姚進忠 李建川

[摘要]中國殘疾人作為特殊的弱勢群體，數(shù)量大問題多，是民生工程的重要對象。研究從福利生產(chǎn)、福利組織以及福利輸送這三個維度，采用定性研究方法對廈門市殘疾人需要與服務供給體系進行研究，分析殘疾人社會福利需要滿足的困境。研究發(fā)現(xiàn)，殘疾人社會福利供給存在：生產(chǎn)環(huán)節(jié)脫離需要、組織環(huán)節(jié)效率低下和輸送環(huán)節(jié)人性化不足三個方面的困境?；趩栴}的剖析研究從需要的整體性治理出發(fā)，提出：建立健全需要調(diào)研體系、實現(xiàn)殘疾人社會福利供給功能整合、促進服務主體之間的整合等具體措施，以期能使殘疾人的需要得到滿足，協(xié)助殘疾人更好地適應社會，共享社會發(fā)展成果。

[關(guān) 鍵 詞]殘疾人? 社會福利? 供給? 需要理論? 整體性治理

[基金項目]本文系國家社會科學基金青年項目“殘疾人家庭抗逆力生成機制的社會工作研究”（16CSH065）;福建省科技廳軟科學項目“能力為本：殘疾人家庭精準幫扶機制研究”（2018R0072）;福建省高校杰出青年科研人才培育計劃項目“可行能力視域下殘疾人社會福利制度優(yōu)化研究”（JYJQ201602）的階段性研究成果。

[作者簡介]姚進忠（1984-），集美大學社會學系主任，社會學博士，研究方向：殘疾人社會福利與社會工作;李建川（1992-），廈門市集美區(qū)和欣社會工作服務中心社工，研究方向：殘疾人服務。

[中圖分類號]C913.69? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1008-7672（2018）05-0065-11

殘疾伴隨人類社會而存在，是人類發(fā)展進程中不可避免要付出的一種社會代價。2011年世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《世界殘疾報告》顯示，在全球總?cè)丝谥校?5%左右的人身體帶有某種形式的殘疾，重度殘疾者占比為2%-4%。根據(jù)第六次全國人口普查及第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，推算2010年末中國殘疾人總?cè)藬?shù)8502萬人。①殘疾人群體不僅數(shù)量巨大而且伴隨著其特點而呈現(xiàn)出來的殘疾人需要的普遍化、多元化、復雜化、特殊化等特點。由于福利觀念相對落后、殘疾學術(shù)研究匱乏、社會福利制度不健全等原因而表現(xiàn)出來的殘疾人社會福利供給矛盾，最終導致殘疾人的需要得不到滿足，并對殘疾人家庭乃至社會的和諧穩(wěn)定構(gòu)成威脅。《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》明確提出：“把加快推進殘疾人小康進程作為全面建成小康社會決勝階段的重點任務，健全殘疾人權(quán)益保障制度和扶殘助殘服務體系，增加殘疾人公共產(chǎn)品和公共服務供給，使殘疾人收入水平明顯提高、生活質(zhì)量明顯改善、融合發(fā)展持續(xù)推進，讓廣大殘疾人安居樂業(yè)、衣食無憂，生活得更加殷實、更有尊嚴?！雹贇埣踩松鐣＠┙o如何有效回應需要是解決殘疾人福利水平問題的根本。本文涉及的社會福利內(nèi)容主要指：涵蓋社會福利生產(chǎn)、組織、輸送三個環(huán)節(jié)，用于回應殘疾人生產(chǎn)生活、康復教育、融入社會、實現(xiàn)價值等需要的社會救助和社會服務的總和。在殘疾人福利供給的“政策、過程與實踐”中存在許多現(xiàn)實問題與壓力，這也成為如何良性管理殘疾人福利的爭論焦點。所以，如何立足殘疾人需要，以社會福利供給為切入點，協(xié)助殘疾人獲取社會福利資源，對于其更好地適應社會、共享社會發(fā)展成果具有重要意義。本研究立足需要理論，以社會福利供給模式為框架，探索研究殘疾人社會福利需要滿足現(xiàn)狀，剖析社會福利供給現(xiàn)狀與困境，進而提出有效的針對性建議。

一、 文獻回顧

“殘疾是什么？”是殘疾研究必須首先面對的問題，這個問題的答案復雜而多元，在不同的文化背景中存在極大的差異。在社會福利與社會工作領(lǐng)域，對殘疾概念解讀演變是根植于殘疾觀的轉(zhuǎn)變。②殘疾觀從強調(diào)個人責任、救濟式的“醫(yī)療模式”發(fā)展為強調(diào)政府與社會責任、促進社會融合的“社會模式”。③基于殘疾觀的轉(zhuǎn)變，殘疾人社會福利與社會服務理念由“慈善救助”發(fā)展到“公民權(quán)利”再向“增能發(fā)展”轉(zhuǎn)向。④在社會權(quán)利理念的引導下，殘疾人的基本訴求在于“正?；迸c“社會融合”。而問題在于，為了獲得支持和資源，殘疾人往往“需要”被認同為殘疾人。殘疾人社會福利一方面強調(diào)政府與社會要全面保障殘疾人的各種經(jīng)濟與社會權(quán)利，但另一方面也強調(diào)殘疾人的責任，鼓勵殘疾人自強自立，鼓勵有能力的殘疾人更多通過就業(yè)等方式實現(xiàn)自我需要的滿足。⑤

經(jīng)過多年來的努力，中國在殘疾人領(lǐng)域的研究取得明顯的成績。立足本研究的關(guān)注點，研究以殘疾人社會福利供給的三個環(huán)節(jié)——社會福利生產(chǎn)、社會福利組織和社會福利輸送為切入點，對殘疾人社會福利供給的相關(guān)研究進行梳理。

（一） 社會福利供給的生產(chǎn)研究：殘疾人社會福利供給主體整合欠佳

前期的研究呈現(xiàn)，我國殘疾人社會福利和服務制度還不夠成熟，大多數(shù)殘疾人所得到的社會保障項目少、水平低，一部分殘疾人甚至處于“保障缺失”狀態(tài)，在基本生活、康復教育與就業(yè)等方面都存在許多困難，尚未充分公平地共享改革開放的成果。⑥現(xiàn)階段社會福利供給還不能很好地滿足殘疾人的需要，單一供給主體均存在一定程度的功能失靈。在家庭方面，家庭不僅是社會化的重要場所，更提供了經(jīng)濟、情感的支持。⑦殘疾人在家庭方面有家庭成員照料、居住安排、婚姻生活、提高生活質(zhì)量等特殊需要，但存在缺少經(jīng)濟支持以及人們對殘疾人的偏見、家庭照料者壓力過大、影響居住安排因素的分析不足、婚姻權(quán)益無法得到保障等對應問題;⑧私營部門主要指營利機構(gòu)，在社會服務市場，尤其是院社照料、醫(yī)療保障等方面，商業(yè)公司憑借其靈敏性、高效性、自由選擇性等優(yōu)勢，成功占得一席之地，卻由于費用過高使得很多殘疾人沒有能力通過市場滿足自己的需要;①公共部門即指政府在社會福利供給中有政策和財力支持以及服務提供等職能，通過政策覆蓋的全面化、財力的形式多元化、社會服務供給專業(yè)化和支持非營利組織等途徑來實現(xiàn)。政府制定政策為社會福利供給提供頂層依據(jù)，并在資金、服務機構(gòu)建設(shè)等方面為弱勢群體提供保障，但服務人員存在整體服務素質(zhì)不高等問題。②

（二） 社會福利供給的組織研究：頂層設(shè)計與具體執(zhí)行的雙重尷尬

關(guān)于供給組織環(huán)節(jié)研究，中國保護殘疾人合法權(quán)益的法律規(guī)范欠缺，很多法條過于籠統(tǒng)和原則，執(zhí)法不嚴現(xiàn)象普遍存在，殘疾人的合法權(quán)益不能很好得到保護;③從社會福利的組織來看，中央集權(quán)方式擁有較多資源，易于開展全國性的社會大項目，且可以通過地區(qū)間的再分配實現(xiàn)地區(qū)間平衡;而地方分權(quán)方式可以因地制宜，注重地方的特殊需要和偏好，并發(fā)動公眾參與決策過程，從而提高效率和改善服務品質(zhì);公營化和私營化分別在服務效率和服務質(zhì)量遭受質(zhì)疑。營利機構(gòu)通過競爭能夠提供更高效優(yōu)質(zhì)的服務，但其營利的目的與社會福利精神相背離。相比較而言，非營利機構(gòu)具有更大的社會責任感，更具有慈善精神，但非營利機構(gòu)的服務可持續(xù)性和服務水平卻有待提高;④此外，社會福利組織的資金來源于第三方，而不是服務對象，可能會造成為了滿足資金提供方而忽視了服務對象的需要。而且，社會福利組織的工作人員的個人素質(zhì)、動機和投入是影響服務質(zhì)量的決定因素，而這些因素都是很難被控制的。⑤

（三） 社會福利供給的輸送研究：福利輸送協(xié)同性不良與導向性偏差

中國的社會福利工作觀念相對落后，工作重點仍然是救助，忽視了殘疾人自身的建設(shè)，沒能切實地站在殘疾人自身的角度去思考，造成政府和社會無法立足殘疾人的真實需要進行福利輸送，供給導向性偏差，究其根本是殘疾模式與社會福利模式出現(xiàn)錯配。⑥殘疾人福利服務供給系統(tǒng)主要存在四個方面的問題：分散性、不連貫性、不負責性和不可獲得性。在社會福利供給輸送環(huán)節(jié)對于決策權(quán)和控制權(quán)則強調(diào)，部門協(xié)同工作和市民參與有關(guān)福利供給的決策過程;在提供者的配置方面，提出依附社會角色和解放專業(yè)人員的策略，并在輸送系統(tǒng)構(gòu)成方面提倡建立專門的準入架構(gòu)和特意重復建設(shè)。⑦但在具體服務過程中存在：殘疾人服務對象需要及權(quán)益表達渠道不通暢、專業(yè)化服務水平較低、殘疾人知識水平較低，就業(yè)、交通、設(shè)施、信息、服務等無障礙建設(shè)問題頗多。⑧讓殘疾人獲得社會福利資源成為可能，盡可能實現(xiàn)“正常的生活”是殘疾人社會福利與社會工作服務供給系統(tǒng)努力優(yōu)化的方向。⑨

綜上所述可以發(fā)現(xiàn)：（1）以往針對殘疾人社會福利供給的研究雖然在各方面都多少會涉及到關(guān)注殘疾人需要，但重視程度卻遠遠不夠，缺乏對殘疾人社會福利需要的整體把握;（2）以往研究更多關(guān)注殘疾人社會福利供給的單一環(huán)節(jié)，對整體性殘疾人社會福利供給系統(tǒng)關(guān)注有所欠缺?；诖?，本文從需要理論出發(fā)，將殘疾人需要作為社會福利供給的主線，將福利生產(chǎn)、福利組織、福利輸送串聯(lián)起來。研究著力把握殘疾人在生產(chǎn)生活中最迫切、實在的需要，分析殘疾人切身體會到的需要滿足的障礙并提出相關(guān)建議。

二、 需要視角下殘疾人社會福利供給研究框架與方法選擇

（一） 社會福利中的需要內(nèi)涵

作為社會福利重要的研究視角，需要理論研究由來已久。在社會福利制度體系中，需要是一種對“應該有或必須有”的欲求不滿的狀態(tài)，而社會福利是解決這種狀態(tài)的良好機制。在現(xiàn)實生活中，個人的進步，社會的發(fā)展，都是人的各種需要不斷得到滿足的過程。隨著對人的需要的關(guān)注，對“需要理論”的深入研究已成為社會發(fā)展中十分迫切的課題。①

美國《社會工作辭典》對需要定義是：“為了生存、福祉和自我實現(xiàn)的生理、心理、經(jīng)濟、文化和社會要求”。②這個定義指出生理、心理、經(jīng)濟、文化與社會需要的廣泛范圍。需要概念界定取向多種多樣。在社會工作中，需要概念至少是在六種不同取向上被使用：動機、沖動、缺乏、要求、資源、問題。斯普林伯恩認為雖然我們可能對需要定義具有高度的社會共識，但是實際上不同人在不同環(huán)境下以不同方式使用不同涵義的需要概念。他將需要說明與界定取向區(qū)分為四個基本類型：（1）需要指滿足某種規(guī)律性的事物;（2）達到目標的途徑;（3）動機，例如要、驅(qū)力和欲望;（4）建議或規(guī)范性評估。這些類型代表需要概念界定不同取向，反映需要界定的不同側(cè)重點與基本涵義。③萊恩·多亞爾和伊恩·高夫?qū)⑷说男枰獎澐譃榛拘枰椭虚g需要，并認為“人的需要”有時被用來證明社會政策的合理性，有時被用來批評社會政策。其中，基本需要包括健康和自主，人們必須滿足這些需要以避免從根本上損害個人參與社會生活。中間需要是對基本需要的普遍性滿足物的特點，即在所有文化中能夠促進身體健康和人的自主的產(chǎn)品、服務、活動和關(guān)系的特性。健康和自主是普遍性的基本需要，而特定群體有其特殊需要，如婦女和殘疾人，他們所面臨的額外的威脅就需要一些額外的、特殊的滿足物和程序來應付和矯正這些威脅。④在對需要進行研究時，多亞爾和高夫指出，應該注意到需要的關(guān)系結(jié)構(gòu)，即某人為了達致一定目標而需要某物，他們從“做人不可缺乏、否則便會對人造成傷害”的角度出發(fā)界定生存/身體健康和自主兩種基本需要，并梳理了為實現(xiàn)基本需要普遍不可或缺的中間需要。他們的需要理論認為需要表示一種驅(qū)動力或是產(chǎn)生驅(qū)動力的某種內(nèi)在狀態(tài)。同時需要被用來表示一種特定的目標和策略?；拘枰臐M足可以進行同文化、跨文化的比較。中間需要在所有文化中對健康和自主基本需要滿足都有積極影響。滿足基本需要的非社會性和社會性的需要滿足物有11個類別：營養(yǎng)食物和干凈的水;保護性的房屋;沒有傷害的工作環(huán)境;沒有傷害的物理環(huán)境;適當?shù)慕】嫡疹?兒童保障;重要的初級人際關(guān)系;安全的物理環(huán)境;安全的經(jīng)濟保障;適當?shù)慕逃桶踩挠媱澤蛢和疹櫋；拘枰蔷哂衅帐佬缘?，但是滿足基本需要的需要滿足物常常是相對的。⑤殘疾人的基本需要的滿足表現(xiàn)為對滿足生活需要產(chǎn)品、特定的服務、文娛康復活動、社會交往等普遍性滿足物（中間需要）的渴望。中間需要是基本需要內(nèi)容的延伸、豐富和具象化表現(xiàn)形式。中間需要可以為我們構(gòu)建一系列衍生的或次要的目標提供基礎(chǔ)。如果社會政策想要達到滿足首要的健康和自主目標，首先必須實現(xiàn)這些次要目標。⑥是否成為中間需要的一個重要準則是此滿足物是否普遍而且積極地有助于身體健康和自主。簡言之，基本需要的普遍性內(nèi)容是社會福利供給框架的立足點，而中間需要呈現(xiàn)的殘疾人的普遍性滿足物的特點是殘疾人社會福利供給的生產(chǎn)、組織、輸送三個環(huán)節(jié)在實際操作上動態(tài)調(diào)整的重要依據(jù)。

社會政策的導向是保證一個社會的公民獲得保證其社會地位所必需的人生機會。“殘疾”是“殘損”的后果，指的是“以正常人的方式或在正常范圍內(nèi)行為的能力受到限制或缺乏?！币虼?，殘疾人基本需要滿足上的中間需要具有其特殊性。研究以萊恩·多亞爾和伊恩·高夫的需要理論視角為指導，從社會福利供給層面的三個維度——社會福利生產(chǎn)、社會福利組織和社會福利輸送，來分析殘疾人基本需要和中間需要的滿足情況。在這三個環(huán)節(jié)的運作過程中，需要的滿足扮演的是一個動態(tài)的關(guān)鍵角色。研究框架見圖1。

如圖1所示，研究基于殘疾人需要，從社會福利生產(chǎn)、組織、輸送三個環(huán)節(jié)進行分析。其中，立足于殘疾人需要調(diào)研的福利生產(chǎn)，為社會福利組織提供資源保障，社會福利組織采用某種運作模式提供高效渠道，由社會福利輸送最終滿足殘疾人需要，完成社會福利供給的“最后一公里”服務。另外，始于殘疾人表達需要，由社會福利輸送、社會福利組織、社會福利生產(chǎn)逐層反向進行自身的調(diào)整及情況反饋，最終落實到回應殘疾人需要的社會福利供給中。從圖1中可以看出，社會福利生產(chǎn)、組織、輸送都是圍繞著殘疾人需要而展開的，需要理論將三者有機結(jié)合起來。

殘疾人是社會特殊的弱勢群體，其需要既有人民群眾基本需要的普遍性，又有該群體中間需要的特殊性。在原有社會運行體系下，殘疾人特殊的中間需要難以獲得滿足，從殘疾人自身角度具體表現(xiàn)為：（1）身體和精神疾病導致的能力喪失，難以“體面”地進行生產(chǎn)生活和社會參與;（2）社會偏見逐漸演變?yōu)闅埣踩藢ψ晕业摹捌姟?，實現(xiàn)自我價值的認知被剝奪，容易自卑、抑郁、情緒不穩(wěn)定，無法和外界建立穩(wěn)定、持續(xù)、健康的聯(lián)系，形成“弱社會關(guān)系”;（3）無法正常參與社會勞動，各種社會機會受限，衣食住行的質(zhì)量都受到影響等。因此，需要另外一套體系，即殘疾人社會福利供給體系，嵌入到原有社會運行體系中，針對殘疾人群體提供滿足特殊需要的服務。

（二） 研究方法設(shè)計

研究采用的是定性研究方法。定性研究方法是在自然環(huán)境下采用實地體驗、開放型訪談、參與型和非參與型觀察等方法對社會現(xiàn)象進行深入細致和長期的研究，研究者在當時當?shù)厥占谝皇仲Y料，從當事人的視角理解他們行為的意義和他們對事物的看法。①本研究立足于需要理論視角，采用入戶訪談的方式，對殘疾個體和供給方進行調(diào)查，主要圍繞殘疾個體需要為何、表現(xiàn)什么特性、供給方如何提供福利、提供的效果如何等問題進行資料收集。

本文研究對象的選擇是基于社會工作服務項目中服務的殘疾人群體和經(jīng)由社區(qū)殘疾人聯(lián)絡員介紹而接觸到的殘疾人群體及殘疾人相關(guān)服務人員。涉及廈門市各區(qū)、鎮(zhèn)的10余名殘疾患者及相關(guān)人員，包括不同性別、不同年齡段、不同殘疾類型及殘疾等級的殘疾人群體，總計22個殘疾人對象和8個各機構(gòu)工作者。研究主要運用了半結(jié)構(gòu)式訪談、參與式觀察等方法收集資料，并在獲得訪談人員許可的情況下進行錄音。在訪談過程中，研究者盡量營造輕松的氛圍，著重生活中的重要事件，以敘事的方式，讓被研究者盡量完整描述自己的生命歷程，并在事先準備好的訪問提綱的框架內(nèi)進行適當引導，之后盡可能于訪談當天對訪問過程及訪談錄音進行整理。通過對被研究者全面、深入的了解及結(jié)合需要理論分析被研究者的客觀需要，并引導其表達主觀需要，從主客觀兩個方面分析其最真實、迫切的需要。

三、 需要視角下殘疾人社會福利供給困境呈現(xiàn)

不容置疑，需要的內(nèi)容必須永遠追求一種更高的客觀標準，作為宏觀社會福利供給政策的依據(jù)。但是，在優(yōu)化滿足群體性需要的同時，既應包括群眾需要的共性，又要涵蓋特殊群體需要的特性。研究針對殘疾人這一特殊群體的特殊需要與原有普遍性社會福利供給體系之間的“博弈”，從社會福利生產(chǎn)、社會福利組織、社會福利輸送三個維度進行剖析，呈現(xiàn)需要視角下殘疾人社會福利供給的困境。

（一） 閉門造車：社會福利生產(chǎn)缺少需要調(diào)研機制

在福利供給中如何保障福利資源有效回應需要，以此保證福利體制經(jīng)濟和有效是至關(guān)重要的。效率問題在殘疾人社會福利供給研究中也一直倍受困擾，缺少殘疾人需要調(diào)研機制，社會福利資源供給與殘疾人需要不相匹配的例子時有發(fā)生：

我已經(jīng)七十多歲，本身有肢體殘疾，時常走不動路，現(xiàn)如今與女兒女婿和兩個外孫住在一起。六個人住在一棟不算大的兩層樓房里。這棟房子建七八年了，也沒錢擴建翻新，偶爾會漏水。現(xiàn)在孩子（外孫）都長大了，房子只有兩層，現(xiàn)在兩個孩子都出去上大學了，還比較寬敞，擔心等他們成家就住不下了，想要把房子再建一層都不行（沒有房產(chǎn)證，建房需要申請）?，F(xiàn)在就是希望能多建一層房子，以后孩子長大可以住。家庭困難我也不敢說，現(xiàn)在可以的話，可以先借錢幫孩子把房子建好，建房子要申請，我們也不知道要找誰。沒房產(chǎn)證我們不敢建，這地都是公家地，原來分土地，就把房子建起來了。有人在說可以把房子建到三層半，我們也不知道找誰。這建房子應該是和大隊里有關(guān)的，他們不聞不問，去找他們，他們也不會理會你的需要。（CYZ20150804）

類似于濱海社區(qū)這樣的村改居的情況相較于一般社區(qū)更加復雜。村落往往是以血緣為紐帶而結(jié)成利益團體。村里的管理人員也都是本村推選，他們在村里有一個家族、朋友網(wǎng)絡在支持，作為回報，這些管理者也會盡可能對之格外照顧，由于缺少監(jiān)督及有效反饋途徑，這勢必損害其他村民的利益。而沒有關(guān)系的小家庭，更容易受到冷落。中國社會仍然是一個關(guān)系社會，如何結(jié)合中國特色文化，構(gòu)建需要反饋機制，值得探討。

建立一個完善的殘疾人社會福利生產(chǎn)需要調(diào)研機制，服務以需要為導向而不是以關(guān)系為主導，若這個先決條件都沒做到，則談何殘疾人福利供給體系建設(shè)？在訪談過程中，發(fā)現(xiàn)有很多如以上那樣，由于政府部門缺乏對需要的反饋與調(diào)研，導致出現(xiàn)很多福利資源供給與需要不相匹配的例子。

西池社區(qū)的LJH先生表示：“自己在創(chuàng)業(yè)，非常需要一輛三輪車，政策上雖然可以申請得到，但是有一定的限制，要求都是為肢體一二級的殘疾人才能申請到，但是殘疾一二級的他們又大多用不了三輪車，是不是？這就導致了需要的申請不到，滿足政策要求的又用不上?！蓖瑯邮莿?chuàng)業(yè)，杏林日東社區(qū)的XM先生表示：“自己并不需要什么補助，只希望能有一個綠色通道，可以貸款做生意，哪怕要付利息也可以，我有過幾次創(chuàng)業(yè)都因資金不足而導致中途放棄”;東安社區(qū)ZQB表示：“我們沒什么補貼，他們年輕人有多一些福利，他們有那個證，可以去工地做工，可以給他們優(yōu)惠，像我們這種就沒有（退休老人），還有要支持個人這個自主（創(chuàng)業(yè)）的，比如養(yǎng)雞啦什么七七八八的有補助，但是我們老的就沒有只有年輕人才有。我們都要自己掏錢（創(chuàng)業(yè)）。之前我還有一個小店，當初聯(lián)絡員跟我說：‘你先開，我以后幫你辦補貼。等到我手續(xù)都辦好了，年齡過了（男性超過60周歲不能申請創(chuàng)業(yè)補貼），就全沒了。希望能有針對退休老人再次創(chuàng)業(yè)的政策，我們年齡大，并不代表我們能力不行?！倍鲂胁槐愕腖ZF與老伴同住，子女都不在身邊，家庭護理存在困難，居家風險也較大，所需要的家庭護理和補助也沒有相關(guān)資源可以申請。視力受損的DXS，視力四級殘疾，想要一副視力矯正護具，也因為殘疾等級不符合要求而無法申請，需要得不到回應。

目前，由于缺乏健全需要調(diào)研機制，社會福利生產(chǎn)更多的是滿足缺少，而非滿足需要。我們都知道殘疾人有教育、就業(yè)、醫(yī)療、康復等方面的普遍性需要，但沒有經(jīng)過實地調(diào)研，沒有一個完善的需要反饋機制，我們無法確定哪個區(qū)域，哪些人，其需要有什么特點。生產(chǎn)回應需要本身就存在一定的滯后性，不明就里的社會福利生產(chǎn)更加具有盲目性，我們無法保證所有需要都得到回應，但回應所有殘疾人需要是我們一直在努力的方向。當需要得到關(guān)注，很多問題就會得到緩解。在當前的需要呈現(xiàn)和福利供給中，政府不斷探索生產(chǎn)和輸送福利所依據(jù)的需要評估機制顯得尤為重要，能夠有效地規(guī)避回應不到點和資源浪費的問題。

（二） 職能不力：社會福利組織服務隊伍參差不齊

社會福利供給是由龐大的服務機構(gòu)體系通過一系列的指揮系統(tǒng)與正式規(guī)章來輸送服務。服務人員是輸送體系中的核心要素，服務人才隊伍建設(shè)關(guān)系到福利供給的效果與質(zhì)量。從對社區(qū)殘疾人聯(lián)絡員的訪談得知，在當前有不少殘疾人聯(lián)絡員并不符合殘疾人聯(lián)絡員需要由殘疾人來擔任的條件，而且殘疾人聯(lián)絡員自身的組織相對渙散，沒有形成工作合力，除此之外還存在個別殘疾人聯(lián)絡員利用職權(quán)謀取私利的現(xiàn)象。

社區(qū)殘疾人聯(lián)絡員HMM女士直言：“我對目前的殘疾人聯(lián)絡隊伍很反感，因為其中有很多是正常人去擔任聯(lián)絡員，他們?nèi)狈ν硇?，會排擠殘疾人群體，同時他們也會利用職權(quán)來獲取利益?，F(xiàn)在村里有很多正常人買通醫(yī)院，辦理了殘疾證，為了領(lǐng)取國家針對殘疾人的種養(yǎng)殖補貼。我們村有一個種紅豆杉的，他好好的人卻辦了殘疾證，一年可以領(lǐng)好幾萬元。有的你是我的對象我是聯(lián)絡員，我教你怎樣辦殘疾證，你拿幾萬塊補貼給我?guī)浊K作為感謝，有時候我根本服務不了殘疾人，我良心都過不去。那個種養(yǎng)殖補貼很多啊，有的村莊家家戶戶在辦殘疾證，只要他有那個種養(yǎng)殖的，或自主創(chuàng)業(yè)的，一共可以領(lǐng)一萬四的補貼?！保℉MM20150807）

社會福利組織是社會福利供給的重要一環(huán)，無論是公營機構(gòu)還是市場化的機構(gòu)，組織內(nèi)工作人員的綜合素質(zhì)決定了整個社會福利體系的辦事效率和質(zhì)量。但與其重要性相悖的是，目前殘疾人社會福利組織工作人員——殘疾人聯(lián)絡員、社區(qū)工作人員以及殘聯(lián)工作人員等群體整體服務意識較薄弱，缺乏相關(guān)專業(yè)服務能力，更有甚者，利用職位謀取私利，使得真正需要幫助的殘疾患者的需要無法得到滿足。當社會福利組織工作人員的綜合素質(zhì)得不到保證，那么整個社會福利供給效率提升都會變得舉步維艱。

集美東安社區(qū)ZQB說：“社區(qū)里有運動器材我們以前都不知道，現(xiàn)在才知道，門也一直鎖著，還要找負責人拿鑰匙，我們也不知道誰在管理。社區(qū)里的選舉我們也都沒權(quán)參加，都是一些黨員在選，我們什么情況都不知道。”在紡織社區(qū)與GMF女士的談話中，某熱心居民說：“居委會過年過節(jié)都沒來關(guān)心，GMF家庭也是屬于特殊情況，有困難你不來關(guān)心，要等到出了什么事情才來補救?！鄙鐣ぷ髡遉ZX說道：“現(xiàn)在不少殘疾人聯(lián)絡員都被行政化了，只按照指令來做事，不會去關(guān)注殘疾人的情感需求，街道殘聯(lián)更多是一種行政設(shè)置，沒有實際發(fā)揮太多的為殘疾人表達心聲的作用。殘疾人一些心聲或訴求在基層得不到回應，他們又不知道能夠通過什么方式去表達，就有可能用一些很直接或極端的方式，比如說打市長熱線之類的。但是市長熱線最后還是一層一層往下走，到最后還是要到居委會來，居委會都不會真正去處理這個事情，更多是以公對公的方式來處理，流水線般敷衍了事，殘疾人個人的訴求并不能真正得到實現(xiàn)，而且舉報者還會被居委會貼上標簽”。還有，筆者在與灌口鎮(zhèn)XJ殘疾人職業(yè)援助中心工作多年的負責人的談話中發(fā)現(xiàn)，該負責人對援助中心的成員知之甚少，甚至連成員男女人數(shù)都沒統(tǒng)計過，見微知著，可想而知該援助中心的服務水平實在有待提高。

社會福利組織工作人員人浮于事、服務效率低下的現(xiàn)象，并不僅僅是人的問題，更多是體制的弊端，需要一套行之有效的人才引進、培養(yǎng)與問責機制。關(guān)注服務使用者需要的另一方面就是要對服務提供的結(jié)構(gòu)與人員進行關(guān)注，兩者是相互支撐的。

（三） 本末倒置：社會福利輸送缺乏人性化服務

福利制度改革力求更加富有彈性和個性化，能夠根據(jù)個人所處的環(huán)境和需要為其提供特定的服務。以人為本是社會福利體系服務的宗旨，而現(xiàn)實情況是社會福利輸送本末倒置，刻板于行政化操作，輸送的機制缺少溫度，沒有主動去了解殘疾人的心理情緒問題，導致殘疾人的聲音不能被聽到，逐漸被社會邊緣化。

WMC從小患有強直性脊柱炎，后因身體原因于大三時肄業(yè)，隨后從事過保安，電梯接送員等工作，因為身體無法支持長時間的站立而失去工作，身體的原因?qū)е鹿ぷ魃蠈覍沂艽?，情緒也比較壓抑，現(xiàn)在只好暫時在當?shù)氐穆殬I(yè)援助中心，領(lǐng)取每月四百塊的補助。他常常覺得：自己30歲了，沒什么特長，正是在工作的年齡，什么都沒有，不像自己的哥哥，有工作，也組建了自己的家庭，自己也不太愿意和哥哥在一起，怕打擾他的生活。出于現(xiàn)實中身體上的原因，自己對自己產(chǎn)生否定，認為自己什么都比不上別人。WMC表示自己有時候都不想回家，寧愿在外面自己一個人多呆一會，也不愿意和哥哥父母在一起。自卑，使WMC將自己封閉了起來，從不主動去尋求幫助、表達訴求。（WMC20150723）

自卑，讓原本就內(nèi)向的WMC更加不愿與外界的人和事接觸。我們常說“上帝關(guān)上你的一扇門的時候，會為你打開一扇窗”，但自卑，讓WMC最后一扇窗也上了鎖。他常常覺得：正是在工作的年齡，沒有自己的家也沒工作，有時候在家都覺得怪怪的。對比居住在一起的哥哥，三十歲了還要依賴父母。自己內(nèi)心渴望有自己的家庭和工作，可以在經(jīng)濟上獨立。自卑，切斷他了與外界的聯(lián)系，讓他逐漸地成為了社會的“局外人”，而這也將導致他的生活和心理陷入惡性循環(huán)狀態(tài)。

自卑，是殘疾患者普遍存在的現(xiàn)象，在很多案例的訪談中我們都會發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象。

WLY女士，曾說：“自己有什么委屈，也不好意思去麻煩別人，我只是小農(nóng)民，人家可能都瞧不起你，手上有殘疾，平時和人接觸都要故意把手遮起來，不想讓人看到?！蓖簧鐓^(qū)的ZQB先生就因為覺得自己和別人不一樣，盡管喜歡拉二胡，也不愿意接受邀請去參加表演。杏林濱海社區(qū)的CYZ女士表示：“有哪些補助自己什么都不知道，社區(qū)工作人員要是看得起我們偶爾來關(guān)心一下就很好了?！毙恿秩諙|社區(qū)患有眼疾的D先生說：“殘疾人都比較內(nèi)向，都不愛跟人家交流什么的，我身體有缺陷肯定會有自卑的感覺，肯定有因為眼睛的事跟人家吵啊，有人取笑我，我就和他吵了。我們作為殘疾人已經(jīng)都很慘了，對不對？你還去取笑人家，你說哪個人會沒有自尊？”

在社會福利輸送環(huán)節(jié)服務提供者沒能提供更為人性化的服務，沒有深入了解殘疾人享受社會福利資源所面臨的心理、生理和社會環(huán)境等方面的阻礙因素。在社會福利輸送“最后一公里”的服務終端方面缺乏主動的有溫度的服務，導致殘疾人群體因自身特殊的性格心理特點而得不到所需的社會福利資源。

生理或心理上的缺陷使得殘疾人在學習、生活、就業(yè)及戀愛、婚姻和家庭方面會遇到比健全人更多的困難。面對自身難以解決的問題，如果他們不能得到來自各方面足夠的支持和幫助，甚至遭到厭棄或歧視，就會產(chǎn)生自卑心理。殘疾很容易導致人的自卑心理的產(chǎn)生，但我們忽略了“自卑”所表現(xiàn)出來的是一種更為復雜的“多重殘疾”。因為自卑，不愿與外界接觸，把自己關(guān)在家里，這是一種另類的“肢體殘疾”;因為自卑，不愿與他人交流，這又是一種另類的“言語殘疾”。由于殘疾人不善于、不能夠去表達需要，社會福利輸送也很難最終落實到有需要的對象身上。殘疾人的表達困境不僅是殘疾人自身的能力問題，更是“不友好”的社會環(huán)境所造成的。

四、 殘疾人社會福利需要供給的整體性治理

福利制度必須以某種方式把個人滿足需要的權(quán)利及決定這種滿足如何得到實現(xiàn)的參與權(quán)結(jié)合起來。完整性的社會福利制度要對“是什么”和“怎么樣”均有明確的回應。本研究立足于需要呈現(xiàn)殘疾人社會福利制度“怎么樣”。通過前文的剖析可以發(fā)現(xiàn)，殘疾人社會福利供給體系逐步完善，構(gòu)建了由政府、市場、社會與家庭等多元主體共同參與的服務供給機制。但是由于各個主體內(nèi)部的建設(shè)問題和各個主體之間的互動不良導致了殘疾人福利供給體系出現(xiàn)一定程度的碎片化。殘疾人社會福利需要滿足的三個基本困境有：一是社會福利生產(chǎn)脫離需求;二是社會福利組織運營效率低下;三是社會福利輸送對象需要表達困境。根據(jù)研究得出社會福利供給具有以下幾個特點：定量分析決定福利制度框架，福利資源發(fā)放標準“一刀切”，福利制度傾向于一二級殘疾，三四級殘疾受關(guān)注度較低，缺乏對殘疾人特殊性需要的分析等。其中最核心的問題在于，缺乏全面的殘疾人需要調(diào)研。當殘疾人真實、迫切的需要無法得到滿足的時候，其它哪怕再大的努力也像“重拳打在棉花上”，力大效微。這三個問題相當于福利資源傳輸過程不完整，包括福利生產(chǎn)、福利組織、福利輸送均存在偏差，立足需要正是貫穿于整個過程的一個核心因素，如何讓這個核心要素在執(zhí)行中得到全面體現(xiàn)是解決問題的根本。為了完善殘疾人社會福利供給體系，未來殘疾人社會福利制度的建設(shè)應該努力實現(xiàn)各供給主體供給功能和主體合作的整合，以整體性治理的思維解決殘疾人福利供給體系的困境，彌補供給機制的缺失，建設(shè)殘疾人社會福利體系無縫隙供給的長效機制。

整體性治理的主要倡導者波利特認為，公共治理可以通過橫向與縱向的思想和行動來達到預期利益的實現(xiàn)。在公共服務領(lǐng)域，這種公共治理模式主要體現(xiàn)四個方面：排除相互破壞與腐蝕的政策情景;更好地使用稀缺資源;政策領(lǐng)域與網(wǎng)絡行動者一起工作，產(chǎn)生協(xié)同效應;為公眾提供無縫隙而非分離的服務。①整體性治理的基本治理理念是滿足公民需求，強調(diào)公共利益和政府的責任導向，在政府運行機制上，以整合為主，強調(diào)治理主體的整體性，形成治理層級、功能的整合，“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”，為公民提供無縫隙而非分離的整體型服務的政府治理圖式。②依據(jù)佩里·希克斯的制度化策略，立足需要構(gòu)建殘疾人社會福利整體性治理和實現(xiàn)“無縫隙”服務范式需要進行精準需要評估、治理功能整合和公私服務主體合作治理三個面向的策略整合。

實現(xiàn)殘疾人社會福利供給整體性治理的基礎(chǔ)性策略是建立健全需要調(diào)研體系。每個人都不一樣，每個人的需要也不一樣。在建構(gòu)殘疾人社會福利服務體系中，應該堅持以殘疾人為本，以殘疾人的基本生活需要和社會發(fā)展需要為導向提供社會福利服務。以需要為導向的社會福利生產(chǎn)才能真正幫助到殘疾人群體，不僅在福利生產(chǎn)環(huán)節(jié)，在福利組織和福利輸送環(huán)節(jié)也應有針對服務對象需要的有效反饋機制，并在殘疾人需要的動態(tài)發(fā)展變化中不斷調(diào)整。殘疾人社會福利服務應因人而宜、因時制宜和因地制宜，注重推進貼近不同殘疾類別群體的針對性服務，逐步完善量體裁衣式的服務提供機制，實施個性化服務。

實現(xiàn)殘疾人社會福利供給整體性治理的第二步便是實現(xiàn)殘疾人社會福利供給功能整合，即以人才隊伍的完善與建設(shè)健全各服務主體內(nèi)部的功能。努力促進各殘疾人社會福利供給主體優(yōu)勢功能的發(fā)揮是實現(xiàn)功能整合的前提。在這個基礎(chǔ)上應該明確各個服務主體的服務邊界，專業(yè)的人做專業(yè)的事，各個主體理解自己的優(yōu)勢領(lǐng)域，著力在這個角度上進行服務，避免服務出現(xiàn)簡單重復，浪費人力物力。職責明確、權(quán)責統(tǒng)一的組織構(gòu)架建設(shè)是功能整合的基礎(chǔ)。

殘疾人社會福利供給由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)向，殘疾人的需要呈現(xiàn)更為多元性和復雜性。單個服務主體即便功能再強大也無法有效地回應，所以殘疾人社會福利供給走向整體性治理的第三個策略也是最重要的策略是服務主體之間的整合，形成合作伙伴關(guān)系，共同協(xié)作為殘疾人提供服務。在殘疾人社會福利供給結(jié)構(gòu)體系中，政府、市場、社會和家庭都是核心的供給主體，應該根據(jù)不同主體的組織功能優(yōu)勢，明確責任界限，承擔不同職能，以期構(gòu)建職責明確、權(quán)責統(tǒng)一的殘疾人社會福利供給的組織架構(gòu)。首先，政府作為社會資源的占有者和分配者，是殘疾人社會福利供給的主導者，也是最終的責任主體。大到國家法律政策層面，小到基層體系的建設(shè)，政府都負有一定的責任。政府應該努力在以下四個維度積極作為，為殘疾人提供社會福利：一是通過制定相關(guān)的法律與政策保證殘疾人享受社會福利的權(quán)利，確保福利供給均等化;二是政府應該起到監(jiān)管作用，政府應利用公共權(quán)力對各殘疾人服務主體提供的社會福利產(chǎn)品和服務過程進行相關(guān)的監(jiān)督，以確保服務質(zhì)量;三是通過政府購買服務的方式引入專業(yè)化的服務機構(gòu)，從績效和專業(yè)兩個維度提升殘疾人社會福利供給的水平;四是直接提供殘疾人社會福利服務，有一些服務社會層面無法承辦，只能由政府實現(xiàn)兜底。其次，市場（企業(yè)）作為殘疾人社會福利供給的重要主體，一方面應該在相關(guān)政策的引導下落實按比例安排殘疾人就業(yè)的工作;另一方面以市場的思維生產(chǎn)殘疾人社會福利供給的各種產(chǎn)品，優(yōu)化資源配置。再次，社會各類組織作為新興力量，應該發(fā)揮自己的專業(yè)特點，以基層視角重視殘疾人的需要，以需要為導向及時回應、滿足社會公眾的特定需要，彌補政府統(tǒng)一性服務供給的不足，體現(xiàn)個別化的人文關(guān)懷，深化社會公平。最后，社區(qū)和家庭應著力在殘疾人生態(tài)支持系統(tǒng)的完善與整合方面有所作為，保障各種服務能及時有效地輸送到殘疾人身上，提升殘疾人的生活水平。所以未來殘疾人社會福利供給體系建設(shè)走向整體性治理的首要策略是構(gòu)建職責明確、權(quán)責統(tǒng)一的組織架構(gòu)，保證各主體各盡所能、各得其所，在各自具有比較優(yōu)勢的領(lǐng)域發(fā)揮著主導作用，同時又互補互強。

結(jié)語

是什么導致了個體的殘疾？在滿足殘疾人需要方面社會與政府應該承擔什么樣的責任，如何供給方能有效回應？本文將殘疾人需要作為整個研究的主線，以殘疾人社會福利供給為切入點，對殘疾人社會福利制度是“怎么樣”有一個更為整體的把控。研究以殘疾人社會福利供給的三個環(huán)節(jié)——社會福利生產(chǎn)、社會福利組織、社會福利輸送為考察的著力點，剖析當前殘疾人社會福利供給運作的困境，并基于問題的剖析從需要的整體性治理出發(fā)，提出未來殘疾人社會福利制度的建設(shè)方向。立足需要精準評估、努力實現(xiàn)各供給主體供給功能和主體合作的整合，有助于殘疾人社會福利供給長效機制的建設(shè)，更有利于殘疾人問題的解決，促使其更好地適應社會、平等地參與社會生活，共享社會政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展成果，為構(gòu)建社會主義和諧社會貢獻力量。

（責任編輯：徐澍）