王佳昕 祁占勇

[摘要]職業(yè)教育投資體制是關(guān)于教育經(jīng)費的來源、投資主體、經(jīng)費籌措、有效配置與管理使用等方面的規(guī)定，是職業(yè)教育長久發(fā)展的基本制度保障。我國職業(yè)教育投資體制經(jīng)歷了從國家投資為主到倡導多元投資的三個階段，體現(xiàn)了政策制定緊扣經(jīng)濟政策和社會發(fā)展、強調(diào)多方面協(xié)調(diào)統(tǒng)一的特點。目前我國職業(yè)教育投資體制依然存在著職業(yè)教育經(jīng)費投入規(guī)定不具體、職業(yè)教育經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)不合理、職業(yè)教育投資比例不科學、職業(yè)教育經(jīng)費使用不規(guī)范等問題。結(jié)合發(fā)達國家的基本經(jīng)驗，我國職業(yè)教育投資體制應(yīng)從制定職業(yè)教育具體經(jīng)費投入總量、完善職業(yè)教育經(jīng)費投入渠道、規(guī)范職業(yè)教育與普通教育經(jīng)費的合理比例、建立職業(yè)教育經(jīng)費使用監(jiān)督機制等方面加以完善。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)教育政策 職業(yè)教育投資體制 歷史沿革 未來展望

[作者簡介]王佳昕（1994- ），女，山西長治人，陜西師范大學教育學院在讀碩士；祁占勇（1978- ），男，寧夏彭陽人，陜西師范大學教育學院，教授，博士，博士生導師。（陜西 西安 710062）

[中圖分類號]G719.21 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）10-0024-06

職業(yè)教育投資體制是關(guān)于教育經(jīng)費的來源、投資主體、經(jīng)費籌措、有效配置與管理使用等方面的相關(guān)規(guī)定，它關(guān)系到職業(yè)教育發(fā)展能否獲得充足的經(jīng)費保障、能否充分利用有限的教育資源并促進教育公平。職業(yè)教育投資體制主要包括職業(yè)教育投入總量、職業(yè)教育經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)、職業(yè)教育投資比例和職業(yè)教育經(jīng)費使用四方面內(nèi)容。本文通過對職業(yè)教育投資體制的歷史梳理，明晰了職業(yè)教育投資體制發(fā)展中存在的問題，并提出了未來完善我國職業(yè)教育投資體制的有效路徑。

一、職業(yè)教育投資體制歷史沿革

1.以國家經(jīng)費投資為主階段（1980—1995年）。鄧小平同志在全國教育工作會議上明確指出：“要共同努力，使教育事業(yè)的計劃成為國民經(jīng)濟計劃的一個重要組成部分。尤其要考慮到各級各類學校發(fā)展的比例，特別是擴大農(nóng)業(yè)中學，各種中等專業(yè)學校、技工學校的比例?！庇纱?，中等教育結(jié)構(gòu)改革啟動，推動了職業(yè)教育的發(fā)展。1980年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》，指出主要改革高中階段的教育，大力興辦職業(yè)高中。1980年，國家開始試辦高等職業(yè)教育（職業(yè)大學）。1985年，中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，將“調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育”的方針提上日程。其中，對于投資體制，規(guī)定職業(yè)教育應(yīng)有專項經(jīng)費開支，除要求國家逐年增加撥款以外，地方財力也應(yīng)保持適當比例用于職業(yè)教育，鄉(xiāng)財政收入也應(yīng)主要用于職業(yè)教育。1991年前后，“財政下放”拓展到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層面。根據(jù)財政劃分收支規(guī)定，學校財政撥款根據(jù)隸屬關(guān)系撥付，形成了縣（鄉(xiāng)）舉辦的農(nóng)村職業(yè)學校由縣（鄉(xiāng)）管的格局。

隨著中職教育占據(jù)各類教育的“半壁江山”以及農(nóng)村教育改革實驗的啟動，國家亟待進一步提高對職業(yè)技術(shù)教育戰(zhàn)略地位和作用的認識，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。1991年頒布的《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》指出“各級政府、各級財政部門、各有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門及廠礦企業(yè)等要從多方面支持職業(yè)教育發(fā)展。同時，各地各部門應(yīng)采取多渠道籌資經(jīng)費，提倡利用貸款，并鼓勵集體、個人和其他社會力量捐資辦學”，從政策上規(guī)定了政府和行業(yè)負有職業(yè)教育財政投入主體的責任。

教育發(fā)展離不開財政支持。這一時期，國家開始意識到職業(yè)教育對國家經(jīng)濟發(fā)展的重要作用以及投資職業(yè)教育的迫切性，注重從國家層面加大對職業(yè)教育的投入。

2.以國家經(jīng)費投資為主、多元投資為輔階段（1996—2003年）。20世紀90年代以來，我國經(jīng)濟體制改革不斷深入。1990年召開的十三屆七中全會確定了我國經(jīng)濟建設(shè)新的戰(zhàn)略目標，要求與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的職業(yè)教育進一步擴大規(guī)模。1994年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》，提出要在政府宏觀調(diào)控下，通過依靠行業(yè)、企業(yè)和事業(yè)單位、社會團體和公民個人舉辦教育，鼓勵社會各方聯(lián)合舉辦教育；進一步理順了管理體制，明確了教育行政部門負有統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和宏觀管理等責任。隨后頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》更從法律意義上對職業(yè)教育投資體制進行了規(guī)定，其中，對投資體制提出“國家鼓勵通過多種渠道依法籌集發(fā)展職業(yè)教育的資金；鼓勵金融機構(gòu)運用信貸手段投資職業(yè)教育；鼓勵境外組織和個人對職業(yè)教育提供資助和捐贈等”。

面對職業(yè)教育發(fā)展中的新問題和新挑戰(zhàn)，2002年召開了全國第四次職教工作會議，頒布了《國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》以及《關(guān)于進一步發(fā)揮行業(yè)組織、企業(yè)在職業(yè)教育和培訓中的作用》《關(guān)于進一步推動職業(yè)學校實施職業(yè)資格證書制度的意見》，指出要多渠道增加職業(yè)教育經(jīng)費投入。具體包括：第一，各級人民政府要加大投入力度；第二，各類企業(yè)按《中華人民共和國職業(yè)教育法》的規(guī)定實施職業(yè)教育和職工培訓，承擔相應(yīng)費用；第三，利用金融、稅收以及社會捐助等手段促進職業(yè)教育的發(fā)展；第四，加強對經(jīng)費的使用管理，提高使用效率；第五，建立職業(yè)院校貧困家庭學生助學制度。這一時期國家開始意識到社會力量投資辦學的重大意義，也制定了相關(guān)投資政策以調(diào)動地方和社會辦職業(yè)教育的積極性。與此同時，還出現(xiàn)了教育部門與行業(yè)企業(yè)聯(lián)合投資、公辦學校改制吸引投資等一些新興的投資形式，基本形成了我國職業(yè)教育多元投資的體制。

3.倡導以多元投資為主階段（2004年至今）。21世紀初，國內(nèi)外形勢急劇變化，產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代速度加快，這就要求職業(yè)教育堅持服務(wù)于社會發(fā)展，職業(yè)教育的投資體制逐步走向多元化。加之《中華人民共和國民辦教育促進法》《2003—2007年教育振興行動計劃》《3年50萬新技師培養(yǎng)計劃》等政策的出臺，更促進了職業(yè)教育結(jié)構(gòu)體系調(diào)整的深化。2004年召開的第五次全國職教工作會議發(fā)布了《關(guān)于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》，提出要逐步建立政府、受教育者、用人單位和社會共同分擔、多種所有制并存和多渠道增加職業(yè)教育經(jīng)費投入的新機制。各級政府要確保公辦職業(yè)學校教師工資按時足額發(fā)放，鼓勵更新實習設(shè)備、完善教學設(shè)施，特別是加強共享平臺與重點專業(yè)的建設(shè)。另外，金融機構(gòu)要以信貸的方式支持發(fā)展職業(yè)教育，按照企業(yè)職工工資總額的1.5%～2.5%足額提取教育培訓經(jīng)費。

隨后，教育部以“1號文件”的形式出臺了《關(guān)于加快發(fā)展中等職業(yè)教育的意見》，提出了中職擴招、建立中職貧困學生助學制度、中央財政加大投入支持實訓基地建設(shè)等要求?！秶鴦?wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》和職教會議上明確了一系列重大舉措，主要有：第一，加大對職業(yè)教育的支持力度，尤其加強緊缺人才專業(yè)建設(shè)、師資培訓、艱苦行業(yè)和中西部農(nóng)村地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)的支持。第二，進一步落實城市教育附加費用于職業(yè)教育的政策，根據(jù)不同地區(qū)實際情況規(guī)定用于職業(yè)教育的經(jīng)費比例。第三，建立貧困家庭學生資助制度。

目前我國職業(yè)教育還不能完全適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，還存在如結(jié)構(gòu)不合理、辦學條件弱、體制機制不暢等問題，因此，必須從體制機制上加以突破?！冬F(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》規(guī)定：第一，落實財政性職業(yè)教育經(jīng)費投入，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強規(guī)劃，制定標準等。第二，充分利用社會資本，完善民辦職業(yè)教育收費制度，逐步形成主要由市場決定的收費價格形成機制。第三，加強職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)，完善政府、行業(yè)、企業(yè)、個人、社會共同參與的多元投資機制。2014年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出，完善經(jīng)費穩(wěn)定投入體制，地方教育附加費用用于職業(yè)教育的比例不得低于30%；健全社會力量投入的激勵政策；完善財政貼息貸款等政策；健全民辦職業(yè)院校融資機制。另外，倡導完善資助政策體系，逐步建立職業(yè)院校助學金覆蓋面和補助標準動態(tài)調(diào)整機制。同時，還鼓勵企業(yè)建立高技能人才技能職務(wù)津貼和特殊崗位津貼制度。

這一時期職業(yè)教育投資體制政策緊扣經(jīng)濟政策和社會發(fā)展需求，強調(diào)多方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對我國職業(yè)教育的發(fā)展起到了指引與保障作用，促進了現(xiàn)代職業(yè)教育體系的形成。但是，在政策實施過程中仍存在很多問題，投資體制仍然不完善、不通暢。

二、職業(yè)教育投資體制存在的問題

1.職業(yè)教育經(jīng)費投入規(guī)定不具體。改革開放以來，我國對職業(yè)教育的投入不斷增加，但仍不能滿足社會發(fā)展的需要。由于缺乏相應(yīng)的制度體系保障，校企合作的成功案例仍然較少。目前我國尚未出臺關(guān)于民間資本入資公立學校的法律法規(guī)，導致民間資本入資公立學校缺乏利益保證，直接影響了行業(yè)、企業(yè)等社會力量與公立學校之間的合作，也削弱了民間資本參與職業(yè)教育辦學的積極性。目前實施的《中華人民共和國職業(yè)教育法》中關(guān)于財政投入的相關(guān)規(guī)定，沒有具體指出由哪一級政府負責職業(yè)教育投入，導致最終落實到職業(yè)院校的經(jīng)費數(shù)額大打折扣。同時，對于職業(yè)教育投入的增長也僅僅是一個總量指標，沒有明晰具體如何分配。與普通教育尤其是高等教育的投資力度相比，職業(yè)教育的投入總量仍然不足。如圖1所示，隨著全國教育經(jīng)費總投入的不斷增多，職業(yè)教育經(jīng)費投入也連年增加，但是職業(yè)教育投入的增加幅度小，與當下職業(yè)教育發(fā)展規(guī)模形成了巨大反差。因此，對職業(yè)教育投入的總量不足仍然是制約職業(yè)教育發(fā)展的短板。

2.職業(yè)教育經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)不合理。目前，我國職業(yè)教育經(jīng)費來源主要有以下幾方面：一是國家財政撥款，主要包括國家財政預算性經(jīng)費、政府征收的教育稅費；二是財政專項撥款；三是行業(yè)企業(yè)等經(jīng)費投資；四是收取的學雜費；五是舉辦者自籌的經(jīng)費；六是國內(nèi)外資金組織貸款獲取的經(jīng)費?？梢钥闯?，我國已初步形成了多元化的投資體系。但在實踐中，由于受各種因素影響，如社會組織、個人、企業(yè)的社會責任意識較薄弱等，導致職業(yè)教育經(jīng)費來源中比例最高的仍是國家財政性教育經(jīng)費，社會來源比例較小。如圖2所示，首先，中、高等職業(yè)教育的國家財政性經(jīng)費和事業(yè)收入仍然是職業(yè)教育經(jīng)費的主要來源。其次，在高等職業(yè)教育領(lǐng)域，國家財政性經(jīng)費和事業(yè)收入平均分別占其教育總經(jīng)費的43.6%和47.8%，中等職業(yè)教育領(lǐng)域則分別為67.1%和27.8%。這表明，國家仍然是職業(yè)教育的投資主體。同時，對中職教育的投入要大大超過高職教育，這意味著接受高職教育的學生要負擔更多的教育成本。這充分說明經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)不合理，來源單一，仍未形成多渠道經(jīng)費來源，成為制約我國現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的瓶頸。

3.職業(yè)教育投資比例不科學。在教育投資總量一定的情況下，按怎樣的比例分配普通教育與職業(yè)教育的教育投資，是關(guān)系到職業(yè)教育發(fā)展的一個重大問題。如28頁圖3所示，我國目前的教育投資主要側(cè)重于對高等教育的財政投入，對中職教育和高職教育的投入比例明顯偏低，普通教育與職業(yè)教育投入的比例差距過大。與此同時，雖然我國對高等教育的投入力度很大，但投資對象多是一些本科學校，尤其是重點大學、知名大學等，大多數(shù)省屬、市屬高職院校只能靠收取學生的各項學費來維持辦學。這不僅嚴重影響了高等職業(yè)教育的發(fā)展，也影響了學生選擇職業(yè)教育的積極性。我國人口眾多，就業(yè)壓力大，需要大量的掌握技術(shù)技能的勞動密集型工人。在此基礎(chǔ)上，要提高技術(shù)工人比例和產(chǎn)品的技術(shù)含量，就要加大職業(yè)教育的經(jīng)費比例。職業(yè)教育與普通教育1︰1的投資比例，顯然不利于職業(yè)教育的長遠發(fā)展。

4.職業(yè)教育經(jīng)費使用不規(guī)范。合理使用職業(yè)教育經(jīng)費對于職業(yè)教育的健康發(fā)展至關(guān)重要。我國由于沒有形成系統(tǒng)的行業(yè)組織，所以對校企合作的監(jiān)督評估顯得有氣無力。反觀英國等職業(yè)教育發(fā)達國家，基本上都是由獨立的第三方對校企合作的過程和結(jié)果進行監(jiān)督和評估。第三方合作主體內(nèi)部監(jiān)督主要指學校和企業(yè)成立專門的校企合作監(jiān)督機構(gòu)，并且制定監(jiān)督準則約束合作雙方。只有有效監(jiān)督合作行為，才能保障校企合作的有效性。首先，在制定政策時，不同的利益相關(guān)者有著不同的利益傾向。有的重視事業(yè)性經(jīng)費支出，致力于改善教職工待遇和辦學條件；有的為了提高職業(yè)學校的吸引力，偏重于基建教育經(jīng)費的支出，從而忽視了學生自身發(fā)展的教育需求，在一定程度上導致資金緊缺，難以維持學校的正常運轉(zhuǎn)。其次，我國將大部分資金投入經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，導致我國職業(yè)教育資源分配不均衡。只有合理分配資源，才能實現(xiàn)教育資源投入的最優(yōu)利用。因此，受我國職業(yè)教育管理體制的影響，相關(guān)教育經(jīng)費下?lián)芎褪褂眠^程中存在著大量管理漏洞，使得本來就匱乏的職業(yè)教育經(jīng)費更加短缺。

三、職業(yè)教育投資體制的未來展望

1.確保職業(yè)教育經(jīng)費投入總量。我國現(xiàn)行的職業(yè)教育相關(guān)政策法規(guī)對于具體經(jīng)費數(shù)額的規(guī)定太過宏觀，沒有明確劃分政府與個人的法律責任，因此，修改職業(yè)教育相關(guān)政策法規(guī)迫在眉睫。德國修訂過的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》尤為重視職業(yè)教育發(fā)展對德國經(jīng)濟文化的作用，通過改革和創(chuàng)新實現(xiàn)職業(yè)教育與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，為本國發(fā)展提供技術(shù)技能型人才。聯(lián)邦職業(yè)教育法包括7部分，具體有105個條款，分為總則、職業(yè)教育、職業(yè)教育的組織、研究規(guī)劃與統(tǒng)計、聯(lián)邦職業(yè)教育研究所、處罰規(guī)則、過渡條款與銜接條款等?！吨腥A人民共和國職業(yè)教育法》共涉及40個條款，包括5章，分為總則、職業(yè)教育體系的實施、職業(yè)教育的保障條件和附則等。我國與德國的法規(guī)在語言表述和內(nèi)容體系上有明顯的差異，我國對職業(yè)教育的規(guī)定總體上較為宏觀，缺乏對細節(jié)條例的明細規(guī)定；而德國對職業(yè)院校組織的規(guī)定以及經(jīng)費保障和處罰原則等細化到每個責任主體，便于操作與實施。因此，我國可以借鑒德國職業(yè)教育法的相關(guān)規(guī)定，綜合考察我國職業(yè)院校在校學生比例及不同地方的社會經(jīng)濟發(fā)展水平等因素，通過科學計算數(shù)額，保障經(jīng)費來源。另外，將職業(yè)教育經(jīng)費的投入細化到每個責任主體，規(guī)定其對于經(jīng)費投入的具體義務(wù)，同時通過現(xiàn)代通信網(wǎng)絡(luò)公開全國各個地方職業(yè)教育的經(jīng)費撥款情況。

2.完善職業(yè)教育經(jīng)費投入渠道。目前我國職業(yè)教育經(jīng)費主要依靠國家撥款，沒有充分調(diào)動起企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性，沒有完全建立校企合作基地或體系，吸納社會資金舉辦職業(yè)教育的能力仍然欠缺。因此，要采取相應(yīng)措施，吸引企業(yè)、社會團體或非營利組織投資職業(yè)教育，改善職業(yè)院校辦學條件，增強職業(yè)教育的吸引力。例如，加拿大注重運用有固定收益和投入回報的金融工具如購進國債、短期貨幣基金或銀行短期票據(jù)等投資職業(yè)教育，同時還可以使得暫時閑置的教育經(jīng)費獲得保值增值，并將獲得的額外收益用于職業(yè)教育辦學。香港特別行政區(qū)政府針對職業(yè)學校也制定了兩種類型的撥款機制：競爭性撥款機制和非競爭性撥款機制。后者主要保障職業(yè)訓練局開展日常教學活動所需的必要性經(jīng)費，撥款章程由香港政府和職業(yè)局理事會共同商定，撥款方式包括經(jīng)常性撥款和非經(jīng)常性撥款。經(jīng)常性撥款是指政府每年一次全額定額發(fā)放，其中包括員工費用支出和維持辦學的日常支出等。非經(jīng)常性撥款主要用于職業(yè)局設(shè)施維護，設(shè)立新建職業(yè)學校等一些特殊的用途。因此，創(chuàng)辦靈活的職業(yè)辦學制度和經(jīng)費籌集方式，建立競爭性撥款機制，引入競爭機制來調(diào)節(jié)職業(yè)教育財政投入，創(chuàng)設(shè)靈活的財政投入方式，引入競爭性撥款機制，既有利于職業(yè)學校注重學校質(zhì)量的提升，也有利于籌集辦學經(jīng)費。

3.規(guī)范職業(yè)教育與普通教育經(jīng)費合理比例。根據(jù)經(jīng)濟學局部均衡模型理論，在均衡增長路徑上，職業(yè)教育規(guī)模應(yīng)為普通教育規(guī)模的3～4倍。我國雖一直強調(diào)要促進職業(yè)教育的發(fā)展，但無論是中等職業(yè)教育還是高等職業(yè)教育，都沒有達到理想的規(guī)模。制定政策來調(diào)整、促進職業(yè)教育與普通教育經(jīng)費比例的合理均衡，尤為必要。首先，三本及以下普通高校量大面廣，其高等教育發(fā)展的競爭力不如二本及以上的普通高校，學生的就業(yè)前景不理想，因此，將三本等普通高校轉(zhuǎn)型成為高等職業(yè)教育可在一定程度上拓展學生的就業(yè)途徑。因為很多三本普通高校都是由中專升格而來，在舉辦職業(yè)教育方面具有先天的優(yōu)勢。其次，采取結(jié)構(gòu)性調(diào)整制度，根據(jù)科學方法設(shè)置普通教育與職業(yè)教育經(jīng)費的科學比例，才能從根本上促進我國職業(yè)教育的跨越式發(fā)展，為我國實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級乃至經(jīng)濟的跨越式發(fā)展奠定堅實的人才基礎(chǔ)。

4.建立職業(yè)教育經(jīng)費使用監(jiān)督機制。職業(yè)教育的投入體制涉及政府職能分配、人員考慮等因素。政府對于職業(yè)教育的投入時常會事與愿違，導致職業(yè)教育的投入不足或者得不到保障。要有效解決職業(yè)教育資金缺位的問題，必須制定相應(yīng)的政策法規(guī)以保證職業(yè)教育經(jīng)費的正確使用。首先，設(shè)立職業(yè)教育中介機構(gòu)。要保證其充分參與經(jīng)費的使用管理，促進職業(yè)學校的可持續(xù)發(fā)展。此外，應(yīng)確保職業(yè)教育財政經(jīng)費及時落實，從源頭上消除政府人員占用、挪用經(jīng)費的現(xiàn)象。其次，完善財政部門內(nèi)部監(jiān)管機制。相關(guān)部門通過建立程序規(guī)范和問責制度，嚴格負責核查相關(guān)財政部門的職業(yè)教育經(jīng)費撥付及具體使用情況。尤其針對涉及基礎(chǔ)設(shè)施的撥款和生均教育經(jīng)費使用的情況，還要改變經(jīng)費使用思維，切實保障和使用好教育經(jīng)費。最后，健全職業(yè)教育經(jīng)費使用的法律制度，尤其是在當前職業(yè)教育經(jīng)費投入總量不足的情況下，很多縣（鄉(xiāng)）管轄下的農(nóng)村地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)費嚴重緊張，因此，要完善相關(guān)法律，以強制性手段確保職業(yè)教育經(jīng)費真正落到實處。

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