吳才濤 任成冕 敖銳

摘 要：介紹自然資源統(tǒng)一調(diào)查的問(wèn)題、推進(jìn)的具體措施。

關(guān)鍵詞：自然資源；確權(quán)；現(xiàn)狀；對(duì)策

一、錦屏試點(diǎn)的背景及意義

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是以土地為基礎(chǔ)，確定土地及其承載的各種自然資源所有權(quán)及其邊界，真實(shí)反映各類自然資源的利用現(xiàn)狀，開(kāi)展勘界、確權(quán)、登記，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記簿與自然資源登記簿關(guān)聯(lián)，合理劃清國(guó)有和集體所有土地及承載的自然資源邊界范圍，進(jìn)一步明確國(guó)有自然資源所有權(quán)主體、所有權(quán)代表行使權(quán)力主體。錦屏縣作為貴州省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記省級(jí)試點(diǎn)，本文著力探索其自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記技術(shù)辦法，分析研究存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策，宗旨是為全國(guó)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記提供參考。

二、錦屏縣情及自然資源管理現(xiàn)狀

（一）基本情況

錦屏縣地處貴州東南部，國(guó)土面積1596.9平方公里，轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?3.52萬(wàn)，是以少數(shù)民族為主多民族聚居縣份，2016年，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值40.3億元。有三黎、黎劍高速公路從境經(jīng)過(guò)，與黎平機(jī)場(chǎng)，洛香高鐵站，三穗高鐵站均為一小時(shí)以內(nèi)車程，水路可通航。交通較為便利。是通往湘、粵、桂的重要門戶。

（二）資源分布及登記情況

錦屏縣自然資源十分豐富，有林地121836.93公頃、耕地17297.53公頃、水域及水利設(shè)施用地5711.29公頃、草地5316.69公頃、城鄉(xiāng)及工礦用地2585.33公頃、園地1829.34公頃、交通運(yùn)輸用地1245.28公頃。有大小江河147條。有明代軍事城堡隆里古城、三板溪景區(qū)，春蕾森林公園，三江國(guó)家水利等旅游景區(qū)。

耕地于2015年開(kāi)始確權(quán)，現(xiàn)已建庫(kù)匯交，簽訂合同面積9665公頃；林地于2009年登記頒證64519宗，面積72117.78公頃，國(guó)有林地在91年登記頒證6宗，面積1538公頃；集體土地所有權(quán)確權(quán)登記已全面完成，確權(quán)登記發(fā)證378宗。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)確權(quán)登記發(fā)證680公頃；河流水域面積約2000公頃，尚未登記。

三、錦屏試點(diǎn)工作現(xiàn)狀

錦屏縣自然資源統(tǒng)一確權(quán)預(yù)劃單元19宗，實(shí)際調(diào)查的自然單元22宗（林地8宗、河流水域6宗、風(fēng)景區(qū)8宗）。本輪確權(quán)登記自然單元13個(gè)，國(guó)有林地7個(gè)，縣一、二級(jí)河流水域6個(gè)；屬性調(diào)查的自然單元9個(gè)，其中：風(fēng)景區(qū)8個(gè)，聯(lián)營(yíng)分場(chǎng)1個(gè)。涉及縣轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)139個(gè)行政村（社區(qū)）。

截止2017年12月31日，己完成外調(diào)和首次登記公示，在此期間，政府組織相關(guān)部門初審?fù)ㄟ^(guò)，并將數(shù)據(jù)遷移到省信息中心入庫(kù)，縣不動(dòng)產(chǎn)登記中心己登記上簿。自然資源統(tǒng)一確權(quán)主體工作己完成。下一步將完善數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、確權(quán)認(rèn)定、收集權(quán)力依據(jù)及相關(guān)信息，分類歸檔。做好驗(yàn)收的準(zhǔn)備工作。

四、錦屏試點(diǎn)存在的主要問(wèn)題

（一）國(guó)有自然資源單元邊界爭(zhēng)議多

錦屏縣國(guó)有自然資源的分布主要包括國(guó)有林地、縣域二級(jí)以上河流。城關(guān)工區(qū)、潘寨工區(qū)等國(guó)有林地因城鎮(zhèn)規(guī)劃擴(kuò)容，公路改建，居民占用；高登半坡工區(qū)、黃哨山工區(qū)實(shí)際管護(hù)跨越縣界，且有歷史遺留等客觀原因；河床回填、人為改變用地性質(zhì)。導(dǎo)致權(quán)屬爭(zhēng)議多，推進(jìn)困難。

（二）國(guó)有自然資源單元中含有各類集體土地

將水資源調(diào)查、集體林權(quán)制度改革、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證、農(nóng)村宅基地與房權(quán)合一登記等多項(xiàng)成果與自然資源調(diào)查成果迭量到同一底圖，有重疊交錯(cuò)現(xiàn)象。國(guó)有自然資源單元中含有土地性質(zhì)是集體的水作土、旱作土、建設(shè)用地、墳地、溪流、灘涂、四荒地等，界線不清，分布零星破碎。

（三）國(guó)有自然資源單元中局部保護(hù)紅線相交

資源管理部門提供的各類用地的保護(hù)紅線，如環(huán)保、林業(yè)、水務(wù)、水庫(kù)和生態(tài)移民、發(fā)改、農(nóng)業(yè)等所提供的生態(tài)紅線也有相交或重疊現(xiàn)象，試點(diǎn)縣域的清水江有小二型以上的水庫(kù)，在下閥蓄水前己完成測(cè)量、征地補(bǔ)償、拆遷、制訂征地紅線圖等。由于多方等因素，以致庫(kù)區(qū)征地紅線與現(xiàn)狀不符。

（四）區(qū)劃選定界址點(diǎn)不夠科學(xué)合理，計(jì)算不夠精確

在勘界過(guò)程中，有勾繪粗放，選定同一自然單元的界址點(diǎn)，有屬樁內(nèi)、中、外。面積精度不符質(zhì)檢要求，承載物的計(jì)算與林業(yè)等資源管理提供的參數(shù)有較大偏差，不能真實(shí)反映承載物的數(shù)量與價(jià)值。不能滿足委托方的要求。

（五）權(quán)源依據(jù)不足

本輪確權(quán)四抵與上輪確權(quán)四抵不符，指界人所指的水位線與水務(wù)部門常年區(qū)警戒水位線均有很大的差異，支撐材料不全，又因自然資源統(tǒng)一調(diào)查確權(quán)認(rèn)定不能給村民委（社區(qū)）和群眾帶來(lái)直接利益，參與率不高。出現(xiàn)指界含糊；拒絕提供個(gè)人信息；拒絕確權(quán)認(rèn)定簽字。

五、開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的對(duì)策

自錦屏試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來(lái)，遇到諸多問(wèn)題，正積極尋求最為有效、最為結(jié)合實(shí)際的解決途徑。對(duì)策如下：

（一）把握政策、規(guī)定和數(shù)據(jù)信息層面

（1）相關(guān)政策。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作首先依托國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)作準(zhǔn)則，任何辦法和途徑均不能與準(zhǔn)則相抵觸，其次是認(rèn)真貫徹國(guó)家、省、州有關(guān)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的文件精神，最后結(jié)合試點(diǎn)縣情制定行之有效的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作實(shí)施方案，按方案穩(wěn)妥推進(jìn)。

（2）保護(hù)紅線。水源保護(hù)線，公益林保護(hù)線，農(nóng)田保護(hù)線，電站庫(kù)區(qū)征地補(bǔ)償線，縣域二級(jí)河流以上常年警戒水位線等紅線均作為自然資源統(tǒng)一調(diào)查單元的地類界，行業(yè)與行業(yè)間的地類界出現(xiàn)重疊或相交，均由牽頭單位（自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦）組織相關(guān)資源管理部門核對(duì)、修邊、認(rèn)證并做好文字說(shuō)明。

（3）權(quán)源依據(jù)。從上輪頒證之日起至今四抵限界沒(méi)有變化，而接界單位或接界人不同意對(duì)接簽字，仍以上輪確權(quán)頒證的相關(guān)材料為本輪確權(quán)的支撐材料；在自然單元邊界發(fā)生權(quán)屬爭(zhēng)議，從仲裁之日起沒(méi)有收到新的裁決，仍以山林水利仲裁文件為確權(quán)支撐材料；凡沒(méi)有依據(jù)支撐，政府?dāng)M規(guī)劃、部門（或單位、個(gè)人）提供的有價(jià)文件均列為己掌握信息。

（二）技術(shù)運(yùn)用層面

（1）農(nóng)林類的調(diào)查方法。林業(yè)用地上的承載物，如喬木、灌木、竹類等。喬木（計(jì)算株數(shù)/公頃、計(jì)算蓄積/公頃、目估郁閉度）；灌木（計(jì)算株數(shù)/公頃，推算覆蓋度）；竹林（計(jì)算株數(shù)/公頃，推算竹林郁閉度，目估竹度）。林分中含有尚未頒證的個(gè)體插花山（又稱飛地），尚未頒證的農(nóng)耕地（尚未頒證的旱作土）可以保留在國(guó)有自然單元中，只作備注說(shuō)明。

（2）水域的調(diào)查方法。涉及水域分為有、無(wú)數(shù)據(jù)支撐及圖件兩種自然單元類型。有數(shù)據(jù)支撐和圖件自然單元，如清水江干流有小二型以上水庫(kù)三坐，均有征地補(bǔ)償紅線，可依托己經(jīng)掌握的數(shù)據(jù)和圖件現(xiàn)場(chǎng)比對(duì)；反之，以水務(wù)部門認(rèn)定的常年洪水警戒線為主線，對(duì)自然單元現(xiàn)狀進(jìn)行勾繪和局部實(shí)測(cè)。凡因回填、挪用和其他原因，使河域面積有消長(zhǎng)跡象，與掌握資料或常年洪水警戒線不符，要對(duì)照資源管理部門提供的相關(guān)資料進(jìn)行調(diào)整。并備注說(shuō)明。

（3）城鄉(xiāng)擴(kuò)容或改變用地性質(zhì)的調(diào)查方法。如公路改擴(kuò)建、開(kāi)礦、建固定設(shè)施、設(shè)壩蓄水等可分國(guó)家是（否）認(rèn)可兩個(gè)部分。國(guó)家不予認(rèn)可部分仍按上輪確權(quán)界線或己經(jīng)掌握的數(shù)據(jù)和圖件進(jìn)行勾繪。無(wú)上輪確權(quán)界線或相關(guān)數(shù)據(jù)和圖件的部位要求在接界人的監(jiān)督下，按指界單位（或指界人）現(xiàn)場(chǎng)指界實(shí)測(cè)；因自然原因局部沖毀或局部回填且無(wú)法恢復(fù)，如無(wú)任何數(shù)據(jù)支撐則以按現(xiàn)狀勾繪（或?qū)崪y(cè)）為準(zhǔn)。如已經(jīng)擁有數(shù)據(jù)和圖件，需要說(shuō)明面積消長(zhǎng)的原因，要求指接界人雙方認(rèn)定簽字。凡自然單元內(nèi)的公路、集材道、建設(shè)用地、輔助生產(chǎn)用地、其他用地等均屬該單元的面積組成部分。

（4）共有、越界的調(diào)查方法。河流經(jīng)過(guò)縣界與鄰縣共有，從共有河段中軸劃線分別選定界址點(diǎn)；國(guó)有自然單元內(nèi)有森林、旱地或建設(shè)用地在同一地塊共存，以法律認(rèn)定文件為確權(quán)的準(zhǔn)繩，自然單元坐落跨越縣界，仍以自然單元的原有的四至界線調(diào)查登記，要求備注跨越縣界部分的信息。

（5）重疊和交叉的處理辦法。自然單元內(nèi)各類用地重疊，仍以確認(rèn)為國(guó)有用地為主體，己取國(guó)家認(rèn)同（法律保護(hù)）的，單獨(dú)區(qū)劃并做好迭量到同一圖庫(kù)的編輯和拓樸檢查。對(duì)自然單元含有各類集體用地（尚未得到政府認(rèn)同的）只需說(shuō)明；凡保護(hù)紅線交叉、或區(qū)劃過(guò)程中地類界交叉、區(qū)劃自然單元線自交。均要求攬件單位技術(shù)公司）會(huì)同資源管理部門核實(shí)、修邊、論證。

（6）建庫(kù)和質(zhì)檢方法。錦屏試點(diǎn)縣要求同一數(shù)據(jù)庫(kù)中建立多個(gè)圖層。一是能滿足自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記驗(yàn)收需要的圖層；二是建以地籍為基礎(chǔ)，能真實(shí)反映各類用地面積、承載物種類、數(shù)量質(zhì)量需要的圖層。首先對(duì)照《貴州省自然資源統(tǒng)一調(diào)查確權(quán)登記技術(shù)辦法（試行）》的技術(shù)辦法，結(jié)合《測(cè)繪成果質(zhì)量檢查與驗(yàn)收》（GB/T243562009）質(zhì)檢辦法和技術(shù)采購(gòu)合同的規(guī)定條款，首先通過(guò)對(duì)矢量數(shù)據(jù)、權(quán)屬數(shù)據(jù)、柵格數(shù)據(jù)、圖件、成果報(bào)告、匯總統(tǒng)計(jì)表、其他資料的自查檢查；其次由委托方初審并由召集資源管理部門匯審；最后申請(qǐng)驗(yàn)收。要求圖、表、冊(cè)、庫(kù)、簿要求一一對(duì)應(yīng)。

（三）管理層面

（1）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、運(yùn)籌帷幄?？h人民政府是任務(wù)的責(zé)任主體，總體上是政府統(tǒng)籌，國(guó)土牽頭，攬件單位（技術(shù)公司）介入，資源管理部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極配合，發(fā)動(dòng)涉及自然資源指界、接界的單位（或個(gè)人）積極參與。本著先易后難的思路從發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題到處理問(wèn)題過(guò)程中尋找最為有效、快捷的解決辦法，逐步向縱深運(yùn)用推廣，從而達(dá)到各個(gè)擊破的目的。

（2）依托方案、穩(wěn)妥推進(jìn)。分四個(gè)階段四輪公示九個(gè)環(huán)節(jié)。四個(gè)階段（即準(zhǔn)備、實(shí)施、登記、驗(yàn)收）；四輪公示（即預(yù)劃單元調(diào)查信息公告、外業(yè)調(diào)查結(jié)果公示、首次登記公告、確權(quán)頒證公示），公告列入公示次序；九個(gè)環(huán)節(jié)為①成立領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機(jī)構(gòu)；②宣傳、培訓(xùn)；③摸底調(diào)查、資料數(shù)據(jù)和圖件收集；④數(shù)據(jù)分析處理，確定預(yù)劃單元；⑤調(diào)查勘界確權(quán)；⑥內(nèi)業(yè)計(jì)算和搭建登記信息平臺(tái)；⑦建庫(kù)、數(shù)據(jù)遷移、入庫(kù)上簿；⑧檢查驗(yàn)收；⑨成果割接，資料歸檔，總結(jié)觀摩。

（3）資料收集、歸檔。方案的編寫首先是根據(jù)國(guó)家、省、州相關(guān)文件精神，其次合符時(shí)間管理流程，再次是合符試點(diǎn)縣情；權(quán)源依據(jù)分為上輪確權(quán)證依據(jù)、林耕地水利水庫(kù)調(diào)處文件、政府批準(zhǔn)出讓文件、資源管理部門提供的相關(guān)文件、單位（或個(gè)人）簽字認(rèn)定文件和其他。在開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記過(guò)程中，所產(chǎn)生的文件、圖集、影像和攬件單位移交的成果資料均屬檔案管理內(nèi)容。收集和完善就是辦好鐵證的基礎(chǔ)。要求在檔案管理部門的指導(dǎo)下，分類歸檔，做好編碼檔案收藏引索。

錦屏縣國(guó)有自然資源統(tǒng)一調(diào)查包含林地、河流水域、景區(qū)（景點(diǎn)）三個(gè)板塊，涉及面廣，有代表性，打造試點(diǎn)成功，將為全省自然資源統(tǒng)一調(diào)查整體推進(jìn)提供參考。

參考文獻(xiàn)：

[1]錦屏縣國(guó)土資源局.錦屏縣自然資源統(tǒng)一調(diào)查確權(quán)登記實(shí)施方案，2017.4.

[2]錦屏縣國(guó)土資源局.錦屏縣集體林權(quán)制度改革數(shù)據(jù)庫(kù)，2009.12.

[3]大連九成測(cè)繪信息公司.錦屏縣土地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)，2018.1.

[4]貴州省第二測(cè)繪院.貴州省（錦屏縣）自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記技術(shù)設(shè)計(jì)書，2017.5.