王明高

【摘要】深化國家監(jiān)察體制改革是對(duì)中國古代監(jiān)察制度的傳承和發(fā)展，是對(duì)國外監(jiān)察制度和反腐敗立法經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，有利于破解自我監(jiān)督難題，健全黨和國家監(jiān)督體系，形成黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家監(jiān)察體制的建立，實(shí)現(xiàn)了黨的自我監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，黨內(nèi)監(jiān)督和法治反腐、制度反腐相結(jié)合，使黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，是推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)法治化、制度化的治本之策，必將走出一條新時(shí)代中國國家監(jiān)察體制之路。

【關(guān)鍵詞】國家監(jiān)察體制 反腐倡廉 改革創(chuàng)新

【中圖分類號(hào)】 D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.05.010

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力。

3月11日下午，十三屆全國人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議表決通過的《中華人民共和國憲法修正案》中，專門增寫監(jiān)察委員會(huì)一節(jié)，確立了監(jiān)察委員會(huì)作為國家機(jī)構(gòu)的法律地位。3月20日，十三屆全國人大一次會(huì)議通過了國家監(jiān)察法。這是新時(shí)代中國國家監(jiān)察體制的一次重大創(chuàng)新和偉大實(shí)踐。

世界各國監(jiān)察體制經(jīng)驗(yàn)和我國反腐倡廉歷程反復(fù)證明，科學(xué)的制度反腐、法治反腐是必然選擇。國家監(jiān)察體制改革是推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)法治化、制度化的治本之策，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、構(gòu)建黨和國家監(jiān)督體系的重大舉措，是對(duì)中國特色社會(huì)主義反腐敗制度的完善和發(fā)展，意義重大而深遠(yuǎn)。

對(duì)古今中外監(jiān)察體制有益經(jīng)驗(yàn)的借鑒和總結(jié)

深化國家監(jiān)察體制改革是對(duì)中國古代監(jiān)察制度的傳承和發(fā)展。中國古代監(jiān)察制度發(fā)軔于西周，確立于秦漢時(shí)期，至隋唐時(shí)期趨于完備，歷經(jīng)多次變革延續(xù)至晚清，可謂源遠(yuǎn)流長。秦朝統(tǒng)一六國建立中央集權(quán)國家，為了監(jiān)督官員，秦始皇在中央設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)，以御史大夫?yàn)槭?，下設(shè)御史中丞、侍御史或柱下御史，御史大夫負(fù)責(zé)監(jiān)察文武百官，并輔佐丞相處理政務(wù)。西漢時(shí)期，御史大夫作為御史府的最高長官，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員監(jiān)察中央官員，在地方設(shè)置刺史，負(fù)責(zé)監(jiān)督地方官員。隋朝初年，為提升御史臺(tái)的地位，又重新設(shè)置了御史大夫一職，專掌糾察。到唐朝，御史臺(tái)從行政體系中獨(dú)立出來，作為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其下分別有臺(tái)院、殿院和察院，三者管轄范圍分明，形成了一個(gè)系統(tǒng)型、網(wǎng)絡(luò)型的監(jiān)察體系。唐朝還制定了專門的監(jiān)察法規(guī)《六察》和《風(fēng)俗廉察四十八條》等，使我國的監(jiān)察制度向著規(guī)范化、專門化的方向發(fā)展。宋代在唐朝監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行了改革，由御史臺(tái)和諫院共同組成監(jiān)察機(jī)構(gòu)，實(shí)行“臺(tái)諫合一”。到元朝，不再設(shè)置專門的諫官，而是由御史行使納諫的職責(zé)，真正實(shí)施了“臺(tái)諫合一”制度。明清時(shí)期，我國的監(jiān)察制度達(dá)到鼎盛。明朝改御史臺(tái)為都察院，機(jī)構(gòu)人數(shù)也空前增多，在中央設(shè)左、右都御史，左、右副都御史，左、右檢都御史，在地方設(shè)“六科給事中”，設(shè)十三道監(jiān)察御史和各省提刑按察司，還創(chuàng)造了御史巡按地方的制度，類似今天的中央巡視。清朝為集中皇權(quán)，將“六科給事中”的相應(yīng)職權(quán)歸附于都察院負(fù)責(zé)。作為“科道之官”的“六科給事中”和十五道監(jiān)察御史，分別對(duì)內(nèi)外官員進(jìn)行糾察。《欽定臺(tái)規(guī)》成為我國封建社會(huì)監(jiān)察法規(guī)的優(yōu)秀典范，標(biāo)志著我國古代監(jiān)察制度達(dá)到了鼎盛時(shí)期。

監(jiān)察制度是我國古代國家治理體系中的重要一環(huán)，對(duì)整肅綱紀(jì)、維護(hù)吏治、滌蕩政治污弊有著重要作用。自秦朝到清朝，歷代封建統(tǒng)治階級(jí)實(shí)行小官監(jiān)督大官、以低品級(jí)官員監(jiān)督高品級(jí)官員的法則，這是中國古代監(jiān)察制度的一大特點(diǎn)。

孫中山通過對(duì)中國古代監(jiān)察制度的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和西方監(jiān)察體制的研究，提出了獨(dú)立于立法、行政、司法、考試的五權(quán)之一的監(jiān)察權(quán)，由“監(jiān)察院”行使對(duì)百官彈劾糾舉、監(jiān)督的權(quán)力。歷史上的監(jiān)察制度分言諫官和監(jiān)察御史兩大系統(tǒng)，監(jiān)察、獻(xiàn)納、封駁，涉及百官、政事，朝廷禮儀亦為其重要內(nèi)容。而孫中山的監(jiān)察思想重心在吏治和法律，出發(fā)點(diǎn)是人民，重點(diǎn)是監(jiān)督人事和監(jiān)督法律，這是一個(gè)很了不起的進(jìn)步，可以說是中國封建監(jiān)察思想走向現(xiàn)代監(jiān)察思想的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

深化國家監(jiān)察體制改革是對(duì)國外監(jiān)察制度和反腐敗立法經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)。國際上公認(rèn)的近代西方的監(jiān)察制度誕生于1809年的瑞典王國，并逐步擴(kuò)展到北歐地區(qū)，20世紀(jì)六七十年代迅速傳播至整個(gè)歐洲國家。1810年瑞典的《監(jiān)察專員法》規(guī)定，監(jiān)察的對(duì)象包括法官、檢察官、公立學(xué)校教師、公立醫(yī)院醫(yī)護(hù)人員及受委托從事公務(wù)的人員。瑞典議會(huì)為增強(qiáng)監(jiān)督力量，創(chuàng)設(shè)了議會(huì)監(jiān)督專員的職務(wù)，并選擇“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”擔(dān)任該職，負(fù)責(zé)監(jiān)督中央行政機(jī)關(guān)，受理民眾的控訴。

英國是議會(huì)監(jiān)察制度的代表國家，有著一套比較完整、靈活的監(jiān)察制度。1967年，英國議會(huì)通過了《議會(huì)監(jiān)察專員法例》，并正式成立了英國議會(huì)監(jiān)察專員署。議會(huì)監(jiān)察專員署是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是：受理公民投訴，監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)及其工作人員，保證他們依法、合理地履行公務(wù)，防止其不當(dāng)活動(dòng)侵害公民的正當(dāng)權(quán)益，保護(hù)因政府不當(dāng)活動(dòng)而受到侵害的公民。英國議會(huì)監(jiān)察專員本身沒有獨(dú)立決定的權(quán)力，只限于調(diào)查下議院議員轉(zhuǎn)來的投訴案件。但是，它所監(jiān)察的范圍卻很寬泛，包括對(duì)政府施政的監(jiān)督，財(cái)政的監(jiān)督、外交的監(jiān)督，以及政府人事問題的監(jiān)督等。

在美國，1978年《監(jiān)察長法案》規(guī)定，監(jiān)察長辦公室不干涉政府部門日常工作，主要工作是開展監(jiān)督。監(jiān)察長辦公室實(shí)行監(jiān)審合一，既有審計(jì)職能，又有案件調(diào)查職能。審計(jì)依據(jù)國會(huì)審計(jì)辦公室制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，主要包括財(cái)務(wù)審計(jì)、績效審計(jì)和對(duì)信息系統(tǒng)的審計(jì)，監(jiān)控所在部門資金流向、防止浪費(fèi)和內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)安全情況，發(fā)現(xiàn)苗頭性問題及時(shí)整改糾正，發(fā)現(xiàn)重大線索就與調(diào)查部門合作開展深入調(diào)查。

英國的行政監(jiān)察專員履行公務(wù)時(shí)擁有調(diào)查、批評(píng)、建議、公開調(diào)查結(jié)果等權(quán)力。瑞士賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)拘捕權(quán)、搜查權(quán)和公訴權(quán)。20世紀(jì)80年代，南美洲和亞太地區(qū)許多新興國家和地區(qū)在取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡和謀取政治轉(zhuǎn)型過程中，也建立了專門的監(jiān)察制度。

世界各國監(jiān)察制度的確立，既受到本國歷史文化傳統(tǒng)的制約，也受到各國政治制度和施政理念的影響。一般來說，發(fā)達(dá)國家建立監(jiān)察制度的初衷，往往是提高政府行政效率，限制政府權(quán)力過度擴(kuò)張；而新興發(fā)展中國家往往特別突出監(jiān)察制度在反貪腐瀆職和保護(hù)人權(quán)中發(fā)揮的作用。國外監(jiān)察制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，無論是采取議會(huì)監(jiān)察專員制，還是在行政系統(tǒng)設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)，大凡要通過立法保障監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使，以全覆蓋監(jiān)察對(duì)象，才能取得良好效果。

在國外實(shí)行監(jiān)察制度的國家，有一個(gè)顯著的成果就是：在操作公開和透明基礎(chǔ)上，通過制度建設(shè)鏟除滋生腐敗的體制性土壤，消除孕育腐敗的溫床，是反腐敗工作取得成效的必由之路。瑞典、瑞士、新加坡等清廉國家的經(jīng)驗(yàn)無不說明了這點(diǎn)。這些科學(xué)的反腐制度主要包括：家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、金融實(shí)名制度、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅制度、公民信用保障號(hào)碼制度、反腐敗國際合作制度五種。

家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的規(guī)定在對(duì)公職人員行為進(jìn)行規(guī)定與監(jiān)督方面具有重要作用。金融實(shí)名制度是家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的孿生兄弟，要求每一個(gè)公民在任何一家金融機(jī)構(gòu)開設(shè)任何賬戶時(shí)都必須使用實(shí)名，所有的金融交易也必須使用實(shí)名并記錄在案。要發(fā)揮好前兩項(xiàng)制度的威力，還須有三項(xiàng)配套制度：即遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅制度、公民信用保障號(hào)碼制度、反腐敗國際合作制度。

隨著腐敗犯罪越來越呈現(xiàn)出的組織化、跨國化的態(tài)勢(shì)，反腐敗國際合作成為世界各國反腐敗的必然選擇。為了加強(qiáng)國際合作，2003年10月，聯(lián)合國通過了《聯(lián)合國反腐敗公約》，目前，包括我國在內(nèi)，全世界已有近百個(gè)國家批準(zhǔn)了這個(gè)《公約》。《公約》是一項(xiàng)專門指導(dǎo)國際反腐敗斗爭(zhēng)的法律文件，在腐敗資產(chǎn)追回機(jī)制、外逃貪官刑事缺席審判機(jī)制、外逃貪官引渡機(jī)制、司法協(xié)助與執(zhí)法合作機(jī)制等方面形成了一套完整的制度，這對(duì)我國加強(qiáng)反腐敗國際合作具有重大指導(dǎo)意義。

深化國家監(jiān)察體制改革是對(duì)中央蘇區(qū)時(shí)期、延安時(shí)期和建國初期監(jiān)察歷史的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。我們黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，這就決定了黨與腐敗水火不容。中國共產(chǎn)黨政權(quán)的監(jiān)察制度最早可以追溯到土地革命時(shí)期，隨著中華蘇維埃臨時(shí)中央政府的成立，中央蘇區(qū)建立起了一套新型的工農(nóng)民主政權(quán)的監(jiān)察制度。1931年11月，中華蘇維埃第一次全國代表大會(huì)通過了《工農(nóng)檢查處問題的決議案》；1933年9月17日，中共中央作出《關(guān)于成立中央黨務(wù)委員會(huì)及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會(huì)的決議》。蘇維埃政府的監(jiān)察機(jī)構(gòu)包括中央到地方的各級(jí)工農(nóng)檢察部、控告局和各級(jí)檢舉委員會(huì)。中央政府設(shè)工農(nóng)檢察人民委員部，省、縣、區(qū)三級(jí)設(shè)工農(nóng)檢察部，城市設(shè)工農(nóng)檢察科。1933年底，各級(jí)工農(nóng)檢察部（或科）改設(shè)為工農(nóng)檢察委員會(huì)，同時(shí)在鄉(xiāng)蘇維埃和市區(qū)蘇維埃也設(shè)置了這一機(jī)構(gòu)。

延安時(shí)期實(shí)行的是行政督察專員制度，主要表現(xiàn)在陜甘寧邊區(qū)設(shè)立的行政督察專員公署以及縣區(qū)公署。當(dāng)時(shí)的行政督察專員肩負(fù)著邊區(qū)政府監(jiān)察、指導(dǎo)地方政府的職責(zé)。這種行政監(jiān)察專員制度對(duì)于完善政府組織體系，提高行政效能，有著不可低估的意義。

建國初期，根據(jù)《中華人民共和國政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》的規(guī)定，在中央人民政府政務(wù)院設(shè)立了人民檢察委員會(huì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國的監(jiān)察工作。中央人民政府委員會(huì)第一次會(huì)議決定：“在縣、市以上各級(jí)人民政府內(nèi)，設(shè)立人民監(jiān)察機(jī)關(guān)。”據(jù)此，從中央到地方各級(jí)政府先后建立了監(jiān)察機(jī)關(guān)。

跳出“歷史周期率”、實(shí)現(xiàn)長期執(zhí)政的重要探索

1945年7月15日，黃炎培先生在與毛澤東主席會(huì)談時(shí)，提出中國共產(chǎn)黨能不能跳出歷史上“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期律的問題。毛主席滿懷信心地回答說：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！鄙罨瘒冶O(jiān)察體制改革正是關(guān)于跳出歷史周期率根本途徑的探索，對(duì)破解自我監(jiān)督難題，健全黨和國家監(jiān)督體系，走長期執(zhí)政之路，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

深化國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革。習(xí)近平總書記在中央政治局會(huì)議審議深化國家監(jiān)察體制改革方案時(shí)指出，深化國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是國家監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)，具有重大而深遠(yuǎn)的政治意義。

國家監(jiān)察體制改革是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，是奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利的必然要求。一方面通過設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，健全反腐敗體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋；另一方面通過加強(qiáng)反腐敗立法，包括修改憲法并制定國家監(jiān)察法，確保監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使。

監(jiān)察體制改革是帶有全局性、根本性的深刻政治體制改革，涉及政治權(quán)力、政治體制、政治關(guān)系的重大調(diào)整。改革后，監(jiān)察機(jī)構(gòu)從行政系統(tǒng)中獨(dú)立出來，專司國家監(jiān)察職責(zé)。從政治體制上看，監(jiān)察委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，必將加強(qiáng)黨對(duì)反腐倡廉工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，拓寬人民行使監(jiān)督權(quán)利的路徑。

深化國家監(jiān)察體制改革是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體系全覆蓋的現(xiàn)實(shí)需要。在我們國家，80%的公務(wù)員，95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部都是共產(chǎn)黨員，在這樣的國情下，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察既具有高度內(nèi)在一致性，又具有高度互補(bǔ)性。在強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，推進(jìn)“全面從嚴(yán)治黨”的同時(shí)，必須健全國家監(jiān)察體系，不留任何監(jiān)督空白，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督達(dá)不到的地方，或者不宜執(zhí)行黨的紀(jì)律的公職人員，依法實(shí)施監(jiān)察，才能真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

監(jiān)察委員會(huì)實(shí)現(xiàn)了對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。監(jiān)察法規(guī)定：監(jiān)察對(duì)象包括各級(jí)公務(wù)員及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；國有企業(yè)管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員；其他依法履行公職的人員。中央紀(jì)委認(rèn)為，試點(diǎn)確定的6類監(jiān)察對(duì)象，目標(biāo)清晰明確、全面具體，涵蓋了我國所有行使公權(quán)力的公職人員，具有很強(qiáng)的針對(duì)性、操作性、權(quán)威性和震懾性。

黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察一體兩面，具有高度內(nèi)在一致性。目前，黨內(nèi)監(jiān)督已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，而現(xiàn)行的行政監(jiān)察主要限于對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，二者不相匹配。國家監(jiān)察是對(duì)公權(quán)力最直接最有效的監(jiān)督，國家監(jiān)察體制全覆蓋和監(jiān)督能力提高，直接關(guān)系到黨執(zhí)政能力和治國理政的科學(xué)化水平。

當(dāng)前，反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，各級(jí)國家機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位中貪污賄賂、權(quán)力尋租、利益輸送等腐敗問題仍然大量存在，“小官大貪”、侵吞挪用、克扣搶占等群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題仍然禁而不止，嚴(yán)重離間黨群關(guān)系、侵蝕黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。必須通過健全國家監(jiān)督體制，把所有行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察范圍，加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督制約，才能實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治，確保黨和人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。

深化國家監(jiān)察體制改革是推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。深化國家監(jiān)察體制改革最大的現(xiàn)實(shí)意義在于，創(chuàng)造了一套適合歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情、與黨長期執(zhí)政相適應(yīng)的中國特色社會(huì)主義自我監(jiān)督模式。

完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面深化改革的總目標(biāo)。黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察是中國特色治理體系的重要組成部分。黨既要加強(qiáng)自我監(jiān)督，又要加強(qiáng)對(duì)國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，不斷提高治國理政的能力和水平。

我們黨是一個(gè)有著8900多萬名黨員、450多萬個(gè)基層黨組織的大黨，是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)著13億多人民進(jìn)行改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的執(zhí)政黨。要承擔(dān)決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命，抵御各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，必須破解自我監(jiān)督這一難題。國家監(jiān)察本質(zhì)上屬于黨和國家的自我監(jiān)督，不同于其他形式的外部監(jiān)督。推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，既是監(jiān)察理念思路、體制機(jī)制、方式方法的與時(shí)俱進(jìn)，又是對(duì)人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度的豐富發(fā)展，有利于健全黨和國家監(jiān)督體系，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，必將有效提升運(yùn)用法律治理國家的能力，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，推進(jìn)黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

走中國國家監(jiān)察體制的治本之路

形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制。監(jiān)察委員會(huì)是全新的反腐倡廉工作機(jī)構(gòu)，它有效整合了檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局，以及預(yù)防職務(wù)犯罪部門的職能，避免了國家反腐倡廉資源力量過于分散的問題，強(qiáng)化了黨對(duì)反腐斗爭(zhēng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐倡廉體制。

在以往的反腐倡廉監(jiān)督體系中，黨政系統(tǒng)設(shè)有紀(jì)檢機(jī)關(guān)，行政系統(tǒng)設(shè)有監(jiān)察部門和預(yù)防腐敗部門，檢察系統(tǒng)設(shè)有反貪、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門，另外還有審計(jì)部門等專業(yè)性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，雖然紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察部門合署辦公，但反腐倡廉的各方力量和資源分散在不同領(lǐng)域、不同系統(tǒng)，且各部門各系統(tǒng)之間機(jī)構(gòu)職能存在重合，職能銜接等方面難以達(dá)到統(tǒng)一指揮、有效配合，反腐倡廉工作效能大打折扣。整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等現(xiàn)有的反腐倡廉工作力量，收攏五指，攥緊拳頭，將從根本上改變過去多頭負(fù)責(zé)、資源分散、“九龍治水”的問題，構(gòu)建具有中國特色的國家監(jiān)察體制。

建立與司法執(zhí)法部門相互配合、相互制約的工作機(jī)制。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央科學(xué)分析判斷黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)任務(wù)，立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，作出了深化國家監(jiān)察體制改革的重大決策部署，使黨的主張上升為國家意志，使改革成果固化為法律制度，實(shí)現(xiàn)了全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一，為全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，提供了堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。

修改后的憲法第一百二十六條規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。”也就是說，一方面，為保證黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)同監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上與紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制高度一致。監(jiān)察委員會(huì)在行使權(quán)限時(shí)，重要事項(xiàng)需經(jīng)同級(jí)黨委批準(zhǔn)；國家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)要對(duì)上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。另一方面，監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，就必然要對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督。國家監(jiān)察體制改革把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)了監(jiān)督合力。

國家監(jiān)察法賦予監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé)和談話、詢問、搜查、留置等12項(xiàng)調(diào)查手段。用留置代替“兩規(guī)”措施，將解決長期困擾我們的法治難題，彰顯全面依法治國的決心和自信。在國家監(jiān)察法中，對(duì)監(jiān)察權(quán)行使的方式方法、審批程序、時(shí)限要求等作出嚴(yán)格限制，使監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行更加公開透明。

憲法第一百二十七條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約?！北O(jiān)察委員會(huì)成立后，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的行為，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查終結(jié)后移送檢察機(jī)關(guān)依法審查、提起公訴，由人民法院負(fù)責(zé)審判；對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)還可自行補(bǔ)充偵查。在憲法中對(duì)這種關(guān)系作出明確規(guī)定，是將客觀存在的工作關(guān)系制度化法律化，可確保監(jiān)察權(quán)依法正確行使，并受到嚴(yán)格監(jiān)督。在實(shí)際工作中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)同執(zhí)法部門也形成互相配合、制約的工作聯(lián)系。審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)違法問題線索，要按規(guī)定移送相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處置；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提出采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施的請(qǐng)求后，公安機(jī)關(guān)與相關(guān)部門要對(duì)適用對(duì)象、種類、期限、程序等進(jìn)行嚴(yán)格審核并批準(zhǔn)；在對(duì)生產(chǎn)安全責(zé)任事故的調(diào)查中，由安監(jiān)、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門同監(jiān)察部門組成聯(lián)合調(diào)查組，實(shí)地調(diào)查取證，共同研究分析事故的性質(zhì)和責(zé)任，確定責(zé)任追究的范圍和形式。

這樣，形成了監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法執(zhí)法機(jī)關(guān)之間相互配合、相互制約的機(jī)制，有利于加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督，把監(jiān)察權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子。

構(gòu)建賦予憲法地位、法治化的國家監(jiān)督體制。只有把制度變?yōu)榉?，上升為國家意志，才能?qiáng)化制度的權(quán)威性。在憲法中專門增寫監(jiān)察委員會(huì)一節(jié)，確立監(jiān)察委員會(huì)作為國家機(jī)構(gòu)的法律地位，使黨的主張成為國家意志，使國家監(jiān)察體制改革于憲有據(jù)、監(jiān)察法于憲有源，體現(xiàn)了全面深化改革和全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時(shí)度勢(shì)作出的重大戰(zhàn)略決策，必將為加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，奠定堅(jiān)實(shí)憲法基礎(chǔ)，產(chǎn)生重大深遠(yuǎn)影響。

國家監(jiān)察法就是反腐敗國家立法，通過制定全新的《國家監(jiān)察法》，取代《行政監(jiān)察法》，對(duì)有關(guān)反腐敗的法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)修改和有效整合，對(duì)監(jiān)察制度進(jìn)行徹底重構(gòu)，以法律的形式將改革成果和反腐敗中取得的經(jīng)驗(yàn)固化，形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。根據(jù)憲法制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施，必將進(jìn)一步推進(jìn)反腐敗工作規(guī)范化法治化。監(jiān)察委員會(huì)并非政府職能部門，也非司法機(jī)關(guān)，而是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，準(zhǔn)確的法律定位應(yīng)是監(jiān)督機(jī)關(guān)。在國家機(jī)關(guān)序列中，監(jiān)察委員會(huì)處于與一級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)平行的地位，形成“一府一委兩院”的權(quán)力格局。在這一定位下，監(jiān)察委員會(huì)依照《中華人民共和國監(jiān)察法》及相關(guān)法律法規(guī)，獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，以充分的權(quán)威性和獨(dú)立性保障監(jiān)察效能的實(shí)現(xiàn)。

總之，國家監(jiān)察體制改革的最大意義在于，實(shí)現(xiàn)了黨的自我監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，黨內(nèi)監(jiān)督和法治反腐、制度反腐相結(jié)合，使黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)和促進(jìn)其他監(jiān)督，建立更加科學(xué)、更加嚴(yán)密、更加有效的中國特色監(jiān)督體系。

黨的十八大以來的反腐倡廉經(jīng)驗(yàn)告訴我們，我們黨長期執(zhí)政面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)就是權(quán)力腐蝕、脫離人民群眾，最根本的辦法就是堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持制度反腐、法治反腐。在黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋的情況下，通過深化國家監(jiān)察體制改革，把監(jiān)察對(duì)象擴(kuò)大到所有行使公權(quán)力的公職人員，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，使依規(guī)治黨和依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，必將進(jìn)一步完善黨和國家監(jiān)督體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，走出一條新時(shí)代中國國家監(jiān)察體制的反腐倡廉之路。

（本文系湖南省社科基金重大項(xiàng)目“形成反腐倡廉治本之策、健全不敢腐不能腐不想腐長效機(jī)制的思路與對(duì)策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2016WTA11）

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責(zé) 編/鄭韶武