摘要：財稅政策效力由財政收支規(guī)模決定，這是分析財稅政策問題的基礎。在實施過程中，存在著如何將財稅政策由工具變量轉變?yōu)槟繕俗兞康膯栴}（政策期望值）。財稅政策效應即為財政政策發(fā)揮作用的結果，政策的有效性與政策執(zhí)行結果成正向關系，財稅政策的實施能否能達到預期目標是政策發(fā)生作用的標準。對于判斷政策落實效果高低的問題，則不能單純考慮政策實施的結果，而同時要對落實此項政策所付出的成本與收益做出綜合分析。對于一項財稅政策的客觀評估，是深化改革和調整政策的重要指南，為政策的發(fā)展方向提供決策依據(jù)。

關鍵詞：財稅政策；成本收益；經濟效益

開發(fā)區(qū)是一個有中國特色的經濟概念。從世界范圍來看，具備開發(fā)區(qū)特點的經濟實體早在400多年前就已經產生，并在各國吸引投資、對外貿易和創(chuàng)造就業(yè)等經濟活動中發(fā)揮了重要作用。中國的開發(fā)區(qū)經濟伴隨著改革開放的步伐而出現(xiàn)，從剛剛起步的1984年至今，開發(fā)區(qū)經濟的發(fā)展經歷初步探索時期、闊步發(fā)展時期和穩(wěn)步提升時期。在此期間，不斷調整、深化和創(chuàng)新的開發(fā)區(qū)財稅政策為區(qū)域經濟發(fā)展和壯大起到了保駕護航的作用。

初步探索時期（1984年～1991年）1978年我國確定了改革開放的基本國策，在借鑒國外區(qū)域經濟發(fā)展經驗的基礎上，于1984年，國務院批準興建了大連、秦皇島等14個經濟技術開發(fā)區(qū)，這標志著我國開發(fā)區(qū)的出現(xiàn)。1985年，深圳科技工業(yè)園區(qū)作為我國第一個高新技術開發(fā)區(qū)正式成立。由于政府的大力扶持，激發(fā)了廣大投資商和各級政府的熱情，我國級次不同、類型不同的開發(fā)區(qū)在前所未有的優(yōu)惠政策的吸引下，在全國各地雨后春筍般出現(xiàn)，為開發(fā)區(qū)未來發(fā)展打下了堅實基礎；

闊步發(fā)展時期（1992年～2002年）1992年鄧小平南巡講話，進一步提升了我國對外開放的層次，也推動了建立開發(fā)區(qū)的新一輪熱潮。1992年～2002年的二十年間，國務院先后分兩批批準了營口、長春、合肥、鄭州等35個經濟技術開發(fā)區(qū)。隨著發(fā)展的深入和各項優(yōu)惠政策的日趨成熟，各省市也在不斷嘗試建立有地方特色的省市級開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)經濟雖然起步晚，但是在短短的二十年間發(fā)展勢頭如火如荼：從東部沿海的開發(fā)開放到西部大開發(fā)的發(fā)展契機，開發(fā)區(qū)經濟無論地理角度還是提升方向均縱向深入，全方位、多角度的開放經濟格局已經建立。必須看到，相較于初步探索時期的招商引資有了質量的提高，大規(guī)模引入跨國公司的同時，也帶來了先進的管理理念和生產技術，對于我國工業(yè)化水平的提升發(fā)揮的重要的作用。但是對于經濟發(fā)展的規(guī)劃概念過于薄弱，伴隨高速工業(yè)化而來的環(huán)境問題、耕地占用和管理難題亟需整頓和治理。

穩(wěn)步提升時期（2003年至今）隨著經濟的不斷發(fā)展，尤其是加入WTO以后，中國經濟的發(fā)展質量關系到世界經濟穩(wěn)定，開發(fā)區(qū)作為跨國公司和進出口企業(yè)發(fā)展壯大的重要平臺與世界經濟的聯(lián)系日趨緊密。提升開發(fā)區(qū)的發(fā)展質量和水平，使開發(fā)區(qū)經濟永續(xù)發(fā)展，是開發(fā)區(qū)招商引資的重要考量。這一階段，開發(fā)區(qū)分化明顯，需要有關部門對開發(fā)區(qū)進行規(guī)范和調整，要求建立相關法律法規(guī)對于開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策的使用和規(guī)范加以區(qū)分。

吸引投資是開發(fā)區(qū)經濟的重要組成，國家頒布的有利于開發(fā)區(qū)吸引投資的優(yōu)惠政策，為園區(qū)企業(yè)在財政補貼和稅收優(yōu)惠方面爭取了巨大的支持。內聯(lián)企業(yè)，也可以按照有關規(guī)定，比照外商投資企業(yè)，享受一定的優(yōu)惠政策。開發(fā)區(qū)內外商投資企業(yè)發(fā)生年度虧損，可以用一下納稅年度的所得彌補；下一納稅年度的所得不足彌補的，可以逐年延續(xù)彌補。外國投資者以優(yōu)惠條件提供資金設備，或者轉讓先進技術的，經批準還可以給予更多的減稅、免稅優(yōu)惠。有關海關稅收和出口退稅的規(guī)定包括：區(qū)內企業(yè)出口開發(fā)區(qū)生產的產品，除國家限制貨物外，免征出口關稅。使用內地料件或半成品，在開發(fā)區(qū)內加工出口應征出口關稅的產品，凡經實質性加工，增值20%以上的，可視為開發(fā)區(qū)產品，海關憑有關主管部門的證明文件，免征出口關稅。開發(fā)區(qū)企業(yè)代理或收購區(qū)外產品出口，就按國家有關規(guī)定辦理，出口應片出口關稅的產品，照章征收出口關稅。符合商品出口退稅規(guī)定的貨物采取免、減、退制度。

開發(fā)區(qū)在建設初期，基礎設施薄弱，金融機構的融資功能不完善，財政資金的扶持對于開發(fā)區(qū)起步期的建設顯得尤為重要，有利于實現(xiàn)資源的合理配置。具體表現(xiàn)為：直接投入財政資金。除了要滿足開發(fā)區(qū)基礎設施建設的需要，也要對企業(yè)的前期科研經費給予支持。此種財政扶持具有效率高和效果好的特點。有利于開發(fā)區(qū)發(fā)展的經濟定位和經濟結構調整，在財政投入的同時，培育了適應開發(fā)區(qū)未來發(fā)展的大項目、好項目，從長遠角度考慮，保證了稅源財源。稅收減免吸引財源。各個級次的開發(fā)區(qū)吸引內外資除了地理位置、園區(qū)環(huán)境等客觀因素，最重要的原因就是稅收減免政策，特別是對于政府鼓勵的高新技術企業(yè)、中小型科技企業(yè)，在財稅政策上有較大的傾斜。從優(yōu)惠實施情況看，所涉及的稅種廣泛，稅收優(yōu)惠方式靈活。其中的價格補貼、貸款擔保和貼息為企業(yè)在經營瓶頸期提供扶持，保證具有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)順利渡過難關，實現(xiàn)長遠發(fā)展；政府采購向扶持企業(yè)大力傾斜，同時建立有政府、企業(yè)和銀行共同投資，聯(lián)合管理的風險基金，保證前期投入的高新技術產業(yè)的成果轉化，涵養(yǎng)長期稅源。

經濟全球化背景下，產業(yè)經濟發(fā)展的程度是地區(qū)乃至國家經濟實力和競爭力的重要體現(xiàn)。級次不同的開發(fā)區(qū)作為各具特色的產業(yè)經濟發(fā)展平臺，越來越受到中央和地方的重視。財稅政策是政府調控經濟最主要和最直接的手段，是實現(xiàn)開發(fā)區(qū)資源合理配置的有力工具，是開發(fā)區(qū)經濟向深入發(fā)展的重要政策保障。同時，我國的開發(fā)區(qū)主導外向型經濟，創(chuàng)新是開發(fā)區(qū)經濟的主要增長點，高新技術產業(yè)勢必然成為新一輪經濟發(fā)展的必爭高地。在如此激烈的競爭環(huán)境下，政策制定者如何針對開發(fā)區(qū)特有的財稅政策，搶抓機遇深入落實好現(xiàn)有財稅政策，同時提高服務質量和辦事效率，成為工作中亟待解決的問題。

與其他政策的效應評價一樣，財稅政策效應的發(fā)揮總是存在兩面性，盡管制定政策的初衷是要追求最好的政策實現(xiàn)效果，但是在政策的實踐過程中，由于客觀因素的存在，政策并不會與預期設想分毫不差。對于開發(fā)區(qū)財稅政策的成本收益分析旨在對政府出臺的財稅政策做出客觀的評估，為深入實踐財稅政策和調整政策的遠期發(fā)展走向提供理論依據(jù)。

一、 財政政策產生負面效應的原因分析

財稅政策與其他任何政策的實施一樣總是存在一段時間的適應期，從出臺、執(zhí)行，再到效果的發(fā)揮，會出現(xiàn)不同的政策效應?？傮w來說，政策逐漸成熟，財稅發(fā)揮效應不斷加強。新出臺政策產生自然偏差的原因包括新舊政策更替或調整。對于政策的認識不足，配合新政策實施的機制不完善，還處于政策的磨合期與協(xié)調期。同時，國家出臺的相關開發(fā)區(qū)的財稅政策是從中央的高度，需要考慮全局和整體的永續(xù)發(fā)展，對于問題解決只具有普遍意義和原則指導，不可能一一對應各地的情況，所以在執(zhí)行過程中，各具特點的開發(fā)區(qū)經濟需要針對自身情況找準政策的突破口，即使這樣也會形成地區(qū)間政策實際效果的差別。

值得說明的是這種財稅政策效應的必然偏差是在正確政策設計和執(zhí)行者行為端正的前提下。在這種情況下，政策效應產生偏差與人的因素是無關的。而在實際的執(zhí)行過程中，脫離人的因素是不可能發(fā)生的，不論從政策的設計到最總政策的運用與執(zhí)行，人始終政策工具上最為重要的一環(huán)。從政策設計者角度，政策設計目標期望值過高或者過于理想化，都是政策效應低下的關鍵原因。從基層執(zhí)行者角度，工作素質、政策掌握程度、執(zhí)行力高低，都對財稅政策效應的發(fā)揮起著至關重要的作用，發(fā)生失誤即會對政策效果產生破壞力，執(zhí)行者的行為偏差導致政策實踐水平低下。在現(xiàn)實工作中，影響財稅政策作用發(fā)揮的各種偏差既會單獨出現(xiàn)更可能交叉發(fā)生，所以在現(xiàn)實中要求我們在處理問題是要進行分析和判斷，要區(qū)分不同情況有針對性的采取措施。如何才能評估財稅政策效應的好壞呢？政府和財稅相關部門為制定和執(zhí)行某財稅政策，支付的費用即為政策的成本，同時通過實施該財稅政策所取的收益或真產生的積極效果即為政策的效益。

二、 成本收益分析的有效性評價與實例

政策目標值即是對政策效益實現(xiàn)的定量分析，是政策制定者根據(jù)經濟形勢和實際需要所做出的判斷。通過對于成本—收益的分析對政策做出有效性評價：

政策效益>政策成本，政策發(fā)揮作用；

政策效益<政策成本，政策與預期不符。

政策目標值的實現(xiàn)，說明財稅政策發(fā)揮作用，此時的政策收益與政策成本都是可以用計量單位估算的。而當政策與預期不符，政策收益小于政策成本時，由于實施某項財稅政策所產生的負面影響是不具備估算條件的，對于損失的社會效益更無法用貨幣形式表現(xiàn)出來。舉例來說，為了平衡預算的需要，對園區(qū)企業(yè)加征稅費。當年的預算平衡并未考慮長遠的政策效益，利潤降低在影響廠商的生產積極性的同時，更加不利于園區(qū)的引資工作。當然，如果為了招商引資，無原則的減免稅收、提供優(yōu)惠和便利條件，在短期是會達到相應效果，但是從長遠來講是不利于區(qū)域經濟發(fā)展和產業(yè)集群發(fā)展，產生發(fā)展后勁不足的疲軟現(xiàn)象。我們可以對財稅政策的成本問題做具體分析。

在既定的政策效益下，如何能將政策成本控制到最低，是政策效應發(fā)揮最大作用的關鍵。政策效果=政策目標值（貨幣）/執(zhí)行成本

我們可以看出，財稅政策有效性的分析是由政策目標值與執(zhí)行成本兩個變量決定的。財稅政策的成本收益的分析是相對復雜的，除了可估算的變量還有其他社會等因素的存在，本文只是在可估范圍內做出分析和判斷。此公式表明稅率與稅收收入的變動對財政收入的影響。對于影響程度的描述即為稅收乘數(shù)。稅收乘數(shù)為正值時，企業(yè)收入和稅收收入正向變動，政府適時適當實施減稅政策時，企業(yè)利潤增加，刺激追加投資，形成良性循環(huán)發(fā)展的可能性加大，有利于經濟增長和長遠發(fā)展。

三、 與開發(fā)區(qū)財稅政策落實相關的建議

稅收優(yōu)惠作為政府支持的特殊形式，并未納入政府預算進行管理，屬于一種間接的財政支出形式，缺乏定量管理，對稅收優(yōu)惠成本收益分析不足。從對于稅收優(yōu)惠的管理來看，對于稅收優(yōu)惠的審批到執(zhí)行以及最終的政策效應評估和統(tǒng)計數(shù)據(jù)的發(fā)布，均未形成體制。從稅收優(yōu)惠的作用來看，確實會對開發(fā)區(qū)招商引資和產業(yè)結構調整起到較大作用，但是由于未列入政府預算，政府監(jiān)管難，可能出現(xiàn)稅式支出過大的情況，造成稅收的流失。對于稅收優(yōu)惠的監(jiān)管質量需要提高。稅收優(yōu)惠的范圍寬泛，種類較多，臨時性的稅收有惠占有相當比重。稅務部門對于優(yōu)惠資格的審批相對嚴格，而在稅收優(yōu)惠的實踐過程缺乏監(jiān)管，管理偏形式化，對納稅資料缺乏真實性與合理性核查的長期監(jiān)管，可能引發(fā)避稅等稅收流失情況。稅收的優(yōu)惠方式和對象的問題。間接稅收優(yōu)惠能夠產生對開發(fā)區(qū)產業(yè)結構調整的作用，而直接稅收優(yōu)惠的作用存在于各個相關企業(yè)對稅收優(yōu)惠的爭取。適當調整直接與間接稅收優(yōu)惠比例，對于開發(fā)區(qū)經濟長遠發(fā)展是有利的。

政策實施后效果跟蹤是十分必要，政策評價是監(jiān)督財政資金的使用效果的重要手段和指標，是財稅政策管理的必要內容，有助于提高財政決策的水平。既對財稅政策的實施情況進行監(jiān)管，同時通過量化方法分析評估的政策效果，不斷收集政策的績效評價，為完善和調整財稅政策提供依據(jù)。將財稅政策的制定、實施和反饋都列入評價體系內。對于財稅政策的評價要兼顧多方面效益，包括經濟、環(huán)境和社會等方面。財稅政策的完善和整合是進行政策評價的最終目的。對于評價差、效率低、不合理的財稅政策要予以調整或變更。發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，為未來財稅政策的精準制定和實施提供現(xiàn)實依據(jù)。

建立財稅政策問效機制的客觀要求是對稅收優(yōu)惠進行評估。既要有規(guī)范的評估方法同時也要保證接受評估的數(shù)據(jù)是科學而真實的。借鑒國外對于稅收優(yōu)惠的評估方法，結合現(xiàn)實情況加以改進是必要的過程。國外的稅收優(yōu)惠評估法包括收入放棄法、等效收入法和收入收益法。如果稅收優(yōu)惠可以用財政支出直接取代，并且取代成本小于或等于前者，那么對于該項優(yōu)惠可以取消；當稅收優(yōu)惠小于稅收收益時，此項稅收也要做取消處理。針對各層次開發(fā)區(qū)的實際情況，按照成本-收益方法，對現(xiàn)行的財稅優(yōu)惠政策加以檢驗，而后進行整頓和清理，合并有效剔除無效的財稅政策。加強對清理后的財稅優(yōu)惠政策監(jiān)督管理和執(zhí)行規(guī)范。對于新的稅收優(yōu)惠政策，要加以評估和分析，通過成本收益分析最大可能提高稅收優(yōu)惠的效果，嚴格控制稅式支出的規(guī)模。重視財稅政策績效的評估工作。優(yōu)化財政支出結構的客觀前提即是建立政策的績效考評，是對財政資金使用進行監(jiān)督的目的，有助于提升政策制定的水平和政策實踐的效果。要把對于財稅政策的績效考評列為政策管理的必經環(huán)節(jié)。在制定和實施財稅政策的過程中，每項工作安排尤其是審批環(huán)節(jié)，都要進行績效評估。前期的可行性考察，為財稅政策深入貫徹和落實打牢基礎。

關注財稅政策的綜合效益評價。隨著開發(fā)區(qū)經濟的壯大，相關財稅政策不斷出臺，對于企業(yè)的發(fā)展和投資經營環(huán)境的改善起到了重要作用。但在實踐過程中，政策的單一性強，實踐缺乏系統(tǒng)性，表現(xiàn)為執(zhí)行標準化不強，政策之間協(xié)調和平衡性需要加強。在一定程度上，不利于財稅政策實施效果和效率的發(fā)揮。同時，財稅政策作為政府支持的特殊形式，并未納入政府預算進行管理，屬于一種間接的財政支出形式，社會對于財稅政策的政策評價也是多方面的，除了經濟效益的發(fā)揮還要兼顧社會效益，目前亟待解決綜合效益評價缺失的問題，包括政策實行的可持續(xù)性，能否發(fā)揮社會效益。舉例來說，政府出臺一項稅收優(yōu)惠政策，通過政策評估，稅收收益與稅收優(yōu)惠額持平或略低，但是相關產業(yè)有拉動就業(yè)的作用，考慮到該政策的社會效益的發(fā)揮，短期內應對該政策予以保留，有關產業(yè)調整和財稅收益部分要注意區(qū)分短期效益與長期效益以及整體效益與局部效益的衡量，對于這一問題有待深入研究，才能做出準確的績效評價和全面考量。

重視財稅政策績效評價的結果，調整績效低、不合理的財稅政策。財稅部門在政策實施過程中要嚴格政策落實的檢查制度。對于重點資金的使用情況，要在專項資金的報審階段，對項目要求達到的效果予以規(guī)定和說明，資金撥付后，要對資金的使用全程參與監(jiān)管，階段性總結資金的使用情況，形成報告，為政策制定者提供決策依據(jù)，有助于指導資金下階段使用。稅收優(yōu)惠是財政支出的一種表現(xiàn)形式，并未列入預算管理。我國對于稅收優(yōu)惠政策沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各個級次的開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策僅僅體現(xiàn)在相關稅種的法律法規(guī)中。加快稅收優(yōu)惠法制性的進程，對于規(guī)范優(yōu)惠政策、發(fā)揮優(yōu)惠政策的作用是十分必要的。由于缺乏系統(tǒng)法規(guī)的約束，有些稅收政策的效益并未達到最優(yōu)程度，還可能成為企業(yè)避稅和逃稅的工具。建立和完善稅收優(yōu)惠相關法律制度，是稅收部門與開發(fā)區(qū)納稅企業(yè)創(chuàng)造友好征納稅關系的制度保障，更是開發(fā)區(qū)經濟良性發(fā)展的客觀要求。

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作者簡介：張春娟（1983-），女，漢族，天津市武清區(qū)人，中國社會科學院研究生院政府政策和公共管理系博士生，研究方向為國民經濟學。

收稿日期：2018-02-14。