楊琳琳

(南京大學 政府管理學院， 江蘇 南京 210093)

一、問題的提出

在現(xiàn)代化、風險性、復雜性交織存在的現(xiàn)代社會，貧困主體和貧困成因日益多元化。貧困主體從絕對貧困人口轉變到相對貧困人口，導致貧困的原因也從最初的單一收入不足發(fā)展到資源匱乏、機會欠缺、權利喪失和可行能力貧困等。社會救助發(fā)展進程中制度本身的弊端不斷暴露出來，貧困仍是我國在2020年順利建成小康社會的最大阻礙。因此做好扶貧攻堅工作仍是我國促進經(jīng)濟發(fā)展社會進步的核心議程之一。精準扶貧、精準脫貧是國家打好扶貧攻堅戰(zhàn)，確保全面實現(xiàn)小康社會的重要戰(zhàn)略部署。社會救助是我國精準扶貧體系的重要基石，重在“精”難在“準”。傳統(tǒng)貧困分析局限于衡量收入或消費品的匱乏程度，根據(jù)收入不足單一確定救助對象無法做到精準識別；低救助水平僅能保障貧困群體生存需求；單一被動救助方式無法根據(jù)救助對象的實際需求進行精準幫扶，并且返貧化嚴重。國家層面的制度化社會救助是只能部分解決貧困群體生活狀態(tài)窘迫的功能型貧困*阿瑪?shù)賮啞どJ為物質資源的匱乏是造成貧困的根源，由此衍生出異質性因素阻礙個人可行能力的發(fā)揮，其中包括主觀方面的個人特質和家庭環(huán)境因素，也包括客觀方面的社會政策、社會氣候環(huán)境。主客觀異質性因素的交叉限制多維度可行能力的發(fā)揮，甚至造成可行能力的喪失與剝奪，外顯為生活狀態(tài)窘迫的功能型貧困與缺乏發(fā)展機會與潛在發(fā)展動力的能力型貧困。功能型貧困與能力型貧困缺失引發(fā)可行能力貧困。，社會層面的補充型救助服務潛在發(fā)展動力不足會導致能力型貧困，因此二者的有效補充與銜接尤其重要，特別對處于經(jīng)濟社會極速轉型期的中國來說，有效、全面、精準、持續(xù)*甘肅的“楊改蘭事件”警醒了我國的扶貧政策，也顯性化了我國底層社會人們的貧瘠生活狀態(tài)，農(nóng)村低保保障了受助群體的基本生活，但是在從低保制度退出之后，國家后續(xù)的服務工作沒有及時接續(xù)，造成扶貧工作的斷裂。的社會救助體系極其必要。目前已有研究多關注現(xiàn)有社會救助體系(如低保)或單一研究弱勢群體社會救助服務(如社會工作)，尚未將二者進行有效結合。本文提出的社會救助服務體系突破傳統(tǒng)社會救助體系的研究范式，將國家層面制度化社會救助項目和社會層面的非制度化社會救助項目有效鏈接起來，在分析現(xiàn)有制度缺陷與問題的基礎上，從理念、國際和社會三個層面闡述社會救助服務體系建構的可能性，并從建構目標、建構主體、模式、內(nèi)容、方式五個現(xiàn)實著力點闡述社會救助服務體系建構的路徑。

二、現(xiàn)行社會救助制度面臨的問題

我國社會救助制度經(jīng)過20多年的發(fā)展，在救助目標、救助主體、救助模式、救助方式和救助內(nèi)容方面的弊端不斷暴露出來，社會救助項目的日益完善更加顯性化了各類救助項目之間的脫節(jié)與斷裂，發(fā)展與完善我國社會救助制度面臨諸多挑戰(zhàn)與問題。

(一)社會救助目標滯后：被動型救助、被動式脫貧，無法實現(xiàn)貧困者自助

社會救助旨在通過制度性救助保證貧困群體的基本生存需求，通過“輸血式”救助實現(xiàn)被動式脫貧的目標。這種“單向輸血型”的救助盡管讓弱勢群體暫時獲得了資金救助，卻不能夠調動弱勢群體參與勞動的積極性，更容易造成救助依賴，陷入代際貧困的惡性循環(huán)?！皸罡奶m事件”清楚地指出了我國存在一個龐大的底層社會。他們文化水平低，救助依賴性嚴重，多是接受被動、消極的“輸血型救助”[1]。當這部分群體失去救助后，會造成心理上的失常，在欠缺順暢溝通機制、心理疏導和服務的情況下，會扭曲社會救助的目標，產(chǎn)生極端的后果。

(二)社會救助主體薄弱：政府單一主體，社會力量參與度低，無法進行責任分擔

社會救助重在社會性，吸收社會力量的參與保證制度的可持續(xù)性。但是由于政府越位、政社不分和行政壟斷擠占了社會力量參與社會救助的渠道，社會組織參與率低，社會救助管理成本偏高，救助效率較低。根據(jù)政府主導程度與公共財政支持程度，將社會力量參與社會救助的模式分為高政府主導-高財政支持的政府全負責模式、低政府主導-高財政支持的政府社會協(xié)作模式、低政府主導-低財政支持的社會全負責模式。我國目前處于高政府主導-高財政支持的政府全負責救助模式，全能政府表現(xiàn)為權力本位和制度本位。權力本位必然導致救助資源壟斷，社會力量無法獲得有效資源參與到救助管理與救助服務中；制度本位必然導致行為傲慢，政府角色凌駕于任何管理主體之上，其最大弊端是政治專權、壟斷管理資源、管理低效，嚴重影響了社會力量參與社會救助的創(chuàng)造性和自主性。

(三)社會救助模式固化：局限于解決絕對貧困，無法解決相對貧困

我國社會救助制度著眼于解決絕對貧困問題，保障貧困群體的生存需求。這種依然瞄準絕對貧困群體的生存型救助模式無法適應貧困主體已從絕對貧困群體到相對貧困群體的轉變。從表1能看出2010-2016年，農(nóng)村貧困人口共減少1.22億人，年均減貧規(guī)模1 727萬人；貧困發(fā)生率下降14.2%，這與我國政府重視解決農(nóng)村貧困問題，大力推進扶貧減貧工作分不開。農(nóng)村低保參保人數(shù)自2011年后逐年降低，2016年農(nóng)村低?；緦崿F(xiàn)貧困人口全覆蓋，自2011-2016年我國農(nóng)村居民最低收入戶的人均衣食住消費支出與國家貧困線比重已經(jīng)超過1。這表明占我國貧困人口大多數(shù)的農(nóng)村貧困群體的絕對貧困問題基本得到解決，他們不再是難以維持溫飽滿足基本生存的絕對貧困群體，而是收入不足以維持基本生活的相對貧困群體。

表1 2010-2016年我國農(nóng)村貧困人口基本情況

數(shù)據(jù)來源：(1)2010-2016年貧困人口與農(nóng)村低保數(shù)據(jù)來自《社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》(2011-2017年)，2010-2012年最低收入戶人均衣食住消費支出數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》(2011-2013年)。(2)由于《中國統(tǒng)計年鑒》(2014-2017年)中剔除了“按收入五等份分農(nóng)村居民家庭平均每人生活消費支出”統(tǒng)計， 2013-2016年農(nóng)村最低收入戶人均衣食住消費支出數(shù)據(jù)無法直接得出，不過《中國統(tǒng)計年鑒》 提供了農(nóng)村居民消費價格指數(shù)(上年=100)，因此筆者可以根據(jù)2013-2015年農(nóng)村居民衣著類、 食品類、 居住類的消費價格指數(shù)計算得出最低收入戶人均衣食住消費支出。

從表2能夠看出來2010-2012年的農(nóng)村低保年均標準低于國家貧困線570元，2010-2013年低保月平均標準低于農(nóng)村低收入戶的衣食住月支出32.5元，領取低保人口僅依靠救助無法維持基本生存，而那些被排斥在農(nóng)村低保門檻之外的貧困人口更無法獲得國家層面的救助，生存狀況極端惡劣。2013年之后農(nóng)村低保標準有所提高，從2014年開始每月低保標準超過低收入群體每月人均衣食住消費支出，說明國家低保能夠基本滿足農(nóng)村貧困群體的生存需求，我國絕對貧困問題基本得到解決。但是從表1可以知道我國貧困群體已從絕對貧困群體轉變到相對貧困群體，目前瞄準絕對貧困群體的低水平的生存型救助由于固化的保障模式難以覆蓋迫切需要救助的相對貧困群體。社會救助模式的固化與相對貧困群體亟須救助之間的矛盾不斷凸顯出來。

表2 2010-2016年我國農(nóng)村最低生活保障制度基本情況

數(shù)據(jù)來源：2010-2016年農(nóng)村低保數(shù)據(jù)來自《社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》(2010-2016年)，2010-2016年最低收入戶人均衣食住消費支出數(shù)據(jù)來源同表1。

(四)社會服務方式非專業(yè)化：缺乏專業(yè)服務組織介入社會救助的渠道，嚴重影響救助效果

社會力量依托專業(yè)社會組織與社會工作者參與社會救助，提供社會救助服務，政府向社會組織和社會自治力量購買服務。專業(yè)化社會救助渠道的建構是精準扶貧體系的重要組成部分，是實現(xiàn)國家共享理念的內(nèi)生要求。對廣泛調動和協(xié)調各種社會資源與社會力量，促進政府與社會共建、資源共用、良性互動、協(xié)調合作的社會救助工作格局意義重大。但是目前我國缺乏社會工作介入社會救助的有效銜接渠道，社會救助服務的專業(yè)性與針對性不強。由于社會組織與救助對象的脫節(jié)，導致救助服務無法根據(jù)救助對象的差異化需求進行轉變，社會救助服務的手段、方式缺乏專業(yè)化，既缺乏具有專業(yè)知識的社工人員，又缺乏專業(yè)的服務手法，救助效果不具有持續(xù)性和實用性。

(五)社會救助內(nèi)容單一：社會救助制度與社會救助服務脫節(jié)，無法滿足差異化救助需求

在現(xiàn)代化、風險性、復雜性交織存在的后工業(yè)社會，救助對象的實際情況千差萬別，需求也截然不同。我國社會救助形式以現(xiàn)金給付為主，社會救助項目簡單、內(nèi)容單一，剛性化的低保制度僅在生活層面暫時緩解了弱勢群體的生活壓力。救助的單一性和單向性并不能根除弱勢群體的貧困根源。社會救助不是一次性救助，也不是單向過程，現(xiàn)金救助僅能夠幫助貧困者度過生存危機，在暫時解決受助者的生存危機后，受助者會相應退出救助機制(比如低保)，之后的救助項目要及時進行接續(xù)，給予受助者庇護型服務、就業(yè)扶持服務、支持輔助服務等，讓受助者能在不依靠政府救濟下通過自身能力解決生存問題。但是“楊改蘭事件”充分暴露了我國社會救助項目的不可持續(xù)性，在被動退出低保制度之后，由于社會救助后續(xù)性項目的缺失和非制度性社會服務的斷裂，項目的接續(xù)性差導致社會救助效能低，持續(xù)性差。

三、建構社會救助服務體系的可能性

社會救助服務體系作為一種更加全面、體系化、更趨公平正義，同時更具有可持續(xù)性和人文關懷性的救助策略，使其在理念層面和國際層面、社會層面都具有操作上的可能性。下面我們將從上述三個維度中的功能定位和操作性特征分別進行闡述(見表3)。

表3 社會救助服務體系建構的可能性

(一)理念層面的倡導性：共建共享與公共服務均等化

社會合作是社會成員生存和發(fā)展的需要，也是共享改革開放成果的前提。正如羅爾斯所言，“正是通過建立在社會成員們的需要和潛在性基礎上的社會聯(lián)合， 每一個人才能分享其他人表現(xiàn)出來的天賦才能的總和”[2]。社會救助服務體系重在以政府為載體融合各類社會力量，建構全面的社會救助服務網(wǎng)絡，通過造血式、科學化教育、就業(yè)等多方面服務讓弱勢群體實現(xiàn)自助與脫貧。全體人民能夠在共建社會、共享經(jīng)濟發(fā)展成果中有更多的獲得感。共建與共享之間是辯證統(tǒng)一的，共建是獲得有尊嚴共享的前提條件和堅實基礎，共享是共建持續(xù)發(fā)展的動力和最終目的，在共建中共享，在共享中共建。共享共建的理念與原則已經(jīng)深入公共服務與社會救助的方方面面。共享是全體人民的共享，共建是全體人民的共建，建立動員全體社會力量參與的完善的社會救助服務體系已經(jīng)成為完善社會管理和公共服務的重要路徑。

國務院2017年3月1日頒發(fā)的《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》中明確指出：“基本公共服務是由政府主導、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的公共服務?；竟卜站然侵溉w公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化?！盵3]社會救助服務體系主張整合制度性救助與專業(yè)化、靈活性的救助服務，發(fā)揮社會組織的作用，多樣化救助服務內(nèi)容，滿足貧困群體差異化需求。社會救助服務體系保證弱勢群體的生存權，避免出現(xiàn)“犧牲一些人的利益來滿足另一些人需要的情況”，使“所有人共同享受大家創(chuàng)造出來的福利”[4]，保障全體人民特別是弱勢群體的權益，從而實現(xiàn)社會公平正義。

(二)國際層面的導向性：完善社會服務體系，促進貧困者自立

2006年歐盟提出建立“普遍利益的社會服務”(Social Services of General Interest, SSGIs)，將社會服務的含義與涵蓋范圍做了拓展，建立起囊括社會保障服務、就業(yè)和培訓服務、社會救助服務、社會住房、兒童照顧及長期護理在內(nèi)的服務體系[5]。在2010年歐盟又頒布了“歐洲2020戰(zhàn)略”(Europe 2020)，主張包容性增長，建立起就業(yè)者能力建設體系、歐洲反貧困計劃、貧困家庭救助服務體系等政策[6]。2013年2月歐盟通過“社會投資包計劃”(Social Investment Package，SIP)，建立可持續(xù)的社會保障，旨在通過能力提升增加工作能力與競爭力，在服務內(nèi)容與服務領域方面重點投資教育培訓、就業(yè)援助等，充分發(fā)揮社會福利和社會服務的積極作用和整體功能[7]。歐盟以社會投資作為社會政策的改革理念，以完善社會服務體系作為政策工具，建立起普遍利益的社會服務，以社會服務替代現(xiàn)金給付，減少社會群體的現(xiàn)金依賴；為弱勢群體建立的社會保護體系注重能力建設和機會給予，最大限度進行人力資本的投資與激活，增強進入勞動力市場的競爭能力。

日本社會救助體系包括八類：生活救助、住宅救助、照護救助、就業(yè)救助、教育救助、醫(yī)療救助、分娩救助、喪葬救助；在生活保護設施方面還有針對不同弱勢群體提供救護設施、自力更生設施、住所設施、就業(yè)和技能設施等專項救助。日本支持貧困者自立自強，從2005年開始啟動“自立援助項目”，2009年以后與社會福利措施、職業(yè)安定所項目共同構成貧困者就業(yè)促進平臺，2013年通過《生活窮困者自立支援法》，充分利用社會、市場等多方力量為貧困者自立自助自強提供全方位的支援。

美國合理界定政府與社會在社會救助中的責任，健全政府-社會合作機制：一方面加強政府社會福利功能，制定社會福利政策與籌集資金；另一方面將救助實施權力讓渡于慈善組織負責，并大力扶植慈善組織發(fā)展。通過政府和社會的合作，既能降低政府行政成本，又能激發(fā)和培育社會功能，形成政社共治機制。

從歐盟、日本和美國社會救助服務的經(jīng)驗可以看出，以社會投資為導向，促進政府與社會進行合作，建立完善的社會服務體系，實現(xiàn)貧困者自立自助自強已經(jīng)成為國際社會反貧困的主流。

(三)社會層面的發(fā)展性：社會組織與社會力量的發(fā)展壯大

1.國家-社會關系的重構

社會治理范式與社會管理范式最本質的區(qū)別在于治理主體的多元性，從政府本位發(fā)展到多元共治。黨的十八屆三中全會毅然放棄了“社會管理”的“政府管社會”或“政府辦社會”模式，將社會整合機制導入“社會治理”的新路上。2017年3月5日的《2017年政府工作報告》明確指出要大力推進社會體制改革，深入推進教育、文化和事業(yè)單位等改革，把社會領域的巨大發(fā)展?jié)摿Τ浞轴尫懦鰜韀8]。首先，國家部分撤出社會治理領域，政府權力適度弱化，相對自主的社會空間逐漸形成。國家與社會的關系從分離走向融合，在“解構-重構”中趨于動態(tài)平衡。國家對社會的控制減弱，社會力量得到潛在的發(fā)展空間，社會參與社會救助具有可能性。其次，政府執(zhí)政理念的轉變。社會治理的善治理念突出政府、社會與公民的合作，國家鼓勵社會組織與社會自治力量的發(fā)展，相對獨立的社會力量逐步發(fā)展起來。隨著國家法制建設的穩(wěn)步推進，相對規(guī)范與科學的社會組織體制初步建立，社會組織的法制化、積極性、自治能力為多元共治提供了組織基礎?！渡鐣戎鷷盒修k法》第五十二條規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創(chuàng)辦服務機構、提供志愿服務等方式，參與社會救助?！鄙鐣戎卦谝揽可鐣c社會自治力量發(fā)揮其社會性和公共性，社會救助的主體應該具有多元性。

2.社會組織的發(fā)展與完善

隨著改革開放進程的深入，社會階層高度分化產(chǎn)生利益多元化的新格局，國家與社會之間的支持與協(xié)作逐漸突出，社會組織茁壯成長成為社會力量的重要組成部分，標志著1949年以來國家與社會之間新中介組織的分化。其中所引發(fā)的基本核心問題之一是：在一個逐漸從“總體性社會”*孫立平認為，在新中國成立后我國建立起以國家政權為核心，國家、市場、社會三位一體的“總體性社會”。在總體性社會的結構背景下，社會建設依附于國家政權體系，以國家為主體，依靠政治權力，服務于政治目標。國家依靠中央集權與計劃經(jīng)濟體制，壟斷一切社會資源，整個社會結構封閉、僵化與停滯。這種一體式社會建設模式雖然有利于國家集中有限社會資源進行社會生產(chǎn)，在短時間內(nèi)解決社會問題促進社會整合，但是由此形成的一系列僵化體制對我國之后的社會建設會產(chǎn)生不良影響，所以在總體性社會格局轉變的進程中，需要重新建構國家與社會的關系。參見孫立平、王漢生、王思斌等《改革以來中國社會結構的變遷》，《中國社會科學》，1994年第2期第47頁。格局轉變的中國，在國家與社會關系不斷重構的過程中，如何探索出社會組織發(fā)展的新途徑？首先，政府抽離社會治理領域中的部分壟斷權力，對社會進行授權，漸進式放權于社會組織、社會自治力量與社會成員，鼓勵社會組織承擔部分公共事務管理與公共服務提供職能，社會組織發(fā)展具有權力和制度層面的支撐。其次，社會組織具有的資源不斷增加，其中掌控的資源包括專業(yè)化服務團隊與工作技能、優(yōu)質公共服務、公信力與服務品牌、公眾支持等資源。社會組織具有部分參與社會治理、提供公共服務的權力。制度和管理的不斷完善也為社會組織滿足公共需求、提供優(yōu)質社會服務提供了支撐。

3.慈善救助發(fā)展?jié)摿薮?/p>

2016年3月16日《中華人民共和國慈善法》獲得全國人民代表大會通過，已于2016年9月1日實施?！洞壬品ā肥且?guī)范我國慈善事業(yè)的第一部綜合性和基礎性法律，是我國慈善事業(yè)發(fā)展的里程碑。中國慈善事業(yè)發(fā)展歷史悠久，民間自發(fā)的慈善救助與制度化的慈善救助存在主體共同性、目標指向的同旨性和合法性，都是我國社會保障體系不可缺少的部分。從表4可知，2010-2016年我國社會捐贈年均款數(shù)為92.82億元，社會捐贈年增長率為6.8%，社會救助年均支出為1 994.6億元，社會救助支出年增長率為10.64%，社會捐贈款數(shù)占社會救助支出的平均比重僅為6.17%，慈善救助還有較大的提升空間。社會救助與慈善事業(yè)在資金、人員、信息、功能等方面缺乏有效銜接，社會救助的法制性與制度性、慈善事業(yè)的補充性與潛在性、社會力量的積極性都沒有被完全激發(fā)形成共鳴型整合力量，社會救助合作的領域嚴重受限，政府救助責任與救助領域的有限性與不斷增加的救助者需求之間的矛盾性不斷凸現(xiàn)，迫切需要慈善事業(yè)的有效補充。慈善事業(yè)由于缺乏穩(wěn)定性、權威性規(guī)范機制，需要政府的保障并通過與行政機制合作來保障慈善組織的公信力和實施力。

表4 2010-2016年我國社會捐贈與社會救助支出情況

注：(1)表中的“社會捐贈款數(shù)”為民政部門接收的社會各界捐款；“社會救助支出”為民政部門負責的社會救助項目支出，主要包括城市低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村五保、醫(yī)療救助及自然災害等項目的支出。2009年社會損贈款68.6億元，社會救助支出1213.4億元，由此得出2010年數(shù)據(jù)。(2)數(shù)據(jù)來源于《社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》(2010-2016年)。

四、我國社會救助服務體系的建構路徑

社會救助服務體系是我國精準扶貧體系的重要組成部分。下面我們將從建構目標、建構主體、服務模式、服務手段和服務內(nèi)容五個方面來具體闡述社會救助服務體系的建構路徑(見表5)。

表5 社會救助服務體系的邏輯框架與操作方略

(一)社會救助服務體系建構目標：現(xiàn)金+服務+自助

社會學家彼得·湯森認為“相對貧困是一個社會性的人在社會參與中的能力不足的反映”[9]。阿瑪?shù)賮啞どJ為貧困是個人能力沒有得到充分發(fā)揮，國家應完善社會政策消除限制貧困群體發(fā)展的障礙性因素。所以社會救助服務體系的構建基于三層目標：通過國家制度性社會救助采取現(xiàn)金給付保障貧困群體的溫飽，解決生存問題；通過非制度性社會救助服務滿足貧困群體的多樣化救助需求，增加貧困群體的社會機會，更好地發(fā)揮個人能力，增加貧困群體獲取體面生活的渠道；而現(xiàn)金給付與救助服務最終落腳到個人的自立自助自強，從而實現(xiàn)個人脫貧。這也是社會救助服務體系構建的邏輯起點。三層目標體系的構建需要國家、社會與市場力量形成合力，建成協(xié)同救助網(wǎng)絡，共同分擔救助責任；保障基本生活需求需要從固化的生存型救助轉變到發(fā)展型救助，促進社會救助服務手段的專業(yè)化與科學化，增加社會救助服務內(nèi)容，滿足差異化救助需求，最終實現(xiàn)個人自助式脫貧。

(二)社會救助服務主體：建構國家、市場與社會的協(xié)同救助網(wǎng)絡

協(xié)同救助服務網(wǎng)絡的構建關鍵在于合理界定國家、市場與社會的關系。首先，政府抽離社會救助領域中的部分壟斷權力，對社會進行授權，漸進式放權于社會組織、社會自治力量、市場與社會成員，鼓勵社會組織承擔社會救助服務提供職能。其次，協(xié)同治理強調治理結構的優(yōu)化與升級，清楚界定各主體的利益責任結構，強調國家層面的救助、社會層面的救濟、個人層面的自助三位一體的救助模式，形成相互協(xié)調、相互平衡的關系，擴大救助覆蓋面提高救助效率。再次，協(xié)同治理強調政府、社會組織和市場的協(xié)作，基于市場的邏輯強調社會組織的參與。打破政府的救助壟斷和行政壁壘才能重建社會力量，納入社會組織和個人元素，激發(fā)個人積極性與自立自強自主的動力。切斷政府資源壟斷、打破單一行政壁壘，是實現(xiàn)協(xié)同救助、提高救助效率的前提條件，通過政府、社會、個人的合作、協(xié)調、平等對話的協(xié)同治理，形成“善治”局面，實現(xiàn)救助資源的均衡配置，促進社會救助的可持續(xù)發(fā)展。協(xié)同救助服務網(wǎng)絡的現(xiàn)實著力點在于實現(xiàn)國家、市場與社會的資源共用與服務共建。

1.資源共用

政府所掌握的社會救助資源包括制度性社會救助、社會組織存在的正當性及進入社會救助的渠道、經(jīng)濟上的資助(經(jīng)費投入)、社會組織參與救助活動的許可權及其范圍、辦公場所及辦公設施等硬件設施等“運作性資源”。社會組織與市場力量掌控的救助資源包括專業(yè)化救助服務團隊與工作技巧、優(yōu)質救助服務、公信力與服務品牌、公眾支持等部分“治理性資源”。政府、市場與社會組織通過在社會救助領域內(nèi)互動與合作達到整合多方優(yōu)勢資源滿足貧困群體救助需求，提高救助效能。政府向社會組織讓渡部分社會救助領域內(nèi)的關鍵性資源，允許社會組織進入社會救助領域提供救助服務，形成國家市場與社會、政府與公眾之間的聯(lián)系紐帶。在全民共建共享精準扶貧體系中，政府應向社會組織讓渡部分救助資源，提高社會組織參與社會救助的自主性、獨立性和積極性，順暢政府、市場、社會組織、公眾的溝通機制，健全貧困群體表達救助需求的渠道，最終實現(xiàn)自助式脫貧。

2.服務共建

貧困群體日益增長的救助需求與服務需求促使政府救助轉變救助模式，健全救助機制，不斷激發(fā)和釋放社會活力。服務共建最主要也是最重要的表現(xiàn)形式是政府向社會組織和社會自治力量購買救助服務，用機制改革創(chuàng)新來提升政府救助資源配置和服務供給的效能，創(chuàng)建社會、市場與社會協(xié)同救助網(wǎng)絡。首先，重建救助服務供給主體角色和職能分工，重構救助服務主體結構。救助服務的供給主體從單一政府主體轉變?yōu)檎?、社會組織、社會自治力量、市場等多元主體，供給結構隨著供給主體的多元化進行調整，政府主體讓渡部分關鍵性資源從原先集出資、供給、生產(chǎn)、監(jiān)督于一體的角色轉變?yōu)榫戎盏某鲑Y者和監(jiān)督者；社會組織、社會自治力量和市場供給救助服務，并優(yōu)化救助服務內(nèi)容，提高服務質量和水平，增強服務的公信力，建立服務的品牌意識。其次，通過建立新型的雙引擎增大救助服務供給的動力。政府向社會力量購買救助服務，本質上是將市場機制導入公共服務供給系統(tǒng)。這一機制的導入，變救助服務生產(chǎn)和供給的“單引擎”為政府與市場的“雙引擎”，變政府單一供給的“單動力”為政府與社會力量的“雙動力”，從而使得救助服務生產(chǎn)和供給都獲得強大的新源泉和新動力。

(三)社會救助服務模式：從生存型到發(fā)展型

社會救助在解決功能性貧困上的局限性迫使其必須增強可持續(xù)性，在救助范圍和救助標準上從最初的生存型救助逐步延伸到發(fā)展型救助，擴大救助范圍，提高救助標準，充分發(fā)揮慈善救助的潛力。

1.擴大救助范圍: 從絕對貧困到相對貧困

社會救助聚焦于絕對貧困的政策定位偏差不僅無助于幫助絕對貧困群體脫困，還會使那些瀕臨貧困家庭一旦受到外界沖擊或生活變故就會陷入貧困的深淵，這也是我國近年來脫貧人口返貧率偏高和反貧困政策效果不佳的重要原因之一[10]。近年來，各種新風險層出不窮，我國相對貧困群體數(shù)量大幅度增加，我國社會救助制度覆蓋范圍也應該從絕對貧困擴展到相對貧困。為避免這部分群體陷入貧困代際和低保依賴的惡性循環(huán)，適時為這部分群體提供針對性的幫扶，通過物質津貼或技能培訓、就業(yè)幫扶的形式，刺激他們自強意愿，增強他們自身技能，提升這部分群體的可行能力和抵抗風險能力。

2.提高救助標準: 從生存保障到基本保障

社會救助是保證社會穩(wěn)定的最后一道兜底性安全網(wǎng)，是我國社會保障體系最低層面的制度安排。我國社會救助標準應該從生存保障發(fā)展到基本保障，適度提高救助標準。在基本滿足受助者基本生存需要的基礎上，適當結余，鼓勵有勞動意愿和勞動能力的受助者通過技能培訓、繼續(xù)教育、創(chuàng)業(yè)培訓等形式提升自身技能，發(fā)揮個人可行能力，促進受助者自立自強自助，真正從自身層面擺脫貧困。

3.發(fā)揮慈善救助潛力：促進社會救助與慈善事業(yè)的有效銜接

慈善救助存在巨大的發(fā)展?jié)摿?，是我國社會救助服務體系中的重要一環(huán)。要實現(xiàn)社會救助與慈善事業(yè)的有效銜接，首先，秉持平等合作、及時溝通、協(xié)商對話、資源共享、信息互通的原則。要建設社會救助與慈善事業(yè)合作互助的平臺。其次，政府在政策層面予以優(yōu)惠。引導慈善組織建立慈善救助制度，明確規(guī)定慈善救助的目標定位、管理機制、對象、標準、資金來源、準入條件和退出機制等，厘清社會救助與慈善事業(yè)在社會救助層面的具體分工，避免出現(xiàn)項目交叉或空白地帶。再次，政府撤出慈善組織的直接管理領域，最大限度加快慈善組織的“去行政化”進程，增加慈善組織的自主管理權，根據(jù)受助者的差異化需求提供多樣化救助項目。最后，建立慈善救助項目的有效評估機制。慈善救助由于慈善組織的復雜性、救助內(nèi)容的多樣性，需要有效的監(jiān)督機制和高效科學的項目評估機制，并適時根據(jù)實際情況進行改進，提高救助效率。

(四)社會救助服務方式：加強服務方式的專業(yè)化

1.搭建專業(yè)社會工作介入社會救助的聯(lián)絡合作平臺

制度化法律化的社會救助與專業(yè)化多樣化的社會工作具有發(fā)展歷程上的同源性，都旨在幫助弱勢群體擺脫貧困，實現(xiàn)自助，二者產(chǎn)生的同源性、目的的同旨性、方法的互補性決定了社會工作對社會救助的對接性、補充性和融合性。社會工作的專業(yè)性推動我國社會救助方式的革新，從純收入救助過渡到“現(xiàn)金+服務+自助”救助的轉型，實現(xiàn)我國真正的發(fā)展型社會政策目標。只有搭建專業(yè)社會工作介入社會救助的渠道與合作平臺才能充分發(fā)揮出社會工作對社會救助的補充性與融合性。社會工作介入社會救助，不僅是兩項工作簡單的整合與連接，更是在制度、理念、模式、機制、工作技巧上真正的融合。真正的介入應是深深的嵌入，將社會工作專業(yè)化工作手段、科學化服務內(nèi)容植根于社會救助項目，政府大力支持專業(yè)社會工作的發(fā)展，便利社會工作與社會救助的協(xié)作通道，增強社會救助服務體系的專業(yè)性。社會工作介入社會救助要首先維護貧困弱勢群體利益，滿足其基本需求，利用社會工作“助人自助”的理念，將“問題視角”轉化為“優(yōu)勢視角”，通過社會工作專業(yè)化培訓項目，增加人力資本投資，提升貧困者的可行能力；豐富社會資本，充實社會力量，提高貧困群體參與能力，讓貧困者在共建中融入社會，實現(xiàn)自立自強有尊嚴的共享。

2.政府購買服務方式的科學化：從“補給方”轉向“補需方”

從世界范圍內(nèi)看，政府購買服務的角色正從“補給方”轉向“補需方”。政府將補助金提供給貧困者，讓貧困者根據(jù)自身實際需要自由選擇服務項目，補需方間接成為補供方，服務提供者最終能得到與服務質量和數(shù)量相匹配的報酬。從特定貧困項目提供到自由選擇貧困項目，貧困者有極大的選擇權。在國家提高補助標準，貧困者能有所結余的同時，自主選擇自身急需的技能培訓、就業(yè)幫扶等專業(yè)化項目，極大地提高了政府購買服務的實際運作效率，也能真正實現(xiàn)個人脫貧。強化救助服務供給主體的服務能力并提供優(yōu)質服務。遵循市場提供和購買服務機制，優(yōu)化政府購買救助服務的模式，促使市場化救助服務供給機制趨于工具理性；提升政府購買救助服務的能力，增強社會力量的服務供給力，促使救助服務供給的工具理性與政府服務目標的目標理性趨于一致[11]。

(五)社會救助服務內(nèi)容多元化

我國改革開放進入深入?yún)^(qū)，社會新風險、新問題、新矛盾層出不窮，社會成員陷入生存和發(fā)展困境的障礙性因素多樣化，救助對象的實際情況千差萬別，救助需求也截然不同。根據(jù)目前我國貧困群體的實際需求，我國社會救助服務項目應包括以下三大類項目：生活型服務、照護型服務(康復服務、護理服務、庇護型服務)和支持型服務(就業(yè)支持服務、專業(yè)輔助服務)(見表6)。

表6 社會救助服務項目

生活型服務是為貧困家庭提供的專項救助服務，其目的是保障低保家庭、貧困老年家庭、單親家庭、失獨家庭等家庭的基本生活。服務內(nèi)容主要包括基本家庭服務、老年照顧、看護、日間照料等服務。照護型服務主要包括兩類服務項目：一類是為殘疾人、病患、老年人等其他失能人群提供的護理和康復服務，通過提供醫(yī)學上的康復和護理服務為其提供生活所需的照料，滿足基本需求；另一類是為孤兒、缺乏監(jiān)護人的兒童及流浪兒童提供的庇護型服務，主要包括收養(yǎng)、教育、日常照料等，保證這部分兒童擁有正常的生活。支持型服務主要包括兩類服務項目：一類是為失業(yè)者、貧困職工和就業(yè)危機家庭提供的就業(yè)扶持服務，提供就業(yè)信息、就業(yè)培訓、職業(yè)介紹等服務，增強這部分群體的可行能力與就業(yè)競爭能力，促使其自立自強；另一類是為行為失范家庭、社區(qū)矯正人員等其他行為越軌人員提供的專項服務，委托專業(yè)社會工作者提供心理咨詢、心理輔導、行為矯治服務促進其回歸正常社會生活。

五、結 語

社會救助是我國精準扶貧體系的重要組成部分，在全國五千多萬貧困群體脫貧重任的歷程中承擔著重要的角色。我國社會救助制度經(jīng)過20多年的發(fā)展，在保障困難群體基本生存、緩解社會矛盾和維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。但是目前我國社會救助制度仍存在社會救助目標止步于保障基本生存、救助對象錯位、救助主體薄弱、救助模式固化、救助服務非專業(yè)化、救助內(nèi)容單一等發(fā)展困境，建立科學完善的社會救助服務體系迫在眉睫。

放眼國際，健全政社合作體系、建立完善的社會服務體系、促進貧困者自立已經(jīng)成為國際社會反貧困趨勢；著眼國內(nèi)，在全面共享共建大潮下，實現(xiàn)公共服務均等化需要社會力量的參與與協(xié)作；立足當下，國家與社會關系的重構為社會、市場參與社會救助提供了空間，社會組織的發(fā)展與完善為社會救助服務體系的構建提供了巨大的服務支撐。故而，需要國家、社會與市場形成合力，依托資源共用與服務共建協(xié)同建構社會救助服務體系。精準社會救助服務體系的構建也是我國全面實現(xiàn)小康社會、維護社會公平正義、消除貧困和不平等的題中要義。社會救助服務體系的建構突破了原先單一現(xiàn)金救助的固化模式，實現(xiàn)了“現(xiàn)金+服務+自助”救助模式的轉型。社會救助服務體系以多元主體運行服務網(wǎng)絡，救助內(nèi)容既包含國家層面的制度化發(fā)展型社會救助，同時也吸納了社會層面的補充性非制度化社會救助服務項目，專業(yè)化的救助服務手段與多樣化的救助服務內(nèi)容增加了社會弱勢群體獲得社會資源與社會機會的渠道。社會救助維持弱勢群體基本生活，維護弱勢群體基本尊嚴，消除貧富差距，維護社會穩(wěn)定，促進社會融合，真正發(fā)揮社會安全網(wǎng)的作用。

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