李雄軍 鄭海芳

〔摘要〕 文章基于政策工具和技術創(chuàng)新生命周期雙重視角對我國中小企業(yè)技術創(chuàng)新在政策工具設計、搭配及構建等方面進行了分析，認為環(huán)境面政策工具使用過溢，供給面政策工具使用均衡，需求面政策工具使用不足，且政策工具搭配不合理。所以，在宏觀層面上，要合理運用政策工具類別，適度減少環(huán)境面政策工具的運用，重視供給面政策工具的推動作用和需求面政策工具的拉動作用；在微觀層面上，要使供給面、環(huán)境面、需求面政策工具內部結構均衡；同時，要做到政策工具與政策工具作用維度的合理搭配。

〔關鍵詞〕 中小企業(yè)；技術創(chuàng)新；政策工具；生命周期；政策文本

〔中圖分類號〕F812.0 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2018）04-0058-05

在中小企業(yè)技術創(chuàng)新過程中，我國政府頒布了相應的扶持政策，以引導和促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新的發(fā)展?；诖?，本文采用內容分析法，嘗試建立基于政策工具的中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策分析框架，對相關政策文本進行量化分析，力圖從本質上把握中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策，分析其作用于中小企業(yè)技術創(chuàng)新各個階段的特征及存在的問題，并研究出相應的政策建議。

一、文獻綜述

近年來中小企業(yè)創(chuàng)新政策一直受到眾多學者的關注和研究。其中，關于中小企業(yè)創(chuàng)新政策方面，趙文鳳等運用文本分析法對政策的文本類型、發(fā)文單位、政策主題及演進階段等方面進行了量化研究，得出中小企業(yè)政策扶持手段由單一化向系統化、社會化發(fā)展的結論 〔1 〕。章文光等運用Ucinet及Nvivo分析總結政策變遷階段性特征，并在此基礎上提出政策性建議 〔2 〕。關于中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策方面，張韻君以《關于支持中小企業(yè)技術創(chuàng)新的若干政策》作為內容分析樣本，分析了中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策工具選擇特點，并在此基礎上提出了合理化建議 〔3 〕。

通過梳理文獻可以發(fā)現，大部分學者致力于研究政策本身存在的問題，且對于中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策文本分析研究較為不足。因此，本文在建立中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策文本分析二維框架的基礎上，從政策工具維度和技術創(chuàng)新的生命周期維度綜合分析中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策。關于技術創(chuàng)新的生命周期分類，本文借鑒紀玲瓏等人的劃分 〔4 〕，將中小企業(yè)技術創(chuàng)新的生命周期劃分為種子期、創(chuàng)立期、成長期、成熟期、衰退期，同時考慮到中小企業(yè)技術創(chuàng)新在成熟階段與衰退階段會進行新一輪的創(chuàng)新活動，循環(huán)往復，因而只考慮中小企業(yè)技術創(chuàng)新的前三個階段。

二、政策分析框架與樣本選擇

（一）中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策分析框架

一是政策工具維度。本文參考Rothwell等人對創(chuàng)新政策工具的劃分，將中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三種（如圖1所示）。

圖1 政策工具對中小企業(yè)技術創(chuàng)新活動的作用方式

供給型政策工具推動中小企業(yè)技術創(chuàng)新活動的發(fā)展，主要是指政府通過投入人力、物力、財力等活動要素，來促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新的研發(fā)、中試及推廣。它主要包括人才隊伍建設、科技信息傳播、資金投入、知識產權保護四個方面。環(huán)境型政策工具影響中小企業(yè)技術創(chuàng)新活動的整個過程，主要是指政府通過法規(guī)管制、財稅金融等政策手段積極支持中小企業(yè)進行技術創(chuàng)新活動，同時為中小企業(yè)技術創(chuàng)新活動的研發(fā)、中試、推廣營造健康而富有活力的環(huán)境。它主要包括基礎設施、法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠、金融支持四個方面。需求型政策工具拉動中小企業(yè)的技術創(chuàng)新活動，主要是指政府通過財政補貼、貿易管制等方式在中小企業(yè)技術創(chuàng)新過程中的薄弱階段給予支持和保護，以促進中小企業(yè)技術創(chuàng)新的成果得以推廣、產品得以銷售，進而促進中小企業(yè)的成長壯大。它主要包括財政補貼、政府采購、服務外包、貿易管制四個方面。

二是政策工具作用領域維度。政策工具的選擇必須考慮中小企業(yè)技術創(chuàng)新的生命周期。在生命周期的不同階段，中小企業(yè)技術創(chuàng)新各有特點（如表1所示）。

在這一過程中，中小企業(yè)技術創(chuàng)新經歷了不穩(wěn)定階段—過渡階段—穩(wěn)定階段。在種子期，技術本身處于發(fā)展和變動狀態(tài)，技術的潛在市場有待確認，這一階段的R&D支出較高，產生的經濟效益微乎其微，因而，對于企業(yè)來說，準確把握技術方向與市場機會顯得尤為重要。在創(chuàng)立期，出現了技術與市場結合的一個主導設計，主導設計為企業(yè)的發(fā)展提供了一個標準，技術創(chuàng)新率下降，小規(guī)模投入穩(wěn)步進行，與此同時，企業(yè)不斷進行反饋調整，為全面擴散技術創(chuàng)新作準備。在成長期，專用生產設備取代通用生產設備，活動全面展開、規(guī)模形成，企業(yè)銷售額迅猛增長，利潤急劇增加，獲得巨大的商業(yè)利益。綜合上述分析可以看出，在中小企業(yè)技術創(chuàng)新的不同階段對政策工具的需求不同，根據中小企業(yè)技術創(chuàng)新的生命周期細分政策工具，有助于更加全面、深入地了解中小企業(yè)技術創(chuàng)新過程中對政策工具的運用。

所以，基于中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策的基本面政策工具和政策作用領域的理論分析，我們構建了中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策分析框架（見圖2）

圖2 中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策文本分析框架

本文通過中央人民政府、中華人民共和國科學技術部等政府網站及北大法律信息網等對中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策樣本進行了查找，以“中小企業(yè)技術創(chuàng)新”“小微企業(yè)技術創(chuàng)新”“科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新”“中小高新技術企業(yè)”為關鍵詞，對1994年到2017年的中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策進行了全面搜索，共搜索到81份政策樣本。為了保證樣本的完整性和代表性，按照以下原則對其進行了遴選：首先，保留國家層面的政策文本，剔除省、市、區(qū)域的政策文本；其次，保留政策類型為法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃、通知公告等體現政府政策的文件，剔除批復、有關講話、司法解釋等文本；再次，剔除在不同檢索條件下重復出現的文本?；谏鲜鰲l件，最終整理出51份文件作為研究樣本并將其編號（見表2）。

三、政策文本量化分析

政策條款是對政策文本進行內容分析的基本單元。首先，本文研究按政策文件公布的時間先后順序進行了編號；其次，依據“政策編號—具體條款/章節(jié)”對內容分析單元進行了編碼（見表3）；最后，根據中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策文本分析框架，對51份政策文本共計473條政策條款進行了內容分析，得出中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策的內容分析結果（見表4）。

從表4可以看出，政策工具貫穿于中小企業(yè)技術創(chuàng)新生命周期的三個階段，只是在不同的階段，政策工具類別各有側重。

（一）政策工具維度分析

由表4可以看出，供給面、環(huán)境面、需求面的政策工具占比分別為30.9%、55.2%、13.9%。其中環(huán)境面政策工具占比最高，需求面政策工具占比最低，供給面政策占比居中。

從某種程度上看，這種順序是合理的。主要原因在于中小企業(yè)本身具有很大的活力，營造寬松自由適于中小企業(yè)發(fā)展的大環(huán)境，有利于釋放中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造的活力，推動中小企業(yè)的發(fā)展。

進一步深入分析可以看出：在供給層面，人才隊伍占比最高為45.5%，資金投入占比最低為14.4%，科技信息和知識產權占比居中，這表明政府重視中小企業(yè)技術創(chuàng)新過程中人才隊伍的建設和知識產權的保護，為中小企業(yè)技術創(chuàng)新提供源源不竭的動力和持續(xù)發(fā)展的動力。在環(huán)境層面，各項占比比較均衡，金融、稅收支持力度相當，既可以緩解中小企業(yè)技術創(chuàng)新過程中的融資壓力，又可以促使技術創(chuàng)新過程中落后設備的加速折舊，推動技術創(chuàng)新的進一步發(fā)展。在需求層面，各項占比相差懸殊，財政補貼占比超過2/3，政府采購占比僅為1/10，而服務外包占比只有3.0%，一方面可以看出政府直接扶持中小企業(yè)技術創(chuàng)新的力度之大，另一方面也反映出我國中小企業(yè)發(fā)展勢頭還比較弱，主要依賴于直接優(yōu)惠，還不能夠完全過渡到依靠自身的技術創(chuàng)新相對獨立發(fā)展。

（二）政策工具作用領域維度分析

從表4可以看出，中小企業(yè)技術創(chuàng)新的三個階段占比依次為38.9%、26.4%。34.7%。從占比可以看出中小企業(yè)技術創(chuàng)新的三個階段中，政策工具運用更多地側重于種子期和成長期。政策工具的運用為種子期中小企業(yè)在資金、信息、人才、基礎設施等方面提供了保障，使其可以將更多的精力集中在企業(yè)的研發(fā)生產方面，從而推動技術的試驗、生產環(huán)節(jié)。對于成長期的企業(yè)而言，政策工具的運用可以有力地緩解中小企業(yè)在融資方面的困境，資金鏈關系到成長期中小企業(yè)的持續(xù)發(fā)展及壯大，這一時期的金融支持、財稅優(yōu)惠為中小企業(yè)專注于技術上的精益求精提供了強大的后備力量。

四、結論與對策建議

（一）結論

一是環(huán)境面政策工具使用過溢。統計顯示，環(huán)境面政策工具使用頻繁。其中，基礎設施政策工具使用次數最多，基礎設施、金融支持和稅收優(yōu)惠政策工具使用占比已達到82.4%。顯而易見，政府非常重視中小企業(yè)技術創(chuàng)新的外部環(huán)境，同時也出臺了一系列相應的扶持政策。其中，“建立中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地”“建立公共技術支持平臺”“設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金”“鼓勵和引導擔保機構對中小企業(yè)技術創(chuàng)新提供支持”“研發(fā)費用加計扣除”“加速折舊”等措施出現頻次最多，也可以看出政府從微觀層面和宏觀層面對中小企業(yè)技術創(chuàng)新的精準扶持。然而，法規(guī)管制政策工具使用過溢，過多的規(guī)制一方面可以維護市場秩序，另一方面也會抬高中小企業(yè)享受技術創(chuàng)新環(huán)境面政策工具的門檻，使得政府出臺的大量扶持政策處于閑置狀態(tài)，造成政策與目標群體的分離。

二是供給面政策工具使用均衡。從政策工具類別占比來看，供給面政策工具使用相對比較均衡；從供給面政策工具使用占比來看，各方面占比失衡。人才隊伍建設比重最高，約為1/2，資金投入比重最低，約為1/7。人才是企業(yè)的第一資本，市場經濟的競爭最終體現在人才的角逐上，因此政府在宏觀方向上支持人才隊伍建設是很重要也很必要的，但人才與資金要保持一定的配比關系，建議在供給面政策工具方面加大資金投入。

三是需求面政策工具使用不足。需求面政策工具的使用主要是為了減少市場的不穩(wěn)定性。從表4可以看出，需求面僅占政策工具類別的約1/7，而其中約7/10的內容都集中在財政補貼方面，政府采購、服務外包政策工具使用過少。一方面，可能由于我國中小企業(yè)技術創(chuàng)新發(fā)展還不成熟；另一方面，也體現了政府在此方面的扶持力度過小。

四是政策工具搭配不合理。從政策工具類別來看，供給面、環(huán)境面、需求面政策工具搭配不合理，側重于環(huán)境面、供給面政策工具，缺乏需求面政策工具的運用。從內部結構來看，各方面政策工具搭配不合理。不合理的搭配，使很好的政策不能發(fā)揮作用，企業(yè)最終只能觀望而無法受益。

（二）對策建議

一是在宏觀層面上，要合理運用政策工具類別，適度降低環(huán)境面政策工具的運用，重視供給面政策工具的推動作用和需求面政策工具的拉動作用。環(huán)境面為中小企業(yè)發(fā)展營造了積極健康的氛圍，然而如果沒有供給層面的投入，中小企業(yè)技術創(chuàng)新就達不到充分使用環(huán)境面政策工具的地步，環(huán)境面政策工具就不能很好地發(fā)揮作用，中小企業(yè)技術創(chuàng)新發(fā)展步伐必然會受阻。長此以往，需求面政策工具的運用也會受挫，環(huán)環(huán)相扣，社會經濟發(fā)展也會受阻。因此，要重視供給面的資金投入，以技術創(chuàng)新推動中小企業(yè)的發(fā)展壯大。隨著中小企業(yè)技術創(chuàng)新的發(fā)展，也會吸引政府的合作，近年來，PPP項目的迅猛發(fā)展也得益于此。

二是在微觀層面上，要使供給面、環(huán)境面、需求面政策工具內部結構均衡。在供給面政策工具方面，要在加強人才隊伍建設的同時加大資金投入力度，以促使中小企業(yè)技術創(chuàng)新獲得可持續(xù)發(fā)展。在環(huán)境面政策工具方面，要在加大金融、稅收扶持的同時減弱法規(guī)管制，充分釋放市場活力，對發(fā)展前景非常好的中小企業(yè)在融資方面適度放寬要求。在需求面政策工具方面，建議政府適時地從小項目開始尋找與中小企業(yè)合作的機會，進一步挖掘中小企業(yè)的潛力，更好地引導中小企業(yè)發(fā)展。

三是政策工具與政策工具作用維度要合理搭配。在運用政策工具的時候也要充分考慮中小企業(yè)技術創(chuàng)新所處的階段。在種子期，更多需要資金的投入、科技信息的支持、良好的基礎設施以及用于技術創(chuàng)新的專項基金等，因此在該階段，政府應加大政策的傾斜力度。在創(chuàng)立期，技術創(chuàng)新研發(fā)階段已完成，新的技術應該給予專利保護，研發(fā)費用要享用稅收優(yōu)惠，企業(yè)面臨的資金需求增大，政府要適度放寬中小企業(yè)的借貸條件，給予融資支持。在成長期，新的生產設備已配置完成，大規(guī)模推廣技術的準備也已完成，因而之前舊的生產設備加速折舊顯得尤其重要，這一時期的PPP合作、政府采購活動可以逐漸展開。隨著中小企業(yè)的進一步發(fā)展，中小企業(yè)的上市、出口活動既需要政府的制度規(guī)范，又需要政府的扶持保護。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕趙文鳳，陳 紅.改革開放以來中小企業(yè)扶持政策文本分析〔J〕.科技和產業(yè)，2016（2）：64-68.

〔2〕章文光，閆 蓉.基于政策文本計量的中國中小企業(yè)創(chuàng)新政策變遷研究〔J〕.湘潭大學學報，2017（5）：19-28.

〔3〕張韻君.政策工具視角的中小企業(yè)技術創(chuàng)新政策分析〔J〕.中國行政管理，2012（4）：43-47.

〔4〕紀玲瓏，陳增壽.科技型中小企業(yè)技術創(chuàng)新的資金支持與政策需求——基于生命周期視角〔J〕.財會通訊，2015（35）.

責任編輯 梁華林