王明

摘要：網(wǎng)絡(luò)治理理論源于對(duì)企業(yè)合作行為的研究，已經(jīng)廣泛應(yīng)用于城市群協(xié)同發(fā)展問(wèn)題的探討。既有研究充分論證了城市群網(wǎng)絡(luò)治理的廣泛性和必要性，但未認(rèn)識(shí)到，在政績(jī)與合作博弈框架下，城市群網(wǎng)絡(luò)治理存在理性約束、共容性利益不確定、分享機(jī)制模糊、協(xié)調(diào)機(jī)制脆弱等局限性問(wèn)題。建立相應(yīng)的外部激勵(lì)與約束機(jī)制，可以優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)治理，提升城市群內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展的整體績(jī)效。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；網(wǎng)絡(luò)治理；外部激勵(lì)；約束機(jī)制

2016年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，我國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，要以城市群為主體形態(tài)，加強(qiáng)創(chuàng)新合作機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建開放高效的創(chuàng)新資源共享網(wǎng)絡(luò)，以協(xié)同創(chuàng)新牽引城市協(xié)同發(fā)展。在國(guó)內(nèi)，城市群協(xié)同發(fā)展具有較強(qiáng)的政府主導(dǎo)特征，意在促進(jìn)群內(nèi)城市“整體協(xié)同”和“互惠發(fā)展”，現(xiàn)實(shí)的情況是，基于“行政區(qū)考核”的地方管控機(jī)制卻很難避免城市在參與群體協(xié)作中出現(xiàn)“各自為政”的現(xiàn)象?；谶@種問(wèn)題導(dǎo)向，國(guó)內(nèi)外不少學(xué)者推崇“網(wǎng)絡(luò)治理”來(lái)解決此問(wèn)題并進(jìn)行了相關(guān)研究。盡管源于企業(yè)合作領(lǐng)域的“網(wǎng)絡(luò)治理”理論應(yīng)用于城市群合作行為研究有合理之處，然而，城市群的合作主體是政府組織，與企業(yè)組織有明顯區(qū)別，必然存在一些新的治理障礙，一味推崇網(wǎng)絡(luò)治理無(wú)法解決城市群內(nèi)部協(xié)同問(wèn)題?；谶@種思考，本文將以湖南省“長(zhǎng)株潭城市群”為研究對(duì)象，從城市群網(wǎng)絡(luò)治理的局限性分析入手，探討協(xié)同治理方式的優(yōu)化問(wèn)題。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與城市群網(wǎng)絡(luò)治理

從1957年法國(guó)地理學(xué)家簡(jiǎn)·戈特曼（Jean Gottmanm）在美國(guó)《經(jīng)濟(jì)地理》上發(fā)表了《大都市帶》一文之后，城市群?jiǎn)栴}研究相繼展開，無(wú)論是辨析城市群概念，還是探討城市群內(nèi)部空間布局和產(chǎn)業(yè)合作，都無(wú)法脫離“協(xié)同”這一中心議題，原因在于，現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)學(xué)不僅充分論證了城市群發(fā)展的重要性（Black&Henderson，1999），而且，更為明確地指出，城市群內(nèi)部協(xié)調(diào)與合作行為對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及社會(huì)發(fā)展存在重要影響（Abdel Rahman and Anas，2004）。

針對(duì)城市群內(nèi)部如何協(xié)同的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外展開了諸多研究，其中一個(gè)重要取向就是推崇“網(wǎng)絡(luò)治理（Network Governance）”。這種思路源于20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為的協(xié)調(diào)，特別是個(gè)體或企業(yè)組織如何降低交易成本的合作研究（Perri，et a1，2002）。截至目前，理論界對(duì)“網(wǎng)絡(luò)治理”有兩種理解：第一種將網(wǎng)絡(luò)治理視為一種彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制和官僚治理機(jī)制不足的新治理形式，核心在于自治性企業(yè)如何基于潛在的信任、規(guī)范等“關(guān)系契約”來(lái)協(xié)調(diào)和維護(hù)交易，形成穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)（Wilikilagi，2009）。第二種將其理解為網(wǎng)絡(luò)組織的治理，即多中心治理或多主體（組織）治理，也就是，不同行動(dòng)者（網(wǎng)絡(luò)組織）基于彼此分工合作而施行聯(lián)盟治理，這是單個(gè)組織無(wú)法完成獨(dú)自使命所創(chuàng)設(shè)的新制度，理論研究的核心在于運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)分析的思維去解析多中心行動(dòng)主體之間的聯(lián)系機(jī)理（Provan&Kenis，2008）。不可否認(rèn)的是，無(wú)論基于何種理解，大量文獻(xiàn)已經(jīng)證實(shí)了網(wǎng)絡(luò)治理可以產(chǎn)生顯著的協(xié)同效應(yīng)和合作績(jī)效，尤其對(duì)于目標(biāo)明確、合作利益易于度量的個(gè)體或營(yíng)利性企業(yè)組織的合作而言。

由于城市群協(xié)同發(fā)展與企業(yè)合作具有類似的行為特征，因而，國(guó)內(nèi)不少研究人員將網(wǎng)絡(luò)治理理論引入城市群協(xié)調(diào)發(fā)展研究，認(rèn)為只要師法企業(yè)，建立“網(wǎng)絡(luò)治理”的契約結(jié)構(gòu)和行動(dòng)規(guī)則就可以很好地解決城市群協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。筆者認(rèn)為，行政組織特征較強(qiáng)的城市政府合作與互利共贏的企業(yè)組織合作具有明顯差異，一味照搬“網(wǎng)絡(luò)治理理論”而忽視其他約束條件，必然會(huì)降低城市群網(wǎng)絡(luò)治理的績(jī)效，下文將就此展開分析，并以長(zhǎng)株潭城市群為例，提出相關(guān)的優(yōu)化對(duì)策。

二、政績(jī)博弈：城市群網(wǎng)絡(luò)治理的困境

（一）長(zhǎng)株潭城市群發(fā)展簡(jiǎn)介

長(zhǎng)株潭城市群地處湖南省，由長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市組成，以品字狀相鄰分布于湘江的下游，三市彼此之間的直線距離20公里左右，地域相連。建國(guó)以來(lái)，三市均為湖南省重要的工業(yè)城市，交通便捷，是湖南省經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)。從成長(zhǎng)歷程上而言，長(zhǎng)株潭城市群最早起始于建國(guó)后“毛澤東城”的設(shè)想。1997年正式啟動(dòng)“長(zhǎng)株潭一體化”，致力打造湖南省內(nèi)第一個(gè)城市群。

在“長(zhǎng)株潭一體化”建設(shè)之前，長(zhǎng)沙、株洲和湘潭三市（以下三市均代指如此）基本是彼此獨(dú)立的城市。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，三市均布局了大而全的產(chǎn)業(yè)體系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在較為嚴(yán)重的同質(zhì)化，發(fā)展至今，三市在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)基礎(chǔ)和城市規(guī)模等多個(gè)方面均存在不同程度的懸殊差異，呈現(xiàn)長(zhǎng)沙與株洲、湘潭“一強(qiáng)兩弱”的格局。在三市融合發(fā)展的初期，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)往往掩蓋了協(xié)同的困境問(wèn)題，但是，隨著城市群的深度推進(jìn)，深層次融合需求已經(jīng)十分迫切。當(dāng)前，無(wú)論是學(xué)術(shù)領(lǐng)域，還是政策領(lǐng)域，主張?jiān)诔鞘腥簝?nèi)部實(shí)施“網(wǎng)絡(luò)治理”的呼聲日漸高漲，但是，面對(duì)城市群內(nèi)部依舊保持各市行政區(qū)相互獨(dú)立的形勢(shì)下，網(wǎng)絡(luò)治理能否得以順利推行，需要什么條件或者說(shuō)存在什么障礙，又有何種解決辦法予以應(yīng)對(duì)，是值得深思的問(wèn)題。

（二）網(wǎng)絡(luò)治理視角下城市群內(nèi)部協(xié)同障礙

l_城市政府的“理性約束”

城市政府是城市群網(wǎng)絡(luò)治理的主體，網(wǎng)絡(luò)治理效果首先取決于個(gè)體發(fā)展行動(dòng)多大程度上符合城市群發(fā)展的群體理性。以經(jīng)濟(jì)協(xié)同為例，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化無(wú)疑會(huì)嚴(yán)重降低個(gè)體城市參與群體協(xié)作的“理性”，因?yàn)?，城市群?nèi)各個(gè)在行政關(guān)系上相互獨(dú)立的地方政府，得益于自身的要素稟賦，通常會(huì)根據(jù)各自的比較優(yōu)勢(shì)來(lái)制定產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展戰(zhàn)略，而在特定時(shí)段內(nèi)，只有某些特定產(chǎn)業(yè)具有較高的盈利水平，出于“利益最大化”的考慮，城市群內(nèi)政府會(huì)傾向于支持那些盈利水平高的行業(yè)發(fā)展，最終會(huì)形成城市群內(nèi)各個(gè)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同質(zhì)化問(wèn)題”。另外，由于城市群發(fā)展目標(biāo)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性，在任官員如果在其在任期內(nèi)無(wú)法預(yù)見或不重視合作可以帶來(lái)“隱性政績(jī)”，那么，現(xiàn)有行政區(qū)政績(jī)考核體制會(huì)促使政府走短期路線，注重短期發(fā)展成效，而淡化協(xié)同治理的長(zhǎng)期目標(biāo)，尤其在競(jìng)爭(zhēng)大于合作，獨(dú)自發(fā)展優(yōu)于合作發(fā)展的情境下更為明顯。以長(zhǎng)株潭城市群為例，長(zhǎng)沙作為群內(nèi)核心城市，資源要素?zé)o疑更為集中，湘潭和株洲兩市希望與長(zhǎng)沙市協(xié)作而獲得超額收益的意愿強(qiáng)烈，但是，長(zhǎng)沙市卻不然，資源的集中優(yōu)勢(shì)更容易形成“極化效應(yīng)”而獲得更快發(fā)展，因此，在這種情況下，“理性”的長(zhǎng)沙市或多或少不愿與湘潭和株洲兩市分享資源或協(xié)同發(fā)展。

2.任務(wù)目標(biāo)寬泛復(fù)雜性

源于企業(yè)合作分析的“網(wǎng)絡(luò)治理理論”強(qiáng)調(diào)以清晰的合作目標(biāo)為導(dǎo)向是有道理的，因?yàn)椋裱袌?chǎng)交易成本最小化的規(guī)則可以將解決特定問(wèn)題作為各參與主體一切活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，然而，這與“以復(fù)雜的行政體制、多元化目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)轱@著特征的”城市政府合作迥然不同，因?yàn)?，這里的“城市群協(xié)調(diào)發(fā)展”是一個(gè)極為寬泛的概念，不僅涉及合作目標(biāo)、合作領(lǐng)域、合作問(wèn)題異常繁多，而且涵蓋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)民生、生態(tài)環(huán)境、地域文化等多種領(lǐng)域，由于存在彼此資源稟賦的差異以及戰(zhàn)略布局的不同考量，這些領(lǐng)域中，不是所有的領(lǐng)域都存在互惠合作的空間，有些領(lǐng)域利益是“零和博弈”或利益非均衡性，也就是說(shuō)，存在成員目標(biāo)的非一致性甚至沖突性，無(wú)法通過(guò)“自組織”來(lái)解決，城市群內(nèi)部的協(xié)同問(wèn)題往往必須要通過(guò)上級(jí)政府的調(diào)控機(jī)制來(lái)解決。

任務(wù)目標(biāo)寬泛復(fù)雜性也源于現(xiàn)實(shí)任務(wù)可分解程度。當(dāng)城市群的治理目標(biāo)可被分解為每個(gè)行政轄區(qū)的城市政府或某個(gè)具體責(zé)任部門的任務(wù)時(shí)，顯然，每個(gè)個(gè)體行為的參與度、執(zhí)行力和可考核性就會(huì)大大提升，也就更有利于城市群協(xié)調(diào)部門的綜合調(diào)控與管理，相反，當(dāng)協(xié)同目標(biāo)無(wú)法分解的時(shí)候，一旦缺乏有力的外部管控機(jī)制，城市群自主性網(wǎng)絡(luò)治理活動(dòng)將不具備實(shí)際意義。以長(zhǎng)株潭城市群為例，湖南省從上世紀(jì)80年致力于長(zhǎng)株潭一體化發(fā)展而不懈努力，但時(shí)至今日，仍存在不少問(wèn)題，比如，旨在促進(jìn)三市交通一體化的公路網(wǎng)絡(luò)對(duì)接工程仍存在不愿對(duì)接或?qū)硬粫车葐?wèn)題。一言蔽之，城市政府之間的合作目標(biāo)是多元化的，而多元化目標(biāo)的背后是多元利益的博弈，現(xiàn)有磋商談判的“自組織路徑”很難實(shí)現(xiàn)彼此利益整合與平衡。

3.共容性利益不確定性

共容性利益（Encompassing interests）是著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森（MancurLloyd Olson）解釋“集體行動(dòng)邏輯”的起點(diǎn)，因?yàn)椋瑓f(xié)同意味著互為導(dǎo)向，也意味著成員之間需彼此了解，關(guān)注彼此的合作利益。城市群網(wǎng)絡(luò)治理的共容性利益就是城市之間的彼此利益需求。毫無(wú)疑問(wèn)，共容性利益不僅決定了城市群內(nèi)部協(xié)作所產(chǎn)生的利益分配總量，而且決定了彼此利益的“關(guān)聯(lián)系數(shù)”，但是，共容性利益的顯著特征在于其隱蔽性，即利益取舍取決于合作成員的非公開性自我評(píng)估，那么，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理的一個(gè)重要條件就是如何促使共容性利益清晰化，進(jìn)而形成協(xié)同的原動(dòng)力。進(jìn)一步而言，網(wǎng)絡(luò)治理本質(zhì)在于自組織的協(xié)調(diào)，由參與主體自發(fā)通過(guò)各種形式的信息溝通和談判以達(dá)成共識(shí)性目標(biāo)，并形成一致性行動(dòng)，而這一切的前提在于各主體對(duì)共容性利益的理性判斷。

就城市群合作來(lái)看，其共容性利益的不確定性在于：一是長(zhǎng)期的共容性利益無(wú)法判斷。在企業(yè)領(lǐng)域，由于經(jīng)濟(jì)合作目標(biāo)的單一性和適度的組織規(guī)模，共容性利益比較容易通過(guò)投入產(chǎn)出以及市場(chǎng)收益指標(biāo)來(lái)預(yù)估，比如保險(xiǎn)公司、風(fēng)險(xiǎn)投資公司和電影公司的合作，可以通過(guò)劇本質(zhì)量、需求分析對(duì)預(yù)期票房收入有近似理性的判斷，進(jìn)而有效增進(jìn)合作，但是，城市群涉及多領(lǐng)域合作，除了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)等可以量化的合作領(lǐng)域，更多的是難以量化的民生服務(wù)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域在城市群協(xié)同中必不可少，有時(shí)反而比經(jīng)濟(jì)利益更為重要，但是，這些領(lǐng)域合作所創(chuàng)造的共容性利益的不可度量性無(wú)疑增加了整體共容性利益的不確定性。此外，在“政績(jī)考核”與“有限任期”的雙重體制下，超越“任期之外”的長(zhǎng)期合作的共容性利益因難以估算也常不受關(guān)注。

4.利益分享機(jī)制的模糊性

國(guó)外學(xué)者Robert A.和McGuire M.（2003）在研究網(wǎng)絡(luò)治理時(shí)指出，協(xié)作本質(zhì)在于共同協(xié)力達(dá)成共同目標(biāo)，一個(gè)共同認(rèn)可的利益分享機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)合作的基礎(chǔ)。換句話說(shuō)，缺乏清晰的利益分享機(jī)制無(wú)疑會(huì)弱化城市群網(wǎng)絡(luò)治理的可能。就現(xiàn)實(shí)而言，這種利益分享機(jī)制的模糊性在于：一是如前所述，由于城市群合作領(lǐng)域及合作目標(biāo)的寬泛性，不僅涉及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，而且更多的是社會(huì)民生等領(lǐng)域，群內(nèi)城市政府難以判斷各自參與群體協(xié)同的長(zhǎng)期與短期貢獻(xiàn)率，客觀上造成“無(wú)法以相應(yīng)的契約予以提前約定彼此的利益分享規(guī)則”，致使利益分享機(jī)制的模糊。僅以長(zhǎng)株潭城市群產(chǎn)業(yè)整合為例，長(zhǎng)沙、株洲和湘潭三市理應(yīng)在各自產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上進(jìn)行產(chǎn)業(yè)重新整合和差異化定位，旨在形成各有優(yōu)勢(shì)、整體互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)布局。這項(xiàng)工作核心在于如何推動(dòng)彼此產(chǎn)業(yè)的市際轉(zhuǎn)移?，F(xiàn)實(shí)難點(diǎn)在于，在缺乏清晰的利益交機(jī)制下，基于擴(kuò)大稅源、充實(shí)自我財(cái)政的考慮，導(dǎo)致各市存在“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致本地財(cái)政大幅減縮”的疑慮和擔(dān)憂，城市政府不愿意本轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)外流或引進(jìn)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，自覺或不自覺陷入“獨(dú)自發(fā)展思維”，這是三市產(chǎn)業(yè)遲遲未能重新整合、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)依然嚴(yán)重的癥結(jié)。

另一個(gè)層面就是利益補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題，也可以說(shuō)是反向的利益分享機(jī)制問(wèn)題，因?yàn)槌鞘腥簝?nèi)部的城市個(gè)體行為必然會(huì)對(duì)群內(nèi)其他城市造成不利或有利影響，如果是不利影響，即形成所謂的“外部負(fù)效應(yīng)”，例如污染的市際擴(kuò)散問(wèn)題，無(wú)疑需要一定的利益懲戒機(jī)制，來(lái)彌補(bǔ)被污染城市的污染成本，或者說(shuō)為群體生態(tài)環(huán)境的努力而應(yīng)當(dāng)獲得的“收益”。建立利益補(bǔ)償機(jī)制可以一定程度上抑制群體成員“機(jī)會(huì)主義”或“搭便車”等非協(xié)同行為的發(fā)生，然而，現(xiàn)實(shí)這些方面的利益補(bǔ)償機(jī)制也是非常欠缺的，反過(guò)來(lái)加劇了群體利益分享機(jī)制的模糊性，影響城市群網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)施。

5.行為協(xié)調(diào)機(jī)制的脆弱性

有效的行為協(xié)調(diào)機(jī)制可以有效抑制機(jī)會(huì)主義行為，同時(shí)可以有效解決合作者問(wèn)的利益沖突，防止戰(zhàn)略伙伴關(guān)系失效（stuart&Robinson，2000）。就目前國(guó)內(nèi)城市群治理而言，通過(guò)協(xié)商性質(zhì)的城市政府聯(lián)席會(huì)議、開放式的區(qū)域論壇來(lái)達(dá)成“契約性合作協(xié)議”已普遍成為國(guó)內(nèi)城市群行為協(xié)調(diào)的主要形式，然而，這種“契約式行為”的脆弱性同樣不容忽視：一是由于主體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能存在弱化問(wèn)題。按照網(wǎng)絡(luò)治理理論，治理的主要機(jī)構(gòu)在于網(wǎng)絡(luò)核心主體、戰(zhàn)略中心或者網(wǎng)絡(luò)治理中心來(lái)進(jìn)行的，他們?cè)谡麄€(gè)網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，對(duì)成員進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通。

以長(zhǎng)株潭城市群為例，主導(dǎo)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的省“兩型辦公室”以及各市設(shè)立的“兩型辦”應(yīng)該是該城市群的網(wǎng)絡(luò)治理中心。該機(jī)構(gòu)對(duì)各市參與城市群合作行為理應(yīng)具有協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評(píng)估等職能，但是，現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，其級(jí)別管轄及財(cái)政經(jīng)費(fèi)仍來(lái)源于省政府及各市政府，對(duì)城市群協(xié)作缺少充分的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與管控權(quán)，其職能基本停留在工作引導(dǎo)上，不具備有效的協(xié)調(diào)指揮權(quán)，難以有效推動(dòng)府際合作治理的有序開展。

三、優(yōu)化城市群網(wǎng)絡(luò)治理：激勵(lì)約束機(jī)制的介入

（一）強(qiáng)化外部管控，劃分合作性和競(jìng)爭(zhēng)性目標(biāo)體系

既然網(wǎng)絡(luò)治理在城市群協(xié)調(diào)中存在上述約束問(wèn)題，以至于城市群政府無(wú)法在所有領(lǐng)域有效實(shí)施治理合作，那么，就需要對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理模式加以改進(jìn)和完善，加強(qiáng)外部管控，以避免非理性的個(gè)體行動(dòng)帶來(lái)群體性損失。

國(guó)內(nèi)城市群的外部管控主體主要是城市群所在地區(qū)的共同上級(jí)政府。城市群最佳的格局是既有競(jìng)爭(zhēng)也有合作，該競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域需要充分的競(jìng)爭(zhēng)，以防止“合而不爭(zhēng)”，該協(xié)同的領(lǐng)域應(yīng)該積極協(xié)同，以防止“分而不和”。本文認(rèn)為，當(dāng)前，完善城市群外部管控重點(diǎn)在于合理界定每個(gè)行政區(qū)城市的“獨(dú)立發(fā)展目標(biāo)”與城市群合作區(qū)的“協(xié)同發(fā)展目標(biāo)”。這些目標(biāo)來(lái)源于兩個(gè)層面的考慮：一方面，將城市群作為一個(gè)整體去思考哪些任務(wù)目標(biāo)需要統(tǒng)一的管控政策來(lái)推動(dòng)合作區(qū)共治，例如治安管理、教育、交通等公共服務(wù)一體化領(lǐng)域。同時(shí)，也需要合理界定哪些領(lǐng)域是必須鼓勵(lì)群內(nèi)城市相互競(jìng)爭(zhēng)，形成差異化發(fā)展，例如在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模和增長(zhǎng)速度方面。以長(zhǎng)株潭為例，需要湖南省政府通過(guò)目標(biāo)細(xì)化和周期性分解，合理界定長(zhǎng)株潭三市的合作性目標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性目標(biāo)，通過(guò)目標(biāo)管理引導(dǎo)群內(nèi)城市參與網(wǎng)絡(luò)協(xié)同。

（二）重塑政績(jī)指標(biāo)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理目標(biāo)導(dǎo)向的考核系統(tǒng)

阿格拉諾夫·羅伯特和邁克奎爾曾就“網(wǎng)絡(luò)治理缺陷”指出，通過(guò)什么方法建立彼此相互負(fù)責(zé)？當(dāng)來(lái)自不同組織的人們沒有受到法理型權(quán)威約束時(shí)，他們?yōu)槭裁磿?huì)決定坐到一起共同解決問(wèn)題、達(dá)成協(xié)議和履行諾言？……因此，有效的目標(biāo)與結(jié)果導(dǎo)向十分必要，地方政府依據(jù)網(wǎng)絡(luò)情境去完成自我任務(wù)，且對(duì)他們的結(jié)果負(fù)責(zé)（Robert&Mcguire，2001，McGuire，2006）。在城市群網(wǎng)絡(luò)治理中，構(gòu)建目標(biāo)導(dǎo)向的考核系統(tǒng)可以有效引導(dǎo)城市群內(nèi)部城市形成理性的集體行動(dòng)，而非“理性”的個(gè)體行為，為此，在確定每個(gè)城市競(jìng)爭(zhēng)性和協(xié)同性兩類任務(wù)目標(biāo)基礎(chǔ)上，需要推行雙重政績(jī)考核體系加以約束。在這個(gè)考核體系中，既要對(duì)群內(nèi)城市鼓勵(lì)獨(dú)自發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)性目標(biāo)進(jìn)行政績(jī)考核，也要對(duì)其參與群體協(xié)作發(fā)展的合作性目標(biāo)的考核，通過(guò)雙重考核體系形成層級(jí)考核壓力的傳導(dǎo)，引導(dǎo)每個(gè)城市既要追求自我發(fā)展，同時(shí)在涉及城市群共同發(fā)展事務(wù)中，又主動(dòng)淡化“行政區(qū)”的自我概念，去參與區(qū)域共治。增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)成員遵守“制度規(guī)約”的自覺性，促進(jìn)合理的競(jìng)合格局形成。

（三）建立獎(jiǎng)懲制度，完善網(wǎng)絡(luò)治理的利益分享機(jī)制

清晰合理的利益分享機(jī)制可以使城市群內(nèi)部各城市政府有明確的收益預(yù)期。盡管對(duì)利益分享的訴求或許不僅僅在經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展上，還包括社會(huì)民生、公共服務(wù)以及生態(tài)保護(hù)等多個(gè)層面，但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)城市發(fā)展的根基，因此，建立網(wǎng)絡(luò)治理的利益分享機(jī)制關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展上能否建立共同認(rèn)可的利益分享機(jī)制，主要包括：

第一，制定產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)在群內(nèi)城市間相互轉(zhuǎn)移的稅收分享與補(bǔ)償機(jī)制。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化以及同位競(jìng)爭(zhēng)是長(zhǎng)株潭城市群協(xié)同的最大障礙，因此，促進(jìn)城市群協(xié)同根本在于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、尤其產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)在城市之間相互流動(dòng)和整合，形成各具優(yōu)勢(shì)、差異互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同布局。城市群政府需要在城市群協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局下，共同商定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的目錄和企業(yè)名單，商討轉(zhuǎn)移的稅收分享模式，消除“本地財(cái)稅可能因轉(zhuǎn)移而縮減”的疑慮，促進(jìn)城市群產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有效整合。

第二，建立城市群網(wǎng)絡(luò)治理績(jī)效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。以長(zhǎng)株潭城市群為例，三市政府按比例出資，設(shè)立城市群協(xié)同發(fā)展基金。發(fā)展基金可作為協(xié)調(diào)發(fā)展績(jī)效的“團(tuán)隊(duì)獎(jiǎng)勵(lì)”，通過(guò)政績(jī)考核獲得相應(yīng)比例的財(cái)政獎(jiǎng)金。

第三，懲戒協(xié)調(diào)發(fā)展不合作行為。群體不合作行為是一種背離合作行為，針對(duì)這類非協(xié)同發(fā)展行為，除了納入綜合政績(jī)考核之外，建立其他懲戒措施是十分必要的，例如，長(zhǎng)株潭三市區(qū)域臨近，工業(yè)污染容易區(qū)域擴(kuò)散，嚴(yán)重影響群內(nèi)其它城市，有必要建立聯(lián)合生態(tài)督察制度，通過(guò)聯(lián)合考評(píng)和獎(jiǎng)懲平衡機(jī)制，約束“負(fù)效應(yīng)”行為，增強(qiáng)彼此利益關(guān)聯(lián)性。

（四）協(xié)調(diào)機(jī)制結(jié)構(gòu)性下移，開展網(wǎng)絡(luò)治理的部門間協(xié)調(diào)

正如研究指出，如何解決共同治理的無(wú)效率問(wèn)題是網(wǎng)絡(luò)組織治理無(wú)法回避的。網(wǎng)絡(luò)組織能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵在于，其治理機(jī)制能否保證合作各方有強(qiáng)大的動(dòng)機(jī)不去利用它們之間的信息不對(duì)稱和不完全契約而謀取私利，能否保證合作成員同步互動(dòng)且有序高效協(xié)作（孫國(guó)強(qiáng)，2003），因此，優(yōu)化治理機(jī)制是改進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理的核心內(nèi)容。

以長(zhǎng)株潭城市群為例，單一的“市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)”機(jī)制難以應(yīng)對(duì)基層部門的日常協(xié)調(diào)工作，因此，需要將協(xié)調(diào)機(jī)制結(jié)構(gòu)性下移，形成“以市政府為統(tǒng)籌、部門主導(dǎo)協(xié)調(diào)”的新機(jī)制。首先，建立日常溝通對(duì)話渠道，商定年度協(xié)同任務(wù)指標(biāo)的具體協(xié)作方式，強(qiáng)化對(duì)彼此任務(wù)完成情況的溝通，針對(duì)難點(diǎn)問(wèn)題共同制定對(duì)策方案。其次，構(gòu)建各市職能部門的協(xié)作機(jī)制，而這個(gè)協(xié)作機(jī)制是目前國(guó)內(nèi)城市群中十分匱乏的，建立部門協(xié)同機(jī)制可以更好地落實(shí)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)達(dá)成的“任務(wù)協(xié)議”，促進(jìn)任務(wù)的分解和責(zé)任部門的確定，從而更好地促進(jìn)具體協(xié)同任務(wù)的認(rèn)同與執(zhí)行。此外，可以嘗試群內(nèi)城市的副職領(lǐng)導(dǎo)互換掛職，針對(duì)協(xié)同任務(wù)聯(lián)絡(luò)組織各市職能部門聯(lián)席會(huì)，同時(shí)，在現(xiàn)有城市群協(xié)同機(jī)構(gòu)互相增設(shè)關(guān)鍵任務(wù)涉及的職能部門協(xié)調(diào)專員，強(qiáng)化各部門之間的信息互通和部門協(xié)調(diào)，以增進(jìn)彼此互信，畢竟信任是網(wǎng)絡(luò)治理得以實(shí)施的行為規(guī)范之一。

四、結(jié)論

網(wǎng)絡(luò)治理對(duì)城市群內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展行為具有較好的應(yīng)用價(jià)值，然而，單純依據(jù)網(wǎng)絡(luò)治理理論無(wú)法有效解決城市群內(nèi)部協(xié)同問(wèn)題。通過(guò)建立雙重目標(biāo)導(dǎo)向的政績(jī)考核體系和相適應(yīng)的管控獎(jiǎng)懲制度，以“管控性”政治協(xié)調(diào)來(lái)彌補(bǔ)“自發(fā)性”網(wǎng)絡(luò)治理之不足，可以促進(jìn)協(xié)同效率的提高，以應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的公共問(wèn)題，增進(jìn)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。