肖揚(yáng)書 李湘毓 林震紅

摘要 全口徑預(yù)算管理是政府推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政體系的重要途徑。作為公共性、基礎(chǔ)性和社會(huì)性特征明顯的農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位，建立科學(xué)合理的全口徑預(yù)算管理機(jī)制至關(guān)重要。基于梳理全口徑預(yù)算管理方面已取得的成果，分析全口徑預(yù)算管理存在的困難和問題，探尋全口徑預(yù)算管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)路徑，并提出相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)科研單位；全口徑預(yù)算；管理機(jī)制

中圖分類號(hào) F302.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2018）29-0001-04

Abstract Fullycovered budget management is an important way for the government to promote the modernization of national governance system and governance capacity， and to build a modern financial system.It is very important to establish a scientific and reasonable budget management mechanism，as an agricultural institution with obvious public， basic and sociological characteristics.Based on the achievements of the wholecover budget management， this paper analyzed the difficulties and problems of fullycovered budget management， explored the implementation paths of the wholecovered budget management mechanism， and put forward relevant recommendations.

Key words Agricultural research institution；Fullycovered budget；Management mechanism

財(cái)政在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性和保障性作用，是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱?？茖W(xué)的財(cái)政預(yù)算是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對預(yù)算改革提出了明確要求。其主要內(nèi)容包括實(shí)施全面規(guī)范和公開透明的預(yù)算制度；審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展；加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督和國有資產(chǎn)監(jiān)督職能等。省級(jí)農(nóng)業(yè)科研單位大多定位為公益一類事業(yè)單位，實(shí)行財(cái)政全額供給；也有部分研究所是公益二類。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位，以及農(nóng)業(yè)科技的公共性、基礎(chǔ)性和社會(huì)性等特性，決定了農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位的公益屬性。預(yù)算是單位財(cái)務(wù)管理工作的龍頭，預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程和全員性工作。預(yù)算工作質(zhì)量和成果績效取決于預(yù)算部門和單位領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，超前思維和預(yù)測決策能力，以及科學(xué)管理和協(xié)調(diào)配合水平。新型的治理模式依托于現(xiàn)代預(yù)算管理制度，將政府財(cái)政權(quán)力及其他公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，并在此基礎(chǔ)上約束和引導(dǎo)各項(xiàng)財(cái)政支出。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位實(shí)行全口徑預(yù)算管理是適應(yīng)財(cái)稅體制改革和農(nóng)業(yè)科技發(fā)展新趨勢新需求的必然選擇，應(yīng)抓緊抓實(shí)抓出成效。實(shí)施全口徑預(yù)算管理應(yīng)以《預(yù)算法》為根本遵循，貫徹預(yù)算法治原則。財(cái)政預(yù)算全面性特征主要體現(xiàn)在預(yù)算程序全面性、報(bào)告全面性和線上線下分離等。筆者在全面梳理全口徑預(yù)算制度安排的基礎(chǔ)上，分析預(yù)算管理存在的困難和問題，探尋全口徑預(yù)算管理機(jī)制建設(shè)的主要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑，并針對農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位特點(diǎn)提出相關(guān)對策建議。

1 全口徑預(yù)算的制度安排

1.1 關(guān)于全口徑預(yù)算的研究成果 關(guān)于政府全口徑預(yù)算管理及相關(guān)領(lǐng)域研究的代表性觀點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①全口徑預(yù)算管理概念界定。萬鵬[1]、王雍君[2]認(rèn)為，全口徑預(yù)算管理概念與西方古典財(cái)政理論中的預(yù)算基本原則當(dāng)中的全面性原則相類似。蔣元文[3]認(rèn)為，全口徑預(yù)算就是在預(yù)算管理方面不能有例外，四大類預(yù)算必須統(tǒng)一納入預(yù)算管理，從而構(gòu)建完整和規(guī)范的預(yù)算體系。白景明[4]認(rèn)為，所謂全口徑預(yù)算管理，就是要將政府所有收支全部納入預(yù)算，實(shí)行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的管理；只要是憑借政府公共權(quán)力所獲得的收入以及行使政府職能所產(chǎn)生的支出均要納入政府預(yù)算管理。孫玉棟等[5]認(rèn)為，全口徑預(yù)算是指在編制部門預(yù)算時(shí)，將中央部門的財(cái)政撥款收入（包括中央財(cái)政和地方財(cái)政撥款收入）、事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、附屬單位繳款收入、其他收入以及事業(yè)單位經(jīng)營收入等各項(xiàng)收入全部統(tǒng)籌考慮，用以安排部門預(yù)算支出的一種預(yù)算管理模式。②財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行方面的研究。譚學(xué)馳[6]認(rèn)為，人大、政府、財(cái)政部門是預(yù)算編制的三大主體，應(yīng)精準(zhǔn)定位、協(xié)調(diào)配合、科學(xué)編制預(yù)算。孫克競[7]從動(dòng)態(tài)監(jiān)控信息化平臺(tái)建設(shè)的視角對政府預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行了研究。③全口徑預(yù)算審查和監(jiān)督方面的研究。張謙煜[8]提出了加強(qiáng)預(yù)算管理體系建設(shè)、強(qiáng)化落實(shí)人大監(jiān)督工作的建議。籍吉生[9]從國家審計(jì)的角度提出了深化財(cái)政預(yù)算改革，推進(jìn)預(yù)算審查與監(jiān)督，精確界定政府收支范圍和全口徑預(yù)算的路徑。④財(cái)政預(yù)算績效考評方面的研究。李英[10]通過構(gòu)建評估模型與指標(biāo)體系對政府預(yù)算績效進(jìn)行評估。陳博等[11]基于公眾滿意度調(diào)查的視角，利用CSI模型與ACSI模型對政府預(yù)算績效展開了外部評估。

1.2 我國政府全口徑預(yù)算的提出 財(cái)政預(yù)算的適當(dāng)范圍決定了政府活動(dòng)的合理邊界。黨的十六屆三中全會(huì)首次提出“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”，即政府收支全部納入預(yù)算管理。財(cái)政部于2010年6月下發(fā)《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，規(guī)定自2011年1月1日起，中央各部門各單位的全部預(yù)算外收入納入預(yù)算管理，收入全額上繳國庫，支出通過公共財(cái)政預(yù)算或政府性基金預(yù)算安排。地方各級(jí)財(cái)政部門也按此規(guī)定執(zhí)行。相應(yīng)修訂《政府收支分類科目》，取消全部預(yù)算外收支科目。2015年1月1日，頒布實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》第一章總則第五條明確規(guī)定，“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”，標(biāo)志著全口徑預(yù)算管理有了法律依據(jù)。我國實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，即設(shè)立五級(jí)預(yù)算體制。

黨的十九大報(bào)告明確提出：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理[12]。”這對實(shí)施政府全口徑預(yù)算管理提出了新的更高要求。所謂“規(guī)范透明”意味著預(yù)決算向社會(huì)公開，在政府信息門戶網(wǎng)站永久性或階段性公開，接受社會(huì)和公眾監(jiān)督。“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”就是要建立適用于各單位和部門預(yù)算的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系。“約束有力”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)預(yù)算的剛性約束，要求在科學(xué)編制預(yù)算的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)批復(fù)的預(yù)算，納稅人的錢花在什么地方，支出要一清二楚、明明白白。否則，不按規(guī)定花錢的行為要受到嚴(yán)厲懲罰，相關(guān)單位和個(gè)人要受到追責(zé)問效。

1.3 全口徑預(yù)算管理的內(nèi)涵 政府全口徑預(yù)算管理（comprehensive budget management of the government）是指在新預(yù)算管理體系之下相對完善的政府集中支配公共財(cái)力的管理活動(dòng)，具有公共性、法律性、全面性、程序性和公開性等特征。具體而言，就是預(yù)算管理主體通過綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，將游離于財(cái)政預(yù)算之外的財(cái)政資金納入預(yù)算內(nèi)，并細(xì)化完善政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算的基本框架，強(qiáng)化“四本預(yù)算”之間的銜接和統(tǒng)籌，推進(jìn)橫向到邊縱向到底的預(yù)算管理[13]。實(shí)施全口徑預(yù)算就是要在《預(yù)算法》等法規(guī)框架下建立全面統(tǒng)一、規(guī)范完整的政府預(yù)決算體系和相應(yīng)的預(yù)決算審查監(jiān)督體系，達(dá)到“所有收入裝入一個(gè)袋子、所有預(yù)算出自一個(gè)盤子、所有支出通過一個(gè)口子、預(yù)算監(jiān)督形成一個(gè)籠子”的目標(biāo)[14]。主要包含5個(gè)方面的內(nèi)容：一是理清財(cái)政收入與支出的種類和數(shù)量及其體現(xiàn)的收支作用和性質(zhì)；二是明確預(yù)算部門和單位在處理財(cái)政收支問題中的相互關(guān)系和各自所應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任；三是財(cái)政收支管理中應(yīng)體現(xiàn)程序性，即經(jīng)過預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等預(yù)算過程；四是部門預(yù)算應(yīng)按照財(cái)政統(tǒng)一規(guī)定的時(shí)間，在政府信息網(wǎng)和單位門戶網(wǎng)站上同時(shí)公開，并長期（一般為5年）或永久性公開；五是財(cái)政實(shí)行“零基預(yù)算”和“3年滾動(dòng)預(yù)算”，體現(xiàn)周期性和循環(huán)性；六是全口徑預(yù)算管理需要有力的財(cái)政資金歸集渠道，財(cái)政專戶過多導(dǎo)致國庫單一賬戶這一同行體制難以落地生根，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范和改進(jìn)國庫管理制度[1]。

1.4 全口徑預(yù)算管理的法治原則 立法機(jī)關(guān)表決預(yù)算本身是一項(xiàng)授權(quán)行為，表明政府活動(dòng)和公共資金的征集與使用已經(jīng)獲得合法性?；谌魏紊婕肮操Y金的政府承諾或支出都應(yīng)獲得法定授權(quán)的理念，預(yù)算要受到立法機(jī)關(guān)公開和詳細(xì)的審查，包括預(yù)算外資金。呈交立法機(jī)關(guān)審查的預(yù)算文件，還應(yīng)包括關(guān)于政府整體和部門的財(cái)務(wù)報(bào)告，至少覆蓋資產(chǎn)負(fù)債表、財(cái)政收支（收益費(fèi)用）表、現(xiàn)金流量表、資本支出（公共投資）表以及量化的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表。我國非權(quán)益類支出如教育、農(nóng)業(yè)、科技等采取了“非預(yù)算決策”的形式，一定程度上弱化了預(yù)算全面性原則[2]。在預(yù)算過程中，應(yīng)盡可能避免脫離預(yù)算申報(bào)、審查和批準(zhǔn)程序的活動(dòng)發(fā)生，以致形成“黑箱預(yù)算”。

2 預(yù)算管理機(jī)制的主要內(nèi)容

預(yù)算管理機(jī)制是指預(yù)算管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)組成及運(yùn)行機(jī)理，其本質(zhì)是預(yù)算管理系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系、組織功能及運(yùn)行原理，是一種客觀存在的內(nèi)部運(yùn)動(dòng)過程，決定管理功效的核心問題。預(yù)算管理機(jī)制具有系統(tǒng)性、客觀性、程序性、周期性和循環(huán)性特征，一般從每年的1月1日至12月31日為一個(gè)財(cái)政年度，預(yù)算的準(zhǔn)備、審批、執(zhí)行和報(bào)告通常在一個(gè)法定的財(cái)政年度內(nèi)完成，之后開啟另一個(gè)新的預(yù)算循環(huán)。各級(jí)政府應(yīng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和3年滾動(dòng)預(yù)算機(jī)制。

2.1 全口徑預(yù)算管理體系 全口徑預(yù)算管理體系是指由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算為主，將政府全部收支納入預(yù)算管理的復(fù)式預(yù)算體系，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的統(tǒng)一性和完整性。在明確和細(xì)化政府各項(xiàng)職能的基礎(chǔ)上，以科學(xué)的全口徑預(yù)算管理加以規(guī)范。其意義在于通過該體系形成一個(gè)能夠覆蓋所有政府收支，不存在游離于預(yù)算管理之外的政府收支預(yù)算，使所有的財(cái)政資金受到行政層面的內(nèi)部控制和立法層面的外部控制，最終實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算收支的科學(xué)、規(guī)范、透明和高效，以及對人大等立法機(jī)構(gòu)和公民負(fù)責(zé)[15]。

全口徑預(yù)算管理體系有利于預(yù)算公開的操作，是全面規(guī)范透明預(yù)算的基礎(chǔ)。全口徑預(yù)算是建立公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財(cái)稅體制機(jī)制的基本前提，實(shí)際上建立綜合的政府收支問責(zé)機(jī)制，是財(cái)政收支管理向政府依法理財(cái)觀念轉(zhuǎn)變的深刻變革。通常所說的政府“四本預(yù)算”與農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位全口徑預(yù)算不同。

2.2 預(yù)算編制和審批機(jī)制

2.2.1 完善預(yù)算項(xiàng)目庫設(shè)置。建立預(yù)算項(xiàng)目儲(chǔ)備和退出機(jī)制，完善預(yù)算項(xiàng)目庫設(shè)置，全面反映項(xiàng)目的執(zhí)行單位、執(zhí)行期限、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、績效評價(jià)結(jié)果等。發(fā)揮項(xiàng)目庫基礎(chǔ)支撐作用，未納入項(xiàng)目庫的一般不安排預(yù)算，逐步健全項(xiàng)目退出機(jī)制。新增預(yù)算項(xiàng)目應(yīng)接受省財(cái)政廳和省人大財(cái)經(jīng)委共同組織的項(xiàng)目評審論證。需要跨年度實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)資金需求分年下達(dá)預(yù)算。2019年安徽省級(jí)部門項(xiàng)目全面實(shí)行“大專項(xiàng)（大類別）+任務(wù)清單”預(yù)算編制方式，每項(xiàng)任務(wù)實(shí)施期限不超過3年，最長不超過5年。這樣可加大項(xiàng)目清理整合力度，進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，提高部門和單位統(tǒng)籌使用資金的能力和空間，增強(qiáng)資金安排的科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性。

2.2.2 保證充分的編審時(shí)間。部門預(yù)算比傳統(tǒng)預(yù)算的編制時(shí)間提前，但由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)量大、項(xiàng)目論證復(fù)雜，現(xiàn)有時(shí)間仍不足，以致編制質(zhì)量粗糙。以美國為例，從開始準(zhǔn)備到編制完成開始執(zhí)行往往需要2年，這樣預(yù)算編制可以得到有關(guān)各方面的充分研究分析和與財(cái)政部門之間的反復(fù)磋商。目前年度預(yù)算雖然從5月份開始，但編制程序繁雜，財(cái)政審核時(shí)間過長，留給部門的時(shí)間相對較少，一定程度上影響了預(yù)算編制的質(zhì)量。

2.2.3 健全完善復(fù)式預(yù)算。與單式預(yù)算相比，復(fù)式預(yù)算能夠更加完整、詳細(xì)地反映不同性質(zhì)的政府收支，符合全口徑預(yù)算的要求。我國政府預(yù)算由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算構(gòu)成。部門其他性質(zhì)的資金預(yù)算未得到足夠的重視。以農(nóng)業(yè)科研單位為例，科研成果轉(zhuǎn)化收入和技術(shù)服務(wù)收入游離在預(yù)算外管理，支出隨意性大，資金使用問題多。這幾項(xiàng)收入中的項(xiàng)目支出比重很大，更應(yīng)該細(xì)化，以完整地反映收支情況。首先，要按照項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化；其次，要分別按功能分類和經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行細(xì)化。只有同時(shí)提供功能分類和經(jīng)濟(jì)分類的信息，才能全面完整地反映預(yù)算行為和結(jié)果。

2.2.4 明確預(yù)算收入類型。農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位納入部門預(yù)算管理的收入主要有以下幾種類型：一是成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)服務(wù)收入，可留存基本戶且納入部門預(yù)算；二是出租出借和利息等收入，需上繳財(cái)政專戶；三是土地出讓收入，需上繳國庫。這些收入可采用3年滾動(dòng)加權(quán)平均的方法，測算各項(xiàng)組織收入，基本做到全口徑預(yù)算。

2.3 預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整機(jī)制 從預(yù)算程序看，政府部門首先進(jìn)行預(yù)算申報(bào)，而后立法機(jī)關(guān)行使預(yù)算審批或合法性審查，再到預(yù)算部門或單位執(zhí)行預(yù)算，從而進(jìn)入財(cái)務(wù)合規(guī)性控制程序。政府財(cái)政資金的收支預(yù)算編制，功能分類方面應(yīng)細(xì)化到“類、款、項(xiàng)”的項(xiàng)級(jí)，經(jīng)濟(jì)分類方面應(yīng)規(guī)定具體的用途。全口徑預(yù)算體系中各預(yù)算間的功能界定和準(zhǔn)確細(xì)化有利于預(yù)算執(zhí)行。財(cái)政主管部門按照“依法依規(guī)、適當(dāng)掛鉤、統(tǒng)一規(guī)范、公平公正”的原則，通過量化考核指標(biāo)，建立預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與部門預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，將考核結(jié)果作為下年度預(yù)算安排的重要依據(jù)，可有效提高財(cái)政資金使用效益。預(yù)算執(zhí)行考核內(nèi)容主要包括預(yù)算執(zhí)行管理、資金使用效益和支出進(jìn)度，考核實(shí)行百分制，按不同權(quán)重賦分，其中支出進(jìn)度權(quán)重高，占總分的60%，并設(shè)有加分項(xiàng)。財(cái)政部門依托省級(jí)國庫集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對預(yù)算執(zhí)行中反映的問題進(jìn)行梳理、歸納和分析，以書面形式向有關(guān)部門和預(yù)算單位反映客觀情況，適時(shí)形成預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控通報(bào)[16]。加強(qiáng)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，推動(dòng)盤活財(cái)政沉淀資金，逐步將所有預(yù)算資金納入財(cái)政部門統(tǒng)一分配，做到預(yù)算一個(gè)“盤子”、收入一個(gè)“籠子”、支出一個(gè)“口子”，優(yōu)化財(cái)政資金配置，提高財(cái)政資金使用效益。

2.4 預(yù)算信息公開透明保障機(jī)制 建立完善全口徑預(yù)算信息公開透明保障機(jī)制是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的客觀要求。在公開政府部門和單位的組織結(jié)構(gòu)及其職能信息的基礎(chǔ)上，部門預(yù)算應(yīng)在財(cái)政部門的“預(yù)決算公開平臺(tái)”和政府信息網(wǎng)的專門欄目上統(tǒng)一集中公開，公開內(nèi)容主要包括預(yù)算目標(biāo)、編制依據(jù)及全部收支信息，以便于接受社會(huì)公眾查閱和監(jiān)督。2011年4月14日，科技部最先公開了“三公”經(jīng)費(fèi)的合計(jì)數(shù)，這是我國政府預(yù)算公開的標(biāo)志性事件?！额A(yù)算法 》第十四條規(guī)定預(yù)算公開的時(shí)間界限為20 d，并要求對本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、舉借債務(wù)等重要事項(xiàng)進(jìn)行說明，政府采購情況也要及時(shí)向社會(huì)公開[17]。預(yù)算信息公開內(nèi)容還應(yīng)包括預(yù)算全過程的公開透明；預(yù)算的所有信息除涉及國家機(jī)密外應(yīng)全部公開，預(yù)算語言要清楚、內(nèi)容有可讀性、易于理解、便于分析；預(yù)算過程開放，可隨時(shí)接受外部和民眾的監(jiān)督與質(zhì)詢。若要實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開透明的目標(biāo)，需要政府不斷強(qiáng)化管理服務(wù)、“修煉內(nèi)功”、提升素質(zhì)，持續(xù)推進(jìn)制度創(chuàng)新、流程再造與技術(shù)進(jìn)步，保證公開程度、公開內(nèi)容和公開效果。

2.5 預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制 全口徑預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制將直接影響預(yù)算管理效果，作為財(cái)政監(jiān)督的重要內(nèi)容，應(yīng)從事前、事中、事后3個(gè)階段全面落實(shí)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，加強(qiáng)人大預(yù)決算審查監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展?！栋不帐☆A(yù)算審查監(jiān)督條例》于2016年1月1日起施行。在政府部門預(yù)算編制、執(zhí)行與同級(jí)人大及常委會(huì)的預(yù)算審查及監(jiān)督之間，構(gòu)建全方位、全過程、多角度的無縫銜接預(yù)算控制機(jī)制，保證全口徑預(yù)算審查監(jiān)督過程中有法可依、有規(guī)可循，真正將審查及時(shí)、監(jiān)督高效落到實(shí)處。預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制的主要內(nèi)容應(yīng)以預(yù)算資金的合規(guī)性、效率性、有效性為主，并注重各種預(yù)算之間的有機(jī)銜接。其監(jiān)督路徑主要包括內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督4個(gè)方面[18]。

2.6 預(yù)算績效管理機(jī)制 2018年9月1日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，要求更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果。國務(wù)院于2018年7月28日下發(fā)《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知（國發(fā)〔2018〕25號(hào)）》，將科研項(xiàng)目分為基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究類、技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類及應(yīng)用示范類3類，并明確不同類型項(xiàng)目的績效評價(jià)重點(diǎn)內(nèi)容和評價(jià)方式方法。開展基于績效、誠信和能力的科研管理改革試點(diǎn)，推動(dòng)項(xiàng)目管理從重?cái)?shù)量重過程向重質(zhì)量重結(jié)果方向轉(zhuǎn)變。簡化科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制，擴(kuò)大科研經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，用好用活項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)，積極探索完善科研項(xiàng)目資金的激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制。按照“花錢必問效，無效必問責(zé)”的理念，堅(jiān)持預(yù)算績效優(yōu)先原則，構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理機(jī)制，加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，建立預(yù)算安排與績效目標(biāo)掛鉤制度，推進(jìn)績效目標(biāo)和績效結(jié)果公開。省財(cái)政主管部門成立績效管理處專職負(fù)責(zé)預(yù)算績效考核評價(jià)等工作。2018年開始安徽省直部門預(yù)算績效評價(jià)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，要求各預(yù)算部門和單位對上一年度預(yù)算資金進(jìn)行整體績效自評，對項(xiàng)目預(yù)算資金也開展自評。績效評價(jià)工作可自行組織也可以委托中介機(jī)構(gòu)。績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用與下一年度預(yù)算安排緊密掛鉤。

2.7 權(quán)責(zé)發(fā)生制政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告制度 政府財(cái)政部門按年編制的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，對各項(xiàng)財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行公開解釋、分析，從而完整反映各級(jí)政府所擁有的各類資產(chǎn)和承擔(dān)的各類負(fù)債，揭示政府最真實(shí)的財(cái)務(wù)狀況。政府一旦做出承諾，就應(yīng)考慮到具體的行政行為在財(cái)務(wù)報(bào)告上的反映及相對應(yīng)的責(zé)任，這對政府財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性和透明度提出了很高的要求，促使各級(jí)政府做到自律廉潔，堅(jiān)持承諾和責(zé)任對等，可有效改變過去財(cái)政支出隨意、權(quán)責(zé)錯(cuò)位的亂象。在成熟的綜合財(cái)務(wù)制度運(yùn)行之后，可向本級(jí)人大或其常委會(huì)做出報(bào)告，人事部門可根據(jù)財(cái)務(wù)報(bào)告對政府績效進(jìn)行考量，逐步形成科學(xué)規(guī)范的考核指標(biāo)體系[19]。

3 預(yù)算管理存在的問題

3.1 預(yù)算編制方法不科學(xué)，預(yù)決算差異率大 全口徑預(yù)算要求明確劃分權(quán)利和職責(zé)，事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配，而分裂的政府預(yù)算分配權(quán)曾給隨意調(diào)整預(yù)算、“釣魚工程”以及地方總預(yù)算編制不準(zhǔn)確留下了一定空間。我國全口徑預(yù)算編制主要采用“基數(shù)加增長”的方法，其缺點(diǎn)是前瞻性預(yù)測不夠。財(cái)政主管部門預(yù)算編制工作啟動(dòng)早，但真正留給各單位編制預(yù)算的時(shí)間很有限，因沒有足夠的時(shí)間保證，很大程度上影響了預(yù)算編制質(zhì)量。預(yù)算編制不全是預(yù)決算差異率大的主要原因。一些部門和單位預(yù)算編制碎片化，預(yù)算完整性和統(tǒng)一性不夠，有的只是涵蓋財(cái)政部門分配的資金，由其他具有預(yù)算分配權(quán)的部門所分配的資金則不在預(yù)算中反映，年初部門報(bào)給人大的預(yù)算草案也不包括這部分預(yù)算。如通過國家部委和省直廳局等渠道爭取的競爭性科研項(xiàng)目資金量大到賬遲，通常都在預(yù)算執(zhí)行過程中甚至到年底才追加，客觀上增加了預(yù)算資金支出難度；有的3年期項(xiàng)目資金一次性到賬，不可能當(dāng)年完成全部支出，只能結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。部門預(yù)算執(zhí)行追加率偏高是農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位預(yù)決算差異率大的主要原因之一。

3.2 支出和收入測算不準(zhǔn)確，預(yù)算項(xiàng)目細(xì)化不夠

3.2.1 支出預(yù)算的編制。在規(guī)范人員津補(bǔ)貼后，隨著預(yù)算信息系統(tǒng)的發(fā)展，基本支出的編制已做到較為準(zhǔn)確。但部分單位的一些職工福利等性質(zhì)的支出，在預(yù)算中存在少編、漏編等現(xiàn)象。而項(xiàng)目支出預(yù)算的編制難度較大，需要單位領(lǐng)導(dǎo)親自抓，各部門密切配合、通力合作；應(yīng)與單位事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度重點(diǎn)任務(wù)有機(jī)銜接。

3.2.2 收入預(yù)算的編制。各類收入預(yù)算的編制要重點(diǎn)關(guān)注非稅收入的合規(guī)性和真實(shí)性。不同部門和不同性質(zhì)的活動(dòng)收入與財(cái)政資金相比，具有更大的不確定性，難以合理測算。如成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)服務(wù)收入是公益一類農(nóng)業(yè)科研單位收入的主體，按財(cái)政要求這部分收入可進(jìn)入單位基本戶，但必須列入部門預(yù)算。而有的單位未將這部分收入納入預(yù)算管理，造成全口徑預(yù)算內(nèi)容不完整，存在坐收坐支違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象。

3.2.3 預(yù)算項(xiàng)目的細(xì)化。項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)細(xì)化到功能分類和經(jīng)濟(jì)分類，經(jīng)財(cái)政部門審核后將細(xì)化至款級(jí)科目的指標(biāo)下達(dá)到各預(yù)算單位。但有的僅細(xì)化到支出經(jīng)濟(jì)分類的項(xiàng)級(jí)科目，細(xì)化程度不到位；有的項(xiàng)目細(xì)化缺乏前瞻性和預(yù)見性，預(yù)算編制和實(shí)際執(zhí)行嚴(yán)重脫節(jié)，細(xì)化不夠科學(xué)合理。

3.3 預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度遲緩，執(zhí)行剛性約束不足 項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率低存在很多主客觀原因：一是預(yù)算法治意識(shí)淡薄，在支出預(yù)算盤子中隨意調(diào)增調(diào)減；二是預(yù)算編制上存在一定的盲目性，與單位的工作職能、年度重點(diǎn)工作任務(wù)和實(shí)際需求結(jié)合不緊密，以致項(xiàng)目預(yù)算支出的關(guān)聯(lián)性和邏輯性不強(qiáng)；三是預(yù)算執(zhí)行的剛性約束不夠，獎(jiǎng)懲措施落實(shí)不到位。

4 對策建議

4.1 提高全口徑預(yù)算編制的精準(zhǔn)度和透明度 預(yù)算編制是財(cái)政資金執(zhí)行進(jìn)度和支出績效的基礎(chǔ)和前提。預(yù)算部門和單位應(yīng)將既定事項(xiàng)和人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等基本支出足額編入部門預(yù)算，切實(shí)將部門預(yù)算編實(shí)、編足，細(xì)化到款項(xiàng)，對應(yīng)設(shè)置賬戶。部門預(yù)決算（涉密除外）和財(cái)政撥款安排的“三公”經(jīng)費(fèi)（ 含涉密部門），以及專項(xiàng)資金目錄和重大民生政策性資金分配結(jié)果應(yīng)及時(shí)在規(guī)定信息平臺(tái)上公開。預(yù)算部門和單位應(yīng)依法依規(guī)實(shí)施全口徑預(yù)算，將所有收支全部納入預(yù)算管理，取消全部預(yù)算外收支，且預(yù)決算差異率應(yīng)控制在5%以內(nèi)。

4.2 構(gòu)建科學(xué)合理的全口徑預(yù)算管理機(jī)制 提高預(yù)算部門單位領(lǐng)導(dǎo)和全體職工對財(cái)政財(cái)務(wù)預(yù)算工作認(rèn)識(shí)，使預(yù)算工作入心入腦，加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)和各部門間的協(xié)調(diào)配合。單位財(cái)務(wù)管理部門應(yīng)加強(qiáng)對二級(jí)預(yù)算單位的監(jiān)督管理。成立以單位主要負(fù)責(zé)同志為組長的預(yù)算編審領(lǐng)導(dǎo)小組，健全完善科學(xué)的全口徑預(yù)算制度體系并嚴(yán)格執(zhí)行，將預(yù)算工作作為“一把手”工程切實(shí)抓出成效。預(yù)算工作應(yīng)納入各單位年度重點(diǎn)工作任務(wù)清單。

4.3 建立零基預(yù)算和跨年度預(yù)算協(xié)調(diào)平衡機(jī)制 財(cái)政實(shí)行零基預(yù)算并注重年度預(yù)算收支平衡，這在一定程度上對預(yù)算資金執(zhí)行造成很大困難和壓力。為避免稅收征管過程中的壓庫和預(yù)算單位年底突擊花錢，同時(shí)確?？缒甓阮A(yù)算平衡，應(yīng)強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃管理和3年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的剛性約束。《預(yù)算法》對年度預(yù)算的控制方式進(jìn)行了改進(jìn)，預(yù)算收入從任務(wù)改為預(yù)期，若當(dāng)年度預(yù)算收入大于支出，則可結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。年度預(yù)算審核重點(diǎn)也由收支平衡轉(zhuǎn)向支出政策拓展，當(dāng)年度預(yù)算收入小于支出時(shí)，通過跨年度對赤字進(jìn)行彌補(bǔ)，不再強(qiáng)求削減當(dāng)年支出，確保政策性支出落實(shí)到位[20]。

4.4 強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算資金績效管理和評價(jià)結(jié)果運(yùn)用 全口徑預(yù)算管理是適應(yīng)審計(jì)監(jiān)督和巡視巡查需求，使財(cái)政財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)關(guān)口前移，確保財(cái)政資金使用安全高效。按照“先有事、后有錢，先有項(xiàng)目、后有資金，先有辦法、后有撥付”的分配原則，推行財(cái)政資金競爭性分配，嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)等一般性支出。公共財(cái)政支出績效評價(jià)將覆蓋到各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，加強(qiáng)預(yù)算部門和單位支出行為的約束與激勵(lì)。進(jìn)一步健全預(yù)算績效管理機(jī)制，完善績效評價(jià)辦法，編制預(yù)算績效目標(biāo)，細(xì)化量化績效指標(biāo)，將評價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。

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