丁宏　張莉

黨的十九大報告提出要堅持新發(fā)展理念，主動參與和推動經(jīng)濟全球化進程，發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟，推動形成全面開放新格局。改革開放以來，利用外資一直是江蘇的鮮明特色和突出優(yōu)勢，主要指標連續(xù)多年保持全國前列，為全省經(jīng)濟發(fā)展起到了至關(guān)重要的支撐作用。近年來，受國內(nèi)外復雜形勢的影響，江蘇利用外資工作正處于轉(zhuǎn)型升級和爬坡過坎的新階段，規(guī)?？偭吭龇氏陆祽B(tài)勢，與廣東省重新處于你追我趕的局面。在新的發(fā)展形勢下，如何進一步強調(diào)“更高層次”和“全面開放”，積極有效提升利用外資質(zhì)量，是貫徹落實十九大精神，著力構(gòu)建江蘇開放發(fā)展新優(yōu)勢，率先形成全面開放新格局的關(guān)鍵戰(zhàn)略，也是推動高質(zhì)量發(fā)展，加快“強富美高”新江蘇建設(shè)的重要舉措。

一、新形勢下江蘇利用外資工作面臨的新機遇

全球跨國投資活動溫和復蘇為江蘇擴大利用外資規(guī)模和提升質(zhì)量提供了重要的戰(zhàn)略窗口期。近期全球經(jīng)濟呈現(xiàn)金融危機以來最明顯的穩(wěn)定復蘇態(tài)勢，伴隨著貿(mào)易增長的復蘇以及企業(yè)利潤的上升，外商投資也將進入新的上行小周期。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議發(fā)布的《2017年世界投資報告》指出，2017年全球外國直接投資流量將扭轉(zhuǎn)去年的下降態(tài)勢，預計恢復增長到5%，達1.8萬億美元；2018年將進一步增加到1.85萬億美元。特別是江蘇外資的重要來源地日本、法國、韓國和中國臺灣等對外投資率先恢復流動性，為江蘇在錯綜復雜的全球經(jīng)濟形勢下抓住機遇、化解挑戰(zhàn)，繼續(xù)擴大利用外資規(guī)模和提升質(zhì)量提供了難得的窗口機遇期。

我國在全球經(jīng)濟治理體系中話語權(quán)顯著提升以及吸引外資政策重要轉(zhuǎn)型為江蘇提升利用外資質(zhì)量指明了新方向。隨著我國近年來對世界經(jīng)濟增長的貢獻率逐步提高，在全球經(jīng)濟治理體系中的制度性話語權(quán)顯著提升，將在應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)中承擔更多責任。2017年國發(fā)5號、39號文和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄（2017修訂）》等政策文件的密集發(fā)布，標志著我國正處在從傳統(tǒng)外資管理體制向新的基于負面清單的開放型外資管理體制的重要轉(zhuǎn)型階段。十九大報告明確提出要實行高水平的貿(mào)易和投資自由化、便利化政策，大幅度放寬市場準入，保護外商投資合法權(quán)益。國家利用外資的一系列新思路和新舉措為江蘇進一步拓寬對外開放領(lǐng)域，加快與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則接軌步伐，提升利用外資質(zhì)量，打造具有國際競爭力的營商環(huán)境指明了新方向，注入了新動力。

以揚子江城市群為龍頭的區(qū)域戰(zhàn)略調(diào)整為江蘇外資產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展開啟了新格局。日前江蘇省委、省政府出臺了《關(guān)于加快建設(shè)揚子江城市群的意見》，旨在通過分工與合作，形成整體聯(lián)動、分工有序、集聚高效的網(wǎng)絡(luò)化城市群框架，是江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新戰(zhàn)略布局。對跨國公司而言，隨著區(qū)域分割市場整合為區(qū)域統(tǒng)一市場，有利于在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。以揚子江城市群為龍頭的“1+3”功能區(qū)戰(zhàn)略調(diào)整，有利于外資在江蘇探索產(chǎn)業(yè)鏈集聚發(fā)展的新態(tài)勢和產(chǎn)業(yè)圈協(xié)同發(fā)展的新模式，從而打造江蘇區(qū)域協(xié)作利用外資的競爭新優(yōu)勢。

江蘇圍繞“兩聚一高”目標的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化進程為提高利用外資水平拓展了新空間。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革持續(xù)深入推進，江蘇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了“三二一”的標志性轉(zhuǎn)變，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)比重不斷上升，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)持續(xù)轉(zhuǎn)型升級，推動了江蘇要素比較優(yōu)勢從低素質(zhì)勞動力向中高技能勞動力轉(zhuǎn)變，從低成本優(yōu)勢向技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，為更好地吸引高水平外資拓展了新空間。從實踐上看，外資在江蘇的流動經(jīng)歷了一個適應(yīng)江蘇經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程，有出有進?？傮w上，外資持續(xù)向資本、技術(shù)密集型行業(yè)和高附加值領(lǐng)域傾斜，外商投資企業(yè)經(jīng)濟社會貢獻度不斷提升，說明許多企業(yè)仍把江蘇作為重要的投資目的地，并且意識到江蘇的變化，主動調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)在全球產(chǎn)業(yè)價值鏈分工環(huán)節(jié)上的攀升。

二、新形勢下江蘇提升利用外資質(zhì)量面臨諸多挑戰(zhàn)

以“美國優(yōu)先”為代表的發(fā)達經(jīng)濟體產(chǎn)業(yè)政策變化帶來的跨國資本流向變化，對江蘇吸引外資的重點領(lǐng)域產(chǎn)生了明顯的競爭壓力。金融危機以來，發(fā)達國家傳統(tǒng)制造業(yè)失業(yè)率上升為表，內(nèi)部全球化利益分配不均衡為里，導致了“美國優(yōu)先”的特朗普上臺和英國脫歐，從而加劇了發(fā)達國家保護主義產(chǎn)業(yè)政策選擇的傾向性，發(fā)達國家對外投資整體疲弱。隨著“重振制造業(yè)”戰(zhàn)略的實施和美國稅收改革政策的實施，發(fā)達國家資本回流傾向明顯，新材料、環(huán)保、信息、生命科學等高技術(shù)制造業(yè)成為跨國資本流入的熱點，對江蘇利用外資的重點領(lǐng)域產(chǎn)生了虹吸效應(yīng)。2016年，發(fā)達經(jīng)濟體外商直接投資繼2015年的大幅增長之后進一步上揚，占全球流入量份額擴大到六成。

周邊國家和地區(qū)吸引外資力度加大，對江蘇外資繼續(xù)保持領(lǐng)先優(yōu)勢提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。國內(nèi)以上海、廣東和浙江等“1+3+7”自貿(mào)區(qū)省份地區(qū)憑借制度和區(qū)位優(yōu)勢，在利用外資，特別是高端服務(wù)業(yè)外資方面形成了先發(fā)優(yōu)勢。除了我國中西部地區(qū)，東南亞等發(fā)展中國家、巴西和印度等新興經(jīng)濟體也憑借低成本優(yōu)勢，紛紛大力推行投資自由化和便利化政策，均對江蘇產(chǎn)業(yè)鏈低端環(huán)節(jié)利用外資產(chǎn)生了較大競爭壓力。不僅使以加工類產(chǎn)品為主的勞動密集型產(chǎn)業(yè)向東南亞國家和我國中西部轉(zhuǎn)移，還使原來的一些外資龍頭項目向其他區(qū)域轉(zhuǎn)移，這些變化都使江蘇在新一輪利用外資的國際國內(nèi)競爭中面臨新的不確定因素。

江蘇現(xiàn)有外資結(jié)構(gòu)的不平衡不充分因素影響了存量外資進一步發(fā)揮示范帶動作用。從行業(yè)結(jié)構(gòu)上看，雖然從2011年起，江蘇服務(wù)業(yè)實際利用外資流量占比就開始超過制造業(yè)，但是從現(xiàn)有的存量來看，總體上江蘇外資仍保持以制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，服務(wù)業(yè)外資中傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)占比依然較高，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)比重并不理想，加上缺乏行業(yè)龍頭和領(lǐng)軍企業(yè)，限制了產(chǎn)業(yè)集聚格局的形成和集群的升級，服務(wù)業(yè)和制造業(yè)雙輪驅(qū)動的協(xié)同效應(yīng)還未發(fā)揮應(yīng)有作用。從地區(qū)結(jié)構(gòu)上看，代表高質(zhì)量外資來源地的歐美地區(qū)比重仍不高，也給江蘇利用外資帶來較大的風險。2016年，江蘇利用外資最重要的中國香港、新加坡等國家和地區(qū)，接受發(fā)達國家跨國資本的規(guī)模明顯下降，特別是第一大來源地香港減少接近四成，對江蘇利用外資產(chǎn)生了顯著的間接擠出效應(yīng)。

國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變化帶來的營商環(huán)境高標準對江蘇提升利用外資質(zhì)量提出了更高的要求。隨著電子信息技術(shù)迅速發(fā)展及經(jīng)濟全球一體化步伐的加快，貿(mào)易上，國際市場在環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)、勞工權(quán)益等方面的準入門檻越來越高；投資上，跨國資本主導的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新趨勢也對江蘇外資管理的體制機制提出了更高的要求。培育引資競爭新優(yōu)勢，不是競相攀比優(yōu)惠政策，而是要營造穩(wěn)定公平透明、法治化、可預期的營商環(huán)境。新形勢下江蘇在利用外資領(lǐng)域加快體制機制創(chuàng)新、改進電子政務(wù)、維護數(shù)據(jù)安全、加大知識產(chǎn)權(quán)保護、維護文化價值觀等方面的緊迫性和壓力進一步加大。

三、以新發(fā)展理念培育江蘇利用外資競爭新優(yōu)勢

堅持制造領(lǐng)域開放與服務(wù)領(lǐng)域開放更好結(jié)合，繼續(xù)爭取服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點，積極破除服務(wù)業(yè)利用外資“玻璃門”，進一步優(yōu)化江蘇利用外資結(jié)構(gòu)。全球制造業(yè)向服務(wù)化轉(zhuǎn)型的趨勢愈加明顯，服務(wù)正成為制造業(yè)競爭優(yōu)勢的核心來源。要以制造業(yè)與服務(wù)業(yè)協(xié)同開放，推動產(chǎn)業(yè)邁上中高端，助力現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)。借鑒北京經(jīng)驗，繼續(xù)爭取國家服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點，加大開放力度，拓展開放廣度，推進開放深度，著力提升現(xiàn)代服務(wù)業(yè)利用外資水平。瞄準歐美等發(fā)達國家和地區(qū)，重點對接世界500強企業(yè)，鼓勵外資更多投向高端裝備制造、新一代信息技術(shù)、新材料、生物醫(yī)藥等先進制造業(yè)領(lǐng)域。加強與江蘇高端制造業(yè)配套的商貿(mào)物流、知識與信息服務(wù)、金融服務(wù)、國際市場服務(wù)等相關(guān)的現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的引進，提升產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)水平。

堅持優(yōu)化區(qū)域開放布局新理念，以揚子江城市群為龍頭的江蘇區(qū)域功能調(diào)整戰(zhàn)略為導向，建立區(qū)域利用外資協(xié)調(diào)機制。江蘇按功能謀劃以揚子江城市群為龍頭的“1+3”全省區(qū)域發(fā)展新格局，有利于打破傳統(tǒng)的地理分界、行政壁壘，促進各地發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)差異發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和融合發(fā)展。以“1+3”功能區(qū)戰(zhàn)略為導向，加強利用外資的頂層設(shè)計，建立區(qū)域利用外資的協(xié)調(diào)機制，分類指導優(yōu)化國家級新區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、海關(guān)監(jiān)管區(qū)等利用外資高端平臺，打造吸引外資的“強磁場”，把蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域發(fā)展的梯度扭轉(zhuǎn)為吸引外資的新優(yōu)勢，有利于外資在江蘇打造產(chǎn)業(yè)鏈集聚發(fā)展的新態(tài)勢和產(chǎn)業(yè)圈協(xié)同發(fā)展的新模式，實現(xiàn)外資在江蘇的深耕發(fā)展。

加強“引資+引技+引智”聯(lián)動，鼓勵外資研發(fā)中心和高水平園區(qū)建設(shè)，構(gòu)建開放創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，提升外資對江蘇聚力創(chuàng)新戰(zhàn)略的貢獻度。支持外商投資企業(yè)建設(shè)研發(fā)中心，探索支持外商投資企業(yè)參與江蘇科技計劃項目。參照上海支持外資研發(fā)中心政策，吸引海外知名大學、研發(fā)機構(gòu)、跨國公司在江蘇設(shè)立全球性或區(qū)域性研發(fā)中心，鼓勵外商把更高技術(shù)水平、更高附加值含量的生產(chǎn)設(shè)計環(huán)節(jié)和研發(fā)機構(gòu)在江蘇布局，使外資研發(fā)機構(gòu)成為江蘇自主創(chuàng)新體系的組成部分，促進江蘇創(chuàng)新型省份建設(shè)。學習借鑒廣東、浙江創(chuàng)新載體發(fā)展經(jīng)驗，依托江蘇中外合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)和特色小鎮(zhèn)，打造跨國企業(yè)主導產(chǎn)業(yè)鏈的價值創(chuàng)新園區(qū)。

堅持“引進來”與“走出去”更好結(jié)合，鼓勵本土企業(yè)海外并購后進行逆向投資，吸引國際高端生產(chǎn)要素。利用好發(fā)達國家再工業(yè)化、吸引外資的機遇期，鼓勵本土企業(yè)走出去，并購海外優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，整合上下游產(chǎn)業(yè)鏈，逐步成為價值鏈的控制者，“虹吸”國際上先進的高級生產(chǎn)要素。加強對海外并購的引導，重在擴大市場渠道、提高創(chuàng)新能力、打造國際品牌，增強企業(yè)核心競爭力。同時，利用內(nèi)需市場吸引力，將國外的高端生產(chǎn)要素、生產(chǎn)環(huán)節(jié)和總部經(jīng)濟引入省內(nèi)，為江蘇高水平引資提供支持，實現(xiàn)“引進來”與“走出去”的良性互動，更加主動地參與國際產(chǎn)業(yè)分工和資源配置，提升江蘇在全球價值鏈和創(chuàng)新鏈中的地位。

探索招商引資體制機制新突破，組建新型投資促進機構(gòu)，提升引資市場化和精細化水平，為江蘇利用外資工作提供新動力。組建優(yōu)化省、市、縣投資促進機構(gòu)，建立新型招商引資政策體系，進一步強化高端人才、產(chǎn)業(yè)用地、項目引薦等政策保障和激勵措施，深化投資促進機構(gòu)人事和薪酬制度改革，實行領(lǐng)導班子任期制、員工崗位聘用制和績效工資制；鼓勵地方大膽試、敢于闖、自主改，形成更多制度創(chuàng)新成果，支持各市、縣、開發(fā)區(qū)（園區(qū)）在國家政策允許范圍內(nèi)因地制宜制定出臺地方招商引資政策。堅持國際化、專業(yè)化和市場化方向，建設(shè)高素質(zhì)招商引資專業(yè)隊伍。支持地方試點招商外包。建立產(chǎn)業(yè)招商聯(lián)盟和招商引資智庫，對招商引資成績突出的單位和個人給予激勵。

深化復制推廣自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗，加快外資領(lǐng)域“放管服”改革進度，進一步建設(shè)國際化法治化投資營商環(huán)境，打造最佳利用外資省份。十九大報告提出：“賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港?！币e極對接國際先進理念和通行規(guī)則，加快復制推廣自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗，進一步簡政放權(quán)，加快外資領(lǐng)域“放管服”改革進度，積極探索建立與國際高標準投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的管理體系，運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)手段建立健全外資事中、事后監(jiān)管體系，建設(shè)穩(wěn)定、透明、可預期的國際化法治化營商環(huán)境。加快形成有利于培育江蘇利用外資新的比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢的制度安排，打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強的開放新高地。

（丁宏：江蘇省社會科學院科研處副處長，研究員；張莉：江蘇省社會科學院世界經(jīng)濟研究所博士）

責任編輯：戴群英