葉林 宋星洲 魏君言

摘 要： 國有企業(yè)與政府間的互動關(guān)系是我國國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的重要問題，也是我國環(huán)境治理的關(guān)鍵之一。國有企業(yè)作為各級政府環(huán)境政策的主要承接者，其與政府之間的互動關(guān)系直接影響到環(huán)境政策的實施效果，但目前學(xué)界對此研究相對較為缺乏。通過論述華北地區(qū)S市L熱電廠在建立與運行過程中在環(huán)保方面的舉措以及與各級政府部門的互動，發(fā)現(xiàn)對國有企業(yè)行為產(chǎn)生影響的因素則可以歸結(jié)為政府與企業(yè)的關(guān)系變量、以及政府自身的制度變量兩個層次；由此產(chǎn)生了不予理睬、利益疏通、正式溝通與按章辦事四種不同表現(xiàn)。國有企業(yè)的行動在相當(dāng)大的程度上是被政府所塑造的，政府若要改善環(huán)境政策的實施效果，還需從自身做起，進行制度與政策變革。

關(guān)鍵詞： 環(huán)境治理；政企關(guān)系；國有企業(yè)；京津冀

中共十九大報告指出“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”。十九大報告中多次強調(diào)要保護環(huán)境，加快生態(tài)文明體制改革，著力解決突出的環(huán)境問題。改革開放以來，由于過分強調(diào)經(jīng)濟增長以致出現(xiàn)一切為經(jīng)濟建設(shè)讓路的現(xiàn)象，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相比，長期處于被動和從屬的不平等地位[1]?？諝馕廴咀鳛槲覈h(huán)境質(zhì)量的突出問題，嚴重威脅著人們的生命健康權(quán)，成為建設(shè)美好生活必須解決的問題。

近年來，我國部分城市的空氣質(zhì)量有問題日益嚴峻，其中又屬京津冀地區(qū)最為突出。2013年1月，在我國中東部地區(qū)爆發(fā)了大規(guī)模的霧霾污染，京津冀地區(qū)受影響最為嚴重。面對著嚴峻的環(huán)境形勢，中央及地方各級政府重拳頻出，出臺多項空氣污染治理政策。2013年9月，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動計劃的通知》（國發(fā)〔2013〕37號），要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府加強大氣污染治理，不斷提高空氣質(zhì)量。2014年7月，國家環(huán)保部頒布《京津冀及周邊地區(qū)重點行業(yè)大氣污染限期治理方案》，將加快火電企業(yè)脫硫脫硝除塵改造作為重點任務(wù)之一；與此同期，《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》的最終執(zhí)行期限也已來臨[2]。2015年8月29日，十二屆全國人大十六次會議修訂通過《中華人民共和國大氣污染防治法》，并于2016年1月1日起正式施行。

目前在我國電力行業(yè)中，火電承擔(dān)著大多數(shù)供電壓力。截至2015年底，火電裝機容量占全國發(fā)電裝機容量的比重高達65.92%，其中煤電裝機容量更是占到了全國的59.01%[3]。在河北地區(qū)，火電比重則更加驚人：2013年，河北地區(qū)發(fā)電總量2507億千瓦小時，其中火力發(fā)電量就達到了2334.06億千瓦小時，占到發(fā)電總量的89.11%[4]?；痣娖髽I(yè)面臨著生產(chǎn)供應(yīng)與節(jié)能減排的雙重壓力，十分典型地代表了眾多重污染企業(yè)所面臨的困境。在火電行業(yè)中，大型國企占據(jù)著絕對優(yōu)勢地位，私營企業(yè)在規(guī)模與實力上都難以與之抗衡，國有企業(yè)也由此成為環(huán)境政策的主要承接者。在我國，掌握著國民經(jīng)濟命脈的國有企業(yè)已經(jīng)成為獨立的利益主體，地方政府固然可以向企業(yè)施加壓力，但在官員考核壓力型體制的語境下，資本雄厚、稅收貢獻大的國有企業(yè)同樣擁有對政府談判的資本。此外，已有經(jīng)驗證據(jù)表明，在對國有企業(yè)經(jīng)理人的激勵機制中，經(jīng)濟績效的作用并不比私有企業(yè)經(jīng)理人更低[5]，國有企業(yè)管理者亦有強烈動機追求企業(yè)的經(jīng)濟效益。在這多重拉力的作用下，國有企業(yè)會怎樣應(yīng)對政府的政策與壓力？與民營企業(yè)相比具有哪些不同？國有企業(yè)的特殊身份會為其與政府的關(guān)系帶來怎樣的影響？政府內(nèi)部的異質(zhì)性會對國有企業(yè)的策略選擇產(chǎn)生怎樣的影響？對這些問題的深入挖掘能對改善環(huán)境政策的實施效果具有怎樣的啟發(fā)？

本文以華北地區(qū)S市L熱電廠為例，通過分析L廠在面臨政府環(huán)保政策時的策略選擇，嘗試厘清國有企業(yè)與政府的互動機制，提煉環(huán)境政策成功落實的經(jīng)驗，以期為我國環(huán)境治理的推進和生態(tài)文明的建設(shè)提供參照和經(jīng)驗。

一、文獻回顧

學(xué)者們通常根據(jù)企業(yè)的性質(zhì)對企業(yè)家進行區(qū)分，即國有企業(yè)的企業(yè)家和私有企業(yè)的企業(yè)家?，F(xiàn)有對于我國政企關(guān)系的研究中，大部分學(xué)者都在關(guān)注私有企業(yè)的企業(yè)家，將他們視為一種獨立于國家之外的社會力量。在中國獨特的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌與激烈的地區(qū)競爭背景下，政府與企業(yè)間的關(guān)系復(fù)雜而微妙：一方面，強勢政府對市場干預(yù)過度，影響了企業(yè)的生產(chǎn)活動[6]，刺激了企業(yè)的尋租行為[7]，扭曲了社會資源的配置；另一方面，“政企合謀”現(xiàn)象也廣泛存在，導(dǎo)致地方政府有意放松監(jiān)管或監(jiān)管不力，甚至以環(huán)境污染為代價來換取經(jīng)濟的高速增長[8]。

國有企業(yè)（state-owned enterprise）是一種特殊的企業(yè)形式，是馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)與凱恩斯主義影響下的產(chǎn)物。在上世紀(jì)三四十年代的經(jīng)濟大蕭條中，國有企業(yè)制度的有效性逐漸獲得認可[9]。在西方國家，建立國有企業(yè)是為了實現(xiàn)某些特定的政策目標(biāo)，是政府對經(jīng)濟進行干預(yù)、防止市場失靈的一種手段。由于這些明顯的非經(jīng)濟特質(zhì)，國有企業(yè)通常來講都被認為是低效的[10]，但其在我國國民經(jīng)濟中發(fā)揮的作用卻無可替代。在我國，國有企業(yè)不僅是政府參與經(jīng)濟的手段，還承擔(dān)了大量政策性負擔(dān)，體現(xiàn)在經(jīng)濟生產(chǎn)、員工福利、維護社會穩(wěn)定等多個方面[11]。由于政府掌握了國有企業(yè)經(jīng)理人的任免權(quán)，國有企業(yè)高管人員便時?！白栽浮背袚?dān)起可能影響企業(yè)經(jīng)濟效益的政策性負擔(dān)[12]。從這個角度來說，國有企業(yè)承擔(dān)著相當(dāng)重要的非經(jīng)濟職能，對于保障就業(yè)、維護社會穩(wěn)定等目標(biāo)而言具有重要作用。對政府而言，國有企業(yè)存在的本身也具有極其重要的意義，其既是公有制經(jīng)濟的典型代表，也是社會主義制度的直接體現(xiàn)。

身兼“企業(yè)”與“政策性工具”的雙重身份，我國國有企業(yè)的行動邏輯自然與私有制企業(yè)有很大差異。一方面，其政策工具屬性使得國有企業(yè)時常將非經(jīng)濟目標(biāo)置于首位；另一方面，由于我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和政治制度的特殊性，國有企業(yè)又時常利用其與政府的密切聯(lián)系為自身的經(jīng)濟目標(biāo)服務(wù)，政府也出于對經(jīng)濟增長目標(biāo)的追求，往往傾向于提供相應(yīng)便利[13]。在中國企業(yè)與政府的利益聯(lián)盟關(guān)系普遍存在的語境下[14]，建立與政府的合理關(guān)系已成為企業(yè)的一種生存策略。在我國市場中，國有企業(yè)資產(chǎn)雄厚，往往都是地方的支柱企業(yè)，和普通的中小型民營企業(yè)相比，國有企業(yè)在與政府對話時顯然更有底氣，有時在晉升激勵下，官員還會主動與國有企業(yè)建立政治聯(lián)系[15]。同時，民營企業(yè)與政府官員建立政治聯(lián)系需要通過比較復(fù)雜的方式，國有企業(yè)則因為其與政府的天然聯(lián)系而使這個過程變得更加簡單[16]。我國國有企業(yè)的管理者通常都有一定的行政級別，和一般意義上的企業(yè)管理者有所不同，他們相當(dāng)于是在國有企業(yè)工作的政府“準(zhǔn)官員”[17]。除此之外，在國有企業(yè)當(dāng)中，管理者的產(chǎn)生不是由企業(yè)自主決定的，而是根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)管理辦法》的規(guī)定，由政府負責(zé)任命。國有企業(yè)高管任命的制度使得國有企業(yè)與政府之間有了直接的利益聯(lián)系，而民營企業(yè)卻沒有這種方式。

學(xué)界從不同的角度對政企關(guān)系展開研究。一是從特定事件出發(fā)研究政企關(guān)系，如從環(huán)境治理方面著手，通過個案研究，了解地方政府與企業(yè)在環(huán)境治理中的關(guān)系，并根據(jù)環(huán)境治理的現(xiàn)狀提出可行性建議，即推行第三方委托強制污染治理、環(huán)境治理代理人制度、行業(yè)的自愿協(xié)議管理、流域企業(yè)的污染治理戰(zhàn)略聯(lián)盟、建立政府-行業(yè)協(xié)會-企業(yè)環(huán)境管理鏈條等，促進政企合作[18]。二是從政企關(guān)系發(fā)展進程的角度研究政企關(guān)系，以改革開放三十年為時間軸，對政企關(guān)系的演化進行梳理，將政企關(guān)系確立為我國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的一大標(biāo)志，并客觀理性地看待政企關(guān)系改革歷程及其出現(xiàn)的各種問題，確保正確的認識政企關(guān)系[19]。三是從理論或技術(shù)設(shè)計層面研究政企關(guān)系，如政府干預(yù)理論、企業(yè)政治關(guān)聯(lián)理論、政府與企業(yè)互動機制及風(fēng)險等，了解政企關(guān)系及其運行模式。

盡管學(xué)界對政企關(guān)系展開了大量研究，但主要聚焦于民營企業(yè)，國有企業(yè)要么被視為與民營企業(yè)相同的存在，要么被視為政府力量的延伸，而少有更加深入細致的討論。作為市場的重要組成部分，對國有企業(yè)的研究不僅能夠為現(xiàn)有的政企關(guān)系理論提供補充，也能進一步幫助我們理解在當(dāng)下中國政府與市場的關(guān)系。此外現(xiàn)有的研究還認為，由于發(fā)展型地方政府與支柱企業(yè)享有共同的利益和發(fā)展地方經(jīng)濟的目標(biāo)，因此，規(guī)模大、經(jīng)濟貢獻度高的地方企業(yè)往往最有能力影響政府的政策，而這就導(dǎo)致一些與經(jīng)濟目標(biāo)相沖突的政策難以得到貫徹和落實[20]。在能源、鋼鐵、電力等重污染工業(yè)行業(yè)中，規(guī)模最大的通常都是國有企業(yè)，而這些企業(yè)又往往都是國家環(huán)保政策的忠實執(zhí)行者；真正污染十分嚴重的企業(yè)往往是那些技術(shù)、資金都十分薄弱的小企業(yè)，而這也正是政府屢屢發(fā)文下令關(guān)停、改造小鍋爐的原因所在。本文嘗試構(gòu)建以國有企業(yè)與政府互動關(guān)系為中心的理論框架，力求區(qū)分國有企業(yè)與民營企業(yè)行動邏輯與生存策略的差異，以求為政企關(guān)系理論提供進一步的補充與完善，加深對國有企業(yè)和政府互動模式的認知。

二、案例簡介

L廠所在S市是京津冀地區(qū)一座大型城市，是區(qū)域的經(jīng)濟、文化中心，本省重要的工業(yè)基地之一，工業(yè)是其經(jīng)濟增長的主要驅(qū)動力。近年來，S市生產(chǎn)總值雖一直保持增長態(tài)勢，但其增速卻逐年放緩[21]，經(jīng)濟發(fā)展?jié)u顯疲態(tài)。目前，S市第一產(chǎn)業(yè)下降速度緩慢，占較大比重，第二產(chǎn)業(yè)增長速度較快，第三產(chǎn)業(yè)增長速度較慢。S市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以制造業(yè)為主，生產(chǎn)過程中消耗能源多、污染程度高，為S市的經(jīng)濟發(fā)展帶來了沉重的環(huán)境代價。除此之外，S市所處的特殊地理區(qū)位也使得城區(qū)污染物擴散難度加大。S市西側(cè)緊鄰一高大山脈，使得西北季風(fēng)難于深入、吹散污染物。在經(jīng)濟原因與地理條件的共同作用下，S市霧霾天氣頻發(fā)，當(dāng)下正面臨著巨大的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與環(huán)境保護壓力。

面對嚴峻的污染形勢，政府也在加快動作。2013年9月，國家頒布了《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則（環(huán)發(fā)[2013]104號）》[22]，明確要求京、津、冀三地的細顆粒物（PM2.5）濃度須在2012年基礎(chǔ)上下降25%，此項任務(wù)須在2017年底之前完成。此后，河北省環(huán)保廳、S市政府也紛紛出臺工作方案[23]，規(guī)定S市的細顆粒物濃度到2017年底比2012年下降33%。

為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，S市政府迅速開展了各項整治行動。2013年10月，S市政府召開了大氣污染防治行動動員會，再度強調(diào)了空氣治理的緊迫性。不久后，S市政府頒布了《S市重污染天氣應(yīng)急預(yù)案（暫行）》以及《S市環(huán)境保護局重污染日預(yù)警應(yīng)急方案》等文件，明確了各部門的工作職責(zé)。此后幾乎每一年，S市政府都會對應(yīng)急預(yù)案進行重新修訂，目前已經(jīng)確立起較為完善的重污染天氣預(yù)警體系。2013年后，S市政府每年都會頒布當(dāng)年的《大氣防治攻堅行動工作方案》，作為當(dāng)年空氣治理工作的核心計劃。秋冬燃煤季時治霾壓力加大，政府也會出臺相應(yīng)的專項整治方案。2016年冬季，S市人大常委會對《S市大氣污染防治條例》進行了修訂，并于次年1月1日起正式施行，其中的防治重點在于燃煤造成的空氣污染，對于嚴重依賴煤炭能源的S市產(chǎn)業(yè)而言無疑是一劑猛藥。

盡管政府已經(jīng)采取了十分嚴厲的措施，然而每到冬季，S市的治霾壓力依舊很大。為保障空氣質(zhì)量，在2016年冬至2017年春的采暖季期間，S市政府啟動了機動車常態(tài)限行的工作方案，工作日期間每天限行兩個數(shù)字尾號的車輛，在嚴重污染天氣則實施單雙號限行，但霧霾仍然十分嚴重，在2016年11月，S市空氣質(zhì)量達標(biāo)天數(shù)僅有2天，S市空氣污染治理仍然任重道遠。

L熱電廠（以下簡稱“L廠”）位于S市東部市郊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)，行政區(qū)劃上歸屬Y區(qū)管理，主供S市東部開發(fā)區(qū)內(nèi)工廠、居民用熱，其中工業(yè)用戶比例達到80%。L廠是該區(qū)域內(nèi)規(guī)劃的唯一大型熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè)，自項目籌建起便得到市、區(qū)政府的大力支持。L廠是我國五大電力集團之一G集團下屬的三級單位，是該集團在華北地區(qū)效益最好的子公司，也是S市納稅50強企業(yè)。

L廠于2009年注冊成立，2011年8月機組全部投產(chǎn)運行。L廠選址規(guī)范，所在地區(qū)附近多為大型工業(yè)企業(yè)，N村是距離L廠最近的村落，與廠區(qū)相距約700米左右，筆者在N村隨機采訪了幾位村民，得到的均為正面回答。工廠的建立產(chǎn)生了大量用工需求，幫助解決了附近村民的就業(yè)問題，村民也對此感到滿意。L廠與附近居民關(guān)系較為融洽，并無明顯矛盾與沖突。自項目籌建至正式投產(chǎn)運行，L廠在環(huán)保方面一直走在全市前列，資金投入也幾乎不計經(jīng)濟效益。早在項目建設(shè)施工之初，其環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)就已經(jīng)高于國家要求，各類環(huán)保設(shè)備一步到位，此時國家尚未強制火電廠裝配脫硝設(shè)備[24]。2011年8月，在L廠機組運行之初，省環(huán)保廳召開會議，宣布全省有脫硝設(shè)備的電廠，每度電國家予以0.008元電價補貼[25]。彼時全省僅有8臺機組符合標(biāo)準(zhǔn)，L廠即擁有其中2臺。

L廠在廠區(qū)門口安裝了環(huán)保數(shù)據(jù)實時監(jiān)測顯示屏，屏上顯示著主要污染物的實時排放濃度及排放標(biāo)準(zhǔn)。此舉被S市政府樹為環(huán)保樣板，號召其余企業(yè)學(xué)習(xí)。2013年，常務(wù)副省長帶領(lǐng)全省19家火電企業(yè)代表以及各地市環(huán)保局長到廠考察，并在廠內(nèi)召開了一次環(huán)境工作會議，媒體對此予以高度評價并進行了深入報道，L廠從此成為全省環(huán)保模范典型。

2014年7月，由國務(wù)院在2011年底頒布的《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》的最后執(zhí)行期限來臨，其標(biāo)準(zhǔn)之嚴格與諸多發(fā)達經(jīng)濟體現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)不相上下，除L廠外，S市大部分電廠都難以達到。2014年底，河北省政府要求所有火電企業(yè)進行超低排放改造，L廠于2015年春前后完成改造任務(wù)。相比之下，國家環(huán)保部直至2015年12月，才聯(lián)合發(fā)改委、能源局發(fā)布《全面實施燃煤電廠超低排放和節(jié)能改造工作方案》，將超低排放改造在全國推開[26]。

L廠作為S市乃至河北省火電企業(yè)的環(huán)保模范企業(yè)，其行為對于廣大火電企業(yè)而言具有較為典型的代表意義。該廠在建設(shè)及運行過程中，不斷在環(huán)保方面進行設(shè)備的改造升級，也與各級政府部門及時跟進、互動頻繁。在下一部分中，文章將具體對其與政府的互動行為展開分析。

三、國有企業(yè)與政府互動模式分析

在L廠的籌建、運行過程中，與之產(chǎn)生互動的政府共有四級——Y區(qū)政府、S市政府、河北省政府及中央政府，在不同階段，各級政府擁有的職責(zé)權(quán)限也各不相同（如表1所示）。

在審批階段，各級政府的主要職責(zé)都是對工廠上交的材料、文件等進行審查，并在機組運行后對電廠進行環(huán)境影響評價驗收，這一階段主要由等級較高的中央、省級政府進行主導(dǎo)，市、縣級政府雖然也負有對工廠材料進行審查之職，但出于對經(jīng)濟發(fā)展的考慮，政府會表現(xiàn)出較高的協(xié)助與配合程度；而在運行階段，監(jiān)督電廠日常污染物排放情況的職責(zé)就主要落在了市級政府層面，中央政府和省級政府更多是對工廠排放情況進行年度、季度性檢查，縣級政府則很少參與其中。

1. 與區(qū)縣政府互動

L廠接觸到的最基層環(huán)保部門即為Y區(qū)環(huán)保局，在審批環(huán)節(jié)中，各類文件都需要首先獲得Y區(qū)環(huán)保局的簽字認可。然而，基層環(huán)保部門的工作人員普遍對于環(huán)保專業(yè)方面的知識并不了解，發(fā)揮的作用十分有限。但Y區(qū)政府對于L廠這一GDP貢獻大戶的落戶一直持歡迎態(tài)度，L廠與區(qū)級政府打交道一直十分順利。

在電廠建成后的運行過程中，L廠污染排放的監(jiān)控任務(wù)主要由S市以及省級政府來承擔(dān)，由于缺乏必要的技術(shù)設(shè)備等原因，Y區(qū)政府很少繼續(xù)參與污染排放的監(jiān)控工作。

2.與市級政府互動

出于拉動經(jīng)濟增長、提高財政收入等方面的考慮，S市政府對待新建項目態(tài)度一直較為積極，在數(shù)年前霧霾狀況尚未引起高度重視的時期，此種態(tài)度表現(xiàn)得尤為明顯。2005年，在S市2006-2015年供熱規(guī)劃座談會上，有關(guān)學(xué)者、專家及政府官員曾就3座新籌建的熱電廠（L廠與其他兩家電廠）進行討論，政府官員對即將上馬的三個項目信心滿滿，但在場專家卻有不同意見。由于L廠位于新興的開發(fā)區(qū)內(nèi)，屬城市下風(fēng)下水側(cè)，不僅對城市環(huán)境影響較小，且能夠滿足開發(fā)區(qū)內(nèi)眾多工廠的用氣需求，得到了與會專家的一致認可；但同時期上馬的另一電廠則因選址位于城市上風(fēng)向、附近區(qū)域供熱需求小等因素，其興建的必要性遭到了環(huán)保專家的質(zhì)疑。河北省并非能源大省，其發(fā)電供熱所需的煤炭資源主要從臨近的山西省購買，有專家認為興建過多熱電廠等同于承接臨省的污染轉(zhuǎn)移，為城市環(huán)境帶來更大負擔(dān)。S市官員極為不滿，在會場便大發(fā)雷霆，但專家也沒有輕易讓步，場面一度僵持不下。最終3座電廠均被通過，但仍有部分專家沒有在最終的文件上簽字確認。

在電廠建成運行后，市級環(huán)保部門主要負責(zé)對電廠排放情況進行不定期抽查，并通過電子信息平臺對污染物排放進行實時監(jiān)控。盡管作為大型國有企業(yè)，L廠在執(zhí)行政府環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)方面一直較為嚴格，但在我國非正式關(guān)系占據(jù)主導(dǎo)地位的背景之下，僅僅“按規(guī)矩辦事”并不能保證企業(yè)不會被麻煩找上門。國有企業(yè)身份并不能為其與政府打交道保駕護航，反而會因其財力雄厚而受到更多苛求。通常情況下，似乎選擇順應(yīng)政府對企業(yè)而言更有好處，但面對政府的要求，L廠廠長卻毫不猶豫地拒絕了。此舉為企業(yè)帶來了麻煩，不久，L廠便收到了一紙五萬元的罰單。

此外，有一些政策因為與實際情況不符，也遭遇了企業(yè)的反彈。為控制污染物排放，市政府要求火電企業(yè)入廠煤硫份不高于0.8%，并抽取煤樣進行檢測。此標(biāo)準(zhǔn)異常嚴格，引起了眾多企業(yè)的不滿。因為電廠目前的處理設(shè)施已足夠使硫份更高的煤符合排放標(biāo)準(zhǔn)，低硫煤與設(shè)計要求不合，反而帶來一定的安全隱患，因此入口要求過嚴似乎并不必要，同時也提高了企業(yè)生產(chǎn)成本。為此，S市幾家大型電廠聯(lián)合起來，一齊向政府提交設(shè)計資料對此進行論證。政府的要求相當(dāng)嚴格，在明知政策要求不夠科學(xué)的情況下，仍不肯放松檢查的標(biāo)準(zhǔn)。但實際上，由于落實過程中各個電廠都遭遇了不小的困難，政府官員雖然在明面上繼續(xù)嚴抓，但實際執(zhí)行時仍然表現(xiàn)出了相當(dāng)大的彈性。事實上，政府除特殊政策難以柔化外，對于企業(yè)一些不合規(guī)行為大多采取默認態(tài)度。比如在低硫煤的使用問題上，由于采購難度大、采購成本高，少有電廠能夠堅持落實，也被政府默許。面對上級政府施加的越來越大的環(huán)保壓力，地方政府與企業(yè)也在長期博弈中達成了某種程度的共謀與合作。

3.與省級政府互動

相較于市政府對L廠的積極態(tài)度，省政府的態(tài)度則謹慎許多。為抓住國家實施《大氣污染防治行動計劃》的新機遇，適應(yīng)本省要打好工業(yè)轉(zhuǎn)型升級和環(huán)境治理攻堅戰(zhàn)的新要求，按照《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》（國發(fā)[2013]30號）和《省人民政府印發(fā)關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保實施意見的通知》（冀政[2012]98號）精神，制定具體措施，推進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)成為促進省轉(zhuǎn)型升級、加快發(fā)展的新支撐。在面臨著嚴格的總量控制方面，省環(huán)保部門需要在更大的范圍內(nèi)進行項目批準(zhǔn)的權(quán)衡，確定重點項目，明確治理目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，與市簽訂責(zé)任狀，同時對待新項目也更加謹慎。據(jù)L廠環(huán)保部門工作人員回憶，在進行項目審批時，省環(huán)保廳明顯態(tài)度更加冷淡，企業(yè)便只能求助于與行政級別更高的領(lǐng)導(dǎo)進行溝通，幫助自己化解困難。

電廠建立時的環(huán)境保護驗收工作由國家環(huán)保部委托、省環(huán)保廳負責(zé)組織實施。在電廠落成后，省級環(huán)保部門主要負責(zé)每季度對電廠的環(huán)保補貼款進行確認檢查，檢查合格后電廠可以領(lǐng)取上千萬元的環(huán)保補貼款。此外，省環(huán)保廳同樣掌握著電廠污染物排放實時數(shù)據(jù)。每逢檢查，L廠都相當(dāng)嚴肅地進行準(zhǔn)備，確保檢查順利通過。

4.與中央部委互動

L廠雖為國家級項目，但在項目審批時，中央各部委將具體工作細分，環(huán)評驗收工作是由國家監(jiān)測總站委托省級監(jiān)測中心進行的，環(huán)保部則主要負責(zé)進行材料審批等工作。中央各部委通過科學(xué)制定工作方案，對L廠精準(zhǔn)管理，嚴格監(jiān)管，并強化空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報，保證工廠的生產(chǎn)運作符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。

國家環(huán)保部在每年冬季12月至次年1月，都會進行一次對所有污染物排放企業(yè)排放污染物總量核查，核定污染物總量減排情況。每逢此時，環(huán)保部都會派遣專家組到各地取得排污許可證的單位進行驗收，省級、市級環(huán)保部門負責(zé)人均須隨同到場。由于出面領(lǐng)導(dǎo)層級高、專業(yè)知識精純且人數(shù)眾多，通過人情關(guān)系為電廠爭取空間可能性十分微小。

總量核查是一年之中L廠最為緊張的時刻。出現(xiàn)問題即面臨著限期整改、追繳排污費等行政處罰。由于事關(guān)重大，操作空間小，唯有嚴格落實國家的環(huán)保要求才能通過檢查。每到此時L廠上下均嚴陣以待，所有中高層干部全部在場陪同，唯恐出現(xiàn)差錯。

5.國有企業(yè)行為分析

由上文可以看出，總體而言，國有企業(yè)對政府的環(huán)保政策配合度都相當(dāng)高，對此，L廠的環(huán)保部門負責(zé)人深有體會，表示作為國企，肯定是要跟著政府走的。G集團以高標(biāo)準(zhǔn)落實環(huán)保政策為榮；甚至在政府尚未提出統(tǒng)一的強制要求時，不惜重金主動改造設(shè)備，提升環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。這一方面是由于國有企業(yè)與政府的關(guān)系密切，易于感知政策動向，其舉措相較于民營企業(yè)更具前瞻性；另一方面，環(huán)保方面的積極表現(xiàn)也為他們帶來了更好的社會聲望，有利于日后獲取政府更多的關(guān)注與支持，同時也使其領(lǐng)導(dǎo)人獲得了有利于晉升的政治資本；除此之外，雄厚的資金實力也是其行動的基礎(chǔ)。反觀一些資金實力相對薄弱的小電廠，才是造成空氣污染的主要元兇。

盡管大型電廠的排放已經(jīng)達到了政府的要求，但日常中依然會產(chǎn)生許多與各級政府進行互動的需要，此時的國有企業(yè)還是選擇了相當(dāng)靈活的應(yīng)對策略。本文將國有企業(yè)應(yīng)對政府的方式手段大致分為以下四種：

（1）不予理睬。這一方式并非意味著企業(yè)完全無視政府的行動及意愿，而是此時企業(yè)不需對政府付出額外努力即可達到目的；從另一方面來看，采用這一方式時也暗含著一個條件——此時政府與企業(yè)的目標(biāo)最為接近，因此，政府對企業(yè)的行為也十分配合。

（2）利益疏通。這一方式是指企業(yè)通過給予政府相對利益從而使其協(xié)助企業(yè)實現(xiàn)目標(biāo)。在我國市場化不完全的背景下，政府仍掌握大量配置資源的權(quán)力，無論國有企業(yè)或民營企業(yè)，都有強烈動機與政府合作[27]。此外，當(dāng)企業(yè)在某一部門遭遇瓶頸時，也時常通過利用官員之間的等級、權(quán)力差異來影響現(xiàn)狀，通過更高級別的官員進行互動，達到企業(yè)爭取的目標(biāo)，這種情況也被歸于利益疏通。

（3）正式溝通。此處的正式溝通是指企業(yè)通過與官員通過制度化的方式，正式反映意見，包括遞交正式的書面申請、與其他企業(yè)聯(lián)名上書等。這種情況意味著國企已經(jīng)放棄了自身具有先天優(yōu)勢的特殊政治身份，與其他企業(yè)站在同一起點與政府進行談判。

（4）按章辦事。這一方式意味著企業(yè)已經(jīng)放棄一切談判機會，對政府的政策完全執(zhí)行，此時企業(yè)的能動性最低，政府的控制力最強。

因此，國有企業(yè)的應(yīng)對方式可以總結(jié)整理如表2所示：

隨著政府層級的逐步提升，國有企業(yè)應(yīng)對政府的策略也隨之發(fā)生變化。隨著部門權(quán)力的提升，政府對企業(yè)產(chǎn)生的影響也越來越大。但其中值得注意的是“正式溝通”這一項，表面看來這一手段最為正式，但在實際情況中，企業(yè)往往是在其他渠道都走不通的情況下才會采取這種策略，政府方面也不會對此產(chǎn)生重視，幾乎無法改變現(xiàn)狀。

已有許多研究指出，由于官員政績考核對經(jīng)濟指標(biāo)的要求、日常中互動頻繁等原因，級別越低的地方政府也越容易與企業(yè)結(jié)為利益同盟[28]，換言之，政府與企業(yè)之間相互依存的關(guān)系也就體現(xiàn)得更加明顯；甚至在本文案例中，基層政府因其審批權(quán)限小、難以對企業(yè)產(chǎn)生實質(zhì)性影響，而在雙方的互動中處于弱勢地位。隨著政府層級的提升，企業(yè)對政府的依賴性一直保持在較高的水平上，但政府對企業(yè)的依賴性卻逐漸降低，企業(yè)不得不采取更加謹慎的態(tài)度來應(yīng)對。

從縱向來看，政企雙方依賴關(guān)系的變化成為影響國有企業(yè)應(yīng)對政府策略變化的主要原因。但僅僅這一因素?zé)o法完全解釋橫向?qū)用娴牟町悺髽I(yè)在面對同一級政府時的策略變化，其中的影響因素還需要從政府自身出發(fā)來考慮。在對案例進行仔細觀察后不難發(fā)現(xiàn)，企業(yè)被迫進行策略改變往往是在政府開展嚴厲的專項治理活動時（與市級政府互動時發(fā)生的情況），或在政府進行嚴格重要的檢查時（與省級政府互動時發(fā)生的情況），此時政府官員面臨著來自內(nèi)部的巨大監(jiān)控壓力，與企業(yè)的利益聯(lián)盟關(guān)系也因此受到破壞。此外，由于高級別政府相較基層政府的內(nèi)部監(jiān)控更加嚴格，企業(yè)也不得不采取更為保守和正式的方式。除了上述因素外，還有一個易被忽視的因素也在影響國有企業(yè)與政府的溝通。在案例中可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)政府官員的專業(yè)素養(yǎng)與企業(yè)有著明顯差距，或政府的政策不夠科學(xué)嚴謹時，企業(yè)與政府進行溝通的態(tài)度就變得更加消極。

本文將政府影響國有企業(yè)應(yīng)對策略選擇的因素歸結(jié)為兩個層次的變量——關(guān)系變量與制度變量。其中，關(guān)系變量是指政府與企業(yè)之間的相互依賴關(guān)系的變化，這一變量會顯著影響企業(yè)對政府的態(tài)度，并對企業(yè)策略變化產(chǎn)生影響；制度變量則是指政府自身會影響企業(yè)策略的要素，不會受到企業(yè)的影響而發(fā)生變化。

在關(guān)系變量中，政府對企業(yè)的依賴性主要受到企業(yè)納稅貢獻及對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟GDP貢獻的影響，隨著政府級別的升高，政府對企業(yè)的依賴性是逐漸降低的，政府得將更多注意力放在環(huán)保方面，對企業(yè)的態(tài)度也越發(fā)謹慎，政府也就掌握著更多的主動權(quán)；反之，企業(yè)對政府的依賴性受到政府級別的影響也一目了然，因為層級越高的政府其審批權(quán)限也越大，作用也越關(guān)鍵。

經(jīng)過關(guān)系變量的分類后，我們得到了如圖1所示的示意圖。面對最低一級的縣級政府，因為其級別并不足以影響企業(yè)目標(biāo)的達成，且政府對企業(yè)經(jīng)濟貢獻的依賴性最強，國有企業(yè)便不再投入太多精力，采取了不予理睬的態(tài)度，此時企業(yè)能動性最高；面對市級政府時，企業(yè)對經(jīng)濟的貢獻依然十分可觀，政府官員不會在環(huán)保方面過分為難企業(yè)，甚至在審批時給予了一定幫助，企業(yè)通過“常規(guī)的”利益疏通方式即可實現(xiàn)目標(biāo)；面對省級政府時，政府對企業(yè)的經(jīng)濟依賴顯著降低，對企業(yè)環(huán)保資質(zhì)的審查和環(huán)保成果的檢驗也更加嚴格；面對中央政府時，企業(yè)幾乎別無選擇。但也會有例外情況出現(xiàn)——當(dāng)政府受到上級死板嚴格的指標(biāo)或政令束縛時，企業(yè)的經(jīng)濟貢獻讓位于上級壓力，政府對企業(yè)的依賴性降低，企業(yè)就陷入了更加被動的境地。

在制度變量層面，包含兩個具體變量——監(jiān)控度與科學(xué)度。其中監(jiān)控度是指政府內(nèi)部對政策執(zhí)行過程的監(jiān)控，隨政府內(nèi)部監(jiān)控制度和力度的變化而變化；這一變量影響了國有企業(yè)尋求使用非正式關(guān)系解決方式的偏好。權(quán)力在政府內(nèi)部的分割給了企業(yè)在不同層級或部門間進行操作的空間，除此之外，企業(yè)也可以使用利益疏通的方式達到目的?？茖W(xué)度是指政令的本身的科學(xué)程度以及官員專業(yè)素養(yǎng)的高低；這一變量影響了企業(yè)與政府進行互動的積極性。由于企業(yè)執(zhí)行環(huán)保政策的過程涉及眾多技術(shù)難點與細節(jié)，相對企業(yè)而言，政府官員的專業(yè)素質(zhì)往往較低；這種情況通常隨著政府級別的降低而表現(xiàn)得越發(fā)明顯，不但削弱了官員執(zhí)行政策時的權(quán)威性，也提升了企業(yè)與政府的溝通成本，降低了企業(yè)與政府進行互動的積極性。此時企業(yè)不再對溝通結(jié)果抱有期待，或者采取不理睬的態(tài)度，或者只進行象征性地溝通。

經(jīng)過這兩個維度的劃分后，我們得到了如圖2所示的示意圖。當(dāng)政府內(nèi)部監(jiān)控度和科學(xué)度都較低時，政府對企業(yè)的約束力最低，政府官員沒有能力對企業(yè)進行實質(zhì)考核與監(jiān)督，只能象征性地進行管理，現(xiàn)實中這種情況通常出現(xiàn)在官員素養(yǎng)較低的基層政府中。當(dāng)科學(xué)度高而監(jiān)控度較低時，企業(yè)與政府更容易在目的上與政府達成共識。當(dāng)科學(xué)度低而監(jiān)控度高時，在現(xiàn)實中往往是政府接到了上級強有力的行政命令，盡管政令本身可能存在漏洞與實際不符，但在高監(jiān)控的情況下依舊不得不執(zhí)行；此時企業(yè)也無力扭轉(zhuǎn)局面，僅僅使用形式上的手段進行溝通。當(dāng)政府內(nèi)部監(jiān)控度和科學(xué)度都很高時，政府對企業(yè)的約束力最強，企業(yè)只有嚴格遵循政府的要求而行動，這種情況通常在高級別政府中出現(xiàn)。

本文認為，關(guān)系變量與制度變量都會對國有企業(yè)與政府的互動產(chǎn)生影響，在這兩者的共同作用下，國有企業(yè)應(yīng)對政府的行為呈現(xiàn)出了不予理睬、利益疏通、正式溝通、按章辦事這四種不同的形態(tài)。從動態(tài)角度上看，國有企業(yè)的行為策略會隨著企業(yè)與政府的相對關(guān)系的改變而發(fā)生變化；從靜態(tài)角度來看，政府自身的因素也會影響企業(yè)的態(tài)度與策略。在這兩個變量中，政府方面的因素都在其中起到相當(dāng)關(guān)鍵的作用，甚至在某種程度上可以認為，國有企業(yè)的行動是由政府的結(jié)構(gòu)性和動態(tài)性因素而決定的。

四、討論與總結(jié)

國有企業(yè)與政府的關(guān)系究竟是怎樣的？它與政府緊密的政治關(guān)聯(lián)有沒有在與政府的互動過程中為它帶來好處？在本文的案例中，我們似乎很少能看到這樣的情況出現(xiàn)；與此相反，因為國有企業(yè)財力雄厚，往往還容易成為官員牟取私利的對象。近年來，隨著環(huán)境質(zhì)量不斷下降，國家層面加大對環(huán)境保護、環(huán)境治理的力度，出臺一系列政策、方針，中共十九大報告中更是突出強調(diào)環(huán)境保護的重要性，因而國有企業(yè)與政府緊密的政治關(guān)聯(lián)帶來的最大影響似乎就體現(xiàn)在對環(huán)境政策回應(yīng)的積極性上——但考慮到執(zhí)行國家環(huán)保政策所需投入的經(jīng)濟成本，對一家企業(yè)而言，很難將此視為一項優(yōu)勢。不容否認的是，對環(huán)保指令的嚴格落實的確為全社會帶來了不小的環(huán)境收益。從這一點來看，國有企業(yè)相較民營企業(yè)雖然掌握著更多的政治資源，但這些資源也并未如人們所想的那樣，成為其規(guī)避政府管制、獲取經(jīng)濟利益的工具[29]；從這一點來看，國有企業(yè)的確表現(xiàn)出了其社會公共性的一面，符合國家的創(chuàng)立初衷。

于是，在國有企業(yè)應(yīng)對政府的行動中，我們更多看到的是它作為普通企業(yè)的一面——在不同政府間周旋、甚至一同“上書”政府——但這樣的互動關(guān)系依然展現(xiàn)出其耐人尋味的一面，難以通過“非正式關(guān)系”等概念來進行簡單的概括。目前有關(guān)非正式關(guān)系的研究，大多把政府與企業(yè)之間的互動視為市場化進程中的附屬品[30]，當(dāng)市場化完成后，這種關(guān)系自然也會隨之消解，當(dāng)下它只是暫時性地影響著政府的政策執(zhí)行——當(dāng)然這種影響的作用也不容小覷，它可以軟化甚至扭曲正式制度[31]。但在本文的案例中我們看到，企業(yè)也并非只有通過非正式關(guān)系才能影響政府；甚至當(dāng)政府對企業(yè)的經(jīng)濟依賴性降低，內(nèi)部監(jiān)控度提高的時候，非正式關(guān)系的影響力還會受到相當(dāng)程度的削弱。此時企業(yè)也別無選擇，唯有聽從政府的指令。只有在極少數(shù)情況下，企業(yè)能夠通過上級政府官員的幫助來達到目的，而這種情況則是由我國政府內(nèi)部的“碎片化”所帶來的——由于權(quán)力在不同的政府部門和層級之間被分散化了，才使得企業(yè)有機會利用此種分散化提供的空間進行活動，以此軟化和對抗政府的強監(jiān)控[32]。最后需要注意的一點是，“正式溝通”的方式雖然看起來很有對抗性，但卻并非企業(yè)優(yōu)先的選擇，相反，只有在企業(yè)幾乎無路可走的情況下才會通過正式溝通去表達訴求，此時企業(yè)已經(jīng)處于相當(dāng)弱勢的地位，這一策略所發(fā)揮的作用也十分有限。

當(dāng)然，不容否認的是，非正式關(guān)系的確在政企互動的過程中發(fā)揮著重要的作用[33]，尤其在地方政府層面，幾乎在每一個互動環(huán)節(jié)都可以見到非正式關(guān)系的影響，只有在政府內(nèi)部有極強的監(jiān)控時，這種情況才會發(fā)生轉(zhuǎn)變。在本文案例中，企業(yè)之所以會向政府尋求正式制度以外的聯(lián)系和幫助，不僅因為政府掌握著大量可供分配的資源，也是由于政府強有力的行政命令可以直接干涉企業(yè)的生產(chǎn)活動。政府的出發(fā)點固然是為了降低市場外部性，或者對市場難以配置的資源進行調(diào)節(jié)，但在本文中也可以看到，這些調(diào)節(jié)并非都是有益的。有些時候，政府出于對自身政績的考量或為了應(yīng)對上級壓力而對企業(yè)進行干涉（政府強制電廠使用高硫煤即是例證），在這種情況下企業(yè)使用非正式關(guān)系成為一種自我保護的方式。

因此，從本文來看，國有企業(yè)雖然與政府有著更加緊密的政治與經(jīng)濟聯(lián)系，但在與政府的日?；又?，這些聯(lián)系也并未給國有企業(yè)帶來直接的好處。從這一角度而言，國有企業(yè)與私有企業(yè)并無明顯區(qū)別。國有企業(yè)應(yīng)對政府的行動方式依然在很大程度上取決于政府自身的種種因素。具體而言，影響國有企業(yè)應(yīng)對政府策略的因素主要有動態(tài)的關(guān)系變量與靜態(tài)的制度變量兩種，即前者指政府與企業(yè)之間的相互依賴關(guān)系，后者則包括政府內(nèi)部的監(jiān)控度與官員及政策的科學(xué)度。就關(guān)系變量而言，受政府層級影響，雙方關(guān)系的變化主要由政府對國有企業(yè)的經(jīng)濟依賴性以及企業(yè)對政府的依賴性而決定；就制度變量而言，政府自身的結(jié)構(gòu)性因素則是問題的關(guān)鍵。在這種情況下要改善環(huán)境政策的實施效果，仍需要從政府著手，提升官員專業(yè)素養(yǎng)，加強政策科學(xué)性，強化內(nèi)部監(jiān)控，才能進一步提升我國環(huán)境治理效果，改善環(huán)境質(zhì)量。

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[22] 參見網(wǎng)址http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201309/t20130918_260414.htm

[23] 參見《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》.

[24] 2011年9月，國家環(huán)保部正式發(fā)布修訂后的《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，增加了對火電企業(yè)氮氧化物排放值的限制，并從2012年1月1日起正式實施，要求火電企業(yè)進行脫硝改造。而早在2009年前后，L廠已將脫硝設(shè)計寫入可行性研究報告，并據(jù)此設(shè)計施工。

[25] 參見國家發(fā)改委網(wǎng)站http：//xwzx.ndrc.gov.cn/zcjd/201111/t20111130_448411.html

[26] 參見http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201512/t20151215_319170.htm？_sm_au_=iVVR2PCFSksVLj6H

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