摘 要：中國(guó)古代監(jiān)察制度作為兩千多年封建專制制度的重要組成部分，經(jīng)過(guò)先秦萌芽、秦漢確立、隋唐成熟至明清逐漸完備，在其發(fā)展完善過(guò)程中，形成了垂直領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、嚴(yán)格的選任與管理標(biāo)準(zhǔn)、“位卑權(quán)重”和完備的監(jiān)察法規(guī)等特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察制度；制約因素；歷史借鑒

中國(guó)古代的監(jiān)察制度作為封建制度的重要組成部分，歷經(jīng)兩千多年的不斷發(fā)展與完善，形成了一套機(jī)構(gòu)獨(dú)立、職能齊全、人員配備合理的監(jiān)察體系，對(duì)維護(hù)中央集權(quán)的封建統(tǒng)治起到了積極的促進(jìn)作用。

一、中國(guó)古代監(jiān)察制度的萌芽時(shí)期：先秦

西周滅商之后，實(shí)行分封制，周天子處于至高無(wú)上的地位，為了更好地監(jiān)督諸侯，保持國(guó)家的統(tǒng)一，探索形成了“巡狩”制度，天子每隔五年要到各諸侯國(guó)巡視一次。到東周晚期，天子勢(shì)力日漸衰弱，已無(wú)法控制天下諸侯，諸侯國(guó)之間相互兼并，戰(zhàn)爭(zhēng)不斷，社會(huì)處于激烈的變革之中，構(gòu)建在奴隸制基礎(chǔ)之上的“天子巡狩”與“諸侯述職”監(jiān)察方式業(yè)已崩潰。 戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，各諸侯國(guó)為了進(jìn)一步加強(qiáng)中央集權(quán)，增強(qiáng)戰(zhàn)斗力，奪取對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，相繼變法，用官僚制度取代了分封制，采取因功予賞、因能授官的方式，改變了過(guò)去世襲為官、享受封邑的制度，而是官員由君主任免，按年領(lǐng)取俸祿，同時(shí)需要接受考核。因此，整肅吏治，加強(qiáng)對(duì)官員的監(jiān)察問(wèn)責(zé)就比以往更為迫切，于是，監(jiān)察思想得以萌發(fā)。管仲在《管子》一書(shū)中多次提到設(shè)置專職監(jiān)察官的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)商鞅和韓非子等法家思想家的進(jìn)一步論述，監(jiān)察思想在理論上日趨成熟。

二、中國(guó)古代監(jiān)察制度的形成時(shí)期：秦漢

公元前221年，秦滅六國(guó)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一之后，廢除諸侯分封制，將全國(guó)分為三十六郡，實(shí)行郡縣制，在中央設(shè)置三公九卿的官僚體制，建立起中央集權(quán)的封建專制國(guó)家。為了保障官僚體制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，設(shè)御史府作為中央的監(jiān)察機(jī)關(guān)，御史大夫?yàn)槠渥罡唛L(zhǎng)官，位列三公，其職責(zé)是“典正法度”，“彈劾非法”，即代表皇帝糾察百官，同時(shí)也可以輔佐、監(jiān)督丞相，御史大夫下設(shè)御史中丞、御史丞和侍御史等屬吏，協(xié)助其處理具體事務(wù)。在地方上設(shè)置了與中央相應(yīng)的郡監(jiān)，即監(jiān)郡御史，負(fù)責(zé)監(jiān)察地方事務(wù)，隸屬于御史大夫。御史府的設(shè)置標(biāo)志著中國(guó)古代監(jiān)察制度的確立，也體現(xiàn)了秦加強(qiáng)中央集權(quán)的思想，但由于處于封建社會(huì)初期，監(jiān)察官員兼行政職務(wù)，尚未產(chǎn)生專業(yè)、獨(dú)立的監(jiān)察實(shí)體。

漢承秦制，兩漢時(shí)期的監(jiān)察制度在秦朝御史府的基礎(chǔ)上有了創(chuàng)新和發(fā)展。中央的監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍以御史府為主，由御史大夫和御史中丞監(jiān)察考課百官。漢武帝時(shí)在行政機(jī)關(guān)中設(shè)置了丞相司直，協(xié)助丞相糾察官員的不法行為，同時(shí)，為治理陽(yáng)石公主及決太子的“巫盅之案”，緝捕奸滑之徒，設(shè)置了隸屬于武館系統(tǒng)的司隸校尉，后來(lái)成為常設(shè)機(jī)構(gòu)，京畿及其周邊地區(qū)的監(jiān)察控制。東漢時(shí)期，御史府改為御史臺(tái)，御史大夫成為行政長(zhǎng)官，御史中丞成為御史臺(tái)的最高長(zhǎng)官[1]。至此，御史府（臺(tái)）脫離行政系統(tǒng)，成為獨(dú)立的專伺監(jiān)察的機(jī)構(gòu)。與中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)類似，漢朝的地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)也是專職機(jī)關(guān)。西漢初期，漢高祖用郡國(guó)并行制代替秦時(shí)的單一郡縣制，監(jiān)御史制度也因此被廢除，后來(lái)在漢文帝時(shí)設(shè)丞相史出刺制度對(duì)地方進(jìn)行監(jiān)察，隨著中央集權(quán)的進(jìn)一步強(qiáng)化，漢武帝時(shí)將全國(guó)分為十三部（州），每部（州）置隸屬于御史府的刺史一人，設(shè)固定辦公場(chǎng)所，并制定《六條察郡之法》（又稱‘六條問(wèn)事），負(fù)責(zé)對(duì)部（州）范圍內(nèi)各郡國(guó)的吏政進(jìn)行監(jiān)察。此外，郡級(jí)地方政府還設(shè)有督郵，負(fù)責(zé)監(jiān)察本郡各縣的長(zhǎng)吏和豪強(qiáng)。由此可見(jiàn)，經(jīng)過(guò)兩漢時(shí)期的發(fā)展完善，已經(jīng)形成由中央的御史府（臺(tái)）、丞相司直、司隸校尉與地方的監(jiān)獄史、刺史、督郵共同構(gòu)成了一套相對(duì)完備的監(jiān)察體系。

三、中國(guó)古代監(jiān)察制度的成熟時(shí)期：魏晉南北朝至隋唐

魏晉南北朝時(shí)期，各種矛盾凸顯，王朝更迭頻繁，為了適應(yīng)中央集權(quán)的需要，監(jiān)察機(jī)構(gòu)在兩漢的基礎(chǔ)之上，也發(fā)生了許多變化。御史臺(tái)成為由皇帝直接統(tǒng)領(lǐng)的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，不再受少府節(jié)制，地位進(jìn)一步提高；原來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)察地方的刺史成為地方的行政長(zhǎng)官，地方上不再設(shè)置常駐監(jiān)察機(jī)關(guān)，而是由中央不定期對(duì)地方進(jìn)行巡察；更加重視輿論監(jiān)督，從最初的無(wú)定員、無(wú)專屬的言諫官，發(fā)展到專設(shè)門(mén)下省作為言諫機(jī)構(gòu)，言諫制度初步形成。

隋朝初年，吸取南北朝分裂混戰(zhàn)的教訓(xùn)，建立起以三省六部制為核心的行政體制，仍以御史臺(tái)作為中央的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，同時(shí)恢復(fù)設(shè)置御史大夫?yàn)樽罡弑O(jiān)察長(zhǎng)官，但地方未設(shè)專門(mén)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。隋煬帝時(shí)期，為了加強(qiáng)對(duì)地方和周邊地區(qū)的控制，強(qiáng)化中央集權(quán)，對(duì)監(jiān)察制度進(jìn)行了改革，參照西漢時(shí)的刺史、司隸制度增設(shè)謁者臺(tái)和司隸臺(tái)，負(fù)責(zé)監(jiān)督地方官吏、考核地方政績(jī)及出使慰撫。[2]此外，負(fù)責(zé)諫諍的門(mén)下省成為三省之一，言諫制度得到了進(jìn)一步發(fā)展，但隋煬帝后期廢除了諫議大夫、散騎常侍等言官，失去了“獻(xiàn)納諫正”的職能，逐漸成為純粹處理政務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)。

唐朝是中國(guó)封建社會(huì)的全盛時(shí)期，監(jiān)察制度也隨著中央集權(quán)制度的強(qiáng)化而日益完善周密，在隋朝監(jiān)察制度的基礎(chǔ)之上，機(jī)構(gòu)更加健全，形成了由監(jiān)察機(jī)構(gòu)和言諫組織構(gòu)成的兩個(gè)既相互獨(dú)立又相互配合的系統(tǒng)。中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)為御史臺(tái)，統(tǒng)管全國(guó)監(jiān)察事務(wù)，御史臺(tái)以御史大夫?yàn)榕_(tái)長(zhǎng)，左右御史中丞為副臺(tái)長(zhǎng)，御史大夫的職責(zé)是“掌邦國(guó)刑憲、典章之政令，以肅政朝列”。御史臺(tái)下設(shè)有三院：臺(tái)院、殿院和察院，均向御史大夫請(qǐng)示匯報(bào)，三院各司其職又密切配合，共同組成中央“一臺(tái)三院”的監(jiān)察模式。地方設(shè)監(jiān)察御史，負(fù)責(zé)監(jiān)察所屬州縣。此外，唐朝統(tǒng)治者汲取了隋朝的教訓(xùn)，如唐高祖總結(jié)隋朝滅亡的原因“上不聞過(guò)，下不盡忠”。因此高度重視諫官的作用，廣開(kāi)言路，注意納諫，唐太宗時(shí)頒布《令群臣直言詔》、唐玄宗時(shí)《令百官言事詔》，進(jìn)一步推動(dòng)了言諫制度的發(fā)展。

四、中國(guó)古代監(jiān)察制度的完備時(shí)期：明清

明朝洪武年間，罷中書(shū)省，廢丞相之后，中央集權(quán)高度集中，為保證皇權(quán)的實(shí)施，對(duì)監(jiān)察體制也進(jìn)行了改革。將中央的御史臺(tái)改為都察院，作為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，并對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，臺(tái)院合一；為了限制六部的權(quán)力，創(chuàng)設(shè)獨(dú)立的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)——“六科給事中”，對(duì)六部進(jìn)行監(jiān)察。明初將全國(guó)劃分為十三道，并派監(jiān)察御史定期到各道巡回考察，向皇帝匯報(bào)巡察情況。地方設(shè)提刑按察使司，負(fù)責(zé)監(jiān)察地方事務(wù)。后期巡按御史權(quán)力擴(kuò)張，對(duì)地方行政系統(tǒng)造成了干擾，“三司會(huì)審制度”的弊端日漸凸出，為解決這些問(wèn)題，中央又設(shè)置督撫。此外，明朝還建立了廠衛(wèi)系統(tǒng)，作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充。廠衛(wèi)系統(tǒng)雖無(wú)監(jiān)察之名，卻行使監(jiān)察之實(shí)。

清初，繼承明制，中央的監(jiān)察機(jī)關(guān)為都察院和六科，均直屬于皇帝。雍正時(shí)廢除了“六科給事中”獨(dú)立監(jiān)察機(jī)關(guān)的地方，將其納入都察院，實(shí)行科道合一。地方上沿用明朝的分道監(jiān)察體制，全國(guó)劃分為十五道監(jiān)察區(qū)（后增至二十二道），各設(shè)掌印御史和監(jiān)察御史。至清朝時(shí)，總督、巡撫已演化成地方最高軍政長(zhǎng)官，但因分別兼任都察院右都賦予和右副都御史，而負(fù)有監(jiān)察轄區(qū)職責(zé)。提刑按察使司仍為省級(jí)監(jiān)察長(zhǎng)官，在省與府州之間增設(shè)道員，加強(qiáng)對(duì)基層的監(jiān)察。地方上構(gòu)建起四級(jí)監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)縱橫交織，有力保障了中央集權(quán)。

五、中國(guó)古代監(jiān)察制度的特點(diǎn)

中國(guó)古代監(jiān)察制度從先秦時(shí)期的“天子巡狩”到清朝的“科道合一”，機(jī)構(gòu)名稱、內(nèi)部分工、人員配置等因朝代更迭而不斷變化，但在近2000年的發(fā)展過(guò)程中，也形成了一些共有的特征。

1.監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)

為確保監(jiān)察權(quán)的有效實(shí)施，監(jiān)察機(jī)構(gòu)逐漸與行政機(jī)構(gòu)分離，各級(jí)監(jiān)察官員直接對(duì)中央負(fù)責(zé)，實(shí)行的是自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，不受同級(jí)行政長(zhǎng)官的節(jié)制。東漢末期，御史臺(tái)逐漸從尚書(shū)臺(tái)中分離出來(lái)，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，而自魏晉后，御史臺(tái)直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。中央派駐在地方的刺史、監(jiān)察御史、巡按御史等，擁有“小事立斷、大事奏裁”直接向皇帝奏報(bào)的特權(quán)，而無(wú)須擔(dān)心行政權(quán)力及其他監(jiān)察權(quán)力的干擾。御史受皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)可以視為“代天子巡視”，保證各級(jí)御史可以不畏權(quán)貴，秉公執(zhí)法，無(wú)形之中為監(jiān)察權(quán)力的順利行使奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

2.監(jiān)察官員位卑權(quán)重

在監(jiān)察制度完善過(guò)程中，歷朝歷代除了注重選人用人之外，還都特別注重監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)之間的制衡與協(xié)調(diào)，逐漸形成了“位卑權(quán)重，以小監(jiān)大”的權(quán)力制約機(jī)制。需注意的是，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的最高長(zhǎng)官其職位非常高，“位卑”是指執(zhí)掌具體事務(wù)或者派駐在外的監(jiān)察官秩祿品階較低，特別是與其其監(jiān)察對(duì)象相比較。由于品階較低，監(jiān)察御史在行使監(jiān)察權(quán)時(shí)心理障礙少，但會(huì)仔細(xì)考證，慎重從事?！皺?quán)重”是指監(jiān)察御史通常奉皇帝旨意到地方巡視，享有一定的獨(dú)斷賞罰之權(quán)，同時(shí)由于監(jiān)察權(quán)的審視對(duì)象為行政權(quán)，處于主動(dòng)，能夠排除干擾，將案件一查到底，整飭吏治的效果會(huì)更好。此外，為激勵(lì)“位卑”的監(jiān)察御史主動(dòng)行使監(jiān)察權(quán)，設(shè)置了特殊的快速升遷渠道，如漢朝刺史的升遷對(duì)象為郡守，意味著可以連跳三級(jí)，極大地調(diào)動(dòng)監(jiān)察官員的積極性，保證了監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)行。明末思想家顧炎武十分推崇這種職官設(shè)計(jì)，稱其為“百代不易之良法”：“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此小大相制、內(nèi)外相維之意也?！盵3]

3.完備的監(jiān)察法規(guī)

制約權(quán)力最好的方式就是對(duì)權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行規(guī)范，古代君王除了通過(guò)“以小制大”來(lái)制約監(jiān)察權(quán)外，還特別注重通過(guò)制定監(jiān)察法規(guī)約束監(jiān)察官員。秦朝時(shí)的《語(yǔ)書(shū)》，是秦統(tǒng)一前具有察吏律令性質(zhì)的重要文獻(xiàn)；西漢先后制定《監(jiān)御史九條》和《刺史察舉六條》，對(duì)監(jiān)察對(duì)象和監(jiān)察內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定；唐朝時(shí)《唐律疏議》中《職制篇》《名例篇》均有懲治官吏職務(wù)犯罪的規(guī)定，宋徽宗時(shí)為鼓勵(lì)監(jiān)察官之間互監(jiān)互糾制定了《監(jiān)司互察法》；元朝通過(guò)《憲臺(tái)格例》《察司體察等例》《廉訪司合行條例》等法規(guī)，規(guī)定了各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置、職責(zé)權(quán)限等內(nèi)容；明朝時(shí)制定了《憲綱條例》《出巡事宜》等律令；清朝乾隆八年制定的《欽定臺(tái)規(guī)》是我國(guó)古代第一部皇帝親自審定的監(jiān)察法規(guī)，也是我國(guó)古代監(jiān)察法中最為完備的一部，之后還將以往的若干則例匯編為《都察院則例》，相當(dāng)于《欽定臺(tái)規(guī)》的實(shí)施細(xì)則，監(jiān)察活動(dòng)日益法律化、規(guī)范化。[4]完備的監(jiān)察法規(guī)實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察主體、客體、內(nèi)容及監(jiān)察程序的法定化，將監(jiān)察權(quán)限定在法定范圍內(nèi)，為監(jiān)察活動(dòng)的順利開(kāi)展提供了法治保障。

中國(guó)古代監(jiān)察制度作為封建制度的重要組成部分，是維護(hù)歷代王朝正常運(yùn)轉(zhuǎn)的制衡機(jī)制，在鞏固中央集權(quán)和維護(hù)國(guó)家綱紀(jì)等方面發(fā)揮了重要作用，也積累了豐富的歷史文化遺產(chǎn)。雖然當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)條件、政治制度等都發(fā)生了翻天覆地的變化，但我們依舊可以從悠久的監(jiān)察歷史文化中，汲取借鑒合理之處，繼續(xù)完善和發(fā)展我國(guó)的監(jiān)察體制，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興提供制度保障。

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作者簡(jiǎn)介：

李超（1989--）男，漢族，山東泰安人，中共聊城市委黨校講師，法學(xué)碩士。