肖 玲

（365000 福建省三明市梅列區(qū)人民檢察院 福建 三明）

行政強(qiáng)制措施廣泛存在于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法過(guò)程中，濫用、亂用行政強(qiáng)制措施或不履行、怠于履行行政強(qiáng)制措施職責(zé)等問(wèn)題在行政執(zhí)法過(guò)程中大量存在。筆者試從行政強(qiáng)制措施民事行政檢察監(jiān)督的必要性、應(yīng)堅(jiān)持的基本原則、可監(jiān)督的案件范圍等方面，進(jìn)行初步研究和思考。

一、行政強(qiáng)制措施民事行政檢察監(jiān)督——必然選擇

對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督防范是任何一個(gè)法治國(guó)家和地區(qū)都要面對(duì)的問(wèn)題。選擇以什么方式和途徑對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，不僅跟這個(gè)國(guó)家的法制歷史傳統(tǒng)有關(guān)，也和這個(gè)國(guó)家憲政結(jié)構(gòu)分不開(kāi)。我國(guó)的人民檢察制度與傳統(tǒng)封建社會(huì)的御史監(jiān)察制度具有一定的傳承關(guān)系，并吸收借鑒了列寧的法律監(jiān)督理論和蘇聯(lián)的法制實(shí)踐，從成立之時(shí)起就天然地具有監(jiān)督行政權(quán)的屬性。此外，由履行法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也符合我國(guó)檢察權(quán)的《憲法》定位。有學(xué)者將我國(guó)檢察權(quán)歸納為有別于大陸法系“控權(quán)型檢察權(quán)”和英美法系“公訴型檢察權(quán)”的“雙重監(jiān)督型檢察權(quán)”，這種觀點(diǎn)是妥當(dāng)?shù)?。?dāng)前，對(duì)行政強(qiáng)制措施的審判監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督已發(fā)展多年且日趨完善，進(jìn)一步探索制度創(chuàng)新的空間有限，而如何發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施的獨(dú)特的權(quán)力制約效能一直是我們的一個(gè)制度短板。

二、行政強(qiáng)制措施民事行政檢察監(jiān)督的基本原則

（一）以保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益為主的原則

堅(jiān)持以保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益為主的原則，主要是因?yàn)槲覈?guó)《行政訴訟法》尚未確立對(duì)于國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的司法保護(hù)機(jī)制。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，行政訴訟的適格原告必須與被訴行政行為有法律上的利害關(guān)系，才能依法提起行政訴訟。這就存在國(guó)家和社會(huì)公共利益保護(hù)的法律漏洞：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施侵害社會(huì)公共利益又不針對(duì)特定行政相對(duì)人的行政違法行為，不在行政訴訟受案范圍之內(nèi)。檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政強(qiáng)制措施的民事行政檢察監(jiān)督，堅(jiān)持保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的原則，可以有效彌補(bǔ)我國(guó)《行政訴訟法》存在的公共利益保護(hù)缺位的問(wèn)題，切實(shí)保護(hù)好國(guó)家利益、社會(huì)公共利益免受不法行政行為的侵害。

（二）不介入私權(quán)救濟(jì)程序原則

所謂不介入私權(quán)救濟(jì)程序原則，是指檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政強(qiáng)制措施民事行政檢察監(jiān)督,并非是對(duì)所有的行政強(qiáng)制違法行為都予以監(jiān)督，如果行政相對(duì)人或利害關(guān)系人可以通過(guò)提起行政訴訟(包括行政賠償訴訟)、申請(qǐng)行政訴訟監(jiān)督、申請(qǐng)?jiān)賹彽群戏ㄇ谰S護(hù)自己的合法權(quán)益，檢察機(jī)關(guān)就不應(yīng)介入干涉。也就是說(shuō)，要充分尊重行政相對(duì)人的訴權(quán)，“除非不存在適格的私權(quán)發(fā)動(dòng)主體,或者在出現(xiàn)私權(quán)與行政權(quán)共同損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益而無(wú)人發(fā)動(dòng)時(shí),或者在適格發(fā)動(dòng)主體迫于公權(quán)力壓力無(wú)法行使訴權(quán)時(shí),才能啟動(dòng)民事行政檢察監(jiān)督?！碑吘故欠裥惺?、何時(shí)行使訴權(quán)屬于行政相對(duì)人的私權(quán)自治范圍，作為公權(quán)的民事行政檢察監(jiān)督權(quán)不應(yīng)隨意介入。再者說(shuō)，既然行政相對(duì)人能夠通過(guò)訴訟表達(dá)訴求,檢察機(jī)關(guān)就沒(méi)必要浪費(fèi)稀缺的民事行政檢察監(jiān)督資源而越俎代庖，徒增訟累。

（三）有限監(jiān)督原則

有限監(jiān)督原則，也可稱(chēng)之為謙抑性原則，是指民事行政檢察監(jiān)督應(yīng)本著理性、平和、客觀、審慎的心態(tài)，嚴(yán)格控制監(jiān)督的范圍和界限，沒(méi)必要對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施施加全過(guò)程、整鏈條的監(jiān)督，更不存在走事前審批的司法令狀主義的余地。對(duì)行政強(qiáng)制措施的民事行政檢察監(jiān)督，必須把握有限監(jiān)督的尺度，把有限的監(jiān)督力量放在對(duì)侵犯公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，造成較大社會(huì)影響而又缺乏有效司法救濟(jì)途徑的行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督上，也不宜將所有的行政強(qiáng)制措施都納入民事行政檢察監(jiān)督的視野。

三、行政強(qiáng)制措施民事行政檢察監(jiān)督的案件范圍

（一）沒(méi)有適格行政相對(duì)人起訴的情形

依法行政，既要講限權(quán)，也即“法無(wú)授權(quán)不可為”，也要講用權(quán)，也即“法定職責(zé)必須為”。但現(xiàn)實(shí)生活中存在大量的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)怠于或不履行行政強(qiáng)制措施，致使國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到重大損害而無(wú)人監(jiān)督的情形。當(dāng)前，行政違法行為在環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全監(jiān)管等領(lǐng)域大量存在，而這種現(xiàn)象與承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)怠于履職或不予履職的行政不作為密切相關(guān)，且損害的都是國(guó)家利益或不特定公眾利益。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)出于保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政不作為違法予以監(jiān)督。

（二）行政相對(duì)人不起訴的情形

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在采取行政強(qiáng)制措施以后，如果違法解除行政強(qiáng)制措施，也會(huì)發(fā)生損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的后果。此時(shí)，行政相對(duì)人因行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違法解除行政強(qiáng)制措施而獲益，自然不存在權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題。在這種情況下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的違法行政行為得不到有效的監(jiān)督，被侵害的國(guó)家或社會(huì)公共利益也無(wú)人予以保護(hù)。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)民事行政檢察監(jiān)督程序。例如，根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民警察法》第十四條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)嚴(yán)重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保護(hù)性約束措施。需要送往指定的單位、場(chǎng)所加以監(jiān)護(hù)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并及時(shí)通知其監(jiān)護(hù)人。如果執(zhí)勤的人民警察既沒(méi)有將疑似精神病人送交家屬?lài)?yán)加看管，也沒(méi)有按照規(guī)定對(duì)疑似精神病人進(jìn)行精神健康狀況評(píng)估，就違法解除對(duì)其約束措施，則對(duì)公共安全是一種巨大的威脅。

（三）其他的行政相對(duì)人不能、不便起訴的情形

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益采取行政強(qiáng)制措施涉嫌行政違法，雖然存在適格行政相對(duì)人或與行政行為有利害關(guān)系的人可以提起行政訴訟，但部分行政相對(duì)人或利害關(guān)系人可能存在不能起訴、不便起訴的訴權(quán)行使障礙。在這種情況下，如果不糾正違法行政強(qiáng)制可能損害國(guó)家或社會(huì)公共利益，則檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法啟動(dòng)民事行政檢察監(jiān)督程序。