李乾

【摘要】城市治理法治化是地方政府運(yùn)用法治思維和法治方式解決“城市病”，以確保規(guī)則的制定與執(zhí)行、發(fā)展的實(shí)現(xiàn)和服務(wù)的提供，實(shí)現(xiàn)尊重私權(quán)與制約公權(quán)的目標(biāo)。深圳法治秩序生成的特殊動(dòng)力是“區(qū)位優(yōu)勢(shì)”“社會(huì)需求”與“政策紅利”。深圳城市治理法治化主要模式是：以權(quán)利實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，尊重、保障并幫助每個(gè)市民實(shí)現(xiàn)權(quán)利；以規(guī)則治理為方式，建立綜合性的治理制度框架，推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、陽(yáng)光執(zhí)法；以參與共建共治共享為內(nèi)容，促進(jìn)城市管理中的公民參與，增強(qiáng)城市的包容性與認(rèn)同感；以精細(xì)服務(wù)和強(qiáng)有力督查為保障，全市營(yíng)造法治氛圍，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，建立網(wǎng)格智慧管理系統(tǒng)，全方位立體式推進(jìn)法治建設(shè)落地生根。深圳城市治理法治化主要經(jīng)驗(yàn)是：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展城市法治，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向補(bǔ)齊城市短板，堅(jiān)持改革創(chuàng)新提升城市品質(zhì)。

【關(guān)鍵詞】城市治理 法治化 深圳

【中圖分類號(hào)】D625 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.07.010

城市是各類要素資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)最集中的地方。改革開放40年來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程取得了令世界矚目的成績(jī)。在快速發(fā)展的同時(shí)，交通擁堵、住房?jī)r(jià)格過(guò)高、教育醫(yī)療資源不足、環(huán)境污染、基礎(chǔ)設(shè)施不全等“城市病”凸顯，考驗(yàn)著我國(guó)各大城市政府治理能力和治理水平。習(xí)近平總書記指出，“城市的競(jìng)爭(zhēng)力、活力、魅力，離不開高水平管理，這些年城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的問(wèn)題，許多都與管理不到位有關(guān)”[1]，“要強(qiáng)化依法治理，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局”[2]。城市治理法治化，即地方政府運(yùn)用法治思維和法治方式解決“城市病”，以確保規(guī)則的制定與執(zhí)行、發(fā)展的實(shí)現(xiàn)和服務(wù)的提供，實(shí)現(xiàn)尊重私權(quán)與制約公權(quán)的目標(biāo)。作為幫助城市硬件發(fā)揮作用的軟件，城市治理法治化有助于增強(qiáng)城市吸引力、凝聚力、競(jìng)爭(zhēng)力和影響力，實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活的向往。本文以深圳為例，通過(guò)分析深圳城市治理的特殊基礎(chǔ)，研究了深圳推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)城市治理法治化的方式，以期提煉出符合國(guó)情的可借鑒、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)路徑。

深圳城市治理的特殊基礎(chǔ)

深圳從一個(gè)邊陲小鎮(zhèn)發(fā)展成為一座擁有上千萬(wàn)人口的現(xiàn)代化大都市，追根溯源，其核心動(dòng)力源于法治。通過(guò)讓規(guī)則代替關(guān)系、讓市場(chǎng)取代權(quán)力、讓私權(quán)得到尊重，深圳吸引來(lái)全國(guó)乃至全球英才為城市發(fā)展而拼搏奮斗，最終成為全球經(jīng)濟(jì)最活躍的城市之一，創(chuàng)造了世界工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化史上的奇跡。相較我國(guó)其他城市，深圳少了“歷史”包袱，但城市快速發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)困境同樣嚴(yán)峻，甚至更為突出。深圳在推進(jìn)城市治理的過(guò)程中，法治秩序生成的特殊動(dòng)力可概括為“區(qū)位優(yōu)勢(shì)”“社會(huì)需求”與“政策紅利”三個(gè)要素。

區(qū)位優(yōu)勢(shì)。深圳位于珠江口東岸，與香港一水之隔，毗鄰香港是深圳主要區(qū)位優(yōu)勢(shì)。深圳最初發(fā)展得益于港資支持。改革開放之初，港資和通過(guò)香港進(jìn)入內(nèi)地的資金首先投到深圳。直至2007年，深圳吸引外資的60%還是來(lái)自于香港或者是通過(guò)香港投資的。香港是一個(gè)法律至上的法治社會(huì)，其帶來(lái)的不僅是資金，還有資金背后的制度規(guī)則與法治文化，如現(xiàn)代企業(yè)制度、政府服務(wù)模式、市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制等。法治作為香港城市競(jìng)爭(zhēng)力的重要保障，讓深圳黨委政府更直觀地感受到法治建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極促進(jìn)與堅(jiān)實(shí)保障作用。改革開放以來(lái)，深圳不斷向香港學(xué)習(xí)，積極吸收和借鑒其文明成果。早在1997年，深圳就在全國(guó)范圍內(nèi)率先推進(jìn)政府審批制度改革，突破單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)束縛，增強(qiáng)依法行政觀念，為市場(chǎng)提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

更具現(xiàn)實(shí)意義的是，香港與深圳同根同脈，民間交流緊密、人員往來(lái)便利，現(xiàn)階段深港跨境學(xué)童已突破3萬(wàn)人。作為全球著名的法治城市，香港的輿論傳媒對(duì)權(quán)力監(jiān)督全面有力。發(fā)達(dá)的傳媒不僅關(guān)注本埠新聞，也特別關(guān)注作為改革開放“窗口”的深圳的動(dòng)態(tài)，并以香港法治水平來(lái)評(píng)判深圳治理水平。如深圳營(yíng)商環(huán)境是否快捷高效、政府服務(wù)是否貼心便民、行政權(quán)力是否侵犯百姓權(quán)益、法院審判是否公平正義、重大決策是否舉行聽證程序……這些涉及社會(huì)生活方方面面的城市治理，深圳的治理方式稍有不慎，即有可能成為香港某一傳媒頭條新聞，產(chǎn)生的負(fù)面影響無(wú)法估量。香港在城市治理法治化的先行一步，客觀上倒逼深圳黨委政府必須按規(guī)則辦事、遵守程序、尊重權(quán)益，最大限度推進(jìn)城市治理法治化。

社會(huì)需求。深圳是一座新興移民城市，現(xiàn)在實(shí)際管理人口2000多萬(wàn)。在龐大的人口數(shù)量中，有精英人才也有普通勞動(dòng)者，有戶藉人口也有7倍于此的暫居工作的流動(dòng)人口，屬于典型的陌生人社會(huì)。陌生人社會(huì)是非人際關(guān)系化的城市生活，主體間的聯(lián)系不只建立在個(gè)人知識(shí)和信任的基礎(chǔ)之上，也不依賴于血緣、地緣關(guān)系或者傳統(tǒng)習(xí)慣習(xí)俗，而是建立在現(xiàn)代法律制度形成的社會(huì)秩序及其背后的利益網(wǎng)絡(luò)之中。社會(huì)學(xué)者齊美爾對(duì)此描述為：城市中貨幣經(jīng)濟(jì)與知性統(tǒng)治的緊密結(jié)合，人們習(xí)慣就事論事，追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值與個(gè)人利益，利益的復(fù)雜化培育出現(xiàn)代的個(gè)人主義，要求精致的法律規(guī)范與司法體系相配套。[3]相比而言，農(nóng)村是象征血緣與地緣的共同體，城市意味著契約與權(quán)力關(guān)系的集合，從農(nóng)村到城市是從身份走向契約。

源于這樣的人口組合，深圳與生俱來(lái)具有開放、活力與包容的特質(zhì)。深圳提出一個(gè)溫馨的口號(hào)叫“來(lái)了就是深圳人”，生活在深圳，除了不同口音的普通話，每個(gè)人的地緣屬性已然消失。家鄉(xiāng)的傳統(tǒng)規(guī)則在深圳失去了原有效用，約束主體的道德規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約效力降低。在日常生活、商事活動(dòng)中，深圳人的交往是契約式、理性化的，依賴于正式規(guī)則。這意味著社會(huì)秩序必須建立在法律規(guī)范之上，制度安排成為維系城市發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。主體交往對(duì)法律的需求，使得深圳政府不斷建立健全各個(gè)領(lǐng)域的法律規(guī)范體系。若出現(xiàn)規(guī)則缺失或規(guī)則模糊，很容易產(chǎn)生主體行為失范與社會(huì)失序，影響城市發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。

政策紅利。深圳是中國(guó)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的精彩縮影，是成功踐行經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策的一匹黑馬。1978年秋，習(xí)仲勛主政廣東后首個(gè)基層考察就來(lái)到寶安縣。面對(duì)當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的偷渡問(wèn)題與貧窮的社會(huì)生活，他憂心忡忡，感到“是我們的政策出了問(wèn)題”，舊的經(jīng)濟(jì)體制把手腳捆得太緊。同年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開，中國(guó)實(shí)行改革開放的歷史抉擇。1979年4月，習(xí)仲勛提出希望中央放點(diǎn)權(quán)給廣東，鄧小平說(shuō)：“中央沒(méi)有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來(lái)?！痹邳h中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，如今享譽(yù)世界的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)于1980年8月正式建立。

毛澤東曾說(shuō)過(guò)，政策和策略是黨的生命，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志務(wù)必充分注意，萬(wàn)萬(wàn)不可粗心大意。在我國(guó)的政治生活中，政策與法律是一對(duì)孿生姐妹。彭真也說(shuō)過(guò)，黨制定的政策，經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明行之有效，再上升到法律。個(gè)性存在于共性之中，普遍化的法律約束，其起點(diǎn)正是來(lái)自具象化的政策制定。深圳特區(qū)成立之初曾經(jīng)飽受爭(zhēng)議，鄧小平在視察后題詞說(shuō)：深圳的發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)證明中國(guó)建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策是正確的。

作為特區(qū)政策試管嬰兒的深圳，將敢闖敢試的拼搏精神發(fā)揮到極致，通過(guò)改革沖破既有制度藩籬、利益羈絆，面對(duì)荒蕪?fù)恋?、外界質(zhì)疑、思想束縛與資金匱乏，歷任深圳市領(lǐng)導(dǎo)心懷復(fù)興理念，一棒接著一棒干，在全國(guó)率先推動(dòng)土地使用制度、住房制度、社會(huì)保障制度等改革，促使許許多多的地方試驗(yàn)上升成為國(guó)家政策。

深圳城市治理法治化的主要模式

在深圳城市治理實(shí)踐中，通過(guò)借鑒新加坡、香港等地經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，深圳逐步摸索形成符合本地?shí)際的城市治理法治化的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。一是以?quán)利實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，以人為本地尊重、保障并幫助每個(gè)市民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；二是以規(guī)則治理為方式，建立綜合性的治理制度框架，推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、陽(yáng)光執(zhí)法；三是以參與共建共治共享為內(nèi)容，促進(jìn)城市管理中的公民參與，增強(qiáng)城市的包容性與認(rèn)同感；四是以精細(xì)服務(wù)和強(qiáng)有力的督查為保障，營(yíng)造法治氛圍，運(yùn)用現(xiàn)代化科技手段，建立網(wǎng)格智慧管理，全方位立體式推進(jìn)法治建設(shè)落地生根。

權(quán)利實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書記2015年12月20日在中央城市會(huì)議上的講話中指出：“城市的核心是人，關(guān)鍵是十二個(gè)字：衣食住行、生老病死、安居樂(lè)業(yè)。城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意，生活方便不方便，城市管理和服務(wù)狀況是重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)?！痹趥惗卣谓?jīng)濟(jì)學(xué)院“城市時(shí)代項(xiàng)目（Urban Age）”10周年論壇上，城市社會(huì)學(xué)家理查德·桑內(nèi)特與蘇克圖·梅赫塔提出，一個(gè)不從法律上排斥任何人、不從談話中排斥任何人、不從慶典中排斥任何人的城市，才是一個(gè)美好、公平、正義的城市。[4]可見，以人為本是城市治理的核心目標(biāo)，城市治理法治化就是要尊重、保障并幫助每個(gè)市民權(quán)利實(shí)現(xiàn)。深圳城市治理法治化是以權(quán)利實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，通過(guò)厘清政府與市場(chǎng)的邊界，增加權(quán)利實(shí)現(xiàn)渠道，方便主體實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)權(quán)利。

一是尊重個(gè)人權(quán)利利益，不斷厘清政府與市場(chǎng)的邊界，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。權(quán)利實(shí)現(xiàn)依賴于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是權(quán)利經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展關(guān)鍵是認(rèn)可并尊重個(gè)人利益，充分發(fā)揮利益機(jī)制激勵(lì)作用，推進(jìn)主體從身份走向契約。深圳升級(jí)政務(wù)能力，減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。1997年，深圳在全國(guó)范圍內(nèi)率先進(jìn)行政府審批制度改革，推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、企業(yè)轉(zhuǎn)變機(jī)制，減少審批事項(xiàng)426項(xiàng)，減幅高達(dá)57.8%。2013年，深圳啟動(dòng)商事登記制度改革，實(shí)現(xiàn)注冊(cè)資本認(rèn)繳登記、年檢改年報(bào)、先照后證、全流程無(wú)紙化的網(wǎng)上商事登記，開展“多證合一”改革，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，創(chuàng)業(yè)密度高居全國(guó)第一。2018年，深圳出臺(tái)《關(guān)于加大營(yíng)商環(huán)境改革力度若干措施的通知》，從貿(mào)易投資環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、人才發(fā)展環(huán)境等六個(gè)方面著力，塑造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的市場(chǎng)體制機(jī)制。

二是增加權(quán)利實(shí)現(xiàn)渠道，激發(fā)市場(chǎng)活力參與城市發(fā)展。在社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景下，人們追求自身權(quán)利的態(tài)度不斷發(fā)生變化，對(duì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)渠道要求越來(lái)越高。在城市發(fā)展過(guò)程中，深圳不斷拓寬市民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的渠道，并通過(guò)市民參與城市建設(shè)來(lái)解決城市病。深圳2009年啟動(dòng)城市更新工作，將我國(guó)各地“政府主導(dǎo)”的舊城改造轉(zhuǎn)為“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”，減少政府與權(quán)利人征地拆遷補(bǔ)償矛盾。城市更新過(guò)程中，政府通過(guò)界定土地貢獻(xiàn)比例、控制規(guī)劃與容積率，將土地使用權(quán)中的土地發(fā)展權(quán)或開發(fā)權(quán)剝離，由土地原權(quán)利人與開發(fā)主體平等協(xié)商拆補(bǔ)問(wèn)題。通過(guò)協(xié)議出讓土地的方式實(shí)施改造，由原權(quán)利人、開發(fā)主體與政府三方共享土地開發(fā)增值收益。城市更新是深圳拓寬市民權(quán)利實(shí)現(xiàn)渠道的具體政策之一，通過(guò)讓模糊抽象的權(quán)利可落地、可實(shí)操，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好”要求。[5]

三是方便百姓實(shí)現(xiàn)權(quán)利，優(yōu)化政府服務(wù)能力與服務(wù)水平。通過(guò)體制機(jī)制改革，增強(qiáng)深圳黨委政府幫助百姓權(quán)利實(shí)現(xiàn)的能力。一方面，積極推進(jìn)“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”的體制改革，優(yōu)化市區(qū)兩級(jí)事權(quán)，促使市級(jí)政府更好地履行政策、規(guī)劃、統(tǒng)籌、指導(dǎo)、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等職能；強(qiáng)化區(qū)級(jí)政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)城市、管理社會(huì)和服務(wù)公眾等方面的話語(yǔ)權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好為群眾提供有效的服務(wù)和管理”的要求，讓社會(huì)百姓能在離自己最近的基層政府就近解決問(wèn)題。另一方面，大力開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的機(jī)制改革，提升政府辦事效率。所有政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)分級(jí)分類進(jìn)駐行政服務(wù)大廳集中辦理，建立全市政務(wù)服務(wù)咨詢信息知識(shí)庫(kù)，推進(jìn)人工在線咨詢服務(wù)，對(duì)接支付寶、微信等第三方平臺(tái)，提升手機(jī)服務(wù)“查、繳、辦”一站式服務(wù)能力。

通過(guò)尊重并保障個(gè)人權(quán)益，拓寬權(quán)利實(shí)現(xiàn)的渠道，提升權(quán)利實(shí)現(xiàn)的路徑，深圳始終堅(jiān)持以權(quán)利實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從粗放型城市管理到精細(xì)化城市治理的轉(zhuǎn)型，城市居民有了更多的獲得感。

規(guī)則治理。城市治理的法治化，關(guān)鍵在于政府依法行政。[6]黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持依法行政，“要增強(qiáng)依法執(zhí)政意識(shí)，堅(jiān)持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，推進(jìn)依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化”。[7]深圳堅(jiān)持依法行政，推進(jìn)法律的社會(huì)控制。一方面是科學(xué)立法、建立健全規(guī)范體系，促使法律規(guī)范與社會(huì)發(fā)展有機(jī)發(fā)展；另一方面是嚴(yán)格執(zhí)法，推進(jìn)執(zhí)法活動(dòng)陽(yáng)光透明，減少多頭執(zhí)法與重復(fù)執(zhí)法，捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)與權(quán)威。

法無(wú)授權(quán)不可為。在科學(xué)立法方面，深圳實(shí)踐主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是依法而生，雙重立法權(quán)保障立法工作。1980年8月26日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》奠定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法律地位，標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)特區(qū)的正式誕生。1988年起，為落實(shí)中央“借鑒、移植香港的法律制度”的指示，深圳開始加快爭(zhēng)取立法權(quán)。幾經(jīng)爭(zhēng)取，在中央領(lǐng)導(dǎo)的有力支持下，1992年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)正式授權(quán)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，讓特區(qū)改革試點(diǎn)得到了法律保障。2000年，我國(guó)《立法法》實(shí)施后，深圳再次獲得了較大市立法權(quán)，成為一個(gè)擁有雙重立法權(quán)的城市，夯實(shí)了深圳依法行政基礎(chǔ)。二是健全法律規(guī)范體系。從1992年至2017年，深圳市人大共制定法規(guī)215項(xiàng)，法規(guī)解釋2項(xiàng)，其他有關(guān)法規(guī)問(wèn)題的決定3項(xiàng)。規(guī)范領(lǐng)域包括人大立法和運(yùn)作規(guī)則、政府管理規(guī)范、市場(chǎng)規(guī)范、經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)規(guī)范、城市管理規(guī)范、環(huán)境保護(hù)規(guī)范、教育規(guī)范與社會(huì)規(guī)范等八個(gè)方面。制定的規(guī)范中，先行先試類105項(xiàng)、創(chuàng)新變通類57項(xiàng)，為國(guó)家立法提供了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。1993年制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份有限公司條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)有限責(zé)任公司條例》是我國(guó)第一批公司法，1994年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理?xiàng)l例》是我國(guó)首個(gè)物業(yè)規(guī)范，1995年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公民無(wú)償獻(xiàn)血管理?xiàng)l例》成為國(guó)內(nèi)第一部無(wú)償獻(xiàn)血的地方性法規(guī)。[8]三是實(shí)施精細(xì)化立法。立法過(guò)程展開萬(wàn)人民意調(diào)查，并在全市150多個(gè)社區(qū)掛牌立法聯(lián)系點(diǎn)。制定《法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告制度實(shí)施辦法》對(duì)已出臺(tái)立法進(jìn)行有計(jì)劃體檢，推進(jìn)法律制度“立改廢釋”并舉，220項(xiàng)立法現(xiàn)行有效的為162項(xiàng)。

在嚴(yán)格執(zhí)法方面，深圳主要經(jīng)驗(yàn)包括綜合執(zhí)法、陽(yáng)光執(zhí)法兩方面。一是推進(jìn)綜合執(zhí)法。習(xí)近平總書記指出，“要調(diào)整和完善不適應(yīng)的管理體制機(jī)制，推動(dòng)管理重心下移，把經(jīng)常性具體服務(wù)和管理職責(zé)落下去，把人財(cái)物和權(quán)責(zé)利對(duì)稱下沉到基層”。深圳在實(shí)踐中探索推進(jìn)綜合執(zhí)法。在市級(jí)層面，2001年市區(qū)兩級(jí)設(shè)立城市管理行政執(zhí)法局，集中行使行政處罰權(quán)。2007年，全市將執(zhí)法力量下沉到街道一級(jí)，街道執(zhí)法隊(duì)人、財(cái)、物歸街道統(tǒng)一管理。2017年，全市推出深入推進(jìn)執(zhí)法改革方案，從理順管理體制、強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)、提高執(zhí)法水平、構(gòu)建城市管理大格局、創(chuàng)新城市治理方式、完善保障機(jī)制等六方面提出重點(diǎn)改革任務(wù)。在區(qū)級(jí)層面，譬如深圳羅湖區(qū)設(shè)立區(qū)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)中心，對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的執(zhí)法職能爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)調(diào)和裁決；對(duì)聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法、兩法銜接工作中需要區(qū)級(jí)層面協(xié)調(diào)的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)。建立全區(qū)統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺(tái)，執(zhí)法案件流程在平臺(tái)上辦理。二是堅(jiān)持陽(yáng)光執(zhí)法。法律的生命力在于實(shí)施，執(zhí)法活動(dòng)是否公平公正公開，與法律權(quán)威的形成息息相關(guān)。若執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公，勢(shì)必影響執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力，也削弱社會(huì)群眾對(duì)法律的認(rèn)同、對(duì)城市的認(rèn)可。深圳羅湖區(qū)通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾參與、推廣商家自治、邀請(qǐng)媒體監(jiān)督、加強(qiáng)協(xié)同執(zhí)法、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行等方式，構(gòu)成嚴(yán)格執(zhí)法的鏈條和環(huán)境。再如選聘特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員，將民主參與引入執(zhí)法監(jiān)督；運(yùn)用信息化手段來(lái)提高執(zhí)法效能，實(shí)現(xiàn)視頻監(jiān)控的全覆蓋和共享共用；推進(jìn)律師進(jìn)駐城管執(zhí)法隊(duì)，管控法律風(fēng)險(xiǎn)。以此，盡最大程度讓執(zhí)法活動(dòng)規(guī)范化、程序化，避免暗箱操作。

通過(guò)建章立制、按章辦事，深圳以規(guī)則治理將系統(tǒng)治理、綜合治理與源頭治理有機(jī)銜接，生成法律權(quán)威的基礎(chǔ)，推進(jìn)城市治理法治化向縱深發(fā)展。

參與共建共治共享。習(xí)近平總書記指出：“市民是城市建設(shè)、城市發(fā)展的主體。要尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過(guò)各種方式參與城市建設(shè)、管理。在共建共享過(guò)程中，城市政府應(yīng)該從‘劃槳人轉(zhuǎn)變?yōu)椤贫嫒耍袌?chǎng)、企業(yè)、市民一起管理城市事務(wù)、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。只有讓全體市民共同參與，從房前屋后實(shí)事做起，從身邊的小事做起，把市民和政府的關(guān)系從‘你和我變成‘我們，從‘要我做變?yōu)椤黄鹱?，才能真正?shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享?！盵9]參與共治是深圳城市治理法治化的核心舉措，其目標(biāo)是讓市民對(duì)深圳這一新城市形成歸屬感，對(duì)城市的福祉具有發(fā)言權(quán)。馬克思主義城市學(xué)家列斐伏爾認(rèn)為，城市權(quán)利的存在賦予城市生命，城市權(quán)利的缺乏意味著城市的消亡。深圳主要從以下三方面推進(jìn)市民參與，實(shí)現(xiàn)城市治理法治化。

一是參與重大行政決策。市委市政府出臺(tái)《深圳市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》《深圳市人民政府重大行政決策合法性審查辦法》《深圳市人民政府重大決策公示暫行辦法》《深圳市重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》《深圳市重大行政決策專家咨詢論證暫行辦法》等系列規(guī)范，明確為公眾參與政府重大行政決策提供制度保障與可行路徑。規(guī)范明確要求深圳市政府重大行政決策堅(jiān)持科學(xué)、民主、合法的原則，遵循公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定的程序，并制定了決策后評(píng)估制度，通過(guò)征求公眾意見、專家論證和委托第三方評(píng)估等方式對(duì)實(shí)施效果、存在問(wèn)題等進(jìn)行總結(jié)評(píng)估。

二是參與城市公共生活。深圳市區(qū)各部門、各職能局舉辦各類“開放日”“發(fā)布會(huì)”等活動(dòng)，增進(jìn)了居民對(duì)城市的了解與認(rèn)同。深圳公安開展警營(yíng)開放日，通過(guò)形式新穎、內(nèi)容豐富、聯(lián)系實(shí)際的警營(yíng)開放活動(dòng)，充分展示警方“精兵強(qiáng)警”和改革創(chuàng)新成效，讓全市民眾進(jìn)一步了解深圳社會(huì)治安新環(huán)境、公安工作新發(fā)展、警務(wù)改革新成果。深圳羅湖區(qū)建立“雙周發(fā)布”活動(dòng)，每場(chǎng)發(fā)布會(huì)由相關(guān)街道辦事處或重點(diǎn)民生部門新聞發(fā)言人宣傳轄區(qū)亮點(diǎn)，為轄區(qū)亮點(diǎn)“畫像”、進(jìn)行營(yíng)銷“路演”?，F(xiàn)場(chǎng)發(fā)言人可與轄區(qū)居民、網(wǎng)民及“兩代表一委員”（黨代表、人大代表、政協(xié)委員）互動(dòng)，是廣大市民傾聽羅湖故事、了解羅湖的窗口。通過(guò)“開放日”“宣傳會(huì)”等公共活動(dòng)，在拓寬居民參與城市公共生活路徑的同時(shí)，也讓百姓學(xué)會(huì)換位思考，理解并認(rèn)可城市管理的方式與方法。

三是參與社區(qū)共治。習(xí)近平總書記指出“社區(qū)是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的‘最后一公里，要健全社區(qū)管理和服務(wù)體制，整合各種資源，增強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)能力”[10]。社區(qū)是居民群眾參與共治的一線場(chǎng)域，需要充分發(fā)揮各方主體的力量作用。深圳南山區(qū)展開“一平臺(tái)兩中心”社區(qū)治理模式。“一平臺(tái)”是電子政務(wù)平臺(tái)，提供社區(qū)信息發(fā)布和交流互動(dòng)的“社區(qū)家園網(wǎng)”，建立“社區(qū)綜合數(shù)據(jù)庫(kù)”和“社區(qū)地理信息系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)給類信息共享?！皟芍行摹笔切姓?wù)中心與社區(qū)服務(wù)中心，前者是由專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)政府職能部門交由社區(qū)承擔(dān)的各類服務(wù)項(xiàng)目，是社區(qū)服務(wù)的執(zhí)行者；后者是提供社區(qū)發(fā)展服務(wù)、長(zhǎng)者服務(wù)、家庭服務(wù)等各類公共服務(wù)工作，是社區(qū)服務(wù)的提供者，“兩中心”在“一平臺(tái)”基礎(chǔ)上相互協(xié)作。同時(shí)，南山區(qū)厘清社區(qū)各主體權(quán)責(zé)，社區(qū)聯(lián)合黨委是社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)居委會(huì)對(duì)“兩中心”的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)與考核，社會(huì)組織聯(lián)盟積極培育社會(huì)組織、監(jiān)督居委會(huì)按程序落實(shí)評(píng)價(jià)和考核機(jī)制，構(gòu)成黨的領(lǐng)導(dǎo)、行政統(tǒng)籌、居民自治、社會(huì)參與與社區(qū)服務(wù)的高度統(tǒng)一。

從參與重大行政決策，到參與城市公共生活，再到參與社區(qū)事務(wù)，深圳有序推進(jìn)各種利益主體參與城市日常事務(wù)，提升城市微觀管理水平，弘揚(yáng)城市居民的主人翁意識(shí)。

精細(xì)服務(wù)。習(xí)近平總書記指出：“要強(qiáng)化智能化管理，提高城市管理標(biāo)準(zhǔn)，更多運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，提高城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化管理水平?！盵11]精細(xì)服務(wù)是貫穿深圳城市治理法治化落地生根的一條紅線，是讓權(quán)利實(shí)現(xiàn)、規(guī)則治理、參與共治工作實(shí)現(xiàn)的根本保障。精細(xì)服務(wù)主要從四個(gè)方面展開。

一是全市營(yíng)造法治氛圍，讓城市與法治緊密結(jié)合。一方面是自上而下與自下而上的全面普法。推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法，要求市管局級(jí)干部任職法律考試；運(yùn)用“深圳干部在線學(xué)習(xí)”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)推進(jìn)全體公務(wù)員學(xué)習(xí)法律；市、區(qū)、街道三級(jí)實(shí)現(xiàn)政府法律顧問(wèn)全覆蓋；全市641家社區(qū)實(shí)現(xiàn)“一社區(qū)一法律顧問(wèn)”全覆蓋；230多個(gè)法律援助站點(diǎn)和2300多個(gè)人民調(diào)解委員會(huì)打造便民法律服務(wù)圈。另一方面，在生活各方面各領(lǐng)域弘揚(yáng)法治文化，如建造法治主題公園，建設(shè)民法文化傳播基地，工程建筑圍擋張貼法治諺語(yǔ)，研發(fā)智能法律服務(wù)機(jī)器人，定期開展法治文藝表演、演講比賽、法律服務(wù)論壇，讓市民獲得便捷優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。在生活實(shí)踐中，逐步培育出深圳市民依法辦事的意識(shí)和習(xí)慣，成為法治的捍衛(wèi)者。

二是拓展網(wǎng)格智慧化管理，通過(guò)“大數(shù)據(jù)”實(shí)現(xiàn)城市治理精準(zhǔn)施策。全球各大城市都普遍面臨風(fēng)險(xiǎn)管理體制的碎片化，難以有效應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的規(guī)模性破壞。針對(duì)碎片化治理困境，深圳推進(jìn)網(wǎng)格智慧化管理工作。深圳寶安區(qū)推進(jìn)“大巡查、大智慧、大執(zhí)法、大誠(chéng)信、大參與”的網(wǎng)格管理工作體系，10個(gè)街道劃分形成4833個(gè)網(wǎng)格，網(wǎng)格員對(duì)格內(nèi)的出租屋流動(dòng)人口、治安、查違、城管、安監(jiān)、消防、計(jì)生、衛(wèi)生防疫、文體旅游、環(huán)水等實(shí)有事件進(jìn)行綜合巡查，安監(jiān)、消防、交通、交警隊(duì)伍展開專業(yè)巡查，所有信息錄入大數(shù)據(jù)資源中心，并與各個(gè)職能局?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)巡查、分撥、執(zhí)法全流程數(shù)字化。數(shù)以億計(jì)的信息為城市政策制定、應(yīng)急管理、資源分配、精準(zhǔn)施策奠定基礎(chǔ)，并將潛在的各類問(wèn)題矛盾及時(shí)化解在萌芽狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)城市治理“預(yù)防為先、標(biāo)本兼治”。

三是督察督辦與績(jī)效考核聯(lián)動(dòng)，讓城市治理依法展開。習(xí)近平總書記在浙江工作期間，談及督查工作時(shí)指出：“督查工作很重要，它是全局工作中不可缺少的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。在一定意義上說(shuō)，沒(méi)有督查就沒(méi)有落實(shí)，沒(méi)有督查就沒(méi)有深化。”早在2008年，深圳即發(fā)布了國(guó)內(nèi)第一個(gè)法治政府建設(shè)的指標(biāo)體系《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》，在法治視角下對(duì)城市管理工作進(jìn)行量化考核。2015年，修訂后的《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》共10個(gè)大項(xiàng)、46個(gè)子項(xiàng)、212個(gè)細(xì)項(xiàng)，指標(biāo)覆蓋政府各個(gè)領(lǐng)域各項(xiàng)工作，督察督辦、以評(píng)促改，推進(jìn)市區(qū)各部門依法行政。同時(shí)，將法治建設(shè)考評(píng)指標(biāo)在政府績(jī)效考評(píng)體系中所占權(quán)重增加，績(jī)效考核結(jié)果與公務(wù)員個(gè)人績(jī)效工資直接掛鉤；制定依法決策、依法管理、依法辦事的民意考評(píng)，考評(píng)結(jié)果作為干部任免的重要依據(jù)，從而形成產(chǎn)生治理法治化的激勵(lì)機(jī)制。

以生活與法治結(jié)合，網(wǎng)格信息與科學(xué)決策統(tǒng)籌，獎(jiǎng)懲機(jī)制與依法行政掛鉤，通過(guò)精細(xì)服務(wù)形成常態(tài)長(zhǎng)效的治理法治化機(jī)制，不斷增強(qiáng)政府依法行政意識(shí)與能力，以法治思維引領(lǐng)和規(guī)范社會(huì)生活。

深圳城市治理法治化的主要經(jīng)驗(yàn)

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展城市法治。社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。深圳城市治理法治化的最重要經(jīng)驗(yàn)是黨的領(lǐng)導(dǎo)，市委市政府及歷屆主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視法治，運(yùn)用法律治理城市。1997年，深圳就提出建立法治政府，推進(jìn)府機(jī)構(gòu)組織、職能、編制法定化、行政程序法定化、行政審批法定化、行政收費(fèi)法定化、行政處罰法定化、政府招標(biāo)采購(gòu)法定化、政府投資行為法定化、行政執(zhí)法責(zé)任法定化與政府內(nèi)部管理法定化。2013年，深圳提出建設(shè)“一流法治城市”的目標(biāo)。要通過(guò)最大的努力，全力打造更優(yōu)的法治化環(huán)境，使“一流法治”成為深圳新時(shí)期最為顯著、最為核心的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。2017年，深圳法治建設(shè)步伐加速，提出將加快打造“法治中國(guó)示范城市”，在依法促進(jìn)發(fā)展、依法保障改革、依法助推創(chuàng)新、依法支撐開放、依法約束權(quán)力、依法加強(qiáng)治理等六個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)，確立法治在城市治理和社會(huì)管理中的基礎(chǔ)作用。

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向補(bǔ)齊城市短板。城市治理的最終目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活的向往，要為人民群眾提供精細(xì)的城市管理和良好的公共服務(wù)。習(xí)近平總書記指出，“要加快補(bǔ)好短板，聚焦影響城市安全、制約發(fā)展、群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題”，“要健全制度、完善政策，不斷提高民生保障和公共服務(wù)供給水平，增強(qiáng)人民群眾獲得感”。面對(duì)城市快速發(fā)展帶來(lái)的歷史欠賬，深圳堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，運(yùn)用法律思維與法律方法解決問(wèn)題。譬如面對(duì)教育資源公平分配問(wèn)題，深圳光明新區(qū)探索“教育券”制度。“教育券”是政府向民辦學(xué)校購(gòu)買學(xué)位，居民根據(jù)自身要求選擇民辦學(xué)校，政府向居民發(fā)放“教育券”抵扣學(xué)費(fèi)，民辦學(xué)校通過(guò)“教育券”向政府申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，將市民需求與學(xué)位供給相結(jié)合，轉(zhuǎn)變一刀切的財(cái)政補(bǔ)貼模式，讓學(xué)生、家長(zhǎng)決定政府給民辦學(xué)校的補(bǔ)貼，破解居民學(xué)位需求困境與民辦教育發(fā)展困境。

堅(jiān)持改革創(chuàng)新提升城市品質(zhì)。習(xí)近平總書記在2014年亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)演講中指出：“在新一輪全球增長(zhǎng)面前，唯改革者進(jìn)，唯創(chuàng)新者強(qiáng)，唯改革創(chuàng)新者勝。我們要拿出‘敢為天下先的勇氣，銳意改革，激勵(lì)創(chuàng)新，積極探索適合自身發(fā)展需要的新道路、新模式，不斷尋求新增長(zhǎng)點(diǎn)和驅(qū)動(dòng)力?！背鞘兄卫砟芰ΜF(xiàn)代化是城市發(fā)展的軟實(shí)力，深圳城市治理法治化建立于改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)之上。如從“大部制改革”到“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”來(lái)提升政府服務(wù)能力，從“深化審批制度改革”到“商事登記制度改革”來(lái)激發(fā)市場(chǎng)主體活力，從“教育綜合改革”到“醫(yī)療綜合改革”來(lái)解決百姓生活問(wèn)題。再如面對(duì)城中村治理難題，深圳福田區(qū)創(chuàng)新思路在城中村建起“人才公寓”。企業(yè)以高于市場(chǎng)租金價(jià)格整村租用并進(jìn)行提質(zhì)改造，政府租用企業(yè)改造后的城中村，以低于市場(chǎng)價(jià)向有人才的企業(yè)出租，差額資金相當(dāng)于整治城中村的費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、股份公司與市場(chǎng)人才的多贏局面。深圳黨委政府通過(guò)一系列改革創(chuàng)新，以大無(wú)畏的法治精神和法治擔(dān)當(dāng)破冰固化的利益機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了政府服務(wù)與百姓需求的平衡。

注釋

[1][2]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年，第121、136頁(yè)。

[3]See Simmel G.， "The Metropolis and Mental Life"， Sean P. Hier.， Contemporary Sociological Thought， Toronto： Canadian Scholars' Press Inc.， 2005， pp. 145-152.

[4]"Beyond the maximum： cities may be booming， but who's invited to the party？" https：//www.theguardian.com/cities/2015/nov/30/beyond-maximum-cities-booming-party-ny-rio-mumbai.

[5]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)論述摘編》，第132頁(yè)。

[6]李步云：《改革開放以來(lái)世界城市治理法治化的進(jìn)程》，《北京社會(huì)科學(xué)》，2009年第5期。

[7]習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年，第120頁(yè)。

[8]曾正宏：《深圳特區(qū)立法權(quán)再認(rèn)識(shí)》，深圳政府在線，2016年5月18日，http：//www.sz.gov.cn/fzb/ztzl/yfxz/fzyj/201605/t20160518_3632797.htm。

[9][10][11]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)論述摘編》，第133、129、136頁(yè)。

責(zé) 編/樊保玲