[摘要]完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是民辦高校在我國(guó)高等教育“雙一流”建設(shè)深化時(shí)期的重要任務(wù)。完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，對(duì)于民辦高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度、提高自身的治理現(xiàn)代化水平乃至實(shí)現(xiàn)整個(gè)高等教育體系的科學(xué)健康發(fā)展都具有十分重要的意義。在多元治理主體參與的格局下，民辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革在超脫于行政化、企業(yè)化的模仿和商業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避之后，力求突破人治之困境，以科學(xué)的治理理念和大學(xué)精神為導(dǎo)向，以理性和法制為基礎(chǔ)，以制度建設(shè)的科學(xué)化、民主化、法治化為突破口，賦予內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以科學(xué)的權(quán)力分配和穩(wěn)定的行動(dòng)邏輯，大力加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，提高教育質(zhì)量，充分發(fā)揮服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的功能，努力實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理的科學(xué)化、法制化、民主化，使民辦高校治理實(shí)踐邁向法治、善治的康莊大道。

[關(guān)鍵詞]民辦高校 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu) 路徑

[作者簡(jiǎn)介]王世斌（1981- ），男，甘肅永登人，六盤水師范學(xué)院，講師，博士。（貴州 六盤水 553004）

[中圖分類號(hào)]G648.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2018）10-0017-07

完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是高校建設(shè)和發(fā)展的核心問題之一，也是“雙一流”建設(shè)的重要改革任務(wù)。隨著我國(guó)高等教育“雙一流”建設(shè)的深化，民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題日益成為制約民辦高校健康持續(xù)發(fā)展的根本性問題，直接影響到民辦高校的教育質(zhì)量、辦學(xué)效益和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于民辦高校而言，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)發(fā)展對(duì)民辦高等教育改革的必然要求，也是民辦高校實(shí)現(xiàn)“雙一流”的戰(zhàn)略目標(biāo)、破解人治管理體制危機(jī)的應(yīng)然之道。

一、民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵和意義

大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是治理主體的權(quán)力在運(yùn)行過程中的微妙“平衡器”，集中反映了內(nèi)部治理的科學(xué)化程度和水平。大學(xué)在治理過程中通過建立完善有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使組織內(nèi)部的不同權(quán)力、價(jià)值取向、利益訴求和責(zé)任承擔(dān)等達(dá)到博弈后的平衡協(xié)調(diào)狀態(tài)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)大學(xué)組織的使命與目標(biāo)職能，保障其合法性和發(fā)展的生命力，發(fā)揮育人、科研、服務(wù)社會(huì)的功能。因此，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)被看作能幫助大學(xué)適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜環(huán)境、提高大學(xué)治理水平和能力的“超組織結(jié)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制”①。它在運(yùn)行和改善的過程中遵循大學(xué)的內(nèi)在邏輯并與現(xiàn)代社會(huì)緊密契合，重建大學(xué)變化中的力量平衡。完善的治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)建立科學(xué)制度體系的重要基礎(chǔ)，因而大學(xué)治理結(jié)構(gòu)也被認(rèn)為是“現(xiàn)代大學(xué)制度的基石，是推動(dòng)和完善高校依法自主辦學(xué)的重要配套工程”②。通過審視和研究治理結(jié)構(gòu)，可以窺見大學(xué)理想和現(xiàn)實(shí)功能的演變軌跡，有利于大學(xué)治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

民辦高校是以社會(huì)資本注入為特征的大學(xué)組織，與公辦高校一樣具有維護(hù)高等教育事業(yè)公益性的本質(zhì)和目標(biāo)，以及完成大學(xué)理想的使命和責(zé)任。與公辦高校相比，民辦高校內(nèi)部治理中的權(quán)力主體更為多元，治理過程更為復(fù)雜，涉及治理理念、治理制度、治理質(zhì)量、功能實(shí)現(xiàn)等多方面的綜合變革。民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)要在內(nèi)部各個(gè)不同利益群體包括董事會(huì)、黨組織、投資者、校長(zhǎng)、教師以及學(xué)生等群體之間建立有利于學(xué)校健康可持續(xù)發(fā)展的權(quán)力配置機(jī)制，形成科學(xué)合理的責(zé)任、權(quán)利、利益分配體系，使不同權(quán)力之間產(chǎn)生有效制衡，輔之以配套健全的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制。在完善和優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的過程中，只有實(shí)施面向“分權(quán)多元”“交流協(xié)作”“資源共享”等現(xiàn)代治理理念和方式的治理轉(zhuǎn)型，才能從根本上推進(jìn)民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化變革，保證民辦高等教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

當(dāng)前，民辦高校要緊跟新時(shí)代“雙一流”建設(shè)的號(hào)角和步伐，實(shí)現(xiàn)由以規(guī)模效益為主的初級(jí)發(fā)展階段到以質(zhì)量?jī)?nèi)涵為主的規(guī)范化階段的轉(zhuǎn)變，而重中之重在于完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、以內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的“杠桿”效應(yīng)推動(dòng)民辦高校內(nèi)部治理現(xiàn)代化。完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，對(duì)于民辦高校建立現(xiàn)代大學(xué)制度、提高治理現(xiàn)代化水平和能力乃至實(shí)現(xiàn)整個(gè)高等教育體系的科學(xué)健康發(fā)展都具有十分重要的意義。

（一）彰顯大學(xué)精神，弘揚(yáng)大學(xué)傳統(tǒng)

民辦高校辦學(xué)實(shí)踐突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由政府包辦高等教育的束縛，消解了政府對(duì)大學(xué)管理權(quán)和資源配置權(quán)的單一化控制，有利于完成對(duì)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的制度探尋，還原大學(xué)所獨(dú)具的區(qū)別于政府、企業(yè)等社會(huì)組織的自由、民主、自主精神。完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)可使民辦高校不懈追求和堅(jiān)持大學(xué)的理想和精神。30多年來，民辦高校始終牢記大學(xué)使命，不斷砥礪前行，在“獨(dú)立之精神、自由之思想”的大學(xué)精神和“崇尚學(xué)術(shù)、發(fā)揚(yáng)民主、科學(xué)求真、追求卓越”的大學(xué)傳統(tǒng)沐浴下，逐漸形成了獨(dú)具民辦教育特色的大學(xué)精神和文化。時(shí)至今日，傳承大學(xué)傳統(tǒng)、彰顯大學(xué)精神、追求大學(xué)理想依然是民辦高校不懈探索的本質(zhì)所在，也是民辦高校內(nèi)部治理的目標(biāo)任務(wù)。完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，旨在建立科學(xué)合理的、符合高等教育辦學(xué)規(guī)律的治理制度和模式，努力使民辦高等教育更好地彰顯大學(xué)精神、弘揚(yáng)大學(xué)傳統(tǒng)，由此幫助民辦高校在日益激烈的高等教育競(jìng)爭(zhēng)中尋得一席之地并立于不敗境地。

（二）符合利益相關(guān)者的切身利益

大學(xué)區(qū)別于企業(yè)等社會(huì)組織的特點(diǎn)之一是“大學(xué)是一個(gè)由學(xué)者與學(xué)生組成的、致力于尋求真理之事業(yè)的共同體”③。從這個(gè)意義上來說，大學(xué)是包括教師、學(xué)生等多個(gè)利益群體在內(nèi)的綜合性組織。不同群體的利益相關(guān)者為保障切身利益，都應(yīng)參與大學(xué)治理。民辦高校作為資源配置多元化的大學(xué)組織，其參與治理的權(quán)力主體具有廣泛性，利益相關(guān)者種類也相對(duì)較多。學(xué)校的任何決策都事關(guān)董事會(huì)、黨組織、投資者、校長(zhǎng)、教師以及學(xué)生等不同群體的切身利益。建立基于利益相關(guān)者的“協(xié)商—合作”式治理結(jié)構(gòu)，使所有利益相關(guān)者的利益最大化，更符合民辦高校的治理實(shí)際，更能保護(hù)利益相關(guān)者的合法權(quán)益，也能在治理過程中充分調(diào)動(dòng)各方面力量，形成辦學(xué)合力，從而大大提高內(nèi)部治理的科學(xué)化、制度化、教育化和民主化水平。有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)旨在通過對(duì)不同權(quán)力的制衡和約束，在制度設(shè)計(jì)和最終實(shí)施上維護(hù)利益相關(guān)者的利益，促進(jìn)組織的健康可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)利益最大化的實(shí)際治理效果。

（三）實(shí)現(xiàn)權(quán)力的多元化約束和監(jiān)督

大學(xué)是多權(quán)力主體共同治理的綜合社會(huì)組織，在實(shí)現(xiàn)使命和任務(wù)的過程中依賴于各個(gè)權(quán)力主體各司其職、共同出力，并需充分尊重不同辦學(xué)主體的合法地位和治理權(quán)利。民辦高校治理實(shí)踐更集中地體現(xiàn)了多重辦學(xué)主體共同治理的現(xiàn)實(shí)訴求。突破單一化的集權(quán)控制、實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由和民主治校是民辦高校追尋大學(xué)本質(zhì)并實(shí)現(xiàn)大學(xué)社會(huì)化功能的最佳途徑。從這個(gè)意義上來說，民辦高校內(nèi)部權(quán)力制約和監(jiān)督是現(xiàn)代社會(huì)組織治理的基本要求，也是民辦高校尊重多元化權(quán)力主體并實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。大學(xué)治理過程“具有復(fù)雜性、不可控性和不確定性，始終處于變化之中，更需要權(quán)力的制約”④。由于民辦高校組織內(nèi)部權(quán)力體系具有董事會(huì)權(quán)力、政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力并行的治理實(shí)施特點(diǎn)，兼具人才培養(yǎng)和組織效益的雙重目標(biāo)，因而治理組織結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜、權(quán)力行使疊加交錯(cuò)。如何使不同權(quán)力各履其責(zé)并形成治理合力，是完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。因此，辦學(xué)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的民辦高校理應(yīng)通過加強(qiáng)內(nèi)部治理，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，建立科學(xué)合理的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，激發(fā)各方參與治理的主動(dòng)性和積極性，提高辦學(xué)質(zhì)量和效益。

（四）發(fā)揮民辦高校服務(wù)社會(huì)的功能

隨著許多普通本科大學(xué)向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型，民辦高校承擔(dān)的服務(wù)社會(huì)的功能日益重要。充分發(fā)揮服務(wù)社會(huì)的大學(xué)功能，要求民辦高校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使功能表現(xiàn)與社會(huì)需求保持一致。完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就是要通過協(xié)調(diào)權(quán)力配置以幫助民辦高等教育更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)的功能，更充分地發(fā)揮民辦高等教育的社會(huì)效能，使民辦高校的功能不斷豐富并具備發(fā)展的生命力和創(chuàng)新力。隨著辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，民辦高校自身與地方、社會(huì)的聯(lián)系越來越密切，這更有利于在新的社會(huì)環(huán)境下充分發(fā)揮民辦高校服務(wù)社會(huì)的功能。

二、我國(guó)民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的人治困境及其弊端

（一）我國(guó)民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的人治困境

近年來，我國(guó)各地發(fā)生多起民辦高校管理者以權(quán)代法、肆意踐踏師生合法權(quán)益的負(fù)面事件。在內(nèi)部管理方面，教育質(zhì)量低下、師資流失加劇、財(cái)務(wù)負(fù)債突出、學(xué)術(shù)失范嚴(yán)重、公共信任危機(jī)等實(shí)際問題已成為制約民辦高校實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的瓶頸。造成上述這些現(xiàn)象和問題的根本原因是民辦高校在內(nèi)部治理過程中身陷人治囹圄，以投資者為主導(dǎo)的學(xué)校實(shí)際控制者將學(xué)校管理看成以人治為核心的管理。

作為一種政治思想學(xué)說，人治是“指國(guó)家權(quán)力的執(zhí)掌者憑借其所有或行使的不受法律制約的權(quán)力，完全依據(jù)其個(gè)人主觀意志治理國(guó)家、管理社會(huì)公共事務(wù)的一種特定方式”⑤。人治管理模式和手段傾向于上下壓制式的管控，在權(quán)力行使過程中形成了“命令—服從”的強(qiáng)制關(guān)系，造成了權(quán)力主體的單一化和管理過程的集權(quán)化，嚴(yán)重抑制了管理主體——人的主動(dòng)性和能動(dòng)性。人治思想及管理模式在民辦高校內(nèi)部管理中體現(xiàn)得尤為明顯，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.企業(yè)式的管理模式。以資本主體為主導(dǎo)的投資者控制了學(xué)校發(fā)展決策的話語權(quán)，以資本運(yùn)營(yíng)的企業(yè)管理模式替代了教育管理模式，甚至將學(xué)?？闯蔀槠溆墓ぞ?，漠視了大學(xué)的獨(dú)特教育價(jià)值和教育規(guī)律。以管制為目標(biāo)的企業(yè)式管理模式，將本以多元主體為基礎(chǔ)的、強(qiáng)調(diào)雙向互動(dòng)合作的治理行為產(chǎn)生過程簡(jiǎn)單線性化為單純的決策執(zhí)行過程，通過強(qiáng)化執(zhí)行效果、增進(jìn)決策效益、塑造權(quán)威規(guī)訓(xùn)、懲罰違規(guī)行為等措施固化管理過程。以投資者為主導(dǎo)的民辦高校決策者，利用線性化的治理過程強(qiáng)化了帶有極強(qiáng)個(gè)人意志的管理目的。決策行為的強(qiáng)制性和執(zhí)行過程的順從性將豐富的互動(dòng)治理過程變?yōu)榫€性化的管理行為執(zhí)行過程，大大弱化了管理主體——人的主體性，并抑制了主體參與管理的主動(dòng)性。

2.集權(quán)化的權(quán)力體系。民辦高校的內(nèi)部權(quán)力體系借鑒企業(yè)的行政管理模式，采用集權(quán)式內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成了“金字塔”型權(quán)力體系。董事長(zhǎng)等高層管理者作為學(xué)校內(nèi)部最高權(quán)力的代表，通過強(qiáng)化內(nèi)部科層制管理組織幾乎掌控了學(xué)校內(nèi)部的所有權(quán)力。其掌握的經(jīng)濟(jì)權(quán)力與政治權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力相比，處于絕對(duì)霸權(quán)地位，高度集權(quán)的現(xiàn)象突出。以投資者為主體的實(shí)際決策者為了維護(hù)其投資利益，極易排斥其他管理權(quán)力主體，造成了民辦高校普遍存在黨組織政治領(lǐng)導(dǎo)地位弱化、學(xué)術(shù)組織權(quán)力式微、基層教職工缺乏民主參與渠道、權(quán)力制衡和監(jiān)督體系不完善等不良現(xiàn)象，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中本應(yīng)以多元為基礎(chǔ)的權(quán)力體系處于單一、線性、封閉的狀態(tài)。

3.過度的市場(chǎng)化運(yùn)作。過度教育市場(chǎng)化的最終歸宿是要將高等教育徹底市場(chǎng)化，純粹以商業(yè)化的經(jīng)營(yíng)理念來治理高校，此時(shí)，大學(xué)成為自負(fù)盈虧的市場(chǎng)組織，學(xué)生是顧客和消費(fèi)者。民辦高校在大學(xué)社會(huì)化、市場(chǎng)化的過程中充當(dāng)了“排頭兵”的角色。創(chuàng)辦民辦高校的初衷是為了解決大學(xué)資源不足、財(cái)政困難的問題。國(guó)家雖然制定了一系列政策鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦教育，但實(shí)際約束力度不夠，導(dǎo)致市場(chǎng)化的運(yùn)作方式在民辦高校大行其道。許多投資者由于缺乏有效約束和監(jiān)管而在民辦高校肆意妄為，利用掌握的權(quán)力一味謀求私利，置教師、學(xué)生的切身利益于不顧。部分實(shí)際控制者缺乏教育觀念，不了解教育規(guī)律，從事教育活動(dòng)的專業(yè)能力不足，甚至法制意識(shí)淡薄，從而使民辦高校的人治管理和集權(quán)管理占據(jù)主導(dǎo)地位，抑制了底層的學(xué)術(shù)組織和民主力量，失去了民辦高校本身的大學(xué)特色，更不用提教學(xué)中本應(yīng)堅(jiān)持的教育價(jià)值觀和以人的發(fā)展為根本的價(jià)值觀，嚴(yán)重束縛了大學(xué)的學(xué)術(shù)自由和民主的發(fā)揮。

以企業(yè)式的管理模式、集權(quán)化的權(quán)力體系、過度的市場(chǎng)化運(yùn)作為特征的人治治理危機(jī)，使得民辦高校內(nèi)部治理水平持續(xù)低下，民辦高等教育質(zhì)量堪憂，成為制約和影響民辦高等教育科學(xué)健康可持續(xù)發(fā)展的重要桎梏。

（二）民辦高校人治帶來的弊端

民辦高校內(nèi)部治理的人治傾向和現(xiàn)狀造成了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的異化，使內(nèi)部治理偏離了科學(xué)治理之道，成為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)革新和完善的頑疾。處于低層次管理水平的人治管理現(xiàn)狀將民辦高校的辦學(xué)實(shí)踐引入誤區(qū)，不斷困擾和制約著整體辦學(xué)水平和教育質(zhì)量的提高。

1.辦學(xué)目的功利化。高等教育市場(chǎng)投資機(jī)制的引入猶如一把“雙刃劍”，在豐富社會(huì)主義辦學(xué)機(jī)制的同時(shí)，也讓民辦高等教育走向過度功利化的迷途。以投資為目的的辦學(xué)使得投資者將學(xué)校作為自己盈利的工具。在具體的決策形成過程中，集權(quán)掌控者更傾向于功利化的決策選擇，對(duì)大學(xué)的理想追求和功能實(shí)現(xiàn)缺乏學(xué)理性的調(diào)研和思考，造成了辦學(xué)目的、管理理念的功利化價(jià)值取向，逐漸偏離了大學(xué)治理的本真之道。

2.管理制度工具化。投資者將學(xué)校視為其進(jìn)行商業(yè)投資的盈利性機(jī)構(gòu)，通過行政科層制不斷強(qiáng)化金字塔式的集權(quán)管理制度。這種明顯帶有遵從投資者個(gè)人意志的管理制度體系，使實(shí)際的決策過程缺乏集體商議和合作交流，也使執(zhí)行過程更強(qiáng)調(diào)服從強(qiáng)制性權(quán)威。此外，民辦高校的民主監(jiān)督審議機(jī)制尚不完善，在核心決策層權(quán)力一元獨(dú)大的影響下，教學(xué)、科研等具體管理制度建設(shè)成為維護(hù)決策層利益的工具，以資本效益回報(bào)為目標(biāo)的管理制度帶有明顯的工具性色彩。

3.發(fā)展模式產(chǎn)業(yè)化。部分民辦高校借鑒企業(yè)的發(fā)展模式，將學(xué)?？闯善髽I(yè)式的產(chǎn)業(yè)集群，堅(jiān)持規(guī)模宏大、學(xué)科齊全、貪大求全的外延式發(fā)展道路，用市場(chǎng)規(guī)律取代教育規(guī)律，缺乏對(duì)辦學(xué)質(zhì)量?jī)?nèi)涵的理性認(rèn)識(shí)。這種將民辦高等教育視為一般產(chǎn)業(yè)而傷害教育公益性的錯(cuò)誤理念，導(dǎo)致民辦高校的具體管理行為出現(xiàn)急功近利、片面追求短期經(jīng)濟(jì)效益，甚至為刻意追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)回報(bào)而置民辦教育的公益性于不顧的行為，有違《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》中有關(guān)“合理回報(bào)”的法理規(guī)定。

4.功能實(shí)現(xiàn)單一化。民辦高校在從辦學(xué)初期到規(guī)范化辦學(xué)的過程中，為實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)的辦學(xué)成果，只能機(jī)械地模仿、借鑒公辦高校的管理模式，但是，由于師資力量薄弱、校園文化建設(shè)不足，造成民辦高校與社會(huì)的聯(lián)系還不深入，服務(wù)社會(huì)的功能相當(dāng)欠缺。民辦高校的管理者為追求辦學(xué)效益的最大化，將有限的精力和視角僅僅聚焦在完成教學(xué)任務(wù)、培養(yǎng)合格人才方面，把教學(xué)看成塑造合格“產(chǎn)品”的手段，缺乏對(duì)育人機(jī)制的深入探討。科研成果應(yīng)用推廣的力度也相對(duì)較弱，科研整體氛圍不濃。

三、民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)異化的原因分析

因人治而產(chǎn)生的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)異化，嚴(yán)重束縛了民辦高校發(fā)展和內(nèi)部治理的科學(xué)化水平與規(guī)范化程度。困擾和制約民辦高校高質(zhì)量發(fā)展的深層次人治危機(jī)，與民辦高校產(chǎn)生發(fā)展的社會(huì)歷史環(huán)境息息相關(guān)。高等教育大眾化和改革開放以來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的社會(huì)轉(zhuǎn)型是民辦高校內(nèi)部治理陷入人治困境的時(shí)代背景。導(dǎo)致民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)異化的原因，主要有以下方面：

（一）治理觀念陳舊落后，忽視了教育規(guī)律

受高等教育引入市場(chǎng)機(jī)制以來的浮躁風(fēng)氣及趨利思想的影響，民辦高校管理行為趨向市場(chǎng)化、功利化，淡化了治理過程中的道德意識(shí)、倫理意識(shí)、責(zé)任意識(shí)。行政化、官僚化的工具理性價(jià)值觀在辦學(xué)實(shí)踐中大行其道，導(dǎo)致治理實(shí)踐走向工具化、庸俗化和功利化，大學(xué)的共性價(jià)值目標(biāo)模糊或淡化。多方利益相關(guān)者的介入和學(xué)科分化的加劇，使得民辦高校在過度追求規(guī)模效益的同時(shí)，其內(nèi)部越來越走向分裂和官僚化，大學(xué)“失去了對(duì)自身命運(yùn)的控制”⑥。許多民辦高校重投入回報(bào)和經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)、輕教育的內(nèi)生性投入和文化建設(shè)，將學(xué)校視為創(chuàng)收盈利的“企業(yè)”；重發(fā)展規(guī)模和經(jīng)濟(jì)效益、輕學(xué)術(shù)氛圍營(yíng)造和科學(xué)研究，把自身打造成標(biāo)準(zhǔn)化的“工廠或車間”；重控制服從和執(zhí)行效率、輕自由民主的管理文化創(chuàng)設(shè)，將自身塑造成“一言堂”式的單向度管理體系。這種產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化帶來的落后治理理念和急功近利的危險(xiǎn)做法，忽視了高等教育的獨(dú)特價(jià)值，破壞了教育的特殊規(guī)律。

（二）治理制度受制于強(qiáng)權(quán)管制，分權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制嚴(yán)重缺乏

投資者為尋求投資效益回報(bào)最大化，極力鞏固其在學(xué)校發(fā)展中的絕對(duì)話語權(quán)。盡管近年來實(shí)行的董事會(huì)的所有權(quán)和校長(zhǎng)管理權(quán)分設(shè)的做法有效促進(jìn)了治理結(jié)構(gòu)的分權(quán)化進(jìn)程，但尚未建立具體的職權(quán)保障、溝通交流、責(zé)任劃分等機(jī)制，微觀層面的管理機(jī)制體系保障建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。在投資者強(qiáng)權(quán)地位的影響下，政治權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力等其他權(quán)力相對(duì)處于弱勢(shì)地位，造成內(nèi)部權(quán)力的嚴(yán)重失衡。在制度建設(shè)方面，由于學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度尚不健全，無法對(duì)學(xué)校內(nèi)部管理行為進(jìn)行有效的制度規(guī)范，導(dǎo)致決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)三方無法有效地實(shí)現(xiàn)相互制衡，普遍存在著決策、執(zhí)行和監(jiān)督三方權(quán)利缺乏制衡的問題，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出高度集權(quán)的單向度體系。教學(xué)、科研等具體制度制定和執(zhí)行趨于形式化，決策的具體執(zhí)行者在管理行動(dòng)中容易產(chǎn)生表面順從與內(nèi)心抵制現(xiàn)象，導(dǎo)致制度執(zhí)行走樣，管理行為失范。

（三）管理者教育管理水平和能力相對(duì)低下，制約了整體治理質(zhì)量的提升

有效的治理離不開高素質(zhì)的管理者。企業(yè)家辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)選擇和教育家辦教育的固定邏輯之間始終存在著天然溝壑。家族式的管理成員組成和重個(gè)人主觀好惡的評(píng)價(jià)方式，使得內(nèi)部治理極易脫離科學(xué)之道，踏上人治異途。以投資者為主的決策者和管理者往往缺乏高等教育管理經(jīng)歷，造成辦學(xué)能力和管理素質(zhì)相對(duì)低下，無法滿足治理現(xiàn)代化的要求和大學(xué)組織發(fā)展的專業(yè)性需求。企業(yè)家辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)決定了企業(yè)家很難像教育家一樣科學(xué)治理學(xué)校，基于董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)專業(yè)化建設(shè)道路依然困難重重。部分民辦高校管理者傾向于扮演獨(dú)裁者與支配者的角色，凌駕于教師和學(xué)生之上，對(duì)知識(shí)和人才缺乏應(yīng)有的理解與尊重。投資者多樣化的社會(huì)背景決定了他們不可能將全部的精力和熱情投入到學(xué)校治理中來，而參與實(shí)際決策執(zhí)行的管理者缺乏職業(yè)活動(dòng)的自主權(quán)，容易在參與治理的過程中產(chǎn)生疏離感與失落感。

（四）實(shí)際治理效果欠佳，沒有充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)化功能

民辦高校在經(jīng)費(fèi)來源上雖有別于公辦高校， 但也必須承擔(dān)普通高校的社會(huì)責(zé)任。衡量民辦高等教育價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)，除是否提供高質(zhì)量的教育服務(wù)以外，還有人才是否適應(yīng)和達(dá)到社會(huì)化的要求。民辦高校的資源配置主要以教育消費(fèi)者交納的學(xué)費(fèi)為主要收入來源，是顧客支持型而非公眾支持型的組織。捉襟見肘的辦學(xué)資金和有限的教育資源導(dǎo)致民辦高校在高等教育競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位。民辦高校注入資本的排他性在一定程度上限制和排斥社會(huì)力量進(jìn)入內(nèi)部治理體系，使得民辦高校成為具有相對(duì)封閉、單一的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的獨(dú)立王國(guó)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能體現(xiàn)大學(xué)社會(huì)化的功能。許多民辦高校的內(nèi)部治理行動(dòng)邏輯混亂，實(shí)際治理效果不好，導(dǎo)致社會(huì)化功能實(shí)現(xiàn)不足，治理實(shí)效缺乏對(duì)社會(huì)化功能的追尋。

四、完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的路徑選擇

現(xiàn)階段，面對(duì)新時(shí)代“雙一流”建設(shè)對(duì)大學(xué)治理現(xiàn)代化的要求，我國(guó)民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)和完善需要慎思、改革當(dāng)前的人治治理模式。民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變革的破冰之旅始于弱化人治管理，強(qiáng)化法治與民主，實(shí)施從單一化的資本主導(dǎo)走向多元主體共治為根本路徑的治理轉(zhuǎn)型，努力形成由經(jīng)驗(yàn)式管理的宏偉敘事模式向注重分權(quán)合作的微觀權(quán)力運(yùn)行模式轉(zhuǎn)變的權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，不斷優(yōu)化和改造民辦高校的內(nèi)部治理生態(tài)。

（一）轉(zhuǎn)變治理觀念，堅(jiān)持用大學(xué)精神引領(lǐng)民辦教育事業(yè)發(fā)展

通過分權(quán)路徑對(duì)集權(quán)化體制進(jìn)行改革，可有效推進(jìn)民辦高校內(nèi)部治理的科學(xué)化變革，使其堅(jiān)守自由與獨(dú)立的大學(xué)精神。要努力克服市場(chǎng)機(jī)制引入而導(dǎo)致的教育管理觀念異化的弊端，認(rèn)識(shí)到民辦教育的育人價(jià)值和公益性本質(zhì)的重要性，實(shí)現(xiàn)從企業(yè)人辦企業(yè)到教育家辦學(xué)校的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變。要以大學(xué)精神追求為先導(dǎo)，堅(jiān)持用科學(xué)、理性的大學(xué)思維實(shí)施治理行為，回歸科學(xué)的大學(xué)治理之道。要合理準(zhǔn)確地確定辦學(xué)定位，遵循公益性辦學(xué)性質(zhì)，發(fā)揚(yáng)民辦高校崇尚學(xué)術(shù)、發(fā)揚(yáng)民主、科學(xué)求真、追求卓越的大學(xué)文化和傳統(tǒng)，力求通過加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃論證、大學(xué)理念引領(lǐng)、歷史總結(jié)回顧等措施，使民辦高校的存在價(jià)值、學(xué)校文化、使命追求等理念性、人文性價(jià)值追求在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善實(shí)踐中起到引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。

（二）強(qiáng)化治理制度，堅(jiān)持用現(xiàn)代大學(xué)制度規(guī)范辦學(xué)行為

治理制度不僅是規(guī)范和統(tǒng)一民辦高校組織內(nèi)部成員思想言行的規(guī)范體系，更是民辦高校組織賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。建構(gòu)各利益群體價(jià)值取向基本一致、相互認(rèn)同的文化理念和共同遵循的大學(xué)制度，是完善民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的根本所在。完善董事會(huì)、黨委、院務(wù)委員會(huì)、教代會(huì)等機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍、議事規(guī)則、決策程序，通過規(guī)范、完善學(xué)校章程和校紀(jì)校規(guī)等制度體系，明確不同權(quán)力主體的工作職責(zé)和權(quán)力范圍，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)決策行為，有助于增強(qiáng)決策的科學(xué)性、規(guī)范性和民主性，減少權(quán)力失控和行為失范。構(gòu)建保障多元權(quán)力主體共同參與協(xié)商合作為特征的內(nèi)部治理組織和運(yùn)行體系，能夠從根本上改變權(quán)力過于向上集中的金字塔式權(quán)力結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的遵從個(gè)人意志的集權(quán)管理模式，尊重基層學(xué)術(shù)組織和民主團(tuán)體參與治理自主權(quán)和合法地位，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)工作機(jī)制，不斷從治理過程細(xì)節(jié)上完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)、運(yùn)行、保障和監(jiān)督制度。

（三）提高治理質(zhì)量，堅(jiān)持突出特色的內(nèi)涵式發(fā)展道路

高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前教育改革的重點(diǎn)，有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)旨在提高實(shí)際治理效果，提升民辦高等教育質(zhì)量。教育質(zhì)量是民辦高校生存和發(fā)展的生命線，是立校之基、生存之本、發(fā)展之源。治理質(zhì)量是衡量?jī)?nèi)部治理結(jié)構(gòu)有效變革的重要內(nèi)容。當(dāng)前，只有引導(dǎo)民辦高校從外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，從注重規(guī)模效益向注重質(zhì)量?jī)?nèi)涵轉(zhuǎn)變，才能真正實(shí)現(xiàn)民辦高等教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

要使民辦高校能夠在激烈的高等教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中求得生存和發(fā)展，一方面要堅(jiān)持加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，走內(nèi)涵式發(fā)展道路；另一方面要在實(shí)踐中凝練辦學(xué)特色，充分發(fā)揮辦學(xué)機(jī)制靈活的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展。只有這樣，才能使民辦高校發(fā)展兼具質(zhì)量與特色的雙重特質(zhì)，不斷提升民辦高校的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。以質(zhì)量求生存，以特色求發(fā)展，堅(jiān)持內(nèi)涵式發(fā)展道路是民辦高校實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理的必然選擇。

（四）面向社會(huì)市場(chǎng)，發(fā)揮民辦高校服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的功能

大學(xué)既有傳統(tǒng)性的堅(jiān)守，也有現(xiàn)代性的開拓。在新的時(shí)代和環(huán)境下，現(xiàn)代大學(xué)的功能表現(xiàn)越來越多樣化。努力做到大學(xué)教育本質(zhì)追尋的出世性和功能實(shí)現(xiàn)的入世性相結(jié)合，是大學(xué)保持旺盛生命力的根本所在。民辦高校要彌補(bǔ)辦學(xué)基礎(chǔ)先天不足的弱勢(shì)，向一流辦學(xué)努力，就要在實(shí)現(xiàn)大學(xué)功能上做足文章。民辦高校培養(yǎng)學(xué)生的主要目的就是要服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，努力培養(yǎng)滿足社會(huì)需求的人才，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供人力支撐。要達(dá)到此目的，就要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)對(duì)人才的需要設(shè)置專業(yè)，進(jìn)而“根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)、行業(yè)及企業(yè)的需求規(guī)格來制定人才培養(yǎng)目標(biāo)”⑦。此外，民辦高校的科研創(chuàng)新工作也應(yīng)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來，密切關(guān)注社會(huì)需求，努力實(shí)現(xiàn)科研成果的推廣和應(yīng)用，提高社會(huì)生產(chǎn)力水平。

實(shí)現(xiàn)“雙一流”的戰(zhàn)略目標(biāo)，需要我們完善和改進(jìn)民辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在多元治理主體參與的格局下，民辦高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革在超脫于行政化、企業(yè)化的模仿以及商業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避之后，力求突破人治之困境，以科學(xué)的治理理念和大學(xué)精神為導(dǎo)向，以理性和法制為基礎(chǔ)，以制度建設(shè)的科學(xué)化、民主化、法治化為突破口，賦予內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以科學(xué)的權(quán)力分配和穩(wěn)定的行動(dòng)邏輯，大力加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，提高教育質(zhì)量，充分發(fā)揮服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的功能，實(shí)現(xiàn)由人治向法治的轉(zhuǎn)變，努力達(dá)到內(nèi)部治理的科學(xué)化、法制化、民主化，使民辦高校治理實(shí)踐邁向法治、善治的康莊大道。

[注釋]

①龔怡祖.大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：建立大學(xué)變化中的力量平衡——從理論思考到政策行動(dòng)[J].高等教育研究，2010（12）：53.

②龔怡祖.大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：現(xiàn)代大學(xué)制度的基石[J].教育研究，2009（6）：22.

③（德）卡爾·雅斯貝爾斯.大學(xué)之理念[M].邱立波，譯.上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2007：19.

④劉獻(xiàn)君.論大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的制約機(jī)制[J].高等教育研究，2012（3）：2.

⑤丁士松.論人治[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2008（4）：568.

⑥（美）約翰·S.布魯貝克.高等教育哲學(xué)[M].王承緒，譯.杭州：浙江教育出版社，1987：141.

⑦徐緒卿.建設(shè)國(guó)家級(jí)高水平民辦高校的若干思考[J].教育發(fā)展研究，2012（7）：25.