劉海利

[摘 要]為指導(dǎo)現(xiàn)階段我國的土地復(fù)墾工作，建設(shè)出一個有規(guī)模的土地復(fù)墾風(fēng)險管理體系十分重要。土壤復(fù)墾的風(fēng)險來自于許多方面，它的風(fēng)險結(jié)構(gòu)也十分復(fù)雜。考慮到這些因素，我們要依照整體利益優(yōu)先等原則，以霍爾三維結(jié)構(gòu)等理論為基礎(chǔ)，構(gòu)筑出一個基于多維視角的復(fù)墾風(fēng)險管理模式和體系。與此同時，要在這個體系的基礎(chǔ)上提出有利于管理復(fù)墾風(fēng)險的實際措施。

[關(guān)鍵詞]土地復(fù)墾；風(fēng)險管理模式；多維視角

[中圖分類號]F323.211 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

改革開放以來，我國經(jīng)濟取得了前所未有的進(jìn)步，長期處于高速發(fā)展階段。在經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下，為支持國家各項建設(shè)工作，大量土地、礦產(chǎn)資源被開發(fā)。礦產(chǎn)資源的開發(fā)，為我國帶來了經(jīng)濟效益，卻也導(dǎo)致了土地沉陷等問題。我國沉陷土地面積巨大，僅在2015年，就有39.73%的沉陷地未得到及時復(fù)墾。為保障我國擁有充足的耕地面積，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，土地復(fù)墾就成了一個重要的手段。但由于土地復(fù)墾具有政策性強、利益相關(guān)群體多、建設(shè)周期長等特點，在實際的復(fù)墾工作中容易出現(xiàn)資源錯配等問題，為復(fù)墾帶來了許多風(fēng)險。

本文將以土地復(fù)墾的構(gòu)成要素為基礎(chǔ)，分析復(fù)墾中存在的風(fēng)險，基于多維視角構(gòu)筑土地復(fù)墾的風(fēng)險管理模式，并提出與之相關(guān)的風(fēng)險管理措施以供參考。

1 土地復(fù)墾風(fēng)險管理

在行政管理層面上，目前我國的各級土地行政管理部門已經(jīng)制定了一套較為完善的復(fù)墾管理流程和標(biāo)準(zhǔn)，以加強對土地復(fù)墾工作的管理。但目前我國的土地復(fù)墾工作管理還存在許多問題。

第一，土地復(fù)墾工作的管理人員對復(fù)墾的風(fēng)險認(rèn)識不足，危機意識薄弱。尤其表現(xiàn)在：在土地復(fù)墾工作的預(yù)算中，往往缺少風(fēng)險評估、管理、控制等費用。第二，缺少對于復(fù)墾風(fēng)險管理模式的研究，項目管理人員在風(fēng)險管理方面的能力不足。知道應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險管理，卻在實際操作上缺乏經(jīng)驗，缺乏系統(tǒng)的風(fēng)險管理模式。第三，有風(fēng)險管理體系卻缺乏有效的動態(tài)風(fēng)險管理機制，一些項目管理內(nèi)容沒能融入風(fēng)險管理的具體措施。這些問題都會影響到土地復(fù)墾項目的順利實施。

2 土地復(fù)墾要素與風(fēng)險管理對象

2.1 土地復(fù)墾的要素

土地復(fù)墾工程是一個綜合性的工程，它包括了經(jīng)濟、自然、社會等很多因素。主要來說，它包含了土地復(fù)墾的理論方法、相關(guān)政策、復(fù)墾工程、復(fù)墾技術(shù)、復(fù)墾管理、復(fù)墾產(chǎn)品等要素。

2.2 土地復(fù)墾風(fēng)險的管理對象

土地復(fù)墾中，風(fēng)險是多方面的，主要是指復(fù)墾活動對社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等方面可能造成的破壞。而對這類風(fēng)險的管理，就是對復(fù)墾工作進(jìn)行系統(tǒng)性的風(fēng)險分析與管理。通過對復(fù)墾風(fēng)險科學(xué)地進(jìn)行分類，實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的復(fù)墾風(fēng)險管理。所以，管理人員應(yīng)把功能完整的土地復(fù)墾工作當(dāng)作主要的管理對象，以確定風(fēng)險的類型。要把項目的實施過程當(dāng)作主線，以服務(wù)于該項目的人、物質(zhì)、技術(shù)為載體，為體現(xiàn)復(fù)墾項目的不確定性，管理與研究土地復(fù)墾工作各要素中存在的風(fēng)險。

3 土地復(fù)墾多維風(fēng)險管理模式

3.1 土地復(fù)墾風(fēng)險管理原則

土地復(fù)墾是一個比較復(fù)雜的系統(tǒng)，這個系統(tǒng)是開放性的。因此，土地復(fù)墾工作的管理人員應(yīng)當(dāng)按照以下原則建立風(fēng)險管理模式：第一，把整體利益放在首要位置，犧牲局部利益來實現(xiàn)整體效益最大化；第二，公正、公開地管理土地復(fù)墾風(fēng)險，給予項目的參與者應(yīng)有的權(quán)利；第三，建立有效的管理機制，以明確風(fēng)險管理的目標(biāo)為基礎(chǔ)，科學(xué)地進(jìn)行風(fēng)險管理；第四，讓整個風(fēng)險管理過程保持連續(xù)性：延伸與拓展原有的管理模式，將風(fēng)險意識貫穿到復(fù)墾項目的整個過程中；第五，土地復(fù)墾的風(fēng)險管理工作應(yīng)對整個項目運作過程進(jìn)行動態(tài)跟蹤，根據(jù)項目進(jìn)度對工作進(jìn)行實時調(diào)整。

3.2 土地復(fù)墾風(fēng)險管理模式

3.2.1 基于霍爾三維結(jié)構(gòu)的土地復(fù)墾風(fēng)險管理模式。在邏輯、知識和時間這三個維度中，“邏輯維度”是指土地復(fù)墾中每一階段的工作程序；“知識維度”指解決土地復(fù)墾中各類問題的關(guān)鍵技術(shù)；“時間維度”則是指整個施工的過程。土地復(fù)墾系統(tǒng)是由生態(tài)、經(jīng)濟、社會三個系統(tǒng)耦合而來的，借助此三維結(jié)構(gòu)，土地復(fù)墾工程的管理者便可以構(gòu)建出一個動態(tài)的風(fēng)險管理模式。

3.2.2 基于項目管理理論的土地復(fù)墾風(fēng)險管理模式。要對項目活動進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范的管理，完善的管理理論必不可少。為有效優(yōu)化項目目標(biāo)、動態(tài)地管理整個項目，管理理論把工程中的具體項目當(dāng)作主要的研究對象，同時通過設(shè)立臨時的管理組織等方式，組織、控制、監(jiān)管整個土地復(fù)墾工程項目。

3.2.3 基于風(fēng)險系統(tǒng)理論的土地復(fù)墾風(fēng)險管理模式。在風(fēng)險系統(tǒng)理論中，主要有風(fēng)險源、控制體系以及受體三個部分。這三部分中，“風(fēng)險源”是在項目中產(chǎn)生不確定性的源頭；“控制體系”是項目的管理者控制風(fēng)險源的措施、對傳播風(fēng)險條件的綜合控制，以及對風(fēng)險源的管理和維護?！笆荏w”則是承受風(fēng)險的個體，即主要為項目的參與主體。土地復(fù)墾系統(tǒng)是一個耦合的系統(tǒng)，主要由項目的工程、參與方和控制體系構(gòu)成，那么它產(chǎn)生的風(fēng)險也主要來源于這三方的相互作用。

4 土地復(fù)墾風(fēng)險管理的具體措施

對土地復(fù)墾風(fēng)險的管理，其目的主要是：1.盡可能地降低土地復(fù)墾工程的風(fēng)險，并降低風(fēng)險可能導(dǎo)致的損失；2.建立完善的應(yīng)急機制，以保障土地復(fù)墾工程的穩(wěn)定。本文將依據(jù)多維風(fēng)險管理理論模式并以現(xiàn)有復(fù)墾風(fēng)險管理的經(jīng)驗為基礎(chǔ)，提出一些具體的復(fù)墾風(fēng)險管理措施。

4.1 加強土地復(fù)墾風(fēng)險管理規(guī)劃

4.1.1 在項目方案編制中設(shè)立風(fēng)險評價專項研究。風(fēng)險評價的專項研究中，有以下兩個重點：第一，評估土地復(fù)墾工作可能為當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和居民生活等帶來的風(fēng)險，并制定預(yù)案以防范風(fēng)險；第二，論證復(fù)墾工程實施過程中的各項工作中可能存在的風(fēng)險，并通過制定相應(yīng)的風(fēng)險評估機制來完善整個風(fēng)險管理體系。

4.1.2 政府主管部門和項目建設(shè)主體應(yīng)成立風(fēng)險管理部門。在當(dāng)今的土地復(fù)墾風(fēng)險管理體系中，缺少專門的風(fēng)險管理部門。此類部門主要應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)優(yōu)化項目管理人員的結(jié)構(gòu)、規(guī)范部門的管理職能，以及培訓(xùn)出高素質(zhì)的管理人員，并加大力度對項目進(jìn)行問責(zé)、評估和監(jiān)管。

4.1.3 建立高效的信息網(wǎng)絡(luò)，加強項目實施過程中的風(fēng)險識別和控制。計算機技術(shù)的發(fā)達(dá)，為土地復(fù)墾的風(fēng)險管理提供了很大的便利。如今，人們可以在計算機網(wǎng)絡(luò)上建立土地復(fù)墾管理信息系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，可以有土地復(fù)墾工程的方案報備、質(zhì)量監(jiān)控、合同管理、驗收評價等信息。通過計算機平臺，風(fēng)險管理人員就可以方便地獲取和應(yīng)用相關(guān)信息，可以極大地提高工作效率。

4.2 構(gòu)建土地復(fù)墾風(fēng)險管理的保障機制

4.2.1 構(gòu)建項目風(fēng)險管理政策協(xié)調(diào)機制。盡管如今土地復(fù)墾工作有相應(yīng)的部門進(jìn)行監(jiān)管，但仍然存在業(yè)務(wù)職能重疊等問題。因此，對風(fēng)險管理工作進(jìn)行機制上的調(diào)整顯得十分有必要。主管部門應(yīng)起到牽頭作用，對各個部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，構(gòu)建出完善的政策協(xié)調(diào)機制，以保障順利進(jìn)行土地復(fù)墾風(fēng)險管理工作。

4.2.2 構(gòu)建項目風(fēng)險管理實施監(jiān)測制度。根據(jù)相關(guān)條例的規(guī)定，土地復(fù)墾風(fēng)險管理監(jiān)督制度主要包括礦區(qū)地表擾動風(fēng)險動態(tài)監(jiān)測和評價制度、土地復(fù)墾工程驗收制度、區(qū)域土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)差異化設(shè)定制度、土地復(fù)墾質(zhì)量控制制度、土地復(fù)墾獎懲制度、土地復(fù)墾資金監(jiān)管制度、土地復(fù)墾信息公開制度和土地復(fù)墾公眾參與制度。對這些制度進(jìn)行完善，有利于促進(jìn)土地復(fù)墾風(fēng)險管理工作的順利進(jìn)行。

4.2.3 構(gòu)建項目風(fēng)險管理的績效評估機制。要對項目風(fēng)險管理的績效進(jìn)行合理評估，就要制定相應(yīng)的評估機制。合理的評估機制主要包括評價的流程、方法、目的、指標(biāo)和結(jié)果等。有了這樣的機制作為依據(jù)，就可以對風(fēng)險管理工作進(jìn)行量化的考察，保證管理的效果。

5 結(jié)語

土地復(fù)墾工作，有利于實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。但為了規(guī)避復(fù)墾過程中存在的一些風(fēng)險，本文以風(fēng)險為起點，分析了土地復(fù)墾中的結(jié)構(gòu)要素，并梳理了有關(guān)風(fēng)險。本著五項基本原則，提出了相關(guān)的科學(xué)管理方法，以期在今后的土地復(fù)墾工作中得到實踐。

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