胡鍵

海洋治理是全球治理中的專業(yè)領(lǐng)域之一，隨著世界各國越來越關(guān)注海洋問題和海洋權(quán)益，海洋上的競爭也越來越激烈。因此，海洋治理也就必然提上了世界的議事議程。

一、全球治理的客體：秩序，環(huán)境，還是人？

全球治理包括客體、主體和治理的工具（規(guī)則、制度、價(jià)值等）。首先從全球治理的客體來看，究竟什么才是治理的對象呢？

首先是秩序。如果全球治理是為了某種秩序，那么，全球治理不是當(dāng)今世界出現(xiàn)的新目標(biāo)。全球化開啟以后，全球治理的任務(wù)就開始了，所不同的是，那時(shí)的全球治理是以資本為工具并為資本追求利益最大化，各個(gè)不同資本之間達(dá)成的一種妥協(xié)。

這是因?yàn)椋鳉W的資本走向世界，目的是為了遏制資本下降的趨勢和追求利益最大化，最開始是通過殖民戰(zhàn)爭來實(shí)現(xiàn)的，但長期不斷的戰(zhàn)爭違背了資本逐利的目的。于是，當(dāng)殖民戰(zhàn)爭導(dǎo)致資本的實(shí)力處于相對平衡狀態(tài)時(shí)，不同資本之間就會為制造一種相對的穩(wěn)定而達(dá)成暫時(shí)的妥協(xié)，這樣在東方殖民地附屬國就形成歸屬于不同資本的勢力范圍、租界和租借地。這就是那個(gè)時(shí)代的全球治理所形成的全球秩序。不過，這種秩序只能是暫時(shí)性的，因?yàn)?，資本的本性是唯利是圖，不同資本的發(fā)展速度和力量增強(qiáng)的進(jìn)度都是不一樣的，成長較快的資本必然要求重新劃分勢力范圍，甚至重新建立國際體系。因此，在馬克思、恩格斯時(shí)代，只要資本逐利的目的存在，戰(zhàn)爭就不可避免，世界就只有全球市場，而沒有有序的治理。

當(dāng)然，當(dāng)今的全球治理，也是在追求一種理想的世界秩序，特別是從第二次世界大戰(zhàn)以來，飽受戰(zhàn)爭的人類社會更加覺得秩序的重要價(jià)值。因此，二戰(zhàn)結(jié)束前后，雅爾塔體系制定的一系列游戲規(guī)則，迄今為止依然是當(dāng)今國際的規(guī)制。半個(gè)多世紀(jì)來，這些國際規(guī)則、國際制度對維護(hù)世界和平與安寧、促進(jìn)世界各國的發(fā)展發(fā)揮了非常大的作用。然而，半個(gè)多世紀(jì)來，世界各國發(fā)生了巨大變化，尤其是國際權(quán)力發(fā)生了重大變化，因此對全球治理體系變革的呼聲越來越高。一個(gè)非常值得注意的情況是，不僅崛起的新興國家要求全球治理變革，而且原來的主導(dǎo)國、國際制度、國際規(guī)則的制定者也要求全球治理變革。這是當(dāng)今國際社會的一個(gè)非常突出的現(xiàn)象。這說明，雅爾塔體系及其相應(yīng)的規(guī)則存在著嚴(yán)重的缺陷，只是當(dāng)今的世界政治領(lǐng)袖缺乏足夠的政治智慧來構(gòu)建新的體系以彌補(bǔ)或取代雅爾塔體系。

其次是環(huán)境。如果全球治理是為了全球環(huán)境，那么就意味著當(dāng)今世界的環(huán)境出現(xiàn)了不利于人類發(fā)展的問題。于是，我們自然會聯(lián)想到20世紀(jì)60年代開始所關(guān)注的環(huán)境問題（《寂靜的春天》），70年代的羅馬俱樂部報(bào)告（《增長的極限》），90年代的《可持續(xù)發(fā)展報(bào)告》，以及冷戰(zhàn)結(jié)束以后長期被冷戰(zhàn)所遮蓋的全球恐怖主義、極端主義、分裂主義在全球的蔓延，還有氣候變暖、海平面上升、北極冰川融化等問題。而當(dāng)今全球治理更多的是強(qiáng)調(diào)環(huán)境問題，并且在這些問題上展開了激烈的博弈。甚至可以說，這些問題是最難達(dá)成妥協(xié)的。這比19世紀(jì)資本在東方落后國家劃分殖民地、勢力范圍還要難。因?yàn)檫@不僅涉及國家的國際地位，而且還直接影響國家的戰(zhàn)略利益。

最后是具體的人。無論是秩序還是環(huán)境，實(shí)際上歸根結(jié)底是人。也就是說，全球治理最終的目標(biāo)是對人的治理。因?yàn)?，國際秩序抑或世界秩序從形式上是國家和國際組織等行為體之間的互動關(guān)系，但影響秩序和環(huán)境的并非直接是國家和國際組織，而是人的行為甚至是作為個(gè)體的人的行為。特別需要指出的是，海洋健康問題絕大多數(shù)是人的行為造成的，而不是國家的行為造成的。例如，違禁捕鯨、向海洋惡意排放、海上恐怖主義等。諸多問題包括碳排放等都是由人的逐利行為所致，但問題是，在全球治理的所有談判中，很少直接討論對人的行為的規(guī)制，而是對國家和國際組織的規(guī)制，對人的規(guī)制則往往置于國內(nèi)治理的范疇之內(nèi)。問題是，國內(nèi)治理與全球治理是否可以對接呢？在這方面，中國以自己的智慧找到了國內(nèi)治理與全球治理對接的抓手，這個(gè)抓手就是“一帶一路”。在不少人看來，“一帶一路”的互聯(lián)互通是指中國與外部世界的聯(lián)通，但實(shí)際上，在2013年提出來的時(shí)候，它首先是內(nèi)部的互聯(lián)互通。十八屆三中全會報(bào)告中涉及這些內(nèi)容的時(shí)候，是把“一帶一路”與國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化放在一起的，最后的內(nèi)容才是“提高對外開放水平，完善對外開放格局”。

這主要是因?yàn)椋^去近40年來的改革開放主要是東南沿海地區(qū)，通過筑巢（經(jīng)濟(jì)特區(qū)）引鳳（引進(jìn)外資）來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但一個(gè)重要的現(xiàn)象是，東南沿海地區(qū)發(fā)展快速，而中西部地區(qū)發(fā)展較慢，從而導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)明顯的地區(qū)二元現(xiàn)象。這種情形長期存在將成為中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略的最大掣肘。因此，中國要從不平衡發(fā)展走向平衡發(fā)展，首先就是要加快基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，使東南沿海地區(qū)的資本能夠自愿到中西部地區(qū)進(jìn)行投資，以促進(jìn)中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這就是內(nèi)部的互聯(lián)互通。與此同時(shí)，中國內(nèi)部市場和外部市場必須要對接，并且在內(nèi)部市場與外部市場一體化的前提下學(xué)會充分利用兩種市場和兩大市場要素，來促進(jìn)中國與沿線國家的共同發(fā)展。這就是中國與外部的互聯(lián)互通。因此，“一帶一路”就是統(tǒng)籌內(nèi)部與外部兩個(gè)大局的具體抓手，也是中國發(fā)揮全球治理的大國角色的具體路徑。

二、海洋治理：從茫然無知到日益迫切

人類對海洋的認(rèn)識是一個(gè)漸進(jìn)的過程。最初，由于人類技術(shù)落后，對海洋的認(rèn)識幾乎是茫然無知的。但是，隨著航海技術(shù)的不斷發(fā)展，人們對海洋的認(rèn)識也不斷深入。

第一，二戰(zhàn)后新科技革命的出現(xiàn)使得技術(shù)對各國經(jīng)濟(jì)的影響越來越大。戰(zhàn)后新科技革命的主要技術(shù)成果在以下幾個(gè)方面表現(xiàn)出來：遠(yuǎn)洋技術(shù)、深海技術(shù)、信息技術(shù)等。因此，絕大多數(shù)國家從大陸經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向海洋經(jīng)濟(jì)，從陸權(quán)轉(zhuǎn)向海權(quán)或海陸權(quán)益并重。

第二，人類對海洋資源的重大認(rèn)識。最初，人類對海洋資源的認(rèn)識是非常有限的，但隨著社會經(jīng)濟(jì)活動與海洋的日益貼近，人類對海洋資源的認(rèn)識不斷提升，對海洋資源的利用也越來越多。因此，二戰(zhàn)結(jié)束以來，人類對海洋資源的利用是前所未有的，包括食物資源、能源，以及其他各種海底資源的開發(fā)和利用。

第三，進(jìn)入21世紀(jì)80年代以后，世界各國都相繼進(jìn)入工業(yè)化大發(fā)展的時(shí)期。過去，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源主要來自于大陸，然而，大規(guī)模工業(yè)化的結(jié)果就是大規(guī)模消耗資源，而且大多數(shù)是不可再生資源，至少短期內(nèi)難以再生，所以大陸資源日趨緊張，日益短缺。在這種情形下，世界各國開始向海洋索取資源，社會經(jīng)濟(jì)對海洋資源的依賴程度也越來越高。

第四，正是由于各國對海洋資源的依賴程度不斷提升，各國對海洋資源的開發(fā)也進(jìn)入惡性競爭狀態(tài)。不僅是爭奪海洋資源越來越混亂，而且在開放利用海洋資源的同時(shí)，卻不愿意承擔(dān)對海洋資源保護(hù)的責(zé)任。更為嚴(yán)重的是，既有的關(guān)于海洋資源開發(fā)和利用的國際法存在著缺陷，也存在著法律空白，以至于不少海上行為缺乏法律規(guī)制。此外，各國關(guān)于海洋資源利用的法律存在著對沖，導(dǎo)致在海洋資源開發(fā)和利用上的嚴(yán)重分歧。一個(gè)非常典型的例子就是，大多數(shù)海洋國家都主張12海里的領(lǐng)海主權(quán)，但美國卻堅(jiān)持3海里的領(lǐng)海主權(quán)。僅此一項(xiàng)就導(dǎo)致美國與12海里領(lǐng)海主權(quán)國家在海上資源開發(fā)上存在著重大分歧。

最后，在海陸權(quán)益并重的當(dāng)今世界，大國博弈與海洋戰(zhàn)略縱深的爭奪更是日益白熱化。先是資源爭奪，后是海洋戰(zhàn)略縱深的爭奪。前者例如20世紀(jì)60年代，“埃莫里報(bào)告”透露中國東海、南海存在著巨大的能源儲藏量，結(jié)果引來了世界各國的關(guān)注，鄰近國家更是加快自身海洋技術(shù)的發(fā)展，對東海、南海的能源更是虎視眈眈。至于海洋戰(zhàn)略縱深的爭奪也是日益激烈，尤其是20世紀(jì)90年代以來，隨著中國的崛起，美國一直對中國采取戰(zhàn)略遏制，包括利用西太平洋的島鏈自然屏障構(gòu)筑對中國進(jìn)行戰(zhàn)略遏制的戰(zhàn)略島鏈。

三、中國積極參與全球海洋治理

關(guān)于全球（海洋）治理的主體，當(dāng)前主要是主權(quán)國家、聯(lián)合國及其相關(guān)組織，如國際海洋科學(xué)組織（1902年）、國際海洋物理科學(xué)協(xié)會（1919年）、國際生物海洋學(xué)協(xié)會（1966年）、國際海事組織（1959年）、聯(lián)合國國際海底管理局（1983籌，1994年正式建立）、海洋與沿海區(qū)域網(wǎng)絡(luò)（2003年）等，以及一些國際非政府組織，如國際綠色和平組織、美國野生救援協(xié)、國際海洋學(xué)院等。這些組織和運(yùn)動對于全球海洋治理具有一定推動作用。不過，隨著中國對外開放水平的不斷提高，以及中國對海洋權(quán)益的認(rèn)識不斷加深，中國在參與全球治理的同時(shí)，也積極和深度地參與全球海洋治理。這是因?yàn)椋?/p>

第一，中國的力量發(fā)生了變化，中國的國際地位大大提升。中國最初參與全球海洋治理的舉措是簽署了1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》，但當(dāng)時(shí)中國并不是為了維護(hù)自身的海洋權(quán)益，而僅僅是為了與海上小國反對美國的海上霸權(quán)。事實(shí)上，這個(gè)舉措讓中國十分被動。這是因?yàn)?，《?lián)合國海洋法公約》提出了“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”的概念，并確定200海里的范圍，但并沒有明確如何確定200海里，包括相鄰兩個(gè)國家和相向兩個(gè)國家的海域如何確定200海里的范圍。另外，公約也沒有尊重歷史傳統(tǒng)水域的權(quán)益問題。這些都是對中國極其不利的。

第二，中國需要發(fā)揮大國作用，在海洋上也是如此。中國的地理位置非常特殊，背靠歐亞大陸面向太平洋。因而，中國不是陸權(quán)國家也不是海權(quán)國家，而是海陸權(quán)益兼顧的國家。如果說，“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”是通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式來重塑歐亞大陸秩序的話，那么，“21世紀(jì)海上絲綢之路”就是通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式來推進(jìn)全球海洋治理的重大舉措。經(jīng)濟(jì)發(fā)展絕對不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，同樣水世界的發(fā)展也不能以犧牲海洋健康為代價(jià)。因此，中國的大國責(zé)任不只是體現(xiàn)在國際制度的構(gòu)架，國際議程的設(shè)置上，也同樣體現(xiàn)在對維護(hù)海洋健康、海上安全、合理開發(fā)和利用海洋資源上面。

第三，中國海洋觀復(fù)蘇，對海洋權(quán)益有新的訴求。近代中國對海權(quán)的認(rèn)識是非常膚淺的，即便是新中國建立以后，中國的海洋觀也是模糊的，甚至到20世紀(jì)80年代，中國依然并不十分清楚除了擁有960多萬平方公里的陸地國土之外，我們還有300萬平方公里的海洋國土，而其中竟然有120萬平方公里的海洋國土不掌握在中國手里。更為突出的問題是，中國南海的主要島嶼都是在20世紀(jì)80年代中國一心一意搞內(nèi)部現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)候被菲律賓、越南等國占有的。進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國突然發(fā)現(xiàn)自己還有巨大的海洋權(quán)益。在這種情形下，中國在十八大的時(shí)候提出建設(shè)海洋強(qiáng)國的理念，十九大又提出加快建設(shè)海洋強(qiáng)國。這就意味著中國的海洋觀發(fā)生了重大變化，從保守、內(nèi)斂轉(zhuǎn)向了開放、積極作為的海洋觀，并且中國正在努力構(gòu)建全球海洋治理的價(jià)值（文化、觀念等）、制度、方案等，尤其是以構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體為目標(biāo)，來推進(jìn)全球海洋治理。

（作者單位：上海社會科學(xué)院軟實(shí)力研究中心）

（責(zé)任編輯 矯海霞）