艾仁貴

(河南大學 以色列研究中心，河南 開封 475001)

基于龐大的人口壓力、狹小的地理空間以及險惡的地緣環(huán)境，以色列一直高度重視國土空間規(guī)劃，將之作為國家頭等大事進行統(tǒng)籌安排。自建國以來的以色列歷屆政府積極制定國土空間發(fā)展戰(zhàn)略，通過采取積極的舉措，以色列成為實施國土空間規(guī)劃最為成功的當代發(fā)達國家之一。進入20世紀末，為了應(yīng)對大批涌入的移民浪潮，以色列制定了以“以色列2020規(guī)劃”為代表的國家總體規(guī)劃，①有關(guān)的研究，參見Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， London: Routledge， 2002；Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， Plymouth: Lexington Books， 2007，等等。主動謀劃和積極應(yīng)對本國在21世紀的挑戰(zhàn)。本文擬以“以色列2020規(guī)劃”為研究對象，探討該規(guī)劃的提出、主要內(nèi)容和目標，揭示以色列應(yīng)對21世紀挑戰(zhàn)的國土空間發(fā)展戰(zhàn)略，從而為相關(guān)國家制定國土空間規(guī)劃提供有益的借鑒。

一、以色列制定國土空間規(guī)劃的主要出發(fā)點

以色列位于地中海東岸，國土面積狹小，僅有2.1萬平方公里(實際控制)，土地貧瘠，大約60%的國土面積為沙漠，可耕地面積很小，城市用地也十分緊張。由于很高的自然增長率和大量移民的涌入，以色列成為世界上人口最為稠密的地區(qū)之一，人口密度在西方發(fā)達國家中位居前列。與此同時，以色列的人口分布極其不均衡，中部和沿海地帶聚集了大量人口，而南部地區(qū)人口稀少，全國800多萬總?cè)丝诘?2%集中在40%的地區(qū)(占以色列60%面積的南部地區(qū)僅有8%的人口)。以色列的疆域呈長條狀，幾乎沒有縱深，故而很容易被攔腰截斷，大約2/3的全國人口生活在耶路撒冷—特拉維夫—海法的三角狀沿海平原地帶。

從建國之初起，以色列決策者就意識到人口過于集中的問題，擔心人口和工業(yè)過分集中于中部地區(qū)導致安全和經(jīng)濟上的風險，因而有必要對人口進行疏散。以色列政府“將人口疏散作為保護我們存在的最為重要的國家考驗”，*Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， p.92.在國土規(guī)劃過程中實行一定程度的人口疏散政策，強調(diào)人口疏散是解決安全、人口和移民安置的最好辦法。人口疏散政策包括安全、住房、經(jīng)濟和土地使用等多方面的考慮?？刂浦胁康貐^(qū)的人口規(guī)模，鼓勵將人口從沿海地帶疏散到阿拉伯人占多數(shù)的邊遠地區(qū)，尤其是加利利地區(qū)，是建國以來以色列國家總體規(guī)劃的一貫方針。以色列首任總理本·古里安指出，“國家安全將不只依賴于軍事力量，我們建立定居點的方法對國家安全的決定性作用將不低于建立軍隊。只有沿著邊界建立的防衛(wèi)性農(nóng)業(yè)定居點——北部、沿海地區(qū)、約旦邊境和內(nèi)格夫的農(nóng)莊組成的鏈條——將作為國家安全抵擋外部攻擊的可靠盾牌。不是無聲的石頭堡壘，而是一座座活生生的、勞作的和生產(chǎn)性的人墻——這種人墻無法為敵人的火力所阻止或破壞——可以保護我們國家的邊界?！?E. Tzfadia， “Militarism and Space in Israel: A View of Militarism，” in A. Oren， ed.， Defense Space: A New Look at the Use of Land Resources for Defense and the Military in Israel， Jerusalem: Van Leer Institute， 2009， p.47.

以色列的土地資源十分匱乏，而且人口主要集中在沿海狹長地帶；更重要的是，它從一開始就遭受著來自周邊國家的敵對。與其他西方國家不同，以色列的這些限制是與在發(fā)達國家中間最高的人口增長率同時并存的。鑒于這種獨特的國情，如果不對土地資源進行長期、全面的規(guī)劃將導致無法忍受的環(huán)境、經(jīng)濟和社會狀況。自建國以來，以色列歷屆政府均高度重視國家規(guī)劃(national-level planning)的制訂，*Efraim Ben-Zadok， “National Planning—the Critical Neglected Link: One Hundred Years of Jewish Settlement in Israel，” International Journal of Middle East Studies， Vol.17， No.3 (August 1985)， pp.329-345.將之作為國家頭等大事進行統(tǒng)籌安排，并作為工業(yè)化、城鄉(xiāng)建設(shè)和人口分布的指導準則?！霸谙褚陨羞@樣的小國嘗試進行發(fā)展，沒有一些例如國家總體規(guī)劃的計劃將意味著……失敗……以色列在土地和自然資源方面太過貧瘠而不允許重復任何土地和自然資源豐富的國家所犯過的錯誤……這個國家的集約和全面發(fā)展要求有效而全面的規(guī)劃?！?Arieh Sharon， Physical Planning in Israel， Tel Aviv: Government Publishing， 1952， p.3.

以色列現(xiàn)行的國土規(guī)劃體系形成于20世紀60年代初，其標志為1965年以色列議會通過的《規(guī)劃和建設(shè)法》(Planning and Building Law， 5725/1965)，負責規(guī)范和指導以色列所有的建設(shè)和土地利用，并在國家、地區(qū)和地方各級層面開展規(guī)劃和建設(shè)活動。根據(jù)1965年的《規(guī)劃和建設(shè)法》，以色列的規(guī)劃體系分為國家規(guī)劃和建設(shè)委員會(The National Planning and Building Council)—地區(qū)規(guī)劃和建設(shè)委員會(The Regional Planning and Building Commission)—地方規(guī)劃和建設(shè)委員會(The Local Planning and Building Commission)三級。與之對應(yīng)，以色列各級規(guī)劃部門的首要職責為制定各個層面的規(guī)劃，具體分為國家總體規(guī)劃(Local Outline Plan)、地區(qū)總體規(guī)劃(Local Outline Plan)和地方總體規(guī)劃(Local Outline Plan)三個層面。每個級別的規(guī)劃方案都需得到上級委員會的批準，國家總體規(guī)劃必須由以色列政府批準。*Ernest R. Alexander， Rachelle Alterman & Hubert Law-Yone， Evaluating Plan Implementation: The National Planning System in Israel， Oxford: Pergamon Press， 1983， p.128.國家總體規(guī)劃由國家規(guī)劃和建設(shè)委員會發(fā)起和起草，主要涉及土地使用、道路規(guī)劃、空間布局和人口密度等議題，每項國家總體規(guī)劃通常圍繞某個特定主題而展開。以色列建國以來，涉及人口分布的國家總體規(guī)劃有，“沙龍規(guī)劃”(1951年)、“第6號國家總體規(guī)劃”(1974年)、“第31號國家總體規(guī)劃”(1991年)、“以色列2020規(guī)劃”(1996年)、“第35號國家總體規(guī)劃”(2005年)等。*Arie Hershcovich， “Israel: Spatial Policy，” in Evan M. Berman， ed.， Encyclopedia of Public Administration and Public Policy， Second Edition， Boca Raton， Fla: CRC Press， 2007， p.1051.

二、前蘇聯(lián)移民潮與“以色列2020規(guī)劃”的提出

進入20世紀80年代末、90年代初，隨著前蘇聯(lián)走向解體，大批俄裔猶太移民涌向以色列，僅1990年就有18.3萬前蘇聯(lián)移民進入以色列，在1989—1991年三年時間里，進入以色列的前蘇聯(lián)猶太移民達30萬人以上。*Dina Siegel， The Great Immigration: Russian Jews in Israel， New York: Berghahn Books， 1998.來自前蘇聯(lián)的龐大移民潮，對住房和就業(yè)提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，對國家發(fā)展進行更加迫切的規(guī)劃。1991年，以色列國家規(guī)劃和建設(shè)委員會出臺了有關(guān)移民吸收和發(fā)展的“第31號國家總體規(guī)劃”(TAMA 31/National Master Plan 31)，全稱為“有關(guān)建設(shè)、發(fā)展和移民吸收的國家總體規(guī)劃”(Comprehensive National Outline Plan for Construction， Development and Immigration Absorption)。該規(guī)劃制定團隊有30人，由以色列內(nèi)政部負責牽頭，民間建筑師拉菲和埃德納·勒曼(Rafi and Edna Lerman)領(lǐng)導。*Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， pp.154-155.該規(guī)劃是1965年《規(guī)劃和建設(shè)法》頒布以來首個具有強制性的全面國家規(guī)劃，其目標是制定一個直到1997年的五年國家規(guī)劃，包括土地使用、環(huán)境、交通、經(jīng)濟發(fā)展以及社會政策。實際上，它是一項國家綜合性的土地使用規(guī)劃，覆蓋了城鄉(xiāng)發(fā)展和公開空間主要政策領(lǐng)域的中期規(guī)劃方案。

“第31號國家總體規(guī)劃”確定了四個都市區(qū)(分別是特拉維夫、耶路撒冷、海法、貝爾謝巴)，提倡人口逐步從四大都市區(qū)疏散，尤其將南部作為疏散的重點區(qū)域，“內(nèi)格夫全部地區(qū)以及貝爾謝巴，構(gòu)成了人口疏散的主要目標地區(qū)”。*R. Lerman & A. Lerman， “A Comprehensive National Outline Plan for Construction Development and Absorption of Immigrants-N.O.S. #31，” in Y. Golani， S. Eldor， and M. Garon， eds.， Planning & Housing in Israel in the Wake of Rapid Changes， Tel Aviv: R&L Creative Communications， 1992， p.42.“第31號國家總體規(guī)劃”的一個重要亮點是，它首次提出了“以色列心臟地帶”(the Heart of Israel)的概念，主要由特拉維夫都市區(qū)構(gòu)成，包括整個特拉維夫的海岸線，從北部的內(nèi)坦亞到南部的阿什杜德，東邊到耶路撒冷都市區(qū)。該心臟地帶為一個三角狀區(qū)域，面積為1800平方千米，僅為以色列國土面積的23%，但卻居住著81%的總?cè)丝?；該區(qū)域是以色列的核心都市圈，*Gedalia Auerbach & Ira Sharkansky， Politics and Planning in the Holy City， New Brunswick: Transaction Publishers， 2007， p.11.也稱為以色列的“金三角”，該區(qū)域內(nèi)包括了絕大部分以色列政府、商業(yè)、工業(yè)和文化機構(gòu)和功能。該區(qū)域也是以色列的經(jīng)濟引擎，增加以色列在全球市場上的競爭力。此外，該規(guī)劃首次在較大范圍內(nèi)加入了環(huán)境因素的考慮，確立了保護自然景觀資源、保護地表水質(zhì)、 擴展開放空間，平衡發(fā)展和保護之間的關(guān)系等原則；*Tseira Maruani & Irit Amit-Cohen， “The Effectiveness of the Protection of Riparian Landscapes in Israel，” Land Use Policy， Vol.26， 2009， p.915.它還提出了對待阿拉伯人的新態(tài)度，該規(guī)劃強調(diào)“確保以色列國的阿拉伯人口平等發(fā)展的條件”，*Arie Hershcovich， “Israel: Spatial Policy，” in Evan M. Berman， ed.， Encyclopedia of Public Administration and Public Policy， p.1052.但在實際規(guī)劃過程中并沒有大的改觀。

圖1 “第31號國家總體規(guī)劃”草圖*Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， p.157.

由于“第31號國家總體規(guī)劃”的適用時間只有五年(1992—1997)，然而，來自俄國的大規(guī)模移民仍在繼續(xù)，以色列快速成為一個人口密度很高的國家；尤為關(guān)鍵的是，以色列政府無法預測即將到達的新移民的準確人數(shù)。這種狀況對在國家和地方層面上的決策者和城市規(guī)劃專家，都提出了巨大的挑戰(zhàn)。*Rachelle Alterman， “Can Planning Help in Time of Crisis? Planners’ Responses to Israel’s Recent Wave of Mass Immigration，” Journal of the American Planning Association， Vol.61， No. 2 (Spring 1995)， pp.156-177.大規(guī)模移民的到來，使得以色列的人口在10年時間內(nèi)增加了近1/5，對住房、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生服務(wù)以及就業(yè)等方面都提出了巨大的需求，引發(fā)了以色列國家發(fā)展規(guī)劃的一場革命，開始從建國以來的短期規(guī)劃轉(zhuǎn)向中長期規(guī)劃?！白砸陨薪▏詠淼牡谝淮?，內(nèi)政部部長在為吸收大規(guī)模移民而制定總體國家規(guī)劃和土地利用調(diào)整面臨著不同尋常的挑戰(zhàn)和機會?！?Rachelle Alterman， “National-level Planning in Israel: Walking the Tightrope between Government Control and Privatisation，” in Rachelle Alterman， ed.， National-level Planning in Democratic Countries: An International Comparison of City and Regional Policy-making， Liverpool: Liverpool University Press， 2001， pp.279-280.

很顯然，短期國家規(guī)劃已經(jīng)無法適應(yīng)大批移民浪潮的需要。在移民潮到來前夕的1989年，以色列建筑師和城鎮(zhèn)規(guī)劃師協(xié)會(Israeli Architects and Town Planners Association)在其全國性年會上呼吁制定以色列的長期戰(zhàn)略規(guī)劃。在此情況下，“以色列2020規(guī)劃”應(yīng)運而生。1991年，著名建筑師亞當·馬佐爾(Adam Mazor)組建了一個團隊以制定中長期國家規(guī)劃，該團隊包括250名專家，他們來自許多專業(yè)領(lǐng)域和許多部門，學術(shù)界、政界、私人顧問，以色列理工學院等為以色列幾所主要大學基礎(chǔ)的頂級學者是制定該規(guī)劃的核心管理層。*Rachelle Alterman， “National-level Planning in Israel: Walking the Tightrope between Government Control and Privatisation，” in Rachelle Alterman， ed.， National-level Planning in Democratic Countries: An International Comparison of City and Regional Policy-making， p.281.“以色列2020規(guī)劃”最開始是作為一個土地利用規(guī)劃而構(gòu)想的，隨后由于眾多不同領(lǐng)域的專家學者和政府代表加入而演變?yōu)榫C合性的國家戰(zhàn)略規(guī)劃。

三、“以色列2020規(guī)劃”的主要內(nèi)容及其目標

“以色列2020規(guī)劃”的發(fā)起人馬佐爾強調(diào)，以色列的土地資源極其有限，而且是世界上人口最為稠密的地區(qū)之一。因此，有必要保留一部分公共空間，對城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施進行理性化的安排以為未來的一代考慮。這種考慮成為“以色列2020規(guī)劃”的基調(diào)，并很快被作為以色列絕大多數(shù)規(guī)劃專家的基本準則。*Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， p.119.1996年，亞當·馬佐爾領(lǐng)導的多學科團隊正式發(fā)布“以色列2020規(guī)劃”，全稱為《“以色列2020”：以色列在21世紀的總體規(guī)劃》(“Israel 2020”: Master Plan for Israel in the 21stCentury)。作為一份中長期國家規(guī)劃(為期25年)的綜合性戰(zhàn)略文件，“以色列2020規(guī)劃”涵蓋經(jīng)濟、社會與環(huán)境等眾多領(lǐng)域，致力于推動以色列在21世紀的發(fā)展，其中包括許多實施政策與方案。*Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， p.119.該規(guī)劃是以色列當時已經(jīng)開展的所有國家規(guī)劃中最為龐大、最為綜合性的，由超過250名專家和學者以及13個政府部門的通力合作歷時6年制定。該規(guī)劃的最終報告共包括18個子報告：(1)總報告；(2)國土空間規(guī)劃；(3)可用選項；(4)實現(xiàn)過程和土地政策；(5)空間、經(jīng)濟與市政層面；(6)以色列在發(fā)達國家的路上；(7)以色列與猶太民族；(8)以色列處于和平環(huán)境；(9)常規(guī)方案；(10)經(jīng)濟優(yōu)先方案；(11)社會優(yōu)先方案；(12)環(huán)境優(yōu)先方案；(13)交通和信息技術(shù)；(14)教育系統(tǒng)；(15)公共空間；(16)能源經(jīng)濟；(17)可持續(xù)發(fā)展；(18)國家安全與考慮。可以說，作為一項長期戰(zhàn)略規(guī)劃，“‘以色列2020規(guī)劃’是以色列歷史上最具雄心的規(guī)劃倡議，以及發(fā)達國家中最具雄心的國家規(guī)劃活動之一?！?Rachelle Alterman， “National-level Planning in Democratic Countries: A Comparative Perspective，” in Rachelle Alterman， ed.， National-level Planning in Democratic Countries: An International Comparison of City and Regional Policy-making， p.xii.

這個頗具雄心的規(guī)劃幾乎包括公共政策的每個方面：土地使用、環(huán)境、經(jīng)濟、社會與人口問題、水、農(nóng)業(yè)、運輸、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、機構(gòu)和法律結(jié)構(gòu)、與世界猶太社團關(guān)系，甚至安全問題。該規(guī)劃有三大戰(zhàn)略性的目標，包括實現(xiàn)有效的土地開發(fā)、通過加強交通和通信基礎(chǔ)設(shè)施促進經(jīng)濟發(fā)展、縮小不同族群之間的經(jīng)濟和社會差距。在沙哈爾看來，“與此前的國家規(guī)劃不同，‘以色列2020規(guī)劃’并非土地使用分配的藍圖。相反，它由覆蓋寬廣議題的一系列政策準則組成，包括經(jīng)濟、福利、土地政策、公共服務(wù)、運輸以及其他，這些都被視為對以色列未來圖景極其重要的方面。”*A. Shachar， “Reshaping the Map of Israel: A New National Planning Doctrine，” Annals of the American Academy of Political Science， Vol.555， 1998， p.212.具體來說，“以色列2020規(guī)劃”包括三大方案：(1)以色列走發(fā)達國家道路方案(the scenario of Israel in the Path of the Developed Countries)；指出以色列將能夠縮短與絕大部分西方發(fā)達國家的差距，而無需承擔它們中的一些國家所付出的沉重社會和環(huán)境代價；21世紀將更加依賴于創(chuàng)新和技術(shù)等條件，而以色列要比其他絕大多數(shù)國家更能獲得有利于其在21世紀發(fā)展的條件。(2)以色列與猶太民族關(guān)系方案(the scenario of Israel and the Jewish People)：該規(guī)劃預測以色列將在一兩代人以內(nèi)成為猶太民族的人口重心，在猶太歷史上首次也是兩千年以來首次，有將近一半的猶太人居住在以色列(包括2/3的猶太青年)；在此情況下，國家總體規(guī)劃必須確保以色列通過保護土地儲備以有能力接納未來的移民浪潮。(3)以色列處于和平環(huán)境中方案(the scenario of Israel in an Environment of Peace)：假定以色列與其阿拉伯鄰國之間達成了和平協(xié)定，并建立起經(jīng)濟聯(lián)系。在此情況下，國家規(guī)劃委員會需要應(yīng)對新的挑戰(zhàn)：主要是如何強化邊遠地區(qū)，通過改善基礎(chǔ)設(shè)施和進行跨邊界規(guī)劃提高其將之與本國中心地區(qū)的聯(lián)系。此外，有必要與鄰國簽訂環(huán)境協(xié)議，以避免跨界破壞，建立地區(qū)的可再生資源利用政策。*Adam Mazor， ed.， “Israel 2020”: Master Plan for Israel in the 21st Century， Jerusalem: Samuel Neaman Institute， 1997， pp.4-5.

圖2 “以色列2020規(guī)劃”示意圖*Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， p.121.

為了給以色列的國家長遠發(fā)展提供戰(zhàn)略應(yīng)對，“以色列2020規(guī)劃”從不同的側(cè)重點提出了四種不同的發(fā)展選項，每種選項代表著以色列發(fā)展的不同方案：*Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， p.120.(1)“常規(guī)發(fā)展”選項(business as usual alternative)，是一種樂觀主義的選項，假定現(xiàn)有發(fā)展勢頭將繼續(xù)保持，該選項建立在對現(xiàn)有形勢不做主要調(diào)整的基礎(chǔ)上進行規(guī)劃。(2)“經(jīng)濟優(yōu)先”選項(economic focused alternative)，試圖將經(jīng)濟發(fā)展和GDP增長最大化，通過推動知識密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展而帶動經(jīng)濟增長，推動生產(chǎn)力和研發(fā)技術(shù)，進而推動經(jīng)濟增長。(3)“社會優(yōu)先”選項(social focused alternative)，其目標是將不同社會群體的沖突降至最低并鼓勵族群和宗教群體的多樣性，提倡促進社會公平，緩和不同社會群體的對立，縮減以色列社會的貧富差距。(4)“環(huán)境優(yōu)先”選項(environmental alternative)，強調(diào)公共空間保護和將污染物降到最低，在不斷增長的空間密集性、土地資源不斷耗盡的情況下，維持可持續(xù)發(fā)展，保護不同地區(qū)環(huán)境和自然的需要。*Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， p.120.最后，對四個選項各自的優(yōu)缺點和實際可行性進行了分析，在此基礎(chǔ)上提出了一種綜合方案，結(jié)合了社會、經(jīng)濟以及空間目標，該方案重點采納了“環(huán)境優(yōu)先”選項。按照該規(guī)劃預計，2020年，以色列總?cè)丝趯⑦_850萬，幾乎是1990年人口的兩倍。

圖3 “以色列2020規(guī)劃”對未來以色列人口分布的預測(以1995年為基準)*Michal Ginati Turner， “From the Pioneer to the Last Landscape: Disappearing Open Landscapes in Israel，” Ph.D Dissertation， Montreal: University of Montreal， 2004， p.10.

“以色列2020規(guī)劃”最主要的準則之一是保護土地和水資源，并確保境內(nèi)不同群體的平等，這種概念通過國家空間規(guī)劃和保護公共空間而具體化。在此基礎(chǔ)上，該規(guī)劃對以色列未來的空間利用進行了規(guī)劃，提出了系統(tǒng)的“國土空間規(guī)劃”(National Spatial Plan)，根據(jù)集中—分散的原則對未來的空間發(fā)展進行了規(guī)劃，致力于發(fā)展北部以及南部邊遠地區(qū)，以削減不同地區(qū)的社會經(jīng)濟差距，保護中部地區(qū)的公共空間。該規(guī)劃將以色列全國分為七大區(qū)域：三個“城市區(qū)域”(Urban Regions)*這些區(qū)域位于北部、中部和南部，占20%的國土面積和目前有80%的總?cè)丝?。中部都市圈面積最大，以特拉維夫為中心，北起內(nèi)坦亞、南至阿什杜德、東到耶路撒冷。北部城市區(qū)域包括海法、阿克、卡邁爾、拿撒勒。南部城市區(qū)域主要是貝爾謝巴及其附近地區(qū)。這些區(qū)域有著很高的人口密度，城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村層級體系，就業(yè)中心、服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施比較齊全。、兩個“中間區(qū)域”(Intermediate Regions)*這些區(qū)域作為三個城市區(qū)域之間的緩沖帶，其目的是防止城市中心之間的過剩人口和郊區(qū)擴張，包括主要交通線路和交匯點沿線的城市活動，占14%的國土面積和目前有12%的總?cè)丝?。、兩個“開放區(qū)域”(Open Regions)*這些區(qū)域位于北部和南部邊遠地區(qū)(加利利和內(nèi)格夫)，擁有很高比例的自然資源和風景資源。這些區(qū)域占66%的國土面積和目前有8%的總?cè)丝?。；除這7大規(guī)劃區(qū)域以外，該規(guī)劃還提議設(shè)立“保護和培育特區(qū)”(Protected Open Regions for Preservation and Nurture)，例如自然保護區(qū)、風景區(qū)、國家公園、森林等，擴展了環(huán)境保護的范圍。*Pawel Sudra， “Spatial Planning in Israel: Interview with Prof. Amnon Frenkel，” Czowiek i Vol.37， No.3， 2013， pp.9-10.

四、“第35號國家規(guī)劃”與“以色列2020規(guī)劃”的落實

需要指出的是，與之前的國家總體規(guī)劃不同，“以色列2020規(guī)劃”不具有法律地位和強制性?！耙陨?020規(guī)劃”重要的政治成就是在其長達7年的制定過程中，歷經(jīng)了三次政府更迭(1989—1992年的利庫德執(zhí)政、1992—1996年工黨執(zhí)政、1996年之后的利庫德重新執(zhí)政)，并獲得了每屆政府的持續(xù)支持。盡管它不具有法律地位和強制性國家規(guī)劃，但其重要性在于作為第一份強制性中長期國家規(guī)劃——“第35號國家總體規(guī)劃”的基礎(chǔ)。而且，作為“第31號國家總體規(guī)劃”的延續(xù)，“以色列2020規(guī)劃”使決策者和普通大眾意識到中部沿海地區(qū)人口密集問題日益增長的嚴重性。

由于“以色列2020規(guī)劃”并非政府主導制定的強制性規(guī)劃，1997年，以色列國家規(guī)劃和建設(shè)委員會決定制定“第35號國家總體規(guī)劃”(TAMA 35/National Master Plan 35)，全稱為“有關(guān)建設(shè)、發(fā)展和保護的國家總體規(guī)劃”(Integrated National Master Plan for Construction， Development and Conservation)，該規(guī)劃由沙邁·阿西夫(Shamay Assif)領(lǐng)導的團隊負責制定，目的是為以色列制定一個直到2020年的長期規(guī)劃方案，以作為以色列在21世紀頭二十年發(fā)展的指導。2005年，以色列政府正式批準了“第35號國家總體規(guī)劃”，該規(guī)劃有兩大主要目標：“其一，以允許以色列社會及其不同部分目標的實現(xiàn)、猶太國家特征的實現(xiàn)、猶太移民的吸收和維持其民主國家特征的方式利用以色列的空間；其二，以允許最大限度的經(jīng)濟發(fā)展、社會公平和提高生活質(zhì)量的方式利用以色列的空間?！?Tovi Fenster， “Belonging， Memory and the Politics of Planning in Israel，” Social & Cultural Geography， Vol.5， No.3 (September 2004)， p.408.

“第35號國家總體規(guī)劃”主要依據(jù)“第31號國家總體規(guī)劃”和“以色列2020規(guī)劃”而制定，確定了以色列全國的空間規(guī)劃，包括土地使用、空間設(shè)施、土地保護以及未來人口預測，該規(guī)劃的全面特點使其在地區(qū)發(fā)展中具有關(guān)鍵的作用?！暗?5號國家總體規(guī)劃”的三大指導原則為：首先，集中式疏散，在四大都市圈的基礎(chǔ)上對人口進行合理的疏散，平衡以色列的人口布局，將中部地區(qū)的密集人口疏散到北部和南部邊遠地區(qū)；其次，優(yōu)先發(fā)展南部，通過邊遠地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展吸收和安置大批人口；再次，改善交通網(wǎng)絡(luò)，使中心和邊遠地區(qū)之間快速聯(lián)結(jié)起來。*Matt Evans， An Institutional Framework for Policy-making: Planning and Population Dispersal in Israel， p.160.這三大原則之間相互聯(lián)系，為了更好地疏解都市圈人口，規(guī)劃者強調(diào)發(fā)展南部的重要性；南部的開發(fā)，有助于分擔中心城市的人口負荷；而改善交通網(wǎng)絡(luò)，是開發(fā)邊遠地區(qū)和疏散中心城市功能的必要途徑。

在有關(guān)土地利用問題上，“第35號國家總體規(guī)劃”將全國土地分為三類：集中分散，主要是四大都市區(qū)(海法、特拉維夫、耶路撒冷和貝爾謝巴)，對不同都市實行不同的發(fā)展策略；開放空間，通過更有效的土地使用進行保護；交通網(wǎng)絡(luò)，促使中心和邊緣地區(qū)之間快速聯(lián)結(jié)起來。該規(guī)劃致力于維持以色列的發(fā)展需要和環(huán)境保護之間的平衡，根據(jù)發(fā)展導向或者保護導向的程度，將全國劃分為五大不同的結(jié)構(gòu)(textures)：*Tseira Maruani & Irit Amit-Cohen， “The Effectiveness of the Protection of Riparian Landscapes in Israel，” Land Use Policy， Vol.26， 2009， p.915.(1)城市結(jié)構(gòu)(Urban texture)，包括9.5%的總面積和85%的人口，強調(diào)“分散式集中”(dispersed concentration)，將人口分散到邊緣地區(qū)，同時將人口集中到大的中心城市。(2)農(nóng)村結(jié)構(gòu)(Rural texture)；(3)沿海結(jié)構(gòu)(Coastal texture)；(4)混合保護區(qū)結(jié)構(gòu)(Mixed preserved texture)；(5)國家保護區(qū)結(jié)構(gòu)(National preserved texture)?？傊?，該規(guī)劃致力于保護有限的土地資源和在城市區(qū)域和維持開放空間之間的平衡，建議“將城市區(qū)域整合成四大都市區(qū)，同時限制郊區(qū)城市化”。*Arie Hershkowitz， “Ideological Shifts and Doctrine Changes in National Level Planning in Israel，” The Town Planning Review， Vol.81， No.3， 2010， p.272.

結(jié) 語

“以色列2020規(guī)劃”是以色列制定的首個綜合性中長期國家規(guī)劃，在以色列國土空間規(guī)劃發(fā)展史上具有重要的地位，對以色列國土空間規(guī)劃的思想和實踐有著重要的影響。它最初來自一小批建筑師和城市規(guī)劃師的想法，但在規(guī)劃形成過程中得到了大量的支持者，內(nèi)政部、住房建設(shè)部、以色列土地管理局和猶太代辦處等部門的專家也加入到該規(guī)劃中并推動其不斷完善，“幾乎每個可以想到的相關(guān)政府部門和公共機構(gòu)都參與和贊助了該規(guī)劃”。*Rachelle Alterman， “Can Planning Help in Time of Crisis? Planners’ Responses to Israel’s Recent Wave of Mass Immigration，” Journal of the American Planning Association， Vol.61， No. 2 (Spring 1995)， p.168.1997年，該規(guī)劃完成后提交給國家規(guī)劃和建設(shè)委員會，并在1998年以色列建國五十周年之際在以色列理工學院舉行了一個特別典禮提交給以色列總統(tǒng)?！耙陨?020規(guī)劃”創(chuàng)造了一種新的國家規(guī)劃模式，改變了以色列自建國以來一直推行的土地利用方式，它作為以色列迎接21世紀新挑戰(zhàn)的重要方案，包括土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟、環(huán)境、水、農(nóng)業(yè)和社會政策等幾乎全方位的內(nèi)容。

而且，難能可貴的是，該規(guī)劃對以色列阿拉伯人的訴求給予了一定的關(guān)注，并從他們的角度對其未來發(fā)展進行了考慮。在有關(guān)被占領(lǐng)土和阿以關(guān)系等問題上，該規(guī)劃建議公平地對待猶太人口和阿拉伯人口分別占多數(shù)的城鎮(zhèn)的城市發(fā)展問題，它通常被視為鴿派色彩的方案，被批評者視為“左傾”(left-leaning)： “盡管不是官方的規(guī)劃，‘以色列2020規(guī)劃’可能是第一個沒有采納此前絕大多數(shù)官方規(guī)劃實行的對阿拉伯人群體的偏見立場的國家規(guī)劃。例如，該規(guī)劃建議海法、卡邁爾(絕大部分為猶太人的城市)和拿撒勒都市區(qū)(絕大部分為阿拉伯人的城市)，作為一個單獨的都市區(qū)，借鑒彼此的特點和共享發(fā)展帶來的好處。”*Rachelle Alterman， Planning in the Face of Crisis: Land Use， Housing， and Mass Immigration in Israel， p.123.總之，“以色列2020規(guī)劃”的目標不止僅限于人口安置，它反復強調(diào)了以色列土地儲備的萎縮、開放空間的減少以及中心地帶人口的不斷密集，致力于為各種問題提供理性的方案，推動以色列經(jīng)濟、社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。