馬智利　劉明晰

（重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院　重慶　400045）

一、研究背景與意義

人口向城鎮(zhèn)聚集是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必然趨勢(shì)。目前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型升級(jí)，越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)工作，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量宅基地閑置、“空心村”等現(xiàn)象。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量進(jìn)入城鎮(zhèn)，住房需求增大，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口比重為57.35%，與2012年相比提高了4.78個(gè)百分點(diǎn)。而城市住宅供地卻嚴(yán)重不足，居民住宅用地理論上一般應(yīng)占城市用地指標(biāo)的25%，2017年國(guó)土資源部下達(dá)600萬(wàn)畝用地指標(biāo)，其中約400萬(wàn)畝用于城市建設(shè)，而只有10%用于城市住宅建設(shè)，在人口大量涌入的城市，住房建設(shè)用地供求失衡。為了解決城鎮(zhèn)住房問(wèn)題，黨的十九大報(bào)告提出，要加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度。這種住房制度對(duì)解決低收入人群城鎮(zhèn)住房問(wèn)題、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)具有重要作用。

歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家為了解決城市住房問(wèn)題，提升社會(huì)福利水平，也曾不斷改進(jìn)住房政策，規(guī)范并完善租賃市場(chǎng)，并配套相關(guān)政策。而我國(guó)國(guó)情、發(fā)展情況、基礎(chǔ)制度與發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大差異，租賃市場(chǎng)的完善只是租購(gòu)并舉制度建立過(guò)程中的一部分，仍需要考慮我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地分配失衡與城鄉(xiāng)二元土地制度之間、高度計(jì)劃性土地供給與人口遷移之間、人口涌入與城市發(fā)展現(xiàn)狀之間的矛盾沖突，以建立符合我國(guó)國(guó)情的住房制度。在我國(guó)現(xiàn)有住宅土地供給制度下，建設(shè)租購(gòu)并舉城市住房制度的核心和關(guān)鍵是解決城市住宅建設(shè)用地指標(biāo)。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村人口越來(lái)越少，大量村莊合并消失（見(jiàn)圖1），而農(nóng)村宅基地總面積卻在增加（見(jiàn)圖2），2008年之后農(nóng)村人口基本處于負(fù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，而住宅面積卻在正增長(zhǎng)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置不合理。據(jù)中科院地理資源所測(cè)算，通過(guò)構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口宅基地退出機(jī)制，可有效整治0.076億公頃空心村，增加大量城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)土地集約利用。

本文致力于從土地供給側(cè)研究如何解決構(gòu)建租購(gòu)并舉住房制度過(guò)程中的問(wèn)題，探索如何有效利用農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的閑置宅基地，提高土地供應(yīng)彈性，增加城市住宅建設(shè)用地指標(biāo)，尤其是租賃住宅用地。

圖1　全國(guó)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口數(shù)及總?cè)丝跀?shù)

二、國(guó)內(nèi)外住房制度發(fā)展與困境

（一）國(guó)外住房制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家也經(jīng)歷了一系列住房政策改變，創(chuàng)新出了多樣的住房基本制度模式，住房產(chǎn)權(quán)清晰結(jié)構(gòu)多元，開(kāi)發(fā)模式相對(duì)多樣，住房市場(chǎng)租購(gòu)并舉，其中總體租購(gòu)比例一般在4∶6左右，租賃市場(chǎng)占比相對(duì)較大，尤其是在大城市。

在德國(guó)，大多數(shù)居民偏好租房，自有住房占約43%，而租賃住房則占更大份額。政府在住房供應(yīng)導(dǎo)向上重視租賃，開(kāi)發(fā)企業(yè)要想獲得租賃土地與信貸支持，新建成的住宅須在一定期限內(nèi)讓渡給政府出租，或接受政府補(bǔ)貼以低租金出租。過(guò)了限期，才能按市場(chǎng)租金出租，但仍須接受租金管制，締約并執(zhí)行租賃合同，禁止單方面違約和隨意漲租。租賃市場(chǎng)秩序井然，其他租賃權(quán)益也有充分保障，如完善的租賃住房安全與健康評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，中介費(fèi)、房屋修繕費(fèi)等全部由出租人承擔(dān)，租房者與購(gòu)房者享有同等公共服務(wù)保障。

在快速城市化與工業(yè)化背景下，日本經(jīng)歷了城市住房短缺、房?jī)r(jià)上漲等問(wèn)題，同時(shí)居民受傳統(tǒng)置業(yè)思想影響，租房意愿不大，但隨著政府主導(dǎo)建設(shè)大規(guī)模公租房，提供舒適租住環(huán)境，居民租房比例逐漸提升，住房問(wèn)題得到逐步解決。公租房主要分為三類：一是面向低收入人群的公營(yíng)住房，由中央向地方提供補(bǔ)助；二是面向大城市工薪階層的公團(tuán)住房，中央與地方出資比例為3∶1，主要分布在住房匱乏的大城市及周邊；三是提供給員工居住的公社住房、企業(yè)公寓等非營(yíng)利機(jī)構(gòu)租賃住房。隨著住宅供需平衡以及老齡化加劇，新建租賃住宅才逐漸減少，且允許公租房對(duì)外銷售。

美國(guó)自住房擁有率位居發(fā)達(dá)國(guó)家前列，同時(shí)租賃市場(chǎng)也發(fā)展成熟、管理有序。首先房源穩(wěn)定可靠，除了政府建設(shè)的廉租房，還有企業(yè)及個(gè)人投資開(kāi)發(fā)的租賃公寓；其次租賃相關(guān)權(quán)益保障充分，提供舒適居住條件，且租房與購(gòu)房在子女入學(xué)、社會(huì)福利等方面無(wú)差異；最后租賃管理規(guī)范，且補(bǔ)貼方式多樣，既有對(duì)開(kāi)發(fā)商的貸款補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠，也有對(duì)承租人的資金補(bǔ)貼、稅收減免，還有直接發(fā)放的租賃券等。

目前，美國(guó)企業(yè)租賃約占租賃市場(chǎng)的60%，而我國(guó)不到10%，主要原因有以下幾點(diǎn)：一是公租房供應(yīng)規(guī)模較少，帶頭作用不足；二是大城市中建設(shè)用地匱乏，招拍掛制度下地價(jià)較高；三是租賃投資回收期較長(zhǎng)，相比開(kāi)發(fā)銷售住房，租賃住房吸引力不大。

圖2　全國(guó)農(nóng)村人口和住宅面積同比增長(zhǎng)率

（二）國(guó)內(nèi)住房基礎(chǔ)制度的發(fā)展與探索

1. 住房制度的發(fā)展與探索。中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)早已從最初的福利分房時(shí)代進(jìn)入商品房時(shí)代，在推動(dòng)房地產(chǎn)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也帶來(lái)了很多問(wèn)題。房地產(chǎn)商業(yè)化帶來(lái)的巨大利潤(rùn)使地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴嚴(yán)重，招拍掛制度不合理，地價(jià)不斷攀升，城市住房緊張。同日本一樣，中國(guó)買房傳統(tǒng)思想也根深蒂固，但我國(guó)租賃市場(chǎng)不如美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)范，租賃住房規(guī)模較小，尤其是公共租賃房與企業(yè)租賃房，在本就占比不大的租賃市場(chǎng)中私人主體占大多數(shù)，致使租賃市場(chǎng)較為混亂，迫使很多人寧當(dāng)“房奴”也不租房。我國(guó)租賃住房需求較大的大城市存在著租賃房源總量不足、供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、租金比較高、租住環(huán)境一般等問(wèn)題，亟需加大對(duì)租賃市場(chǎng)的投入，綜合運(yùn)用土地、金融、財(cái)政等手段建立符合我國(guó)國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)制度與長(zhǎng)效機(jī)制。

隨著人口逐漸向大城市聚集，我國(guó)大城市越來(lái)越多，2015年百萬(wàn)人口以上的大城市已經(jīng)達(dá)到了142個(gè)，而未來(lái)并非每個(gè)城市都有發(fā)展機(jī)會(huì)，城市群將成為我國(guó)城鎮(zhèn)化的主體。據(jù)住建部統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)大概有1.6億人在城鎮(zhèn)租住，占城鎮(zhèn)常住人口的21%，以新就業(yè)大學(xué)生和外來(lái)務(wù)工人員為主。我國(guó)主要城市群和百萬(wàn)人口以上的大城市租賃需求更大，預(yù)測(cè)到2030年，城鎮(zhèn)住房租賃總?cè)丝趯⑦_(dá)到2.7億，包括長(zhǎng)期租賃、先租后買、短期租賃等，實(shí)際租賃住房人口占比將接近50%，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)將進(jìn)入租購(gòu)并舉的時(shí)代。今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)主要城市群和百萬(wàn)人口以上的大城市新建住房的政策架構(gòu)應(yīng)為一半通過(guò)商品住宅解決、一半通過(guò)租賃住房解決的整體格局，新建租賃住房包括政府保障性租賃住房和企業(yè)市場(chǎng)租賃住房。

2. 土地制度的探索與創(chuàng)新。我國(guó)租賃住房土地來(lái)源大體可分為以下四種：一是通過(guò)招拍掛制度獲得的土地；二是利用企事業(yè)單位低效自由用地，主要為工業(yè)用地；三是利用城市近郊閑置農(nóng)村集體建設(shè)用地；四是宅基地使用權(quán)退出后新增建設(shè)用地指標(biāo)的遠(yuǎn)距離、大范圍流轉(zhuǎn)使用。在房屋建設(shè)總成本中，建安成本只是很小一部分。而第一種方式中土地成本過(guò)高，不利于鼓勵(lì)租賃住房開(kāi)發(fā)，易損失政府財(cái)政收入。為了解決租賃房建設(shè)所需的土地和用地指標(biāo)，要充分利用城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地。企事業(yè)單位可利用閑置土地建設(shè)租賃房或?qū)U舊廠房改造為長(zhǎng)租公寓，但規(guī)模相對(duì)較小。要擴(kuò)大土地供應(yīng)規(guī)模，需盤(pán)活大量農(nóng)村閑置宅基地。

2018年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議提出：試點(diǎn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，即在保持宅基地集體所有權(quán)不變情況下，鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)閑置宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)、租賃或抵押等，并作為獲取財(cái)產(chǎn)性收入的一種方式。目前，已有部分城市進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃市場(chǎng)的試點(diǎn)，但只限于城市近郊。通過(guò)研究宅基地使用權(quán)退出后新增建設(shè)用地指標(biāo)在市域內(nèi)、省內(nèi)，甚至跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，可實(shí)現(xiàn)土地集約利用，促進(jìn)土地供需平衡，并將利益惠及遠(yuǎn)郊農(nóng)民。所以，最后一種方式為本文的主要研究方向，在遵循我國(guó)嚴(yán)格土地用途管制和限額占用農(nóng)地指標(biāo)的制度前提下，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，盤(pán)活大量進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的閑置宅基地，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入城市的住房建設(shè)用地指標(biāo)，這既是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的關(guān)鍵，又是建設(shè)租購(gòu)并舉城市住房制度的核心所在。只有這樣，才能在嚴(yán)格堅(jiān)守十八億畝耕地紅線、保障糧食安全的前提下，建設(shè)租購(gòu)并舉城市住房制度。

三、我國(guó)農(nóng)村宅基地退出與流轉(zhuǎn)機(jī)制

（一）宅基地退出與補(bǔ)償?shù)牡湫湍Ｊ奖容^

由于社會(huì)環(huán)境、發(fā)展水平等多方面原因，我國(guó)形成了有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)、土地使用以及土地增值收益分配的城鄉(xiāng)二元土地制度，造成城鄉(xiāng)土地要素交換過(guò)程中的不平等。為了推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，各地在宅基地退出與補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中探索出了不同的模式，典型的有天津“宅基地?fù)Q房”模式、上海宅基地置換模式、江蘇無(wú)錫“雙置換”模式、浙江嘉興“兩分兩換”模式、重慶“地票交易”模式等。

天津的“宅基地?fù)Q房”實(shí)際上是一種變相征地的方式，表現(xiàn)為政府力量推動(dòng)下的集體決策行為，只解決農(nóng)民的住房問(wèn)題，并沒(méi)有保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)與發(fā)展權(quán)。一旦農(nóng)民不適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，退回農(nóng)村困難重重。宅基地?fù)Q房并未做到1∶1的比例置換，未打破農(nóng)民集體地緣性，由于土地指標(biāo)與具體地塊相捆綁，僅發(fā)生在城市近郊，且農(nóng)民對(duì)新房未享有完整意義上的產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)界定不清晰。上海宅基地置換模式中，以退出宅基地使用權(quán)來(lái)?yè)Q取城鎮(zhèn)住房或貨幣，節(jié)余的土地指標(biāo)可在城鄉(xiāng)指定項(xiàng)目區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)。這種模式下安置方式單一，易導(dǎo)致農(nóng)民獲得過(guò)多的房屋補(bǔ)償，多余房屋被閑置，造成土地和房屋資源的浪費(fèi)；資金收支不平衡，政府財(cái)政壓力大；農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換后缺乏相應(yīng)社會(huì)保障。在江蘇無(wú)錫“雙置換”模式下，一是利用宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)住房，在置換過(guò)程中農(nóng)民缺乏決策權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)益得不到有效保障；二是利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障，表現(xiàn)為一次性發(fā)放的貨幣補(bǔ)助，不能提供長(zhǎng)久保障，且政府面臨巨大財(cái)政壓力。浙江嘉興“兩分兩換”模式中，為了農(nóng)民安置建設(shè)及社會(huì)保障提供，政府同樣面臨巨大的資金壓力；宅基地置換周期較長(zhǎng)，土地指標(biāo)在指定項(xiàng)目區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)；政府控制土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，市場(chǎng)化程度較弱。

上述幾種模式中存在的問(wèn)題可以歸結(jié)為：一是未能充分考慮農(nóng)民意愿，政府主導(dǎo)，未有效保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益；二是安置補(bǔ)償方式單一，安置房產(chǎn)權(quán)屬性不清晰；三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏社會(huì)保障，市民化過(guò)程艱難；四是政府面臨財(cái)政大量支出、資金長(zhǎng)期占用等壓力；五是土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)限制在城市近郊或遠(yuǎn)郊的指定項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，不能真正解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地匱乏等問(wèn)題。

在地票制度中，農(nóng)民自愿退出宅基地，閑置宅基地復(fù)墾為耕地，形成的建設(shè)用地指標(biāo)更具獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)用地指標(biāo)遠(yuǎn)距離、大范圍置換，同時(shí)市場(chǎng)化程度也相對(duì)加強(qiáng)，不僅提升了農(nóng)村土地價(jià)值，還推動(dòng)了城市反哺農(nóng)村、城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌利用等。但仍未考慮宅基地退出過(guò)程中農(nóng)戶戶籍、子女教育、社會(huì)保障、市民化等連帶效應(yīng)和政策組合。且地票制度實(shí)踐僅限于本市，尚不能實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域交易，不能滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量涌入的國(guó)家主要城市群對(duì)住宅建設(shè)用地指標(biāo)的需求，不能滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨省、跨區(qū)域進(jìn)城落戶成為新市民的要求。

所以在地票理論的基礎(chǔ)上，本文通過(guò)“宅基地住房券”制度設(shè)計(jì)來(lái)彌補(bǔ)這些不足，自愿退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可獲取住房券補(bǔ)償，利用住房券減少政府的財(cái)政壓力，并滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的需求，有望實(shí)現(xiàn)新增建設(shè)用地指標(biāo)隨農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨省市流轉(zhuǎn)，解決大城市住宅建設(shè)用地供給匱乏等問(wèn)題。

（二）宅基地住房券制度設(shè)計(jì)

在農(nóng)村土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，自愿退出宅基地使用權(quán)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可獲取實(shí)名制住房券補(bǔ)償，住房券不僅成為宅基地復(fù)墾為耕地后的新增建設(shè)用地指標(biāo)憑證，還是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)獲得住房保障的住房?jī)稉Q證明。

1. 土地確權(quán)登記。土地確權(quán)是宅基地使用權(quán)退出與流轉(zhuǎn)的前提。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，宅基地原有的居住保障功能正在弱化，其財(cái)產(chǎn)功能正在逐步體現(xiàn)，所以要理清農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保障農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)后的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。對(duì)于合法宅基地，根據(jù)“一戶一宅”和“人均面積法定”的原則，結(jié)合每戶實(shí)際人數(shù)確定宅基地的使用面積，保證界限清楚；對(duì)于違法宅基地，要查明土地使用現(xiàn)狀和歷史背景，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃等有關(guān)用地政策的，依法補(bǔ)辦用地批準(zhǔn)手續(xù)，并進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。

房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)是相互關(guān)聯(lián)的，應(yīng)充分尊重“房地一體”原則，由區(qū)縣政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一頒發(fā)“宅基地使用證”和“房屋所有權(quán)證”。在土地權(quán)屬整理過(guò)程中，需嚴(yán)格經(jīng)過(guò)土地登記申請(qǐng)、地籍審查、權(quán)屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)土地證書(shū)等一系列程序，才能得到最后的確定。土地確權(quán)登記不僅可以保障農(nóng)民的土地權(quán)益，還可以使政府更準(zhǔn)確掌握農(nóng)村土地的權(quán)屬資料與實(shí)際情況，有利于開(kāi)展更有效的用地規(guī)劃。

2. 宅基地退出與補(bǔ)償。土地確權(quán)后，農(nóng)民自愿向村集體組織提交宅基地退出申請(qǐng)，經(jīng)審核登記批準(zhǔn)后退出宅基地使用權(quán)，并可領(lǐng)取住房券作為價(jià)值補(bǔ)償，不僅要考慮宅基地本身的價(jià)值，還應(yīng)包括宅基地上房屋及其附屬物的價(jià)值。根據(jù)宅基地上房屋及其附屬物的用途、結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等可對(duì)房屋價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。對(duì)于宅基地本身的補(bǔ)償，必須考慮土地的財(cái)產(chǎn)功能價(jià)值，由土地評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。

綜合考慮土地的市場(chǎng)價(jià)值與增值潛力，一是在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中未來(lái)收益具有不確定性；二是城市建設(shè)用地歸國(guó)家所有，若土地用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，則交易價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)格的價(jià)差應(yīng)由政府承擔(dān)而不是農(nóng)民。所以，考慮到影響宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償?shù)闹T多因素，其補(bǔ)償價(jià)值應(yīng)包括：一是市場(chǎng)作用下的宅基地及地上房屋、附屬物的價(jià)值補(bǔ)償；二是對(duì)于土地所有權(quán)的壟斷給予租金補(bǔ)償；三是在土地利用總體規(guī)劃下進(jìn)行土地用途管制，消除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的負(fù)外部效應(yīng)，給予相應(yīng)的稅費(fèi)補(bǔ)償（如圖3所示）。

圖3　宅基地使用權(quán)價(jià)值補(bǔ)償

3. 住房券換房。農(nóng)村宅基地退出后新增的城市建設(shè)用地指標(biāo)可用于建設(shè)保障性住房，住房券持有人可以憑券置換城市保障性住房，如租賃公租房、購(gòu)買共有產(chǎn)權(quán)房等。經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等一般銷售型保障房可在購(gòu)房五年后補(bǔ)交土地出讓金獲得完全產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致銷售牟利的現(xiàn)象出現(xiàn)，削弱了保障房的功能，為了解決這一問(wèn)題，政府推出共有產(chǎn)權(quán)房政策，購(gòu)房者與政府按比例共有產(chǎn)權(quán)，政府部分產(chǎn)權(quán)不能出售，房屋性質(zhì)不會(huì)變?yōu)樯唐贩?，相?duì)來(lái)說(shuō)產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確。而公租房同樣處于封閉式運(yùn)行模式，租滿五年可考慮購(gòu)買，但不能自行轉(zhuǎn)售，只能由政府回購(gòu)。這種封閉模式兼顧政府與農(nóng)民的權(quán)益，為住房券制度的運(yùn)行提供支持。宅基地住房券制度運(yùn)行模式如圖4所示。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件、家庭情況等利用住房券自由置換這兩類住房，低收入家庭可選擇低租金的公租房，用住房券抵租金；中等收入家庭可選擇購(gòu)買共有產(chǎn)權(quán)房，住房券價(jià)值成為購(gòu)買者對(duì)房屋擁有的個(gè)人產(chǎn)權(quán)。

圖4　宅基地住房券制度運(yùn)行模式

宅基地住房券制度設(shè)計(jì)沒(méi)有突破憲法上規(guī)定的三個(gè)底線：一是城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸集體所有；二是農(nóng)村的土地變更要保護(hù)農(nóng)民的利益；三是嚴(yán)格遵守農(nóng)村土地用途管制。其為農(nóng)村閑置宅基地退出與補(bǔ)償提供了新模式，也為城市住宅建設(shè)用地供給提供了新思路，不僅可以使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得較大的“一次性”財(cái)產(chǎn)性收入，作為其在城市落戶的資本，還可以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與集約利用，增加城市住宅建設(shè)用地供給，在新建住房中實(shí)現(xiàn)租賃房源的擴(kuò)充。

四、租賃住房土地供給模式

（一）租賃住房需求來(lái)源

租賃房住房需求主要來(lái)自于兩大類人群，一類是階段性住房購(gòu)房能力不足的新畢業(yè)、新就業(yè)群體，另一類是在城市從事非農(nóng)工作但沒(méi)有穩(wěn)定居所的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。這兩類人群的租賃需求具有明顯的就業(yè)導(dǎo)向特點(diǎn)，偏向于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛、就業(yè)需求廣泛的大城市。這類城市由于大量人口流入，出現(xiàn)城市擁堵、環(huán)境污染、住房供不應(yīng)求等問(wèn)題，政府部門(mén)也對(duì)人口流入采取了各種限制措施，如戶籍限制、購(gòu)房限制、入學(xué)限制等，但并沒(méi)有產(chǎn)生明顯的效果。未來(lái)人口向大城市聚集是必然的，難以阻礙這種趨勢(shì)，則要順應(yīng)趨勢(shì)，解決發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題。堵不如疏，建設(shè)更多的國(guó)家中心城市，并且以國(guó)家中心城市為核心構(gòu)建城市群，著眼于新型城鎮(zhèn)化、城市化功能升級(jí)等方面因素，考慮加大土地供給，建立租購(gòu)并舉的住房制度，為新市民提供充足住房保障。

（二）租賃住房土地供給的問(wèn)題

建設(shè)租購(gòu)并舉的住房制度需要從供給側(cè)改革入手，改變供求關(guān)系，未來(lái)我國(guó)主要城市群的新建住房中約一半應(yīng)為租賃房，而大城市普遍國(guó)有土地稀缺，建設(shè)所需的土地和用地指標(biāo)不足，存在土地成本過(guò)高、區(qū)位分布不均等問(wèn)題。

1. 土地成本高。目前以一線城市為代表的一些大城市已進(jìn)入房地產(chǎn)存量市場(chǎng)，城市住宅建設(shè)用地指標(biāo)供不應(yīng)求，在這種情況下通過(guò)“招拍掛”獲得的土地價(jià)格較高，不適合用于租賃房建設(shè)。而來(lái)源于舊城改造的住宅建設(shè)用地雖然不占用城市建設(shè)用地指標(biāo)，但這種土地價(jià)格會(huì)隨著周邊拆遷項(xiàng)目補(bǔ)償價(jià)格的提高而節(jié)節(jié)攀升，其高昂的土地價(jià)格會(huì)導(dǎo)致租賃房建設(shè)的成本過(guò)高，僅僅依靠收取租金的方式很難實(shí)現(xiàn)資金平衡。目前我國(guó)大部分租賃房項(xiàng)目土地成本較高、投資回收期長(zhǎng)，靜態(tài)租賃回報(bào)率低于國(guó)際合理水平。在房屋建設(shè)總成本中，土地成本占大部分，土地成本高對(duì)建設(shè)大量租賃住房、建立租購(gòu)并舉住房制度產(chǎn)生巨大阻礙。

2. 區(qū)位分布不均。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量涌入城市，而農(nóng)村閑置宅基地未得到有效利用，未形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地要素市場(chǎng)，城市建設(shè)用地匱乏，而且很多公租房項(xiàng)目分布不合理，在新市民集中地區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)、軌道交通節(jié)點(diǎn)附近缺乏租賃住房用地供給。除了城市中土地分布不均，城市間也存在用地指標(biāo)分配失衡的問(wèn)題，由于缺乏建設(shè)用地指標(biāo)，一些特大城市新建住房量遠(yuǎn)低于人口流入量，不能實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)跨省市流轉(zhuǎn)。

（三）解決途徑

新的政策旨在從土地供給側(cè)進(jìn)一步加強(qiáng)租賃房源的建設(shè)和供給，為了擴(kuò)大土地供應(yīng)，應(yīng)提高土地供應(yīng)彈性，充分利用城市閑置土地，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素流轉(zhuǎn)。具體做法可分為以下幾點(diǎn)：一是可以盤(pán)活國(guó)有企事業(yè)單位存量用地；二是從農(nóng)村集體建設(shè)用地中尋求新的住房租賃用地來(lái)源；三是鼓勵(lì)閑置宅基地退出，使新增建設(shè)用地指標(biāo)凝結(jié)在住房券中并隨農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入城市群。前兩種做法在一些城市擴(kuò)充租賃房源方面已有嘗試，但發(fā)展仍很緩慢。

1.企事業(yè)單位低效用地。企事業(yè)單位可通過(guò)改變存量房、自有用地的用途來(lái)盤(pán)活低效或閑置土地，目前已有將廢舊工廠改造成共享辦公空間、老舊酒店改造成長(zhǎng)租公寓等成功案例，將低效存量土地用來(lái)建設(shè)租賃住房，不僅可以降低用地成本，還可以推動(dòng)傳統(tǒng)企事業(yè)單位轉(zhuǎn)型升級(jí)。政府鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)開(kāi)發(fā)存量土地，并在各方面給予政策支持，允許企業(yè)改變土地用途，并保留土地使用權(quán)，調(diào)動(dòng)土地使用者的積極性，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)尤其是傳統(tǒng)企業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，進(jìn)入住房租賃市場(chǎng)。國(guó)企可自行開(kāi)發(fā)閑置土地，建設(shè)租賃住房，使一部分員工轉(zhuǎn)崗到住房租賃市場(chǎng)，獲得的收益繼續(xù)用于企業(yè)發(fā)展和住房租賃業(yè)務(wù)，解決國(guó)企轉(zhuǎn)型、員工安置等問(wèn)題，提高土地利用效率；也可適當(dāng)引入投資者，與房企合作，釋放部分土地使用權(quán)，降低企業(yè)運(yùn)行成本。

國(guó)企存量土地建設(shè)租賃住房，不僅土地成本低廉，還具有較大的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。由于這類土地大多分布在城市的各個(gè)區(qū)域，更加有利于居民的住房選擇，提高居民租房的積極性。雖然土地成本與區(qū)位優(yōu)勢(shì)可觀，但仍面臨著一些問(wèn)題，如土地量少、貸款難等。擁有閑置土地的企事業(yè)單位不多，不能滿足城市群建設(shè)用地需求，且有些企業(yè)不愿意盤(pán)活存量低效用地來(lái)建設(shè)租賃住房。就其原因主要在于：一是建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本大，貸款及資金回籠較難；二是存在建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，不能確定居民租住意愿。政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)給予大力支持，降低規(guī)費(fèi)的收取，或者允許企業(yè)通過(guò)存量土地“退二進(jìn)三”建設(shè)公租房或共有產(chǎn)權(quán)房，一部分住房?jī)?yōu)先分配給本單位員工，另一部分則納入政府的保障性住房體系。同時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)企存量土地使用權(quán)的釋放、貸款的償還等方面給予支持。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地。城郊集體建設(shè)用地也是增加城市租賃住房建設(shè)用地的方式之一，國(guó)家印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地自行開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，或以聯(lián)營(yíng)、入股等方式與房企合作，建設(shè)運(yùn)營(yíng)租賃住房。該試點(diǎn)的有效實(shí)施不僅可以提供大規(guī)模、低成本的建設(shè)用地，維護(hù)農(nóng)民集體與個(gè)人的利益，還可以擴(kuò)大城市規(guī)模，實(shí)現(xiàn)從城市到城市群的轉(zhuǎn)化。由于城郊集體建設(shè)用地與新城區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)毗鄰，具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，若能合理規(guī)劃布局，有利于解決城市擁堵、人口分布不均等問(wèn)題，疏解部分非核心功能，促進(jìn)城市功能升級(jí)。

由于農(nóng)民自行建設(shè)的房屋往往達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求，政府鼓勵(lì)與房企合作，在不改變土地用途與性質(zhì)的情況下，綜合利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，優(yōu)先使用閑置存量用地，統(tǒng)一建設(shè)運(yùn)營(yíng)，并將收益分成。但依靠定期收取租金的方式較難收回資金，企業(yè)可一次性收取10年或20年的租金，彌補(bǔ)短期成本問(wèn)題，租戶也可與房企形成穩(wěn)定的租賃關(guān)系，保證農(nóng)民穩(wěn)定長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。為了減小企業(yè)或村集體建設(shè)運(yùn)營(yíng)租賃住房的風(fēng)險(xiǎn)，建成的租賃住房可提供給附近產(chǎn)業(yè)園區(qū)的員工作為市場(chǎng)化租賃宿舍，或者納入政府保障性住房體系。

3.農(nóng)村閑置宅基地。盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地可以為新建住房提供大量建設(shè)用地指標(biāo)，在住房券制度下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿選擇退出閑置宅基地，宅基地退出后復(fù)墾為農(nóng)用地，新增的建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)換為進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持有的住房券。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口憑住房券進(jìn)城落戶，城市可通過(guò)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口使用住房券而獲得相應(yīng)數(shù)量的新增城市住宅建設(shè)用地指標(biāo)，并利用這些指標(biāo)在當(dāng)?shù)卣饔孟鄳?yīng)數(shù)量的農(nóng)用地，作為當(dāng)?shù)匦略龀鞘凶≌ㄔO(shè)用地，從供給側(cè)增加人口流入城市的住宅建設(shè)用地，使核心城市向外擴(kuò)張，新建更多租賃住房，并將住房保障范圍擴(kuò)大到新市民家庭，逐步建成租購(gòu)并舉的住房制度，解決城市擁堵、住房緊張等問(wèn)題，這一過(guò)程如圖5所示。

住房券制度使宅基地退出、用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)過(guò)程中避開(kāi)了地方政府的阻力，雖然退出地政府不能通過(guò)增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入，但可以促進(jìn)土地集約利用，不需要對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障與住房問(wèn)題進(jìn)行財(cái)政支出。為了使該制度更好實(shí)施，土地指標(biāo)流入地政府可將部分財(cái)政收入轉(zhuǎn)給退出地，用于宅基地復(fù)墾和農(nóng)業(yè)發(fā)展。在各地政府政策支持下，才能建立具有我國(guó)特色的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口宅基地使用權(quán)自愿有償退出制度，從根本上解決城市住宅建設(shè)用地供給不足的問(wèn)題。

圖5　宅基地退出對(duì)城市住宅建設(shè)用地供給過(guò)程

（四）相關(guān)配套政策

在解決了關(guān)鍵性的土地供給問(wèn)題后，仍需配套相關(guān)政策，以規(guī)范租賃市場(chǎng)，提高社會(huì)福利，最終建成合理的租購(gòu)并舉住房制度，逐步解決大城市人口大量涌入與新市民住房困難、社會(huì)福利水平低下間的矛盾沖突。

1.住房產(chǎn)權(quán)歸屬與轉(zhuǎn)讓權(quán)利。對(duì)于利用企事業(yè)單位閑置工業(yè)用地建設(shè)或改造的長(zhǎng)租公寓，其產(chǎn)權(quán)年限為40年，承租人可一次性交齊租金，相當(dāng)于購(gòu)房，可自由將剩余租住年限轉(zhuǎn)讓給他人。集體建設(shè)用地所有權(quán)仍歸集體所有，農(nóng)村集體與開(kāi)發(fā)商合作，收益共享，承租人可一次性繳納10年或20年的租金，并與開(kāi)發(fā)商締約租賃合同。宅基地使用權(quán)自愿有償退出后新增建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，增加異地住宅建設(shè)用地指標(biāo)，可用于政府保障性住房建設(shè)，其中公租房產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有，承租者只享有使用權(quán)，定期繳納租金或用住房券抵消，租滿五年可考慮購(gòu)買，但不能自行轉(zhuǎn)售，只能由政府回購(gòu)；共有產(chǎn)權(quán)房雖然是銷售型保障房，但與租房類似，購(gòu)房者只能購(gòu)買部分產(chǎn)權(quán)，并與政府按比例共有產(chǎn)權(quán)，政府部分產(chǎn)權(quán)不能出售，同公租房一樣處于封閉運(yùn)行模式，符合政府規(guī)定條件的人群才可申請(qǐng)租住公租房或公有產(chǎn)權(quán)房。

2.租賃居民享有的社會(huì)福利。租賃住宅用地不僅要增加供給量，還應(yīng)改善區(qū)位分布，由于選擇租房的主要人群為新就業(yè)大學(xué)生、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等中低收入群體，租賃住房盡量分布于公交站、地鐵站附近，便于上下班通勤。對(duì)于企業(yè)開(kāi)發(fā)的租賃住宅，應(yīng)提高住宅質(zhì)量、居住衛(wèi)生條件與綠化環(huán)境，提升中等收入居民租房積極性。此外，不管租房還是購(gòu)房，新市民應(yīng)與戶籍人口享有同等的社會(huì)服務(wù)權(quán)利，保障其在子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、休閑娛樂(lè)等方面享受無(wú)差異權(quán)利。

五、結(jié)語(yǔ)

建設(shè)租購(gòu)并舉的住房制度主要是解決城市住宅建設(shè)用地供給問(wèn)題，尤其是租賃房土地供給。根據(jù)新的政策，未來(lái)新建住房約一半應(yīng)為租賃住房，而其投資回收期相對(duì)較長(zhǎng)，在目前城市住宅建設(shè)用地匱乏的情況下更是面臨阻礙。通過(guò)開(kāi)發(fā)企事業(yè)單位低效用地、創(chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地利用模式以及盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地，增加低成本的租賃房建設(shè)用地供給，提高存量土地的利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素流轉(zhuǎn)與集約利用。但在土地供給側(cè)改革中仍面臨著一些問(wèn)題：一是缺乏配套政策，要增加新建住房中租賃房的比例，目前的金融體系很難實(shí)現(xiàn)，缺乏與租房市場(chǎng)相關(guān)的金融產(chǎn)品或貸款政策，使新增土地用于租賃房建設(shè)過(guò)程中存在投資障礙；二是要進(jìn)一步完善宅基地住房券制度，如何確定住房券置換標(biāo)準(zhǔn)，以及建設(shè)用地指標(biāo)隨農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨省市流轉(zhuǎn)過(guò)程中，流入地政府給予流出地政府的財(cái)政收益比例；三是如何確保土地供給中用于公租房建設(shè)的比例，為大城市中低收入人群提供充足的住房保障。