林松池

（溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 溫州 325035）

我國(guó)水資源總量不足，不合理的生產(chǎn)、生活方式又給寶貴的水資源造成了嚴(yán)重污染。水資源資產(chǎn)開發(fā)保護(hù)的優(yōu)劣與領(lǐng)導(dǎo)干部的履職管理有重要關(guān)聯(lián)。各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)作為專職監(jiān)督部門，基于環(huán)境審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的融合，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施水資源資產(chǎn)離任審計(jì)負(fù)有不可推卸的責(zé)任。開展領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計(jì)有助于提升各級(jí)政府、相關(guān)部門的環(huán)保意識(shí)，踐行環(huán)保責(zé)任；助推生態(tài)文明建設(shè)落地。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計(jì)的難點(diǎn)

當(dāng)前，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施水資源資產(chǎn)離任審計(jì)的研究方興未艾，但研究不夠深入，還面臨著諸多困難，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）信息基礎(chǔ)薄弱，數(shù)據(jù)提取困難

水資源資產(chǎn)信息是決定水資源審計(jì)的基礎(chǔ)問(wèn)題，水資源資產(chǎn)審計(jì)有賴于全面準(zhǔn)確的水資源資產(chǎn)信息，包括價(jià)值量和實(shí)物量信息。水資源具有基數(shù)大、易變化等特點(diǎn)，測(cè)量與記錄這些信息需要有非常專業(yè)的學(xué)科背景。信息主要有政府職能部門、科研院所等根據(jù)各自的具體作業(yè)目標(biāo)來(lái)收集，造成信息的計(jì)量方式與計(jì)量單位并不完全相同。相關(guān)部門也缺乏對(duì)這些分散的水資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的有效整合和協(xié)調(diào)，分散在多個(gè)職能部門的數(shù)據(jù)，提取難度較大。即使費(fèi)盡周折，有幸提取，但分散的水資源資產(chǎn)信息也難以滿足審計(jì)數(shù)據(jù)分析的需求，審計(jì)數(shù)據(jù)缺乏足夠的公信力。

（二）價(jià)值難以量化，考評(píng)體系缺失

水資源資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)價(jià)值量化是開展領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的基礎(chǔ)，但由于水資源具有流動(dòng)性強(qiáng)、總量不固定等特點(diǎn)，目前的技術(shù)條件和實(shí)際操作難以實(shí)現(xiàn)價(jià)值量化。在某種程度上，水資源的生態(tài)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)難以商品化或者市場(chǎng)化，想要準(zhǔn)確計(jì)量水資源的生態(tài)價(jià)值難度更大。另外，水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)開發(fā)不是短期內(nèi)就能考核完成下結(jié)論的，需要在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)對(duì)幾任領(lǐng)導(dǎo)分別判定，才能完成。水資源難計(jì)量、見效慢的特點(diǎn)會(huì)導(dǎo)致人們?nèi)ヅ袛嗄囊粚玫恼?jī)，是比較難的。由于水資源資產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估確認(rèn)難有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以至于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職期間的水資產(chǎn)資源管理情況作出優(yōu)劣評(píng)價(jià)更加困難。

（三）專業(yè)性強(qiáng)，審計(jì)人員能力難以勝任

領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計(jì)點(diǎn)多面廣，主要內(nèi)容為水資源管理、生態(tài)平衡、污染防治、環(huán)境保護(hù)等非財(cái)務(wù)領(lǐng)域。水資源資產(chǎn)離任審計(jì)要求審計(jì)人員必須具備相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)，這是領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計(jì)點(diǎn)多面廣的必然要求。但在現(xiàn)實(shí)中，各審計(jì)人員通常是財(cái)務(wù)、審計(jì)專業(yè)出身，非財(cái)務(wù)領(lǐng)域的知識(shí)非常欠缺。在開展水資源資產(chǎn)離任審計(jì)過(guò)程中就暴露出自身知識(shí)結(jié)構(gòu)單一、綜合分析評(píng)價(jià)能力不足等缺陷。從目前領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)水資源資產(chǎn)離任審計(jì)的案例來(lái)看，各審計(jì)人員基本上只起著組織者的作用，大部分的審計(jì)工作是由其他部門和專業(yè)人員完成的。審計(jì)人員知識(shí)存在短板是亟待解決的問(wèn)題，要在短時(shí)間內(nèi)彌補(bǔ)這塊知識(shí)短板是我國(guó)水資源資產(chǎn)離任審計(jì)中面臨的一大難題。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任范圍難以界定，問(wèn)責(zé)追責(zé)難

水資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作目標(biāo)是將水資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入到領(lǐng)導(dǎo)人考核中，監(jiān)督各領(lǐng)導(dǎo)人合理利用資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任。但由于水流影響，上下游污染混淆不清，不同流域歸屬于不同領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，使得審計(jì)時(shí)對(duì)判定領(lǐng)導(dǎo)干部在水資源的利用、保護(hù)以及污染治理上的權(quán)責(zé)出現(xiàn)了困難。另外，水資源破壞以及生態(tài)污染具有時(shí)間滯后性，即當(dāng)年對(duì)水資源資產(chǎn)進(jìn)行了過(guò)度利用，但污染卻出現(xiàn)在以后年度，出現(xiàn)了污染的“時(shí)差”，采用“先離后審”模式，無(wú)法及時(shí)問(wèn)責(zé)追責(zé)。盡管國(guó)家三令五申，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的重要性，并和領(lǐng)導(dǎo)干部考核相關(guān)聯(lián)，但是，在執(zhí)行過(guò)程中仍然存在許多障礙。主要是水資源資產(chǎn)管理的問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全，審計(jì)結(jié)果難以有效應(yīng)用。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)

要做好水資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，要特別注意以下問(wèn)題：

（一）水資源政策法規(guī)制定、落實(shí)情況

1.檢查水資源政策法規(guī)制定情況。結(jié)合被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位分工職責(zé)，各審計(jì)部門通過(guò)查看其任期內(nèi)制定發(fā)布的水資源開發(fā)、保護(hù)等的相關(guān)文件法規(guī)。重點(diǎn)審計(jì)法規(guī)制定程序是否合規(guī)，決策內(nèi)容是否合法，有無(wú)造成水資源資產(chǎn)損失及水環(huán)境污染等問(wèn)題。審查諸如取水許可、排污許可等涉水項(xiàng)目審批、水權(quán)轉(zhuǎn)讓等審批管理事項(xiàng)。重點(diǎn)檢查和揭露水資源在審批中的違法行為，是否存在違規(guī)審批和越權(quán)審批等問(wèn)題；有無(wú)對(duì)主要江河流域水量和取用水總量進(jìn)行規(guī)范，是否嚴(yán)格執(zhí)行水資源評(píng)價(jià)、有償使用制度。檢查項(xiàng)目審批和建設(shè)是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求，是否符合國(guó)家水資源保護(hù)的規(guī)定。

2.水資源政策法規(guī)執(zhí)行情況審計(jì)。要重視政策執(zhí)行效果，推動(dòng)政策執(zhí)行切實(shí)取得實(shí)效。檢查被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部是否根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，及時(shí)出臺(tái)落實(shí)國(guó)家發(fā)布的涉水法律的實(shí)施細(xì)則、具體措施、實(shí)施辦法等。檢查規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)分解落實(shí)情況、監(jiān)督檢查規(guī)劃實(shí)施情況以及規(guī)劃實(shí)施的效果。重點(diǎn)關(guān)注水資源節(jié)約使用、水環(huán)境保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)等重大政策的實(shí)施效果。

3.涉水考核目標(biāo)完成情況審計(jì)。主管領(lǐng)導(dǎo)的履職情況直接關(guān)系到水資源保護(hù)和開發(fā)利用是否恰當(dāng)。上級(jí)政府和主管部門會(huì)給地方領(lǐng)導(dǎo)干部下達(dá)一些涉水考核指標(biāo)，要重點(diǎn)關(guān)注考核指標(biāo)是否已分解落實(shí)，是否組織對(duì)目標(biāo)責(zé)任完成情況開展考核。核實(shí)指標(biāo)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，有無(wú)人為調(diào)整和擅自修改結(jié)果數(shù)據(jù)、虛報(bào)瞞報(bào)目標(biāo)完成數(shù)據(jù)等問(wèn)題。

（二）水資源資金管理情況

1.水資源資金管理使用合理性審計(jì)。資金管理使用審計(jì)是水資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基礎(chǔ)，資金管理的起點(diǎn)始于預(yù)算，資金的籌集、撥付和管控貫穿于水資源資金管理始終。重點(diǎn)審查各項(xiàng)水資源收費(fèi)是否足額征收，相關(guān)水資源收入是否全額納入財(cái)政預(yù)算管理，有無(wú)違反“收支兩條線”規(guī)定截留坐支收入問(wèn)題。是否充分提取和使用專項(xiàng)資金，不挪用專項(xiàng)資金，資金的使用是否達(dá)到了預(yù)期的效果。

2.水資源資金管理安全、效益性審計(jì)。水資源資金管理中，要重點(diǎn)關(guān)注那些金額大、周期長(zhǎng)、審批程序復(fù)雜、關(guān)注度高的重點(diǎn)水利建設(shè)工程項(xiàng)目。在項(xiàng)目出讓和交易過(guò)程中要防止低價(jià)轉(zhuǎn)讓、內(nèi)部交易等腐敗行為產(chǎn)生。避免造成資源的流失和閑置浪費(fèi)，以確保資金安全、高效使用。

（三）水環(huán)境治理與保護(hù)情況

1.水資源治理開發(fā)情況。水資源的治理和開發(fā)決定了資源的使用方式和可持續(xù)發(fā)展，對(duì)水資源循環(huán)低碳發(fā)展具有重要意義。要重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)?shù)刂卮笏üこ痰人Y源開發(fā)利用保護(hù)項(xiàng)目的規(guī)劃和建設(shè)情況。評(píng)價(jià)政府對(duì)水環(huán)境治理的補(bǔ)助、支持力度，評(píng)價(jià)政府對(duì)排污企業(yè)污水超標(biāo)排放的態(tài)度和處罰措施，評(píng)價(jià)河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況。

2.檢查水環(huán)境保護(hù)情況。領(lǐng)導(dǎo)干部的水環(huán)境責(zé)任主要落實(shí)在污染控制和生態(tài)平衡上。要評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在水資源開發(fā)、利用和保護(hù)中履職盡責(zé)情況，重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)當(dāng)?shù)厮Y源的開發(fā)利用和保護(hù)是否并重，任期內(nèi)水資源資產(chǎn)在質(zhì)和量上是否存在嚴(yán)重惡化。要突出檢查水資源資產(chǎn)開發(fā)利用保護(hù)以及污染防治等方面的目標(biāo)責(zé)任制考核情況；重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)?shù)厮Y源開發(fā)、利用和保護(hù)的各項(xiàng)指標(biāo)是否達(dá)到上級(jí)黨委、政府考核的要求，數(shù)據(jù)來(lái)源和計(jì)算是否真實(shí)可靠。使水資源可以得到循環(huán)高效的利用，督促領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。

三、水資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作點(diǎn)多面廣，為公正、全面地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核，需設(shè)計(jì)一套系統(tǒng)的指標(biāo)體系。

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

構(gòu)建科學(xué)合理的指標(biāo)體系，是開展水資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的基本依據(jù)。根據(jù)水資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)，構(gòu)建定量和定性指標(biāo)如表1所示。

（二）評(píng)價(jià)方法

1.權(quán)重分配。在確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系后，要給每個(gè)指標(biāo)賦于不同的權(quán)重。指標(biāo)權(quán)重的確定可分為主觀、客觀兩大類，主觀法包括專家調(diào)查法、層次分析法等，客觀法主要有主成分分析法、熵值法和數(shù)據(jù)包絡(luò)法等。要特別注意的是，評(píng)價(jià)權(quán)重的分配會(huì)因不同階段、發(fā)展優(yōu)先事項(xiàng)和不同項(xiàng)目而異。

2.確定各項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值。各項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值可參照《水資源資產(chǎn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》確定，對(duì)于難以確定的定性指標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)值可采用恰當(dāng)?shù)拿枋觥?/p>

3.匯總評(píng)分。針對(duì)定量指標(biāo)，可根據(jù)實(shí)際值和賦予的權(quán)重，計(jì)算出各項(xiàng)指標(biāo)的分值，對(duì)定性指標(biāo)，則可直接進(jìn)行賦分。后將定量指標(biāo)、定性指標(biāo)的分值進(jìn)行匯總，從而得出整個(gè)水資源資產(chǎn)離任的水平。

表1 水資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)

四、領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計(jì)的結(jié)果應(yīng)用

經(jīng)過(guò)系列審計(jì)程序，得出的水資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果期望能夠促使有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績(jī)觀，需在以下方面發(fā)力。

（一）堅(jiān)持“權(quán)責(zé)一致”，準(zhǔn)確界定責(zé)任

依據(jù)現(xiàn)行的“領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例”、“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法”等法規(guī)，依法客觀界定領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)審計(jì)責(zé)任，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題進(jìn)行責(zé)任追究。在責(zé)任界定時(shí)，需遵循“權(quán)責(zé)一致”原則，并充分考慮客觀因素對(duì)水資源的影響，根據(jù)水資源資產(chǎn)實(shí)物量、價(jià)值量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況的變化，科學(xué)界定被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。對(duì)于幾任領(lǐng)導(dǎo)干部形成的、長(zhǎng)期得不到解決的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，要以被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)生態(tài)修復(fù)的程度效果進(jìn)行認(rèn)定。

（二）構(gòu)建事先預(yù)警機(jī)制，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)同步審計(jì)

水資源資產(chǎn)離任審計(jì)只是一種手段，而非目標(biāo)。為了更精準(zhǔn)地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)責(zé)任進(jìn)行界定，除了事后的追責(zé)，更應(yīng)該健全事先預(yù)警機(jī)制。水資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)應(yīng)貫穿領(lǐng)導(dǎo)干部任前、任中、任后，將審計(jì)工作與重大事項(xiàng)實(shí)施同步進(jìn)行，讓領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績(jī)觀。在領(lǐng)導(dǎo)干部上任前，明示其政府須承擔(dān)的水資源資產(chǎn)環(huán)境責(zé)任和公眾對(duì)環(huán)境的期許。在上任后，定期檢查領(lǐng)導(dǎo)干部作出的重大決定，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正不適當(dāng)?shù)男袨?；調(diào)高政績(jī)考核中水資源資產(chǎn)績(jī)效審計(jì)的權(quán)重并作為獎(jiǎng)懲、調(diào)任、升職的依據(jù)。形成“審前預(yù)警、審中同步、審后運(yùn)用”的審計(jì)機(jī)制，用以評(píng)價(jià)和認(rèn)定各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。

（三）建立責(zé)任檔案，健全責(zé)任追究機(jī)制

為應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部水環(huán)境責(zé)任的長(zhǎng)效制約機(jī)制，需建立水資源資產(chǎn)問(wèn)責(zé)追蹤檔案。檔案要詳細(xì)記錄領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的水資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用、污染、治理的情況，同時(shí)還要嚴(yán)格記錄其任期內(nèi)的政治主張對(duì)水環(huán)境造成的影響。該檔案應(yīng)該作為領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人檔案的一部分，作為評(píng)價(jià)政績(jī)與調(diào)動(dòng)、升遷的依據(jù)。通過(guò)制定“責(zé)任追蹤檔案”，即便在離任后，發(fā)現(xiàn)其在水資源資產(chǎn)方面存在重大問(wèn)題的，對(duì)后顯現(xiàn)的問(wèn)題也可根據(jù)問(wèn)責(zé)追蹤卡片追蹤到責(zé)任主體，依法追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的具體責(zé)任。堅(jiān)持終身問(wèn)責(zé)，拉長(zhǎng)追究期限，消除領(lǐng)導(dǎo)干部“以犧牲水環(huán)境為代價(jià)，換取經(jīng)濟(jì)的短期增長(zhǎng)”的念頭。

（四）強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，拓展審計(jì)報(bào)告應(yīng)用范圍

隨著全社會(huì)環(huán)保意識(shí)的提升，更多的部門需要水資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果，使審計(jì)結(jié)果在不同部門之間具有共享性。比如，組織、紀(jì)檢部門，可以參考審計(jì)結(jié)果對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)進(jìn)行考核；環(huán)保、水利部門可憑審計(jì)結(jié)果對(duì)地方政府的環(huán)境保護(hù)、水源地保護(hù)等專項(xiàng)行動(dòng)落實(shí)情況做出考核。為了更好地利用審計(jì)結(jié)果，審計(jì)結(jié)果的各使用者應(yīng)充分溝通、信息共享，對(duì)審計(jì)問(wèn)題的整改、建議的采納情況要進(jìn)行定期回訪。審計(jì)結(jié)果呈現(xiàn)的審計(jì)報(bào)告是科學(xué)評(píng)價(jià)和考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，必須強(qiáng)化成果運(yùn)用，通過(guò)通報(bào)公告制度、監(jiān)督查辦，實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。

作為生態(tài)文明建設(shè)的重要助推器，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施水資源資產(chǎn)離任審計(jì)，成為解決當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，可以促進(jìn)水資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。界定領(lǐng)導(dǎo)干部在水資源資產(chǎn)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境維護(hù)方面的責(zé)任，促進(jìn)水資源的高效利用和有效的管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

[1]劉明輝，孫冀萍，2016.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)要素研究[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究（4）.

[2]唐勇軍，楊璐，2016.行為導(dǎo)向視角下自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)研究——以水資源為例[J].財(cái)會(huì)通訊（34）.

[3]錢水祥，2016.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)研究[J].浙江社會(huì)科學(xué)（3）.

[4]審計(jì)署上海特派辦理論研究會(huì)課題組，2017.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)現(xiàn)路徑研究——以A市水資源為例[J].審計(jì)研究（1）.

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