【摘 要】 近年來，在中央大力反腐和推進治理現(xiàn)代化的大背景下，行政不作為現(xiàn)象日益增多且引起了民眾的高度關(guān)注，對行政不作為的治理亟為迫切。文章對學術(shù)界關(guān)于行政不作為問題的研究文獻進行了歸納梳理，指出當前研究主要集中在行政不作為的界定、原因分析、治理對策等方面，取得了一定的成果，但也存在一些問題需要進一步探究。

【關(guān)鍵詞】 行政不作為；行政主體；研究綜述

黨的十八大以來，我國推進全面深化改革和依法治國的步伐逐漸加快，對于政府機關(guān)及其工作人員也提高了施政要求。2015年、2016年政府工作報告中都提及了要堅決糾正行政人員不作為、亂作為的現(xiàn)象。但從現(xiàn)實情況看，不作為現(xiàn)象仍屢見不鮮，2014年海南省萬寧市15名“不干事、不擔事”公職人員被立案查處，2015年陜西旬陽國土局領(lǐng)導班子因不作為被集體免職，2016年湖南岳陽、安徽安慶等地政府機關(guān)在抗洪救災中不作為等，諸如此類的不作為現(xiàn)象已經(jīng)侵害了廣大民眾的合法權(quán)益和國家社會的公共利益，更嚴重影響了各級人民政府的威信，因此對行政不作為的治理是亟為迫切的，而通過梳理我國學者們現(xiàn)有的研究成果對于今后更好地治理行政不作為問題是十分必要的。

一、行政不作為的界定

目前學術(shù)界主要從行政法學視角界定行政不作為現(xiàn)象，歸納總結(jié)有以下幾種說法：（1）程序說，即從行政程序上鑒別行政主體有無作為。這種觀點認為只要行政主體按照程序作出了一系列的實質(zhì)性行為，表現(xiàn)出積極的態(tài)度，無論該行為在實體內(nèi)容上反映的是“為”或“不為”，都屬于行政有作為，反之，則是行政不作為。[1]（2）實質(zhì)說，即從行政行為的實質(zhì)內(nèi)容來界定行政主體有無作為。這種觀點認為在界定行政有無作為的時候不僅要看動作方式，更要關(guān)注其實質(zhì)內(nèi)容，即使行政主體有“為”的行為方式，但沒有達到“為”的實質(zhì)內(nèi)容也是屬于行政不作為的范疇。[2]（3）職責說，即以行政主體是否履行其法定職責來界定行政有無作為，這種觀點認為行政主體不履行其法定職責為行政不作為，不履行包括拒絕履行和逾期履行。[3]

從法學視角看行政不作為現(xiàn)象存在著困境：一是法律法規(guī)體系相比不斷發(fā)展變化的社會環(huán)境和復雜靈活的行政管理活動具有一定的滯后性，可能無法涵蓋所有的領(lǐng)域和情況，特別是針對具體的行政管理活動。我國《行政訴訟法》中僅規(guī)定了針對三類行為提起的訴訟案件歸為行政不作為案件，然而在經(jīng)濟快速發(fā)展、法治不斷進步的今天，行政訴訟法已經(jīng)明顯落后于不斷變化的社會環(huán)境，僅依靠法律解決目前政府行政環(huán)境中的不作為現(xiàn)象就顯得力所不逮。

從行政管理學角度看，楊景泉從職責層面提出在行政管理活動中對于中央、上級政府的決策無正當理由不予以執(zhí)行，對于職責范圍內(nèi)的行政事務不履行或不完全履行并由此造成不良行政后果的具體行政行為屬于行政不作為。[4]持相同觀點的還有楚迤斐，她認為行政不作為即行政官員出現(xiàn)不能充分行使公共權(quán)力為民服務，或者不能盡心盡力履行公共職責，造成行政效率下降、公共利益受損的工作行為。[5]另一種觀點從行政主體的內(nèi)在層面出發(fā)，如丁志剛、蔣月峰認為行政不作為是行政人員不能適應現(xiàn)代政府治理理念與模式，缺乏現(xiàn)代公共精神，不講現(xiàn)代職業(yè)道德，缺乏現(xiàn)代政府治理的基本知識、技術(shù)與能力，有意或者無意不履行行政職責，在其位不謀其政的不良甚至錯誤的觀念與行為。[6]

從行政不作為的內(nèi)涵界定可以看出在實踐中，行政主體的某一行政行為是否為行政法意義上的行政不作為的界限并非十分分明，在可為還是不可為的邊緣上還存著著爭議，當前對行政不作為的界定還未能囊括實踐中出現(xiàn)的所有的行政不作為情況，一些在現(xiàn)實中遇到的行政行為，無法用這些定義來界定到底是否屬于不作為，需要具有更加明確和可操作性的規(guī)定制度來區(qū)分行政中的不作為現(xiàn)象。

二、行政不作為產(chǎn)生的原因

根據(jù)近年來的文獻成果可以看出，學者對于行政不作為的成因研究，主要集中在法律層面、制度層面以及行政主體層面。

從法律層面看，多是從法律規(guī)制、司法審查以及行政救濟領(lǐng)域研究行政不作為產(chǎn)生的原因，這些學者把行政不作為的成因歸結(jié)為相關(guān)法律的不足。如胡尹慧從法理學角度指出現(xiàn)有對行政不作為的法律規(guī)制依然存在投訴機制不健全，內(nèi)部監(jiān)察缺位以及司法救濟范圍過窄等問題。[7]劉宏博指出在司法實踐中，對于行政不作為的審查流于形式，面對行政機關(guān)的自由裁量權(quán)審查，法院通常更加“自由”，司法審查方面還存在著很大的問題。[8]劉政利、朱哲指出受以往法律制度的影響，對于政府部門行政權(quán)力的約束就較少，再加上我國新舊體制交替中某些法制不健全問題造成對不作為的無規(guī)則、少規(guī)則約束，導致行政不作為現(xiàn)象屢屢發(fā)生。[9]蔡放波認為行政不作為與相關(guān)法律法規(guī)不健全、特別是權(quán)責不明確有很大的關(guān)系，在我國相關(guān)法律當中，對行政不作為的違法很少涉及，對行政不作為的范圍的規(guī)定并不具體，其中對行政人員權(quán)責劃分的規(guī)定更少，這就造成行政人員的不作為責任很難受到追究。[10]

從制度層面看，學者主要將行政不作為產(chǎn)生的原因歸結(jié)于制度的缺失及設(shè)計的不合理，主要談及的制度有針對行政主體的責任追究制度、防范監(jiān)督制度、績效考核制度、選拔制度以及針對行政相對人的救濟制度等。如王忠國指出行政不作為的成因在于干部的選人用人機制不完善導致“任人唯親”和“裙帶關(guān)系”大量存在；行政問責制不規(guī)范，缺乏制度的普遍效力；對人民群眾及新聞媒體等外部監(jiān)督還不夠重視等。[11]方世榮、朱茂磊指出目前公務員不作為的客觀原因是相關(guān)制度的缺陷，如重事后問責輕防范監(jiān)督的制度構(gòu)造缺乏合理性、領(lǐng)導責任設(shè)置的寬泛模糊以及程序責任設(shè)置欠缺科學性、責任追究制度的非公平合理性等都會致使公職人員的行政不作為現(xiàn)象，因此相關(guān)制度的建設(shè)、改進是十分必要的。[12]劉恒、吳堉琳通過分析政府機關(guān)及行政人員作為或不作為時的行動邏輯發(fā)現(xiàn)，行政人員在日常執(zhí)法過程中會受到行政內(nèi)部制度與非制度因素影響，其中談到了由于績效考核機制與行政問責機制本身的不完善，在不同行政領(lǐng)域和活動中發(fā)揮出來的監(jiān)督約束作用有時也不盡人意。[13]從制度層面看主要明確了制度安排在規(guī)范行政不作為中的重要作用，但提到的相關(guān)制度具有明顯的普適性，具體到行政管理活動中的方方面面，該如何操作、規(guī)范、協(xié)調(diào)行政人員的行政行為還未詳細談到。

從行政主體層面看，學者將不作為產(chǎn)生的原因歸結(jié)為行政人員自身的行政精神、素質(zhì)能力、道德品質(zhì)的缺位以及受到傳統(tǒng)思想、歷史文化的影響。丁志剛等人指出行政不作為是行政人員缺乏現(xiàn)代治理理念、公共行政精神、職業(yè)道德精神以及政府治理基本能力，這些缺失是政府部門沿襲“官僚制”風格的重要原因，也是導致行政不作為和社會矛盾頻發(fā)的原因。方世榮等人指出公務員不作為的主觀原因是公務員自身存在的政治品質(zhì)、職業(yè)道德、工作作風、工作能力等方面的問題。劉政利提到行政不作為是受到傳統(tǒng)文化中“官本位”思想的影響，部分行政人員對于是否作為、何時作為都自行決定，認為不作為也是理所應當。持相同觀點的還有石雪峰，他指出我國傳統(tǒng)文化中的明哲保身、中庸之道的處世哲學對行政人員有一定消極的影響，有些人奉行“不出岔子，守好攤子”的理念，缺乏責任意識和擔當精神。[14]此類研究指出行政不作為很大程度上受到行政主體主觀因素的影響，但未探究這種主觀因素產(chǎn)生的原因，到底這種內(nèi)在的經(jīng)驗性規(guī)則和習慣是受到什么影響產(chǎn)生的、是如何產(chǎn)生的，這還需要進一步探究。

三、行政不作為的治理對策

有關(guān)行政不作為的治理對策，學者們都針對其成因提出了相對應的治理之道，相當多的學者都提到了要加強相關(guān)立法、加強各項制度建設(shè)等措施。可以看出，外在的法律法規(guī)、制度建設(shè)已經(jīng)被很多學者認為是治理行政不作為的有效手段。王敬波針對立法、執(zhí)法以及行政復議和訴訟中的不作為提出了治理對策：一是加大立法體制的改革及立法的評估；二是通過信息化的手段加強執(zhí)法監(jiān)督并且強調(diào)績效考核制度和行政問責制度的完善；三是加強行政復議和行政訴訟的機制化。[15]歐小蓉指出要改革薪酬制度、提高工作水平和能力以及完善責任追究制度來規(guī)避不作為問題。[16]劉恒等人認為行政不作為的治理路徑是明確相關(guān)法律職責和義務、完善績效考核制度以及行政問責制度等制度建設(shè)、健全政府與社會需求和社會價值之間的溝通互動機制。陳文權(quán)、許可指出需要社會、政府、公民等多元主體進行合作來構(gòu)建法治牢籠，與此同時提出要建立官員的權(quán)力清單、責任清單、能力清單、績效清單、薪酬清單等。[17]可以看出大多數(shù)學者提到了要從外部的制度環(huán)境出發(fā)，通過完善立法、加強相關(guān)制度的建設(shè)來規(guī)范不作為現(xiàn)象。

還有學者提到了從行政主體的內(nèi)在出發(fā)規(guī)范不作為現(xiàn)象也同等重要，形成的共識是要通過加強其道德素質(zhì)、提升政治品質(zhì)和工作能力等。蔡放波指出要深入開展公務員職業(yè)道德教育，引導公職人員樹立正確的三觀、在實踐中加強思想政治修養(yǎng)，謀求從“政府本位”向“社會本位”轉(zhuǎn)變。李國友認為行政管理者在履行義務或法定職責時，應轉(zhuǎn)變觀念，切實尊重相對人的人格和權(quán)利，服務先行，勤政為民，以避免行政不作為現(xiàn)象的滋長。[18]唐曉陽、代凱指出要使公務員牢固樹立宗旨意識、公仆意識、責任意識、擔當意識和正確的權(quán)力觀、政績觀，夯實“為官要為”、敢于擔當?shù)乃枷牖A(chǔ)。[19]劉政利等人指出思想建設(shè)是防范和治理公務員行政不作為的前提和基礎(chǔ)，必須要強化其服務行政的責任理念教育，樹立“全心全意為人民服務的行政理念。此類研究強調(diào)要通過加強行政主體的內(nèi)在建設(shè)，加強內(nèi)在約束來規(guī)范行政主體的行政行為。

綜上所述，學界傾向于通過外在的立法完善及制度構(gòu)建，以及通過加強行政人員的內(nèi)在素質(zhì)來規(guī)范行政不作為現(xiàn)象，一定程度上明確了政府的責任是應通過外在制度的安排，包括制度、機制、法律、政策、技術(shù)等的供給來提供支持，而行政人員自身的思想觀念、道德倫理、習慣習俗等建設(shè)也是不可忽視的，這是當前對于行政不作為治理研究的一個重要方面，但也存在著一個突出的問題：盡管提出諸多的治理對策和途徑，為何行政不作為現(xiàn)象還依舊常見，說明此類的治理對策沒有達到民眾預期的治理效果，存在著某些方面的局限性或是不足。

四、小結(jié)

通過文獻的梳理，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究關(guān)于行政不作為各方面的認識，對于規(guī)范行政人員的行政行為，遏制行政不作為現(xiàn)象有著重要的意義，但也需進一步完善。

第一，學界研究較為類似，創(chuàng)新性觀點不多。一是研究多側(cè)重于宏觀研究和規(guī)范研究，實證研究較為不足，很少有以數(shù)據(jù)為支撐展開的研究，在現(xiàn)實中關(guān)于行政不作為的案例較多，總結(jié)這些案例中的經(jīng)驗教訓，探究行政人員不作為背后的深層原因?qū)τ诜婪逗投糁菩姓蛔鳛橛泻艽蟮囊嫣帯６窃谘芯恐?，呈現(xiàn)著多學科的角度，例如法學、經(jīng)濟學、政治學等，然而這些研究的深度較為有限，創(chuàng)新不足。

第二，行政不作為的研究缺乏理論支撐，大多研究都只是針對成因、問題和各種做法的敘述，提出經(jīng)驗性的建議，以此來克服現(xiàn)實中的問題，這樣具有一定的借鑒意義，但缺乏理論的指導，容易忽視其中的關(guān)鍵因素。對于行政不作為的研究，可以引入具體的理論進行探究。

第三，關(guān)于行政不作為的研究多以整個政府部門為對象，未考慮到我國政府各個行政部門的特殊性以及部門之間不同的職能、組織機構(gòu)、行政流程以及規(guī)章制度，從整個政府部門出發(fā)，對于具體職能部門的意義不大。

第四，學界目前的共識是通過加強法律規(guī)制和制度建構(gòu)來規(guī)范不作為現(xiàn)象，然而在法律規(guī)制和制度建設(shè)方面依舊未達到民眾的預期效果，說明在實際建構(gòu)過程中可能還存在著某些制約的因素，到底制度該如何建構(gòu)，建構(gòu)過程中會遇到什么樣的問題，以及制度在實施過程中如何有效的貫徹實施都是需要做進一步細致研究的。

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【作者簡介】

楊思敏（1994-），陜西西安人，西北工業(yè)大學人文與經(jīng)法學院行政管理專業(yè)2016級研究生.