宗蘇秋 劉艷花

[摘要]兒童是家庭的希望，國家、民族的未來，2017年的《政府工作報(bào)告》首次提出要“加強(qiáng)城鄉(xiāng)困境兒童保障”。這些年我國兒童權(quán)益保障體系不斷健全，生存和發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，但也有一些兒童因自身殘疾、家庭貧困或缺乏有效監(jiān)護(hù)等問題陷入生活、安全等困境，尤其是在農(nóng)村地區(qū)。為農(nóng)村困境兒童提供保障，是社保兜底機(jī)制的重要內(nèi)容，也是家庭、政府和社會(huì)的共同責(zé)任，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化措施，加大工作力度。從分析農(nóng)村困境兒童面臨的問題出發(fā)，找出解題對(duì)策，切實(shí)幫助他們走出困境。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;困境兒童;社會(huì)救助

[中圖分類號(hào)]C913[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高和我國社會(huì)保障制度的逐步完善，總體來看，我國兒童的合法權(quán)益得到有效保障，生存和發(fā)展環(huán)境也在不斷優(yōu)化，在家庭、政府和社會(huì)的關(guān)愛下健康成長(zhǎng)。但也有一些兒童尤其是身在農(nóng)村地區(qū)的兒童，因自身殘疾、家庭貧困或父母常年外出務(wù)工而缺乏有效監(jiān)護(hù)等原因陷入生活、安全、教育等困境，由此沖擊社會(huì)心理底線的極端事件時(shí)有發(fā)生，引起社會(huì)廣泛關(guān)注，亟需進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村困境兒童保障工作，編密織牢社會(huì)救助這張兜底保障網(wǎng)。今年的《政府工作報(bào)告》首次提出要“加強(qiáng)城鄉(xiāng)困境兒童保障”。顯然，在城鄉(xiāng)困境兒童中，農(nóng)村困境兒童的處境更加不利。

1? ? 界定農(nóng)村困境兒童

“困境兒童”這一概念自上世紀(jì)80～90年代在我國出現(xiàn)以來，其內(nèi)涵和外延也在不斷演變和發(fā)展。2016年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》（國發(fā)〔2016〕36號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》），《意見》中指出，困境兒童包括因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童，因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理和社會(huì)融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童。

農(nóng)村困境兒童是困境兒童中的特困群體，本文中將農(nóng)村困境兒童界定為包括農(nóng)村孤兒和農(nóng)村事實(shí)孤兒、農(nóng)村留守兒童、農(nóng)村殘疾兒童、農(nóng)村重病兒童及農(nóng)村困難家庭兒童等在內(nèi)的所有處境困難的兒童。

2? ? 農(nóng)村困境兒童社會(huì)救助面臨的困境

2.1? ? 農(nóng)村困境兒童救助工作力量薄弱

一是農(nóng)村困境兒童專業(yè)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)少、工作人員少。相對(duì)于城市來說，農(nóng)村專業(yè)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)少、經(jīng)費(fèi)短缺、設(shè)施設(shè)備簡(jiǎn)陋等問題始終存在。我國的兒童福利院、特殊教育學(xué)校等專業(yè)救助機(jī)構(gòu)一般到地市一級(jí)，大多數(shù)的縣并沒有兒童福利院和特殊教育學(xué)校等機(jī)構(gòu)，這就造成部分農(nóng)村困境兒童的需求無法得到滿足。加之，農(nóng)村社會(huì)救助工作面廣、工作量大、任務(wù)重是基層民政部門面臨的普遍問題，但是往往一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所工作人員數(shù)量少，工作內(nèi)容涉及農(nóng)村低保、生產(chǎn)救助、大病醫(yī)療救助等事宜，分散在農(nóng)村困境兒童救助的人員和精力就更少。

二是農(nóng)村社會(huì)救助管理體制不規(guī)范。管理人員的非專業(yè)化與管理系統(tǒng)的非完全信息化阻礙著農(nóng)村社會(huì)救助的發(fā)展，在農(nóng)村困境兒童的幫扶過程中，審核把關(guān)不嚴(yán)、關(guān)系保、人情保時(shí)有發(fā)生。

2.2? ? 重事后救助輕事前預(yù)防

現(xiàn)行的社會(huì)救助只是在兒童陷入困境，而且家庭和親屬?zèng)]有能力承擔(dān)的情況下才能進(jìn)入政府的救助申請(qǐng)程序，再加上在農(nóng)村地區(qū)，人們對(duì)申請(qǐng)社會(huì)救助的意識(shí)不高，相當(dāng)多的村民對(duì)社會(huì)救助政策并不完全知曉，所以就導(dǎo)致社會(huì)救助無法真正落地。例如，通常的醫(yī)療救助只是在困境兒童疾病發(fā)生之后的轉(zhuǎn)移支付，但是這種事后的救助不僅使受助兒童擺脫困境的代價(jià)變得非常昂貴，而且嚴(yán)重影響其他很多方面如家庭狀況、教育發(fā)展等等，甚至讓一家人的生活陷入困境。

2.3? ? 救助主體、救助資金缺乏，救助方式單一

2.3.1? ? 在社會(huì)救助的主體結(jié)構(gòu)中，政府無疑應(yīng)該是第一責(zé)任主體。雖然政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助方面的資金支出呈逐年遞增的趨勢(shì)，但是相對(duì)于農(nóng)村困境人員的需求、全國人均可支配收入來說，保障水平還是低于所需。尤其在農(nóng)村困境兒童中，人口基數(shù)大，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差，救助持續(xù)周期長(zhǎng)，非政府組織等社會(huì)力量參與不足，導(dǎo)致農(nóng)村困境兒童陷入困境后除了向政府求救外無計(jì)可施，且救助存在一些盲點(diǎn)，有一部分農(nóng)村困境兒童游離在政府救助的兜底保障網(wǎng)之外。

2.3.2? ? 與國外社會(huì)救助實(shí)踐相比，我國農(nóng)村社會(huì)救助的方式相對(duì)比較單一。目前國外先進(jìn)的社會(huì)救助實(shí)踐中采用的救助方式呈現(xiàn)多元化特征，社會(huì)救助方式已經(jīng)形成綜合性體系，具體包括現(xiàn)金給付、實(shí)物發(fā)放、心理援助、服務(wù)提供、資產(chǎn)建設(shè)等?，F(xiàn)金給付和實(shí)物發(fā)放是我國社會(huì)救助的主要方式，服務(wù)性救助在社會(huì)救助層面已經(jīng)有了一點(diǎn)起色，但是離大面積開展還有很大的距離。尤其是在農(nóng)村困境兒童的救助工作中，對(duì)兒童的精神生活建設(shè)、社會(huì)適應(yīng)能力培養(yǎng)、集體融入、心理援助等救助配合現(xiàn)金給付和實(shí)物發(fā)放才能起到更理想的效果，這和農(nóng)村救助專業(yè)人員少、深入農(nóng)村的志愿者少、社會(huì)工作隊(duì)伍發(fā)展不成熟有直接關(guān)系。

2.4? ? 救助跟蹤長(zhǎng)效機(jī)制不健全

對(duì)于困境兒童來說，未來的路還很長(zhǎng)，所以困境兒童救助一定是一個(gè)持續(xù)性的工程，不能僅僅著眼當(dāng)前，而是要有長(zhǎng)遠(yuǎn)工作計(jì)劃。因此救助工作的結(jié)束不是暫時(shí)幫助到某一個(gè)農(nóng)村困境兒童，建立起一時(shí)的生活信心，而是幫助他和他的家庭能夠真正走出困境，保障他們不會(huì)再次陷入困境，實(shí)現(xiàn)“助人自助”。這正是我們現(xiàn)在救助工作缺乏的跟蹤長(zhǎng)效機(jī)制。例如農(nóng)村困境兒童教育救助，我們不能僅著眼于幫助他能夠入學(xué)接受教育，而是要幫助他能夠持續(xù)接受教育，防止厭學(xué)、輟學(xué)等現(xiàn)象發(fā)生，這就要求救助工作一直要持續(xù)下去，及時(shí)跟蹤，多方溝通，幫助他在學(xué)校建立信心，順利完成各階段學(xué)業(yè)。

3? ? 農(nóng)村困境兒童救助對(duì)策

3.1? ? 精準(zhǔn)識(shí)別精準(zhǔn)救助

農(nóng)村困境兒童精準(zhǔn)救助的目的就是為不同的困境兒童提供量身定制的更好的救助和保障，以促進(jìn)其健康的成長(zhǎng)。其前提首先就是精準(zhǔn)識(shí)別，對(duì)農(nóng)村困境兒童及其家庭所處的困境有充分的精準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)，然后根據(jù)不同的困境對(duì)他們分類建檔。其次對(duì)不同的困境兒童配套相應(yīng)的保障內(nèi)容和措施，這其中包括基本生活保障、醫(yī)療服務(wù)保障、康復(fù)訓(xùn)練保障、教育保障以及未來的跟蹤機(jī)制和長(zhǎng)期計(jì)劃。

3.2? ? 重視源頭預(yù)防，建立多層次農(nóng)村困境兒童支持服務(wù)體系

做好源頭預(yù)防工作，建立困境兒童監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，通過家庭、村（居）、學(xué)校等環(huán)節(jié)對(duì)困境兒童進(jìn)行防控，定期隨訪，掌握困境兒童的現(xiàn)實(shí)狀況，從源頭上消除困境兒童不穩(wěn)定、不安全因素。

3.2.1? ? 家庭是兒童社會(huì)化的第一主體，造成農(nóng)村兒童陷入困境的一個(gè)重要原因就是家庭出現(xiàn)的各種問題和變故。而我國目前的困境兒童救助對(duì)象僅限于困境兒童本身，忽略了家庭在其中的重要作用。從國際社會(huì)來看，越來越多的國家已將家庭視為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的核心單元，家庭支持福利與服務(wù)已經(jīng)成為西方國家兒童福利體系的重要組成部分，并被認(rèn)為是支持家庭及兒童最好的方式之一。這就要求政府將困境兒童及其家庭結(jié)合起來實(shí)施救助，同時(shí)對(duì)家庭所有成員的照顧能力進(jìn)行鑒別，必要時(shí)及時(shí)介入，防范各類惡性事件的發(fā)生。

3.2.2? ? 政府作為救助農(nóng)村困境兒童的責(zé)任主體，投入資源以改善其面臨的困境是責(zé)任的體現(xiàn)。在政策法規(guī)的制定方面，政府需要進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)的兒童政策法規(guī)，把農(nóng)村困境兒童納入體系，保證所有救助工作都能依法進(jìn)行。這其中應(yīng)該包括對(duì)家庭成員失職進(jìn)行追責(zé)，對(duì)非政府組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)的救助行為進(jìn)行指導(dǎo)并進(jìn)一步法制化。在農(nóng)村困境兒童救助的執(zhí)行方面，要求政府進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任，強(qiáng)力促使政府涉及各類救助的相關(guān)部門能夠達(dá)成相互合作和信息共享，力求實(shí)現(xiàn)農(nóng)村困境兒童“一站式救助”。在農(nóng)村困境兒童救助資金方面，增加投入力度，建立穩(wěn)定可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，將其納入社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展資金預(yù)算。

3.2.3? ? 強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)在救助農(nóng)村困境兒童過程中的作用。農(nóng)村社區(qū)圍繞如何形成新型社會(huì)生活共同體而構(gòu)建，注重通過整合資源、完善服務(wù)來提升人們的生活質(zhì)量和凝聚力、認(rèn)同感。作為農(nóng)村困境兒童生活的主要區(qū)域，農(nóng)村社區(qū)有它獨(dú)特的地方，人員熟悉度、了解度、信任感增強(qiáng)，對(duì)于困境兒童所面臨的困境、所出現(xiàn)的緊急狀況會(huì)第一時(shí)間被發(fā)現(xiàn)并緊急處理或者上報(bào)。由此把社區(qū)當(dāng)中愿意加入農(nóng)村困境兒童救助行列的人員充分發(fā)動(dòng)起來，也可以把他們納入各級(jí)救助機(jī)構(gòu)或者政府組織的志愿者行列，對(duì)他們進(jìn)行必要的知識(shí)培訓(xùn)、應(yīng)急處理技巧培訓(xùn)等，建立起社區(qū)內(nèi)部的相互支持網(wǎng)絡(luò)。

3.2.4? ? 積極引進(jìn)非政府組織和專業(yè)救助機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)。非政府組織和專業(yè)救助機(jī)構(gòu)有專業(yè)性強(qiáng)、救助形式多元化、救助范圍廣泛等等優(yōu)點(diǎn)，使得他們?cè)谵r(nóng)村地區(qū)可以為政府彌補(bǔ)不足，也可以運(yùn)用專業(yè)知識(shí)給困境兒童及其家庭或者其他成員提供專業(yè)支持和幫助，增強(qiáng)其風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。

3.3? ? 建立救助長(zhǎng)效跟蹤機(jī)制，預(yù)防再次陷入困境

農(nóng)村困境兒童在得到救助之后，還要委派專業(yè)人員長(zhǎng)期跟蹤、定期回訪，但是鑒于農(nóng)村專業(yè)救助隊(duì)伍人員不足，一定要?jiǎng)訂T廣大人民群眾如農(nóng)村社區(qū)成員、親屬、老師、同學(xué)等加入后期觀察階段，有問題隨時(shí)反饋，多渠道及時(shí)掌握被助困境兒童的學(xué)習(xí)、生活以及心理狀況，針對(duì)性地做好進(jìn)一步的疏導(dǎo)、教育、幫扶工作，消除他們的各種心理疑慮，培養(yǎng)樂觀向上、積極進(jìn)取的生活和學(xué)習(xí)態(tài)度。例如農(nóng)村孤兒，對(duì)其進(jìn)行臨時(shí)性救助之后，未來安置問題必須提上日程，寄養(yǎng)、收養(yǎng)或者機(jī)構(gòu)安置、教育等需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步做詳細(xì)安排。這樣的長(zhǎng)效跟蹤機(jī)制對(duì)于農(nóng)村困境兒童未來的生活和發(fā)展尤為重要，影響深遠(yuǎn)。

3.4? ? 增強(qiáng)農(nóng)村困境兒童救助工作能力

全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助管理的專業(yè)化和規(guī)范化，大幅提高救助質(zhì)量和水平，盡快實(shí)現(xiàn)救助管理的精細(xì)化，這是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)救助函待解決的問題。

3.4.1? ? 針對(duì)目前農(nóng)村困境兒童社會(huì)救助專業(yè)化程度低、專業(yè)人員少的問題，針對(duì)困境兒童的特點(diǎn)和特殊需求，通過引進(jìn)人才，定點(diǎn)幫扶，或者現(xiàn)有人員集中培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、進(jìn)修等方式，提高其管理服務(wù)的專業(yè)化水平。同時(shí)，通過政府購買服務(wù)等方式，聘用專業(yè)社工人員，或者購買專業(yè)社工組織的服務(wù)。在物質(zhì)幫扶的同時(shí)，輔之以社會(huì)化教育、能力提升等功課，在救助農(nóng)村困境兒童方面可以達(dá)到事半功倍的效果。

3.4.2? ? 在農(nóng)村困境兒童社會(huì)救助工作規(guī)范化方面，首先要狠抓現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村困境兒童社會(huì)救助政策的項(xiàng)目及落實(shí)，把握好一些基本的原則和要求。其次要嚴(yán)格規(guī)范各項(xiàng)救助操作程序，嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，防止隨意性。

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