楊煉

摘要：中國共產(chǎn)黨要依法執(zhí)政，建設(shè)社會主義法治國家，堅持和加強對立法的領(lǐng)導(dǎo)是基礎(chǔ)。黨領(lǐng)導(dǎo)立法主要通過黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范依據(jù)是黨章、黨代表大會的文件和其他規(guī)范性文件。黨領(lǐng)導(dǎo)立法應(yīng)當(dāng)在憲法和法律范圍內(nèi)活動，要以黨章為根本遵循，堅持民主集中制原則。黨主要通過提出憲法修改和解釋建議、提出立法建議和審議立法規(guī)劃與計劃、對立法重大事項的討論決定以及聽取立法重大問題的報告這四種形式來領(lǐng)導(dǎo)立法。當(dāng)前，需要從完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的頂層設(shè)計，完善人大的黨組制度和加強黨在立法中的組織協(xié)調(diào)著手，通過完善黨內(nèi)法規(guī)，推動黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)；黨領(lǐng)導(dǎo)立法；黨章；民主集中制

中圖分類號：D9 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1004-3160（2018）04-0094-12

在政黨政治中，執(zhí)政黨是執(zhí)政成敗的核心力量。“處于現(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量”[1] 在中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)中，中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)核心。黨要依法執(zhí)政，前提是要加強黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)，是形成中國特色社會主義法律體系最重要的一條經(jīng)驗。[2]在立法過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終，包括立法準(zhǔn)備和立法議案的審議這兩個階段。在立法準(zhǔn)備階段，黨組織提出法律（法規(guī)）的立、改、廢、釋的意見建議，在立法審議階段，立法機關(guān)的黨組要進行黨內(nèi)動員部署，統(tǒng)一思想和行動，這些環(huán)節(jié)均屬于黨內(nèi)活動，主要依靠黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范和調(diào)整。由于黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)出鮮明的政治性，黨領(lǐng)導(dǎo)立法主要由黨內(nèi)規(guī)范性文件進行調(diào)整，當(dāng)前，我國黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)正處于加速發(fā)展完善之中，從黨內(nèi)法規(guī)視角對黨領(lǐng)導(dǎo)立法系統(tǒng)梳理分析，有助于加強黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)，推進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范依據(jù)

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)，是由黨的特定主體依照程序制定，體現(xiàn)黨的意志和要求，調(diào)整黨內(nèi)政治、組織、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任等重要關(guān)系，規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為，具有明確性、規(guī)范性和強制性的行為規(guī)矩的總稱。[3]黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵有廣義和狹義兩個層次，狹義的黨內(nèi)法規(guī)，指的是“黨內(nèi)規(guī)章制度”①，它們包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等7種規(guī)范形式。制定主體包括黨中央組織、中央各部門和省級黨委。目前，狹義的黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)形成了一個“以黨章為根本，以 140 多件中央黨規(guī)為主干，以約150件部委黨規(guī)、1500多件地方黨規(guī)為重要組成部分，由黨章相關(guān)法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動法規(guī)、思想建設(shè)法規(guī)、組織建設(shè)法規(guī)、作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)法規(guī)、制度建設(shè)法規(guī)、黨的運行機關(guān)保障法規(guī) 8個方面的法規(guī)共同組成的有機統(tǒng)一整體。”[4]廣義的黨內(nèi)法規(guī)，則不僅包括前述狹義的黨內(nèi)法規(guī)，還包括黨內(nèi)的決議、決定、意見、通知、答復(fù)、方案、解釋等黨的規(guī)范性文件。應(yīng)當(dāng)說，盡管《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)明確界定為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等7種規(guī)范形式，但從黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的歷史和現(xiàn)實，特別是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的實踐出發(fā)，將黨的決議、決定、意見和通知、方案、答復(fù)、解釋等納入廣義的黨內(nèi)法規(guī)范疇，是有其價值和意義的。②首先，在黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)中，由于存在“黨規(guī)黨紀(jì)的規(guī)定過于抽象，缺乏明確具體的細節(jié)性規(guī)定，尤其是缺乏程序規(guī)范和具體要求，導(dǎo)致黨規(guī)黨紀(jì)缺乏實際的可操作性；同時黨規(guī)黨紀(jì)還存在偏重于說教、約束力較弱的現(xiàn)象”[5]，往往容易導(dǎo)致制度供給的不足。其次，從黨領(lǐng)導(dǎo)立法的實踐來看，1979年以來，中共中央和中共中央辦公廳在不同歷史時期先后發(fā)布了三個領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范性文件，分別是1979年8月中共中央辦公廳印發(fā)的“彭真同志關(guān)于制定和修訂法律、法規(guī)審批程序的請示報告”，1991年2月中共中央辦公廳印發(fā)的“關(guān)于加強對國家立法領(lǐng)導(dǎo)的若干意見”以及2016年2月中共中央印發(fā)的“關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見”[6]，這三個文件對黨領(lǐng)導(dǎo)立法乃至于社會主義民主法治建設(shè)都發(fā)揮了積極和廣泛的影響。顯然，這三個文件從形式上看并不屬于黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則這七種規(guī)范形式之一。

那么，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的黨內(nèi)法規(guī)具體有哪些呢？首先，是《黨章》的規(guī)定，黨章是黨內(nèi)的根本大法，《黨章》在總綱中對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)方式、黨的任務(wù)做出了明確規(guī)定，這是黨領(lǐng)導(dǎo)立法所要遵循的原則性、根本性要求?！饵h章》指出，“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”， 黨要“堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”，要“完善領(lǐng)導(dǎo)體制，改進領(lǐng)導(dǎo)方式，增強執(zhí)政能力”，要“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”。其次，是歷次黨代表大會的文件。比如，十二大提出，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，一經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)通過，全黨必須嚴格遵守?！?，十三大強調(diào)，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法和法律，黨應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。十五大首次將依法治國寫入報告，提出“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，要求把改革和發(fā)展的重大決策同立法結(jié)合起來。十六大指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。”黨要按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關(guān)系”，要求“經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志”。十七大提出，“支持人民代表大會依法履行職能，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。十八大繼續(xù)強調(diào)“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，要求加強立法組織工作的協(xié)調(diào)。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）不僅繼續(xù)強調(diào)了黨領(lǐng)導(dǎo)立法，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，而且對黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主要方式進行了闡述，即黨中央討論決定立法過程中涉及到的重大體制和重大政策調(diào)整問題，黨中央向全國人大提出憲法修改建議，黨中央聽取法律制定和修改的重大問題這三種主要方式領(lǐng)導(dǎo)立法。再次，是執(zhí)政黨關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)立法的專門性文件。這些文件包括1979年中共中央辦公廳印發(fā)的“彭真同志關(guān)于制定和修訂法律、法規(guī)審批程序的請示報告”，1991年中共中央辦公廳印發(fā)的“關(guān)于加強對國家立法領(lǐng)導(dǎo)的若干意見”，2016年中共中央印發(fā)的“關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見”，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》等。這些文件對黨領(lǐng)導(dǎo)立法的性質(zhì)、方式、議事程序等方面做了更具體的規(guī)定。

二、黨內(nèi)法規(guī)與黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則

所謂“原則”，在拉丁語中有開始、起源、基礎(chǔ)的意思?！冬F(xiàn)代漢語大詞典》將其解釋為“說話、行事所依據(jù)的準(zhǔn)則?！盵7]黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則是貫穿于黨領(lǐng)導(dǎo)立法始終，能集中體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的根本價值，反映黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本思想，具有普遍指導(dǎo)意義的基礎(chǔ)性或本源性的準(zhǔn)則。黨領(lǐng)導(dǎo)立法是由黨的執(zhí)政地位所決定的，探討黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則，至少應(yīng)該考慮以下三個方面的內(nèi)容，一是黨與在其領(lǐng)導(dǎo)下制定出來的“法”之間的關(guān)系是什么，即黨法之間的關(guān)系。二是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本依據(jù)和遵循是什么。三是黨在領(lǐng)導(dǎo)立法中，據(jù)以作出決議的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織原則是什么。換而言之，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則，至少應(yīng)該包括上述三個方面的內(nèi)容，才能比較集中體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本思想。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)立法必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動

法治是治國理政的基本方式，一切政黨和社會團體的內(nèi)外部活動都應(yīng)當(dāng)遵守國家的憲法和法律，這是法治的基本要義。在政黨法治建設(shè)中，“執(zhí)政黨最起碼要成為遵紀(jì)守法的先鋒模范，在依法治國中起到率先垂范的作用，要善于學(xué)習(xí)運用現(xiàn)代法治技術(shù)來解決棘手的政治法律問題”，將執(zhí)政黨的執(zhí)政行為納入法治范疇，遵守憲法和法律的規(guī)定，這是現(xiàn)代政黨政治國家所遵循的一條基本規(guī)律。①我國現(xiàn)行憲法對執(zhí)政黨在憲法范圍內(nèi)活動做出了明確的規(guī)定。②《立法法》則明確要求立法應(yīng)當(dāng)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。從黨內(nèi)法規(guī)來看，作為黨內(nèi)法規(guī)之根本的《黨章》明確規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，2016年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》提出，“黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作必須在憲法法律范圍內(nèi)進行，不允許隨意干預(yù)甚至替代立法活動”，黨的十八屆四中全會《決定》也指出，“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”。黨領(lǐng)導(dǎo)立法，是黨依法執(zhí)政的前提條件和制度基礎(chǔ)，憲法是國家的根本大法，憲法明確規(guī)定了一切政黨都必須遵守憲法和法律。如果說在憲法和法律制定之前，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是基于黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得了革命勝利，黨成為執(zhí)政黨這一歷史事實，那么，在社會主義法治國家建設(shè)中，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動則成為黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本遵循。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)立法必須以黨章為根本遵循

黨章由黨的全國代表大會制定，是調(diào)整全體黨員的規(guī)范性文件。黨章是黨的整體意志的體現(xiàn)，也是全體黨員和黨的各級組織的普遍性行為規(guī)范。在黨內(nèi)法規(guī)中，黨章具有最高的效力，是黨內(nèi)的根本大法。③鄧小平同志曾指出，“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。”[8]黨領(lǐng)導(dǎo)立法是黨行使執(zhí)政權(quán)的具體體現(xiàn)，是黨的執(zhí)政行為，因此，必須以黨章為基本依歸。有“黨內(nèi)立法法”之稱的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第1條就開宗明義指出，“為了規(guī)范中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定工作，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，制定本條例。”需要指出的是，黨領(lǐng)導(dǎo)立法要以黨章為根本遵循，并不意味著與黨領(lǐng)導(dǎo)立法必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動這一原則相抵觸和沖突。這是因為，黨章和憲法是分屬于兩個不同的規(guī)范體系，調(diào)整的主要內(nèi)容不一樣，黨章調(diào)整的是執(zhí)政黨黨內(nèi)關(guān)系，涉及到黨的性質(zhì)、宗旨、路線、綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想、奮斗目標(biāo)、黨員的權(quán)利義務(wù)、黨的組織、黨的紀(jì)律、黨的干部等方面的內(nèi)容，具有規(guī)范執(zhí)政黨黨員和黨組織行為的根本法效力。而憲法是調(diào)整國家和公民之間關(guān)系的最高準(zhǔn)則，涉及的內(nèi)容包括公民基本權(quán)利和義務(wù)、國家機構(gòu)的設(shè)置和主要職權(quán)、國家的基本政治、經(jīng)濟、文化和社會制度等。在憲法和黨章的關(guān)系上，兩者實際上又具有密不可分的關(guān)系，一方面黨章的修改會直接導(dǎo)致憲法的修改，“政策性修憲”成為我國的主導(dǎo)型修憲模式。[9]另一方面，憲法和黨章均宣示①，憲法是具有最高法律效力的根本法。在一個國家，一切公民和政黨的行為都必須遵守憲法，維護憲法權(quán)威，這是執(zhí)政黨黨員和黨的組織執(zhí)政行為的底限所在。

（三）黨領(lǐng)導(dǎo)立法必須遵循民主集中制

民主集中制是我們黨和國家具有根本性的政治組織原則。從民主集中制的機制體制構(gòu)成來看，包括了黨內(nèi)機構(gòu)和國家機構(gòu)之間實行以代表大會為基礎(chǔ)的議行合一體制以及實行充分民主和正確集中相結(jié)合的權(quán)力運行機制兩個層面的內(nèi)涵。[10]民主集中制誕生于布爾什維克黨的革命時期，從1927年6 月中國共產(chǎn)黨的第三次修正章程決議案將民主集中制寫入黨章開始，我們黨一直堅持、繼承和發(fā)揚民主集中制。十八大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)民主集中制建設(shè)，習(xí)近平總書記多次對加強民主集中制做了重要論述②，堅持用民主集中制完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)體制。黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)，從“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一要素來看，它主要表現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)③，黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)，行使的是政治權(quán)力，因而這一政治領(lǐng)導(dǎo)過程，自然也需要遵循充分行使民主和正確集中的結(jié)合。從“立法”這一要素來看，立法是對權(quán)力和利益的最主要分配形式之一，正是由于立法在社會資源分配中的極端重要性，因而，立法的過程理應(yīng)能使利益相關(guān)者充分表達利益訴求，并在此基礎(chǔ)上由立法者整合紛繁復(fù)雜利益訴求，形成統(tǒng)一的意志和利益訴求。這一過程，就是一個廣泛民主和在民主基礎(chǔ)上有效集中的過程。在領(lǐng)導(dǎo)立法過程中充分發(fā)揚民主，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的歷史經(jīng)驗總結(jié)，新中國法制建設(shè)的主要奠基者彭真說，“我們的法律是在中共中央領(lǐng)導(dǎo)下，按照人民民主專政、民主集中制這個根本制度，在廣泛發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上，由人民代表大會制度制定，它既代表了全國人民的利益和意志，也集中反映了黨的政策和主張”。[11]《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)“堅持民主集中制，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，維護黨的集中統(tǒng)一”。可以說，黨在領(lǐng)導(dǎo)立法中，堅持民主集中制，既是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在立法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是遵循“眾人之治”這一基本法治觀念，有效杜絕個人濫用職權(quán)，擅自獨斷的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)。

三、黨內(nèi)法規(guī)與黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主要形式

關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主要形式，根據(jù)十八屆四中全會《決定》以及2016年2月中共中央《關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》的精神，主要有提出憲法修改和解釋建議、提出立法建議和審議立法規(guī)劃與計劃、對立法重大事項的討論決定以及聽取立法重大問題的報告這四種形式，現(xiàn)分述如下：

（一）提出憲法修改和解釋建議

由黨的中央委員會向國家最高權(quán)力機關(guān)提出憲法修改解釋建議是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的重要形式。以憲法修改為例，黨中央向全國人大常委會提出憲法修改建議，是1982年憲法實施以來，我國憲法修改采用的慣例①，十八屆四中全會《決定》將這一慣例正式寫入黨的文件，明確提出，“黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進行修改?！睂⑦@一政治慣例用文件的形式確認下來，予以了制度化和規(guī)范化，這是黨在領(lǐng)導(dǎo)立法過程中，領(lǐng)導(dǎo)立法方式和程序進一步規(guī)范化的重要體現(xiàn)。然而，在實踐中，有兩方面的問題需要進一步明確和規(guī)范：一是啟動憲法修改的條件是什么？憲法是國家的根本大法，憲法具有最高法律效力和最高法律權(quán)威，由于憲法的最高效力和權(quán)威，因此，強調(diào)憲法在實施過程中的穩(wěn)定性是各國的通行做法。同時，憲法是治國安邦的章程，憲法也應(yīng)體現(xiàn)出一定的靈活性，以便能對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的成就和經(jīng)驗及時確認并指導(dǎo)實踐。因此，憲法修改應(yīng)該體現(xiàn)出穩(wěn)定性與靈活性、現(xiàn)實性與前瞻性的結(jié)合。實踐中，把“體現(xiàn)了中國特色社會主義道路、理論、制度、文化的發(fā)展成果”和“黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果”[12]以國家根本法的形式確認下來是憲法修改的基本出發(fā)點。與此同時，執(zhí)政黨在憲法修改中也主張，“對各方面普遍要求修改、實踐證明成熟、具有廣泛共識、需要在憲法上予以體現(xiàn)和規(guī)范、非改不可的，進行必要的、適當(dāng)?shù)男薷?；對不成熟、有爭議、有待進一步研究的，不作修改；對可改可不改、可以通過有關(guān)法律或者憲法解釋予以明確的，原則上不作修改，保持憲法的連續(xù)性、穩(wěn)定性、權(quán)威性?！币虼耍枰邳h內(nèi)法規(guī)中探索和規(guī)范憲法修改的更明確的啟動條件和程序，明確“非改不可的”和“可改可不改”之間相對清晰的界限。二是如何積極探索和完善憲法解釋的提出機制。憲法解釋能彌補憲法漏洞，完善憲法內(nèi)容，在憲法的穩(wěn)定性和靈活性之間保持必要的張力，是保障憲法權(quán)威的重要方式。十八屆四中全會《決定》提出“健全憲法解釋程序機制”，《憲法》第67條規(guī)定，全國人大常委會行使解釋憲法的職權(quán)。從憲法解釋的實踐來看，學(xué)術(shù)界普遍認為，我國憲法解釋只有一個，即1983年9月2日全國人大常委會通過的《關(guān)于國家安全機關(guān)行使公安機關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》屬于憲法解釋。憲法解釋的缺位固然與我國憲法修改時間間隔不長，憲法修改條文較多有關(guān)①，但長期以來缺乏憲法解釋的程序性機制也是一個重要的原因。因此，在黨領(lǐng)導(dǎo)立法過程中，需要繼續(xù)探索和健全黨中央提出憲法解釋建議的運行程序和機制，健全全國人大常委會審議通過憲法解釋的程序機制，推動黨提出憲法解釋建議的制度化和程序化。

（二）提出立法建議和審定立法規(guī)劃與計劃

提出立法建議是中央和省（自治區(qū)、直轄市）、有立法權(quán)的較大市黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的重要方式。實踐中，執(zhí)政黨在黨代會上的決定和立法建議往往成為人大立法的重要來源。比如，2013年11月，十八屆三中全會決定提出，“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”。同年12月的全國人大常委會第六次會議審議通過了關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議。2013 年 11月十八屆三中全會決定提出廢止勞動教養(yǎng)制度，2013 年 12 月 十二屆全國人大常委會六次會議通過了《關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》。[13]又如，黨的十八屆三中全會決定提出了落實稅收法定原則的明確要求，十八屆四中全會提出了明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年3月8日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上通過了《關(guān)于<中華人民共和國立法法修正案>的說明》，對立法法進行了修改。在地方立法層面，由于法治在地方治理中的作用越來越突出，地方黨委對地方性法規(guī)的立、改、廢提出立法建議的情形也越來越多。

立法規(guī)劃是立法的源頭，是指“有權(quán)的主體，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，為達到一定目的，按照一定的原則和程序，所編制的準(zhǔn)備用以實施的關(guān)于立法工作的設(shè)想和部署?！盵14]立法計劃通常是用來確定具體的立法項目的審議安排工作。編制立法規(guī)劃和立法計劃是我國立法實踐中的慣例和頗具特色的做法，全國人大和地方人大都十分重視立法規(guī)劃和立法計劃的編制。2015年修訂后的《立法法》將這一慣例明確了下來，《立法法》第52條規(guī)定，“全國人民代表大會常務(wù)委員會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排。”“立法規(guī)劃和年度立法計劃由委員長會議通過并向社會公布。”立法規(guī)劃和立法計劃是立法的準(zhǔn)備程序，從全國人大來看，立法規(guī)劃“一般由工作機構(gòu)研究擬定，由委員長會議審議同意后，印發(fā)常委會討論認可?！绷⒎ㄒ?guī)劃對于立法機關(guān)的作用就在于，通過立法規(guī)劃立法機關(guān)即可以掌握立法的計劃性、主動性、重點性和步驟性，還可以通過立法規(guī)劃來構(gòu)建法律體系。黨對立法規(guī)劃和立法計劃的審定，通常是人大常委會的黨組將立法規(guī)劃和立法計劃報請同級黨委審批，經(jīng)過黨委審定的立法規(guī)劃和立法計劃再經(jīng)常委會黨組提請委員長會議、主任會議等審議通過，經(jīng)過批準(zhǔn)的立法規(guī)劃需要修訂的，也通過上述程序進行。①相應(yīng)的，黨委也將立法規(guī)劃或者立法計劃中的重要項目列入工作要點。2005年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》的通知中明確指出，“全國人大及其常委會的五年立法規(guī)劃…，由全國人大常委會黨組報請黨中央決定或者批準(zhǔn)后再進人法定程序?！?/p>

（三）重大立法事項的討論決定

十八屆四中全會《決定》中指出，“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定?！?016年2月印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》進一步明確，黨中央提出立改廢釋意見建議，討論同意政治方面立法和重大經(jīng)濟社會方面立法等，有立法權(quán)地方的黨委研究同意政治方面和重大經(jīng)濟社會方面立法。關(guān)于“重大體制”“重大政策調(diào)整”以及“重大”立法的范圍，文件并沒有做出明確規(guī)定。黨對“重大體制”“重大政策”以及“重大”立法等重大立法事項的討論決定，其實質(zhì)是黨的重大問題決定權(quán)在立法領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)，這一權(quán)力是黨章所賦予的?！饵h章》第12條規(guī)定，“黨的中央和地方各級委員會在必要時召集代表會議，討論和決定需要及時解決的重大問題?！钡?6條規(guī)定，“有關(guān)全國性的重大政策問題，只有黨中央有權(quán)作出決定，各部門、各地方的黨組織可以向中央提出建議，但不得擅自作出決定和對外發(fā)表主張?！秉h行使重大問題決定權(quán)的目的是為了加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，具有專屬性，而黨對重大立法事項的討論決定則屬于黨的重大事項決定權(quán)的具體行使。同時，黨在領(lǐng)導(dǎo)立法中對重大事項的討論決定又必然與各級人大的重大事項決定權(quán)發(fā)生聯(lián)系。人大的重大事項決定權(quán)是《憲法》和《地方組織法》賦予人大的基本職權(quán)之一。對人大重大事項決定權(quán)中“重大事項”的范圍，《憲法》第99條、第104條和《地方組織法》第44條都只做了原則性規(guī)定，沒有明確具體范圍。從地方人大來看，絕大多數(shù)?。▍^(qū)、市）人大常委會已經(jīng)出臺了關(guān)于重大事項決定權(quán)的地方性法規(guī)。對“重大事項”的界定，主要有“原則規(guī)定（定義）+具體列舉+兜底條款”相結(jié)合的模式和“具體列舉+兜底條款”的模式。[15]整體上看，“重大事項”是決定本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中具有全局性、根本性、長遠性的事項和與群眾切身利益相關(guān)、社會普遍關(guān)注的重大事項。盡管這兩項權(quán)力本質(zhì)上不同，但兩者的根本目的和動機是一致的，都是實現(xiàn)人民根本利益，保障人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)。黨對重大立法事項討論決定后，通過人大立法權(quán)的行使，使黨對重大問題的決定具有了法律效力，從法律和制度上保證黨對重大問題決議決定的貫徹實施。①要指出的是，《決定》提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，這一要求與黨領(lǐng)導(dǎo)立法并不矛盾?！包h領(lǐng)導(dǎo)立法工作注重形成和向立法機關(guān)表達黨的主張，人大主導(dǎo)立法則是立法機關(guān)依法行使法定職權(quán)并著力提升議事效能、立法質(zhì)量，最終貫徹黨的主張?！盵16]黨領(lǐng)導(dǎo)立法所有的工作最終都要落實到保障人民當(dāng)家作主，維護人民合法權(quán)益上。正如彭真同志所說的， “在立法過程中，全國人大常委會要同國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會分工協(xié)作，密切配合。事情是一個，都在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以最大多數(shù)人民的最大利益為根據(jù)，以憲法為準(zhǔn)繩，目標(biāo)、方針、政策是一致的，只是分工不同”[17]

（四）聽取立法重大問題的報告

重大問題報告制度是黨內(nèi)政治生活中必須遵守的準(zhǔn)則②。聽取立法重大問題的報告是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的一項基本內(nèi)容，《決定》指出，“法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。”這一規(guī)定明確了報告的主體是全國人大常委會黨組，報告的內(nèi)容則是法律制定和修改中的重大問題。關(guān)于什么是重大問題，《決定》沒有明確指出，其他的黨內(nèi)法規(guī)也沒有明確規(guī)定，僅做了部分列舉。在立法實踐中，全國人大常委會黨組對涉及國家機構(gòu)和政治制度、基本經(jīng)濟制度、基本人權(quán)、國家安全等方面的法律的制定和修改，先后對民法總則、物權(quán)法、刑事訴訟法、預(yù)算法修改決定、立法法修改決定、國家安全法以及網(wǎng)絡(luò)安全法等法律草案中的重大問題向黨中央請示并根據(jù)黨中央決策，依法按程序做好相關(guān)工作。黨的十八大以來，以全國人大常委會黨組名義向黨中央報送的請示報告遠遠超過了此前③，立法工作中重大問題請示報告的常態(tài)化、制度化機制已經(jīng)基本形成。在地方立法中，地方黨委就重要法規(guī)涉及的重大問題進行研究也有諸多的實踐①，地方黨委對立法中重大問題的研究討論推動了具體法規(guī)的出臺，并為法規(guī)的實施提供了保障。從聽取立法重大問題報告的程序來看，立法報告應(yīng)采取書面形式，在決策程序上，應(yīng)當(dāng)遵循集體研究決定的基本程序要求，2015年《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》第23條、24條規(guī)定，黨組決策實行“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定，重大決策應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商”，黨組的重大決策要經(jīng)過調(diào)查研究，充分聽取意見，并進行風(fēng)險評估和合法合規(guī)性審查，由集體討論作出決定。2016年《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》明確指出，“要遵循黨內(nèi)重大決策程序規(guī)定，集體研究決定立法中的重大問題?！?/p>

四、完善黨內(nèi)法規(guī)進一步加強黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進“法治中國”建設(shè)的根本保證。黨應(yīng)在憲法和法律范圍內(nèi)活動，在黨的內(nèi)部事務(wù)中，黨員和黨的組織應(yīng)當(dāng)遵循黨內(nèi)法規(guī)的約束。恩格斯指出：“一個黨喪失了作出有約束力的決議的可能性，它就只能在自己的活的、經(jīng)常變化的需要中去尋找自己的法規(guī)”[18]中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》強調(diào)，“要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。”黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)同樣需要堅持用法治方式，實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度化、規(guī)范化和程序化。由于黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的制度建設(shè)中還有諸多不完善之處，需要進一步完善。

（一）完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的頂層設(shè)計

2017年6月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中提出了完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。要求完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度，加強和改進黨對各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保證。盡管1991年《中共中央關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》2016年《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》這兩個黨內(nèi)的規(guī)范性文件對黨領(lǐng)導(dǎo)立法的性質(zhì)、方式、指導(dǎo)思想和組織保障等方面都做了具體規(guī)定，但這些文件都屬于指導(dǎo)性的文件，在具體實施過程中，還有許多問題需要進一步明確。比如，黨領(lǐng)導(dǎo)立法中重大問題的范圍和方式，黨領(lǐng)導(dǎo)立法中黨內(nèi)事務(wù)與國家事務(wù)的區(qū)分，黨內(nèi)民主決策集體領(lǐng)導(dǎo)的具體方式和程序，黨領(lǐng)導(dǎo)立法和人大主導(dǎo)立法兩者的關(guān)系處理，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作程序與立法程序的銜接等問題，都缺乏具體規(guī)定，需要進一步探索。一個可供選擇的方案是以《黨章》為依據(jù)，制定專門性的黨領(lǐng)導(dǎo)立法的黨內(nèi)法規(guī)，將《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》中的原則性規(guī)定、概括性規(guī)定進一步明晰下來。在程序建設(shè)方面，十八屆四中全會《決定》明確提出了要完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。具體而言，這些程序主要包括黨對憲法修改和解釋建議的提起程序、黨委對立法建議的提出程序、黨委對立法規(guī)劃和立法計劃的審定程序、重大立法事項的討論決定程序以及對立法重大問題報告的討論決定程序，通過程序確保黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范化、制度化和程序化。

（二）完善人大的黨組制度

黨要實現(xiàn)對立法的領(lǐng)導(dǎo)，人大常委會的黨組是一個重要的環(huán)節(jié)。《黨章》第48條規(guī)定，中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中，可以成立黨組。黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。2015年6月的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》指出，“黨組是黨在中央和地方國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！秉h組的主要任務(wù)之一，就是負責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策。從黨領(lǐng)導(dǎo)立法來看，黨組在實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大行使立法權(quán)之間，處于樞紐地位，黨組在立法過程中的作用發(fā)揮是否充分，關(guān)系到黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)能否充分實現(xiàn)?！饵h章》第49條規(guī)定，黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)。對全國人大常委會黨組而言，黨組如何發(fā)揮自身職能，將黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲业囊庵臼秦瀼貓?zhí)行的重要體現(xiàn)。當(dāng)前，在人大黨組的制度建設(shè)中，需要進一步完善人大常委會黨組就重大立法事項向黨委的請示匯報制度，加強黨委對人大常委會黨組的政治領(lǐng)導(dǎo)，保障黨的意志通過人大立法程序轉(zhuǎn)化為國家法律。其次，要充分發(fā)揮黨的立法建議權(quán)在領(lǐng)導(dǎo)立法中的作用，通過完善黨的立法建議權(quán)的提出主體、形成機制、提出程序等方面的內(nèi)容，確保能夠?qū)⒊墒斓牧⒎ńㄗh提交人大審議并最終轉(zhuǎn)化為國家法律。再次，要進一步理順人大常委會黨組與主任會議、常委會會議的關(guān)系，厘清各自的權(quán)力邊界，既支持和保障人大及其常委會發(fā)揮法定職能作用，又發(fā)揮黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

（三）加強黨在立法中的組織協(xié)調(diào)

十八屆四中全會《決定》提出要“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》也強調(diào)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的同時，要充分發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于立法的全過程，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、組織和思想領(lǐng)導(dǎo)，這就是說，在黨領(lǐng)導(dǎo)立法過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)更多強調(diào)的是立法規(guī)劃、立法計劃和立法建議案的提出、立法指導(dǎo)思想和基本原則的確定、重大立法項目和立法中重大問題的討論決定，黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)突出的是方向性、根本性、原則性和基礎(chǔ)性。而人大主導(dǎo)立法則強調(diào)的是人大依據(jù)法定職權(quán)、按照法定程序?qū)⒘⒎ㄗh案轉(zhuǎn)化為國家法律。在這一過程中，要確保黨領(lǐng)導(dǎo)立法的程序與人大的立法程序有機對接起來，即不能以黨內(nèi)程序代替立法程序，也不能以立法程序來替代黨內(nèi)程序，這就要求黨在立法中充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，一方面黨委要適時提出自己的立法建議，另一方面，黨委要充分尊重人大在立法過程中的主導(dǎo)權(quán)，發(fā)揮人大在立法中的作用，通過健全黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的日常機構(gòu)，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，完善人大常委會黨組成員的兼職制度，加強組織保障，確保在立法過程中，既能始終貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)黨的意志，又能發(fā)揮人大作為立法機關(guān)在立法中的主導(dǎo)作用。

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