張亞

摘 要：當(dāng)涉及公共利益或群體利益的侵害發(fā)生時(shí)，由于各種障礙尤其是因?yàn)樵V訟主體資格的限制和模糊不清，提起公益訴訟相當(dāng)困難。因此，這一問(wèn)題已引起我國(guó)該領(lǐng)域?qū)W者和立法、司法部分的重視，并已展開(kāi)對(duì)公益訴訟的探討和研究。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；主體資格；公共利益

1 何謂公益訴訟

公益訴訟實(shí)質(zhì)上是一種特殊形式的訴訟方式。它與民事訴訟和刑事訴訟有著明顯的區(qū)別：公益訴訟所代表的是社會(huì)的公共利益或國(guó)家整體利益，而民事訴訟則維護(hù)的是社會(huì)個(gè)體成員的人身利益和財(cái)產(chǎn)利益，一般起訴都要求起訴人與案件有直接利害關(guān)系，是法律關(guān)系的當(dāng)事人，而公益訴訟不要求有直接利害關(guān)系，不要求為法律關(guān)系當(dāng)事人；刑事訴訟維護(hù)的則是刑法所保護(hù)的特定對(duì)象，是國(guó)家打擊犯罪，維護(hù)統(tǒng)治，保持國(guó)家穩(wěn)定的手段。同時(shí)，公益訴訟和行政訴訟也是有所不同的，行政訴訟指的是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法定程序向人民法院起訴，人民法院在當(dāng)事人及其他訴訟參與人的參加下，對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查并作出裁決的制度。它的目的則在于限制和規(guī)范行政權(quán)力。另外，關(guān)于公益訴訟的主體，目前在我國(guó)并沒(méi)有明確的立法規(guī)定，而民事、行政、刑事訴訟的訴訟主體已有法律的明確規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。

2 我國(guó)現(xiàn)階段公益訴訟主體資格法律法規(guī)的缺失及不利后果

所有我國(guó)有關(guān)公共利益的法律均有一個(gè)共同點(diǎn)，就是一旦有公民或機(jī)關(guān)團(tuán)隊(duì)、組織違反這些法律，沒(méi)有法律規(guī)定的明確主體來(lái)對(duì)違法行為提起訴訟請(qǐng)求停止侵害或要求賠償，或者是提起訴訟均被以不是適格的原告而被裁定不予受理、駁回起訴。出現(xiàn)這種情況，是由于我國(guó)民事訴訟法一直固守著保護(hù)社會(huì)成員私人利益的傳統(tǒng)觀念。即只有當(dāng)平等主體的公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生爭(zhēng)議，或者其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，才能依據(jù)民事訴訟法規(guī)定的司法程序進(jìn)行救濟(jì)。正是在此理念的支配下，國(guó)家設(shè)立民事訴訟制度的根本目的是為了保護(hù)私人之間的利益關(guān)系，維護(hù)私法秩序，民事訴訟法的調(diào)整對(duì)象僅限于體現(xiàn)私人利益的民事糾紛，而并不是對(duì)所有受侵害對(duì)象均可適用。民事訴訟從本質(zhì)上說(shuō)是一種私益訴訟，社會(huì)公共利益保護(hù)因?yàn)槭軗p害對(duì)象并不是直接的個(gè)人或團(tuán)隊(duì)組織，而是社會(huì)整體利益的綜合，因而一直被排除在民事訴訟法調(diào)整的范圍之外。但是，在現(xiàn)今社會(huì)，環(huán)境污染和消費(fèi)者權(quán)益受侵害等現(xiàn)象已經(jīng)威脅到我國(guó)整體生活環(huán)境和全體公民權(quán)益保障，公益訴訟立法已刻不容緩。2012 年修訂的民事訴訟法第五十五條規(guī)定， 對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這說(shuō)明我國(guó)涉及公共利益保護(hù)的立法不僅得到了學(xué)術(shù)界的關(guān)注，也得到立法機(jī)關(guān)的重視，民訴法 2012 修訂版已經(jīng)在公共利益保護(hù)方面邁出了歷史性的一步。新修訂的民訴法將公民個(gè)人排除在公益訴訟的主體之外，明顯是對(duì)民眾的不信任，也是對(duì)公益訴訟保護(hù)極為不利的理念。

3 公益訴訟主體的探討

公益訴訟的訴訟主體較為廣泛，關(guān)于公益訴訟主體的學(xué)說(shuō)，主要有以下三種：第一種學(xué)說(shuō)是廣泛主體說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，任何單位和個(gè)人都可以提起環(huán)境公益訴訟。其依據(jù)是《環(huán)境保護(hù)法》一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。第二種學(xué)說(shuō)是相關(guān)團(tuán)體、組織說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體、民間組織、機(jī)關(guān)單位可以自己的名義提起環(huán)境公益訴訟。第三種學(xué)說(shuō)叫公權(quán)機(jī)構(gòu)說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為只有行使相關(guān)公共權(quán)力的機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，比如，海洋管理部門(mén)可以對(duì)海洋環(huán)境污染損害提起民事公益訴訟；農(nóng)業(yè)部門(mén)可以對(duì)漁業(yè)污染提起公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)任何破壞環(huán)境的行為提起公益訴訟。從理論上看，為了切實(shí)保護(hù)公共利益使公益保護(hù)落到實(shí)處，不應(yīng)該對(duì)公益訴訟的主體資格要求過(guò)于苛刻，但是立法機(jī)關(guān)又擔(dān)心訴權(quán)被濫用，兩個(gè)矛盾的命題一直沒(méi)有處理好導(dǎo)致至今還沒(méi)有適合的法律出臺(tái)。從實(shí)踐和現(xiàn)行法律來(lái)看，目前主要有以下幾類主體適合提起公益訴訟：

3.1 檢察機(jī)關(guān)

檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和公共利益、國(guó)家整體利益的代表人，而且其最大優(yōu)點(diǎn)在于，檢察機(jī)關(guān)能夠以其國(guó)家機(jī)關(guān)的特有身份在訴訟過(guò)程中更好地與行政機(jī)關(guān)、公益違法者相抗衡。

當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟應(yīng)僅限于純公益性的公益訴訟，如國(guó)有資產(chǎn)流失的公益訴訟、環(huán)境公益訴訟、行政公益訴訟等，這類案件一般標(biāo)的較大、被訴主體強(qiáng)大且程序復(fù)雜，普通公民往往由于法律地位、經(jīng)濟(jì)壓力和法律資源問(wèn)題無(wú)力提起。對(duì)涉及不特定多數(shù)間接利害關(guān)系人的私益與公益并存的公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)則不宜作為主體。

3.2 有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)

這里所說(shuō)的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)是指對(duì)保護(hù)公共利益承擔(dān)特定職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)，如環(huán)境保護(hù)部門(mén)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、工商行政部門(mén)等。這些國(guó)家機(jī)關(guān)作為管理者可以利用其所擁有的技術(shù)手段和監(jiān)測(cè)工具，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查、保全證據(jù)等手段最及時(shí)、最有效地發(fā)現(xiàn)侵害行為和采集證據(jù)，是公益訴訟中最有力的舉證者。國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)該在窮盡其行政職權(quán)而無(wú)法使侵害對(duì)象停止侵害或獲得賠償時(shí)，在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)侵害社會(huì)公共利益的違法行為提起公益訴訟，如環(huán)保部門(mén)可以提起環(huán)境公益訴訟，工商部門(mén)可以對(duì)行業(yè)壟斷提起公益訴訟。

3.3 新修訂的民事訴訟法

有關(guān)組織新修訂的民事訴訟法第五十五條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。此處的組織應(yīng)該作廣義解釋，既包括各種經(jīng)注冊(cè)登記的團(tuán)體，也應(yīng)包括沒(méi)有注冊(cè)登記的社會(huì)民間組織。社會(huì)團(tuán)體如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)組織、動(dòng)物保護(hù)組織等，他們對(duì)相關(guān)公共利益的密切關(guān)注使他們成為公益的積極推動(dòng)者。賦予社會(huì)團(tuán)體以公益訴訟主體資格最大的優(yōu)點(diǎn)在于可以避免公民個(gè)人提起公益訴訟時(shí)受到的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)壓力等因素的牽制，同時(shí)由于社會(huì)團(tuán)體在工作中積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，可以達(dá)到更好地維護(hù)公共利益又防止濫訴的目的。但在現(xiàn)階段的我國(guó)，社會(huì)團(tuán)體無(wú)論是在制度上和自身的組織上并沒(méi)有完善起來(lái)，讓社會(huì)團(tuán)體成為公益訴訟的訴訟主體，還有幾個(gè)方面需要完善：第一，國(guó)家在法律法規(guī)上對(duì)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行完整嚴(yán)格的規(guī)范，明確社會(huì)團(tuán)體的職責(zé)，規(guī)定其權(quán)利和義務(wù)，并賦予社會(huì)團(tuán)體有行政監(jiān)督的職權(quán)；第二，社會(huì)團(tuán)體本身組織也要不斷完善，積極發(fā)展；第三，有專職部門(mén)對(duì)社會(huì)團(tuán)體實(shí)行監(jiān)督，避免其本身行為觸犯公眾利益。但是對(duì)于有關(guān)組織提起訴訟，目前法律則較為模糊，尚需法律法規(guī)的進(jìn)一步明確。

3.4 普通公民

檢察機(jī)關(guān)、其他國(guó)家機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體對(duì)于某些損害公益的行為可能會(huì)出于種種考慮和面對(duì)種種壓力而怠于起訴。然而普通公民在起訴意志上卻很少會(huì)受到干擾。賦予普通公民以公益訴訟主體資格，能夠有效彌補(bǔ)國(guó)家機(jī)關(guān)怠于起訴的不足，形成強(qiáng)大的訴訟合力，最大限度地保障社會(huì)公共利益。有利于鼓勵(lì)普通公民積極主動(dòng)地通過(guò)訴訟的途徑維護(hù)社會(huì)公共利益，提高當(dāng)家作主進(jìn)行民主監(jiān)督的法律意識(shí)。并且，公民作為最廣泛最直接的監(jiān)督者，能在最大范圍內(nèi)迅速及時(shí)地發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的違法行為。但是，為了防止濫訴，由普通公民提起的公益訴訟范圍應(yīng)受到嚴(yán)格限制。如果普通公民是直接利害關(guān)系人，當(dāng)然可以作為主體提起公益訴訟，如消費(fèi)者權(quán)益受損的訴訟。如果普通公民作為間接利害關(guān)系人，雖然其合法權(quán)益并未直接受損，但能夠證明損害公益的行為間接損害了其合法權(quán)益的，也是可以提起公益訴訟的。

在這四方主體中，具體由誰(shuí)來(lái)提起訴訟，誰(shuí)為適格的訴訟主體，這還需要我國(guó)立法機(jī)關(guān)出臺(tái)專門(mén)的程序法，以規(guī)制公益訴訟的主體。在法律還不健全的情況下，筆者認(rèn)為，這四方主體都有資格提起公益訴訟，但必須具體問(wèn)題具體對(duì)待，嚴(yán)格區(qū)分。

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