摘 要 截至2017年末，我國共有小額貸款公司8551家，貸款余額9799億元，全年增加504億元。 與2016年相比，公司數(shù)量和從業(yè)人數(shù)略有下降，但貸款余額有所增加。距離小額貸款公司在我國試點已有十個年頭，其固有的法律問題接連顯現(xiàn)，在面對市場經(jīng)濟新變化的過程中又衍生了新的法律問題，如融資渠道狹窄、放貸風(fēng)險管控力度不足，這是金融工作者、也是我們法律人應(yīng)該思考的問題。

關(guān)鍵詞 小額貸款公司 法律問題 性質(zhì) 融資 管控

作者簡介：李偉，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)專業(yè)2015級本科生。

中圖分類號：D922.28 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.149

信貸金融業(yè)務(wù)并非我國首創(chuàng)，小額信貸起源于上世紀(jì)中后期的孟加拉國，但“小額貸款公司”這一名稱并不是舶來品。根據(jù)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國人民銀行于2008年發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），我國的小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其社會組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。按照其定義，小額貸款公司不同于從事小額信貸（Micro Credit）業(yè)務(wù)或微型金融（Micro Finance）服務(wù)的金融機構(gòu)，也不是一般意義上以盈利為目的的企業(yè)法人，除《指導(dǎo)意見》對小額貸款公司的設(shè)立、經(jīng)營和監(jiān)管有特殊規(guī)定以外，小額貸款公司適用《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）的一般性規(guī)定。金融市場日新月異，經(jīng)濟形勢也是不斷地在變化，而這一文件仍是目前我國小額貸款公司據(jù)以經(jīng)營的主要依據(jù)。

小額貸款公司之所以能夠在我國落地生根，是因為它有利于我國經(jīng)濟的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，其肩負(fù)的任務(wù)就是增加農(nóng)村金融資源供給，為我國小微企業(yè)、農(nóng)戶與個體工商戶提供生產(chǎn)周轉(zhuǎn)所必須的資金，提高小微企業(yè)和農(nóng)戶的信貸可獲得性，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展 。這些年來中國人民銀行發(fā)布的年度數(shù)據(jù)顯示，小額貸款公司已經(jīng)有了長足發(fā)展，逐漸成為我國小微企業(yè)和農(nóng)戶進行融資的主要途徑；同時，小額貸款公司還在擴大居民就業(yè)、提高居民收入方面起到了積極作用，為進一步解決“三農(nóng)”問題做出了巨大貢獻。雖然小額貸款公司與銀行一樣經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)，但是和后者相比，小額貸款公司在發(fā)放貸款方面更為便捷、迅速，甚至能夠在申請的當(dāng)天放貸到賬，從而及時滿足中小、微型企業(yè)以及農(nóng)村金融市場的資金需求。而相較于民間借貸這類民事行為，小額貸款則是商行為，即是一種經(jīng)營行為 ，采取了更為規(guī)范的方式，風(fēng)險也能得到一定程度的控制，利率高于民間借貸，而且在救濟依據(jù)上也不限于民法規(guī)范。所以，從功能和地位兩方面看來，我國的小額貸款公司類似于玻利維亞的陽光銀行、印度尼西亞的人民銀行小額信貸部以及孟加拉國的鄉(xiāng)村銀行。

一、小額貸款公司現(xiàn)存的法律問題

從2008年《指導(dǎo)意見》出臺以來， “小額貸款公司”也成為了理論與實務(wù)界熱議的話題，法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的學(xué)者們也紛紛撰文著書發(fā)表對小額信貸的觀點。雖然具有“普惠性”的小額貸款公司擁有自由的貸款模式和風(fēng)險管控機制，但經(jīng)過近十年的發(fā)展，小額貸款公司存在的法律問題還是逐漸顯露。筆者參考《指導(dǎo)意見》、2014年中國人民銀行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《小額貸款公司管理辦法（征求意見稿）》，將存在的法律問題總結(jié)為以下幾點：

（一）對小額貸款公司的性質(zhì)和地位不明確

關(guān)于小額貸款公司到底是一般企業(yè)法人還是金融機構(gòu)的爭議一直存在，尚無高位階法律進行規(guī)定。小額貸款公司與一般企業(yè)法人有著相同的公司制組織結(jié)構(gòu)，但是其經(jīng)營的貸款業(yè)務(wù)超出了普通企業(yè)的經(jīng)營范圍；另一方面，小額貸款公司不能吸收公眾存款，也沒有金融業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，貸款的額度和對象都有限制，故不同于一般金融機構(gòu)。處在這樣的尷尬地位，小額貸款公司的性質(zhì)只能是從事政府規(guī)定的特殊信貸服務(wù)的機構(gòu)。由于在法律上缺乏對小額貸款公司性質(zhì)、地位的明確規(guī)定，具體適用法律時出現(xiàn)了重大問題，比如能否適用有關(guān)的金融優(yōu)惠政策、貸款時不能抵押或擔(dān)保，這都不同程度地影響了我國小額信貸的發(fā)展。

（二）規(guī)定過于嚴(yán)格，融資渠道狹窄

小額貸款公司作為一個政策性經(jīng)濟實體，在設(shè)立的資金標(biāo)準(zhǔn)上，《指導(dǎo)意見》明確了有限公司和股份公司的注冊資金分別不低于五百萬和一千萬元，且必須以貨幣形式一次性付清，這比《公司法》的同類規(guī)定更為嚴(yán)格；多個地方政府對作為發(fā)起人的企業(yè)也有額外規(guī)定，如上海有“凈資產(chǎn)不低于五千萬元，總利潤金額總數(shù)達到1500萬元并且連續(xù)3年處于盈利狀態(tài)”的規(guī)定；而在利率上，小額貸款公司不能設(shè)定高于同期銀行4倍的貸款利率，浮動范圍有限；小額貸款公司若想轉(zhuǎn)制成為村鎮(zhèn)銀行也有諸多條件限制。這么多的限制性規(guī)定相當(dāng)于給小額貸款公司上了“緊箍咒”，使其在運營過程中缺乏活力，也缺乏足夠的收益來源。

小額貸款公司在“只貸不存”的制度規(guī)范下，無法吸收足夠的資金來充實貸款金庫，現(xiàn)行的融資渠道僅有股東繳納的資本金、捐贈資金以及來自不超過兩個銀行業(yè)金融機構(gòu)的融入資金。而銀行業(yè)金融機構(gòu)基于風(fēng)險和效益回報率考慮，并不愿意或不十分愿意向提出請求的小額貸款公司提供資金，現(xiàn)實中很少有小額貸款公司能夠達到《指導(dǎo)意見》中規(guī)定的對外融資50%的比例上限?！靶☆~貸款公司與正規(guī)金融機構(gòu)相比，其并未取得金融機構(gòu)的名號，造成兩方主體在身份地位上形成‘馬太效應(yīng)，且自身風(fēng)險防控能力較差，使得從商業(yè)銀行實際貸取資金遠遠小于公司融資需求。” 所以，許多小額貸款公司成立后不久，就將現(xiàn)存資本金全部發(fā)放一空，出現(xiàn)有貸款之名而無貸款之實的現(xiàn)象。由于小額貸款公司無法像普通金融機構(gòu)一樣經(jīng)營存款業(yè)務(wù)以及開發(fā)其他金融產(chǎn)品來增加收益，如尤努斯 說的那樣，等于“鋸掉了小額信貸的一條腿”，當(dāng)可供貸款余額不足時，小額貸款公司的正常運營將受到嚴(yán)重影響，其承載的扶持小微企業(yè)和農(nóng)戶的普惠性目的也難以實現(xiàn)。

（三）稅收負(fù)擔(dān)沉重，盈利空間小

從我國現(xiàn)行財稅政策來看，還沒有針對小額貸款公司的稅收優(yōu)惠政策和相關(guān)的財政補貼，對比于其他農(nóng)村金融機構(gòu)，在扶持政策上明顯處于劣勢?，F(xiàn)實中，小額貸款公司需繳納包括25%的企業(yè)所得稅和5%的營業(yè)稅，而農(nóng)村信用社則只需要繳納12.5%的企業(yè)所得稅和3%的營業(yè)稅，因而除了較重的一般運營成本外，小額貸款公司還不得不負(fù)擔(dān)沉重的稅收壓力，這與我國目前的稅收減免趨勢相背。歸根結(jié)底，造成稅負(fù)沉重的原因，在于小額貸款公司介于金融機構(gòu)和普通企業(yè)間的定位模糊和雙重性質(zhì)問題，使其不僅享受不了國家的稅收優(yōu)惠，還要以全部利息為計稅依據(jù)繳納稅收。

筆者認(rèn)為其利潤空間小、盈利水平低有三方面原因：其一，在制度設(shè)計方面，小額貸款公司不能吸收公眾的存款，從兩個以內(nèi)銀行融資數(shù)量有限，被允許開發(fā)的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)較少，貸款利率有嚴(yán)格的范圍限制，缺乏創(chuàng)造收益的有效途徑，而且公司內(nèi)部的財務(wù)杠桿率低，無法在既定的創(chuàng)收途徑內(nèi)達到利益的最大化；其二，就是在財政稅收負(fù)擔(dān)上面臨著不小的壓力；其三，小額貸款公司內(nèi)部業(yè)務(wù)人員知識、技能有限，難以推動公司的業(yè)績和利潤不斷增長。不以“商業(yè)性”為主要特征的小額貸款公司，就政策優(yōu)惠不及農(nóng)村信用社等金融機構(gòu)，就利潤空間無法與其他商業(yè)銀行相匹敵，股東們的股權(quán)回報率較低，我認(rèn)為這也是近幾年小額貸款公司數(shù)量呈下降趨勢的一個重要原因。據(jù)中國農(nóng)科院貧困與發(fā)展研究室主任汪三貴的測算，在中國，一個小規(guī)模的小額貸款機構(gòu)需要20%左右的利率，才能補償操作成本。 若這個利率可信，那么實際貸款利率必須高于20%才能有利潤空間，而實際的貸款利率一般為百分之十幾，針對農(nóng)戶的貸款利率更低。

（四）監(jiān)管力度不夠，風(fēng)險管控不足

按照《指導(dǎo)意見》的精神，小額貸款公司為非完全意義的金融機構(gòu)，其從事的貸款業(yè)務(wù)只是類金融業(yè)務(wù)，我國小額貸款公司還未納入“一行三會”系統(tǒng)，對于這一類公司，基本由各地方金融辦或者臨時組建的領(lǐng)導(dǎo)小組來承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，既存在全國性的集中監(jiān)管缺失問題，又存在地方政府部門多頭監(jiān)管、協(xié)調(diào)困難的問題。地方政府部門或領(lǐng)導(dǎo)小組沒有配備專業(yè)的審查人員，有限的人員難以應(yīng)對大量的專業(yè)化審批工作，審查也慢慢流于形式，且大多只在設(shè)立階段對呈交的書面材料進行準(zhǔn)入資格監(jiān)管，缺少對這類公司日常業(yè)務(wù)活動的監(jiān)管。不能否認(rèn)，現(xiàn)場進入與現(xiàn)場檢查制度會耗費政府部門的成本，可只注重資格審查的監(jiān)管難免有“虎頭蛇尾”之嫌，也不利于引導(dǎo)小額貸款公司朝著合法有序的狀態(tài)發(fā)展。此外，由于我國小額貸款公司并未接入全國征信系統(tǒng)，且信用制度體系不能符合現(xiàn)實發(fā)展需求，對信用風(fēng)險的監(jiān)管仍舊存在真空區(qū)域。

而缺少了監(jiān)管，逐利性會驅(qū)使小額貸款公司一步步劍走偏鋒，增加風(fēng)險隱患。比如，實際中部分小額貸款公司為其他企業(yè)提供注冊驗資貸款、向不符合《指導(dǎo)意見》規(guī)定的項目發(fā)放貸款以提高回報率；有的公司不規(guī)范地經(jīng)營小額貸款業(yè)務(wù)，設(shè)置的貸款利率超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)4倍的上限，甚至已達到高利貸標(biāo)準(zhǔn)；部分公司變相吸收公眾存款來增加可供貸款額，違反“只貸不存”的制度設(shè)計規(guī)范；有的公司為減少人力成本，在招錄勞動者過程中，除高級管理人員外，對一般員工多不要求擁有金融業(yè)務(wù)方面的技能。此外，關(guān)乎小額貸款公司發(fā)展的信用風(fēng)險、股東抽逃資本金風(fēng)險、洗錢風(fēng)險等，都是目前制約我國小額貸款公司進一步發(fā)展的隱患。

（五）遭遇互聯(lián)網(wǎng)借貸業(yè)務(wù)的強烈沖擊

互聯(lián)網(wǎng)借貸服務(wù)，簡稱P2P（peer to peer），實際上是一種民間借貸形式，不過它創(chuàng)新地將小額借貸與實時便捷的互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)系起來，在第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺的介入下，借貸雙方無需碰面，在任何時間、任何地點就可完成借貸手續(xù)?；ヂ?lián)網(wǎng)借貸不僅具有貸款額度小、快捷、便利、有保證等和小額貸款公司相同的特點，還具有零擔(dān)保、無負(fù)擔(dān)與高靈活性的個性。論及P2P網(wǎng)貸服務(wù)的優(yōu)勢，相對于小額貸款公司而言，最為突出的當(dāng)屬借貸不受時空范圍的限制、投資門檻低以及收益率高 。小額貸款公司在經(jīng)營放貸業(yè)務(wù)時，一般會囿于行政區(qū)域的限制，因貸款人主要向本區(qū)域內(nèi)的小額貸款公司申請貸款。而在融資以及投資人數(shù)上的限制，使得設(shè)立小額貸款公司的條件更為嚴(yán)格。稅負(fù)重、盈利空間小的小額貸款公司在市場上難以與P2P網(wǎng)貸機構(gòu)競爭，從而導(dǎo)致更多的人改變投資方向。盡管P2P網(wǎng)貸已經(jīng)在走下坡路，但是小額貸款公司必須正視自己的短板，增強應(yīng)對更多潛在金融服務(wù)或機構(gòu)沖擊的能力，當(dāng)然，這還得以國家政策為導(dǎo)向。

二、小額貸款公司法律問題的解決路徑

相比于國家對混亂的網(wǎng)絡(luò)貸款市場尤其是“校園貸”采取明令限制甚至取締的措施，筆者以為要解決小額貸款公司現(xiàn)存的法律問題，應(yīng)該從多方面入手，慢慢規(guī)制小額貸款公司的不良現(xiàn)象。具體來說，包括以下四個方面：

（一）制定高位階法律，明確小額貸款公司的性質(zhì)、地位

筆者建議，制定《小額信貸法》，專門的法律法規(guī)再輔之以配套的政策規(guī)定，可提高法律權(quán)威和針對性，縮小模糊地帶，既有利于小額貸款公司的正常有效運行，也有利于政府部門對其進行切實監(jiān)管。孟加拉國針對小額信貸行業(yè)就制定了高位階的《農(nóng)村銀行法》，用以監(jiān)管本地銀行的實際經(jīng)營活動。筆者以為應(yīng)該明確小額貸款公司的金融機構(gòu)地位，雖不同于銀行等一般金融機構(gòu)，但小額貸款公司主要從事的是信貸服務(wù)，須執(zhí)行國家金融政策和方針，且依法納入銀監(jiān)會系統(tǒng)進行監(jiān)管，理應(yīng)享受和其他金融機構(gòu)平等的對待，其中包括統(tǒng)一適用稅率和享受財政補貼。

（二）放松條件限制，拓寬融資渠道

筆者贊同在設(shè)立條件方面制定嚴(yán)于《公司法》的規(guī)范，但是為了保障小額貸款公司的經(jīng)營活力和經(jīng)營收益，對注冊資本、發(fā)起人資格、利率設(shè)置、轉(zhuǎn)制條件等要減輕限制程度，釋放效益創(chuàng)造力。比如，要拓寬小額貸款公司的有效融資渠道，提高可供貸款資金額，支撐貸款業(yè)務(wù)。在基本的貸款業(yè)務(wù)之外，小額貸款公司可以創(chuàng)新經(jīng)營方式，開發(fā)更多的業(yè)務(wù)方向，提高收益水平，例如：經(jīng)營收益抵押貸款業(yè)務(wù)，以未來現(xiàn)金流換取現(xiàn)實資金融通，充分盤活借貸者自身財務(wù)資源，省去尋找擔(dān)保的艱難過程。 再者，小額貸款公司可嘗試私募債券，“在發(fā)行私募債的實體和程序規(guī)定上可以參照經(jīng)證監(jiān)會批準(zhǔn)的《上交所中小企業(yè)私募債券業(yè)務(wù)試點辦法》……可嘗試在銀行間拆借中心下設(shè)一個小額貸款公司的同行業(yè)拆借中心……將會促進全國范圍內(nèi)的小額貸款公司通過同業(yè)拆借中心網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)起來，避免區(qū)域內(nèi)資金流動性風(fēng)險，有效整合全國小額貸款公司的資金配置” ，從而提高自身可貸資金的可獲得性。

（三）完善小額貸款公司的治理結(jié)構(gòu)，使其科學(xué)化、規(guī)范化

小額貸款公司在沿用公司制的基礎(chǔ)之上，改善“分散化”的治理結(jié)構(gòu)，按責(zé)設(shè)職，按職用人，比如設(shè)立獨立董事和獨立監(jiān)事，保障其依照公司章程獨立履行自己的職責(zé)，實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離，防止股東操縱董事會損害其他股東（尤其是中小股東）的權(quán)利。再者，筆者以為國家應(yīng)該放寬主要發(fā)起人的持股比例約束，但公司內(nèi)部也要避免股權(quán)過度集中而形成“一股獨大”的局面。除此之外，小額貸款公司還要依據(jù)金融法規(guī)、政策建立完善的財務(wù)會計制度，定期結(jié)算和評定本公司的損益，必要時可以設(shè)立占資本金一定比例的風(fēng)險應(yīng)對準(zhǔn)備金或周轉(zhuǎn)金，建立針對呆賬、壞賬的應(yīng)對機制。而通過中國小額貸款公司協(xié)會（CMCA），小額貸款公司之間可以互相交流管理經(jīng)驗，在條件成就時可以“抱團取暖”，共同應(yīng)對經(jīng)濟形勢帶來的沖擊。

（四）嚴(yán)格貸款風(fēng)險控制，加強監(jiān)管

在內(nèi)部風(fēng)險管控方面，小額貸款公司目前尚未獲得央行征信數(shù)據(jù)庫的支持，筆者認(rèn)為應(yīng)該加強征信系統(tǒng)建設(shè)，同時將征信系統(tǒng)引入到小額貸款公司的日常經(jīng)營活動，強化對貸款人的信用等級評定。小額貸款公司應(yīng)該落實“小額、分散”的貸款原則，嚴(yán)格審核貸款人提交的資料；建立適當(dāng)?shù)淖h事表決制度和權(quán)責(zé)制度，各部門間協(xié)調(diào)一致，管控風(fēng)險；錄用有金融業(yè)務(wù)技能的勞動者，并定期進行職業(yè)能力培訓(xùn)，提高風(fēng)險防范水平。在外部風(fēng)險管控上，首先，鑒于我國社會，尤其是農(nóng)村社會，是一種“熟人社會”，故可以借鑒外國的聯(lián)保制度，讓農(nóng)戶間相互聯(lián)合、相互擔(dān)保，分散風(fēng)險；其次，可以通過CMCA集體對抗政策、經(jīng)濟波動帶來的風(fēng)險。

針對目前我國監(jiān)管小額貸款公司存在的“多頭管理、效率低下”的現(xiàn)象，我國應(yīng)該完善立法設(shè)計，明確監(jiān)管主體和監(jiān)管內(nèi)容，填補監(jiān)管漏洞，做到監(jiān)管不缺位。筆者以為，銀監(jiān)會擁有專業(yè)的監(jiān)管人員和技術(shù)，以它為主要的監(jiān)管機構(gòu)在目前來說為最合適。同時，“進一步完善小額貸款公司信用評級，按照信用評級結(jié)果實施分類監(jiān)管，可以引導(dǎo)小額貸款公司規(guī)范運作……評級不同，在監(jiān)管資源分配、現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查頻率等方面也將區(qū)別對待，小額貸款公司評級越低越會被重點監(jiān)管，現(xiàn)場監(jiān)管的頻率也會更高。”

解決這些法律問題，給小額貸款公司“松松綁”、“治治病”刻不容緩。筆者希望，在不久的將來能夠看到我國小額貸款公司在專門的法律法規(guī)下規(guī)范有序地發(fā)展，成為我國農(nóng)村金融的領(lǐng)頭羊。

注釋：

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