周曉冬

摘要 回顧了政府綜合財務(wù)報告制度的改革歷程與進展，闡述了政府財務(wù)報告制度改革的進展、問題和難點，最后提出了一些對策與建議。

關(guān)鍵詞 政府綜合財務(wù)報告；權(quán)責(zé)發(fā)生制；對策與建議

中圖分類號 F302.6 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0015-02

Abstract The reform history and process of governments integrated financial report system were reviewed.The reform progress， problems and difficulties of governments integrated financial reporting system were expounded， finally some countermeasures and suggestions were proposed.

Key words Governments integrated financial report； Accrual basis；Countermeasures and suggestions

政府綜合財務(wù)報告是由各預(yù)算單位編制，能反映政府現(xiàn)行的財務(wù)和運行情況以及整體財政中長期可持續(xù)性發(fā)展的可能性等，可作為考核地方政府績效、開展地方政府信用綜合質(zhì)量評級、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險、實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換、提高政府透明度的重要依據(jù)。

隨著社會與經(jīng)濟的不斷發(fā)展，會計行業(yè)也發(fā)生了深刻變化。事業(yè)單位在社會經(jīng)濟管理和公共服務(wù)中扮演著重要角色，隨著市場經(jīng)濟的進一步完善，對事業(yè)單位財務(wù)管理提出了更高的要求。近年來，我國市場經(jīng)濟體制和財政預(yù)算管理制度[1]得到了進一步改革和優(yōu)化，事業(yè)單位長期以來執(zhí)行的收付實現(xiàn)制[2]已經(jīng)表現(xiàn)出明顯弊端，它不能全面準(zhǔn)確記錄和反映單位的負(fù)債情況，不利于防范財務(wù)風(fēng)險，無法真實反映對外投資業(yè)務(wù)，提供的財務(wù)信息具有一定的局限性。采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，則可建立有效的政府綜合財務(wù)報告制度，并且能全面系統(tǒng)反映政府負(fù)債情況，提高政府財務(wù)信息的真實性和完整性，有利于促進財政管理改革，提高政府財政管理水平，可進行科學(xué)的宏觀經(jīng)濟決策。因此，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制進入事業(yè)單位已成為必然的趨勢。筆者回顧了政府綜合財務(wù)報告制度的改革歷程與進展，闡述了財務(wù)報告改革的進展、問題和難點，最后提出了一些對策與建議。

1 政府綜合財務(wù)報告制度改革歷程與進展

2013年4月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，并首次提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”。 2014年，新修訂的《預(yù)算法》第97條規(guī)定：“各級政府財政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，報告政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案”。2014年底，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕63號）[3]，明確改革的時間表和路線圖。2016—2017年，政府財務(wù)報告編制試點正式開展。2018—2020年，全面開展政府財務(wù)報告編制工作。

2 政府綜合財務(wù)報告制度改革評述

2.1 改革進展 權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告完成了從試編、試點到全面推進的進程[4]。自2011年以來，財政部連續(xù)6年組織部分地方財政部門開展權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告試編工作。目前改革工作正平穩(wěn)有序展開，當(dāng)期工作都已經(jīng)完成，2018—2020年全面推展工作已經(jīng)開展，確保在2020年正式建立具有中國特色的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度和政府會計準(zhǔn)則體系。

2.2 問題和難點分析

（1）實現(xiàn)改革目標(biāo)的基礎(chǔ)條件薄弱。事業(yè)單位會計人員的數(shù)量和素質(zhì)狀況不容樂觀，特別是基層這種情況更加明顯。以基層單位為例，能夠進行政府財務(wù)報告具體編制工作的會計人員數(shù)量不多，這些人員大多數(shù)都是初次接觸財務(wù)報告工作，沒有接受過系統(tǒng)的培訓(xùn)，對權(quán)責(zé)發(fā)生制的接受速度和程度也各不相同，基礎(chǔ)工作不到位，導(dǎo)致工作量很大[5-6]。因此，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的改革會遇到很多阻力與困難，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告時需要克服諸多困難。

（2）基礎(chǔ)的原始數(shù)據(jù)不全，年份久的部分甚至缺失?，F(xiàn)有的會計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、涵蓋的主體范圍及明細(xì)資料可能難以達到編制報告的要求，事業(yè)單位長期以來執(zhí)行的以收付實現(xiàn)制自身存在的弊端直接影響原始數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，對于保管年代久遠(yuǎn)的會計資料，由于保管問題和未使用會計核算系統(tǒng)及電子會計檔案存檔，會計資料有可能不完整乃至丟失，如果想要通過以重新評估的方式對原始會計憑證資料進行核定，缺失的原始會計資料也可能導(dǎo)致估值不準(zhǔn)確，而且成本巨大[7]。

（3）信息化財務(wù)編制軟件系統(tǒng)要加緊完善建設(shè)，做好編制軟件的各項技術(shù)準(zhǔn)備，以應(yīng)對未來全面編制工作的龐大工作量。

（4）需要加強各部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。文件要求財政部門對財務(wù)報告的準(zhǔn)確性、完整性、規(guī)范性進行復(fù)審，因為各單位報送的數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，難以保證提交的財務(wù)報告質(zhì)量，這就需要審計部門進行監(jiān)督檢查保證質(zhì)量。如果僅依靠事后監(jiān)督檢查，不從各個審核主體層層把關(guān)，可能最后得到的報告不能體現(xiàn)出報告的真實性、準(zhǔn)確性、完整性和規(guī)范性，所以明確財政部、地方各級財政部門以及各基層部門的職責(zé)，規(guī)范編制依據(jù)、程序和要求，規(guī)范審核內(nèi)容、審核主體和責(zé)任、審核形式、審查方式，加強主管部門與各基礎(chǔ)單位之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是提高政府綜合財務(wù)報告質(zhì)量的關(guān)鍵所在。

3 對策與建議

3.1 加快夯實制度改革的基礎(chǔ)

3.1.1 要加快相關(guān)制度建設(shè)，尤其是會計制度和會計準(zhǔn)則的相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一[8]。在新會計制度建設(shè)中，需要注意現(xiàn)有制度與新制度的銜接。

3.1.2 加快并做好資產(chǎn)清查與核實。從以往的經(jīng)驗來看，資產(chǎn)清產(chǎn)只涉及單位目前占有和使用的資產(chǎn)，并未覆蓋到由政府基層單位代管使用的部分涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)，且目前的資產(chǎn)清查大多為簡單的核查賬實，并未核查資產(chǎn)核算的正確性。因此，事業(yè)單位的資產(chǎn)清查存在很大的局限性。應(yīng)該加快并推進政府資產(chǎn)報告試點工作，這對于提升我國的預(yù)算管理水平和債務(wù)管理水平、加快推動建設(shè)權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)上的政府財務(wù)報告制度具有深遠(yuǎn)影響和重大意義。

3.1.3 加強事業(yè)單位會計人員隊伍建設(shè)，加快開發(fā)政府綜合財務(wù)報告編制軟件。提升會計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，培養(yǎng)會計人才，以勝任編制財務(wù)報告的工作，需要長久的經(jīng)驗積累和理論知識的儲備。相較于企業(yè)，行政事業(yè)單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)相對簡單，對會計人員的要求和門檻也相對較低，業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)也有限，所以應(yīng)在每年經(jīng)常性、系統(tǒng)性地開展全面財政系統(tǒng)業(yè)務(wù)和系統(tǒng)培訓(xùn)，以提高會計人員的專業(yè)知識水平和業(yè)務(wù)處理能力。為保證政府財務(wù)報告系統(tǒng)的良好運轉(zhuǎn)，應(yīng)制定政府財務(wù)報告數(shù)據(jù)資料管理辦法，基層各單位應(yīng)嚴(yán)格遵守會計檔案管理的有關(guān)規(guī)定，對本單位財務(wù)報告及其基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及時導(dǎo)出并整理，按照類別和規(guī)定的年限保存至單位的檔案室，電子資料也應(yīng)在移動存儲設(shè)備中備份保存。涉及國家秘密的資料，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格實行密級管理。

3.2 加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào) 為提高編制財務(wù)報告的準(zhǔn)確性及工作效率，各部門內(nèi)部應(yīng)建立以單位財務(wù)負(fù)責(zé)人為主導(dǎo)的財務(wù)報告編制領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌規(guī)劃單位財務(wù)報告的改革及編制工作，從而保證編制過程的規(guī)范性，提高自下而上的逐級編制效率。

4 結(jié)語

政府綜合財務(wù)報告是為了加強政府部門的預(yù)算及資產(chǎn)管理，為績效管理提供信息支撐，也為宏觀經(jīng)濟管理服務(wù)，所以政府綜合財務(wù)報告的改革是現(xiàn)行制度改革的重中之重。編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告不僅能反映政府現(xiàn)行的財務(wù)和運行情況以及整體財政中長期可持續(xù)性發(fā)展的可能性，而且有利于防范地方政府債務(wù)風(fēng)險、實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換、提高政府透明度，是行政事業(yè)單位會計制度改革的關(guān)鍵。

參考文獻

[1] 關(guān)于印發(fā)《財政總預(yù)算會計制度》的通知：財庫[2015]192號[A].2015.

[2] 關(guān)于印發(fā)《事業(yè)單位會計制度》的通知：財會[2012]22號[A].2012.

[3]國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合服務(wù)報告制度改革方案的通知：國發(fā)[2014]63號[A].2014.

[4] 關(guān)于印發(fā)《政府財務(wù)報告編制辦法 （試行） 》的通知：財庫[2015]212號[A].2015.

[5] 關(guān)于印發(fā)《政府部門財務(wù)報告編制操作指南 （試行） 》的通知：財庫[2015]223號[A].2015.

[6] 關(guān)于印發(fā)《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南 （試行） 》的通知：財庫[2015]224號[A].2015.

[7] 關(guān)于開展2016年全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作的通知》：財資[2016]2號[A].2016.

[8] 中華人民共和國財政部令第78號--政府會計準(zhǔn)則--基本準(zhǔn)則[A].2015.