黃 凡

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

國(guó)家治理體系，作為一個(gè)政府話語(yǔ)表達(dá)，是隨著治理理論在中國(guó)的實(shí)踐和改良中產(chǎn)生，并衍生出政府治理能力、社會(huì)治理等概念，其提出對(duì)中國(guó)的公共管理、政治研究產(chǎn)生了重要的影響。就現(xiàn)今的國(guó)家治理理論來(lái)說(shuō)，治理能力、治理體系等都是以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代性的政府社會(huì)關(guān)系為目標(biāo)，并圍繞解決二者關(guān)系對(duì)治理主體進(jìn)行安排和分工。按治理主體進(jìn)行劃分，主要包括政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理，市場(chǎng)治理的規(guī)范和驅(qū)動(dòng)遵循一定的價(jià)值規(guī)律，通常根據(jù)政府和社會(huì)的互動(dòng)發(fā)生改變；政府和社會(huì)作為現(xiàn)代化治理主體的有機(jī)構(gòu)成部分，在中國(guó)適用中產(chǎn)生的邏輯矛盾及其本身的精細(xì)化研究為學(xué)者們所關(guān)注。

1 國(guó)家治理現(xiàn)代化

中國(guó)正處在現(xiàn)代化進(jìn)程中最為關(guān)鍵的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，突出表現(xiàn)為政府不斷向社會(huì)放權(quán)，中國(guó)的國(guó)家治理，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下整合社會(huì)治理資源意義上的治理，各治理主體間的權(quán)限界定和互動(dòng)模式處于一種探索和試驗(yàn)的階段。全球化和信息化的世界大潮加劇了國(guó)家實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化方面的壓力，中國(guó)不僅對(duì)國(guó)內(nèi)的治理有新的要求，更對(duì)中國(guó)模式的全球治理報(bào)以決心。當(dāng)下中國(guó)的治理模式正在由強(qiáng)大的政府、較不成熟的市場(chǎng)、發(fā)育程度較低的社會(huì)進(jìn)行戰(zhàn)略升級(jí)，國(guó)家治理現(xiàn)代化成為必然的趨勢(shì)。

1.1 國(guó)家治理現(xiàn)代化的含義

治理理論是一個(gè)舶來(lái)品，隨著國(guó)家發(fā)展的需要逐步滲透到政府的話語(yǔ)體系中，但關(guān)于國(guó)家治理的界定，國(guó)內(nèi)外存在著豐富的觀點(diǎn)。在西方倡導(dǎo)者所討論的治理概念界定中，善治、政道、新治理是主要的研究成果，但在善治、治理以及新治理之間又存在著理論上的邏輯矛盾，成為治理理論引入?yún)s模糊不清的根源。其中Kooiman更為簡(jiǎn)潔明確地將治理界定為國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)之間新的互動(dòng)形式，以應(yīng)對(duì)不確定性、多元化和社會(huì)與政策問(wèn)題動(dòng)態(tài)變化的增加[1]。但不論是西方語(yǔ)境還是中國(guó)的話語(yǔ)體系，國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于治理的觀點(diǎn)都強(qiáng)調(diào)這種優(yōu)化國(guó)家的行為模式絕不是強(qiáng)國(guó)家、絕對(duì)主義國(guó)家式的政府能力，而是一種關(guān)注實(shí)現(xiàn)政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理有機(jī)配合的理論。

什么樣的國(guó)家才是現(xiàn)代化的國(guó)家？我們不僅需要現(xiàn)代民族國(guó)家的發(fā)展案例進(jìn)行分析，還要結(jié)合適合中國(guó)本土國(guó)情的國(guó)家治理理論。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我們對(duì)現(xiàn)代化國(guó)家的理解，便是實(shí)現(xiàn)國(guó)家的工業(yè)化。隨著國(guó)家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，現(xiàn)代化到目前建立為四個(gè)層面上的現(xiàn)代化，即制度、物質(zhì)、文化和社會(huì)的現(xiàn)代化。中國(guó)的現(xiàn)代化自19世紀(jì)中期啟動(dòng)，在20世紀(jì)上半葉進(jìn)入高潮階段，直到當(dāng)下我們提出國(guó)家治理現(xiàn)代化。銜入當(dāng)前的觀點(diǎn)，國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵有多種解讀，但都明確了國(guó)家治理現(xiàn)代化囊括著國(guó)家治理體系、國(guó)家治理、國(guó)家治理能力以及國(guó)家治理主體四個(gè)核心概念。國(guó)家治理現(xiàn)代化也就是以國(guó)家治理體系及治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向的國(guó)家治理行動(dòng)的科學(xué)化、民主化、法治化、程序化和協(xié)同化[2]。這是一個(gè)改良的過(guò)程，也是一種發(fā)展的狀態(tài)。

1.2 國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展理念及目標(biāo)

各國(guó)涌入全球化、信息化等國(guó)際大潮，國(guó)內(nèi)改革由增量改革向存量改革轉(zhuǎn)變等內(nèi)外因素共同驅(qū)動(dòng)了中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型與變革，并在與外部因素的互相碰撞中產(chǎn)生了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)社會(huì)損失的關(guān)注更甚于對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)阻礙了全面深化改革的繼續(xù)。在此背景下，國(guó)家治理現(xiàn)代化作為一種聚集了關(guān)于有效治理學(xué)術(shù)理論的政府話語(yǔ)出現(xiàn)，該理論在中國(guó)的適應(yīng)性實(shí)踐中，在市場(chǎng)治理、政府治理、社會(huì)治理以及三者間的互動(dòng)中成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的研究?jī)?nèi)核，并由此挖掘出國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在遵循、發(fā)展理念和發(fā)展目標(biāo)。中國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化致力于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)”，建成現(xiàn)代化的國(guó)家，這是一種和平、穩(wěn)定、安全的發(fā)展，同時(shí)在另一方面來(lái)說(shuō)，該體系形成的國(guó)家治理理論也將著眼于中國(guó)理論的系統(tǒng)化和示范效應(yīng)。

就政府治理和社會(huì)治理而言，一方面，因?yàn)楝F(xiàn)有的制度體系的不足之處，以及對(duì)“民族國(guó)家”這個(gè)概念型共同體在管理權(quán)轉(zhuǎn)讓中的擔(dān)憂，政府治理的發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)從規(guī)則和作為兩方面實(shí)現(xiàn)對(duì)政府體制的治理改良。另一方面，中國(guó)的治理傳統(tǒng)是全能型政治統(tǒng)治，從而產(chǎn)生了早期的臣民社會(huì)，壓抑和降低了社會(huì)發(fā)育過(guò)程中的以大眾為代表的參與元的創(chuàng)造活力，參與理性，社群的發(fā)育程度較低，由此，國(guó)家治理現(xiàn)代化關(guān)于社會(huì)治理方面強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的培育和引導(dǎo)，尤其是發(fā)展和培育第三部門來(lái)促進(jìn)社會(huì)治理的優(yōu)化[1]。但無(wú)論二者任何一方的改變，都要求二者在多元和協(xié)作基礎(chǔ)上的穩(wěn)定和秩序。國(guó)家治理現(xiàn)代化的理想狀態(tài)，不是強(qiáng)大政府的權(quán)力主導(dǎo)發(fā)展結(jié)構(gòu)，也不是社會(huì)自我無(wú)限的自由狀態(tài)，是二者的相互促進(jìn)和相互限制的均衡狀態(tài)，即保障社會(huì)變革風(fēng)險(xiǎn)期的穩(wěn)健轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)規(guī)范的制度構(gòu)建和治理能力建設(shè)，促進(jìn)國(guó)家的有效治理，塑造和諧優(yōu)良的政治共同體。

2 國(guó)家治理現(xiàn)代化的政府表征

從比較的視野來(lái)看，國(guó)家治理現(xiàn)代化是對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情的總結(jié)比較，推崇精細(xì)化的改革維度，對(duì)政府和社會(huì)都提出了具體的定位，以期逐步實(shí)現(xiàn)政府的發(fā)展和治理的新融合，打造現(xiàn)代化的“優(yōu)良政府”[1]。國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)政府的定位可由傳統(tǒng)“工匠精神”進(jìn)行提升和凝練，從其中的有效結(jié)合點(diǎn)探索政府治理現(xiàn)代化的具體表征。優(yōu)良政府的四個(gè)指標(biāo)是圍繞國(guó)家發(fā)展理性展開(kāi)的對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變和適應(yīng)，并通過(guò)政府的現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)政府的工具理性和價(jià)值理性。

2.1 優(yōu)良政府的指標(biāo)體系

優(yōu)良政府的指標(biāo)體系由公共服務(wù)、法制體系規(guī)范、監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度、政民互動(dòng)四個(gè)指數(shù)構(gòu)成，相應(yīng)的代表了服務(wù)型政府、法治政府、責(zé)任政府、高效政府四個(gè)現(xiàn)代化政府的角色定位。表1所設(shè)置的指標(biāo)體系更多的體現(xiàn)對(duì)善治進(jìn)行量化。其中，以行政價(jià)值觀為代表的多項(xiàng)指標(biāo)代表了政府在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中行政取向的價(jià)值理性，以權(quán)力清單制度為主的其余指標(biāo)則代表了政府在國(guó)家與政府關(guān)系中職能設(shè)置和權(quán)力分配的工具理性（見(jiàn)表1）。

表1 政府指數(shù)評(píng)價(jià)表

表1作為試驗(yàn)型推導(dǎo)，具體指標(biāo)元素可圍繞優(yōu)良政府的角色定位進(jìn)行更深一步的細(xì)化和區(qū)分；另外，本表的考核不設(shè)置優(yōu)秀一欄，原因在于國(guó)家治理現(xiàn)代化的衡量標(biāo)志中對(duì)強(qiáng)大政府的指數(shù)需要根據(jù)具體國(guó)情進(jìn)行不同依據(jù)的扣分，如在強(qiáng)能社會(huì)基礎(chǔ)上的強(qiáng)大政府就要比在較低發(fā)育程度的社會(huì)中的強(qiáng)大政府更加不適應(yīng)國(guó)家治理的現(xiàn)代化規(guī)劃。

利用表1的自評(píng)可以得出政府發(fā)育的四個(gè)階段：第一個(gè)初級(jí)階段是現(xiàn)代國(guó)家第一個(gè)建設(shè)周期完備之初所表現(xiàn)的“1+3”模式政府，即存在3個(gè)指標(biāo)低于一般水準(zhǔn)，僅一個(gè)指標(biāo)出線成為政府治理的支撐，這種現(xiàn)象多出現(xiàn)為法治較為全面，但服務(wù)理念、問(wèn)責(zé)機(jī)制以及政府績(jī)效相對(duì)弱勢(shì)的情況，如第一個(gè)建設(shè)周期完備之初的中國(guó)；第二個(gè)階段是“2+2”模式政府，即政府考核中，存在兩個(gè)指標(biāo)較另外兩個(gè)指標(biāo)表現(xiàn)優(yōu)秀，這種模式多表現(xiàn)為嚴(yán)格的政府和人本的政府兩種情況，前者有健全的法制體系，深入到各項(xiàng)事務(wù)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行為的全面管控，后者是圍繞問(wèn)題形成管理體系，對(duì)公共事務(wù)的處理強(qiáng)調(diào)解決優(yōu)先；第三個(gè)階段是“3+1”模式政府，即在政府的治理過(guò)程中，對(duì)四個(gè)指標(biāo)中的三個(gè)指標(biāo)角色能更好的適應(yīng)，對(duì)第四個(gè)指標(biāo)相對(duì)較弱，該現(xiàn)象在本世紀(jì)各國(guó)的發(fā)展情況中高頻次的表現(xiàn)為對(duì)服務(wù)型政府的缺乏，尤其在發(fā)展中國(guó)家，在建立現(xiàn)代國(guó)家過(guò)程中模仿先發(fā)國(guó)家，故建立起適應(yīng)性的法治體系，較好地執(zhí)行政府的社會(huì)職能，但政治治理理念的轉(zhuǎn)型尚未成功，或遺留下來(lái)的官本位思想都成為服務(wù)型政府的指數(shù)較低的原因；第四階段是“4+0”模式政府，即四項(xiàng)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)均衡化發(fā)展，政府形態(tài)發(fā)展完全，對(duì)國(guó)家發(fā)展形成最優(yōu)的后備狀態(tài)，相對(duì)于其他三個(gè)階段，第四階段更加強(qiáng)調(diào)四個(gè)指數(shù)均在良好及以上，是政府治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。

2.2 政府改革的挑戰(zhàn)

行為金融學(xué)有這樣一個(gè)觀點(diǎn)，在日常的行為判斷中人們更偏好不作為，一方面在于自然人的懶惰屬性，但深層次分析是人作為經(jīng)濟(jì)人的特征，即對(duì)做出的投資、判斷行為，人們并不懼怕風(fēng)險(xiǎn)，而是懼怕?lián)p失。這種社會(huì)屬性同樣存在于政府的管理實(shí)踐中，基于損失厭惡產(chǎn)生對(duì)改革實(shí)踐的質(zhì)疑，降低了組織效率，對(duì)政府治理現(xiàn)代化的改革形成挑戰(zhàn)。其中一個(gè)表現(xiàn)便是存量改革帶來(lái)的“損失者”對(duì)政府改革的質(zhì)疑和阻礙。改革性質(zhì)的轉(zhuǎn)變和輿論帶來(lái)的沖擊容易模糊部分參與者對(duì)改革發(fā)展方向的認(rèn)知，增加改革難度，因此政治力量需要關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中科學(xué)指導(dǎo)和堅(jiān)定信念的積極作用。

創(chuàng)新是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期打破無(wú)效治理的重要工具，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中，優(yōu)良的政府需要更加深刻的認(rèn)識(shí)創(chuàng)新。在國(guó)民財(cái)政領(lǐng)域，政府需激發(fā)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量創(chuàng)新能力，但同時(shí)又要避免錯(cuò)誤的創(chuàng)新指導(dǎo)，如扎堆的互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)、與行政權(quán)力結(jié)合的“偽創(chuàng)新壟斷”等[3]。另外，政府在調(diào)試公共領(lǐng)域的資源配置時(shí)，又有扮演市場(chǎng)角色，扭曲創(chuàng)新資源配置的效應(yīng)，諸多行政辦法抑制了政府、社會(huì)以及市場(chǎng)的創(chuàng)新能力。

政府職能轉(zhuǎn)變和治理理念革新強(qiáng)調(diào)精細(xì)化。當(dāng)前政府改革要求實(shí)施“社會(huì)型發(fā)展戰(zhàn)略”，通過(guò)放權(quán)實(shí)現(xiàn)微觀領(lǐng)域的精細(xì)化治理而非傳統(tǒng)的宏觀政策優(yōu)化，這種精細(xì)化治理對(duì)治理格局、治理工具、治理流程、治理隊(duì)伍都有要求[4]。政府改革目前對(duì)多元治理主體的權(quán)力讓渡、對(duì)信息技術(shù)的應(yīng)用、對(duì)治理思維方式的定位、對(duì)治理標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化以及政府治理的制度建設(shè)都存在或多或少的問(wèn)題，影響了國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

2.3 優(yōu)良政府的改革戰(zhàn)略

對(duì)優(yōu)良政府在參與國(guó)家治理過(guò)程中的行為進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，衡量的不是政府在實(shí)踐中的強(qiáng)制力和對(duì)暴力的壟斷程度，而是政府治理角色扮演過(guò)程中與其他主體相互賦權(quán)，共同傳遞正能量的程度。之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)樵谥卫砝碚摰倪壿嬛?，?guó)家權(quán)力的行使才是國(guó)家治理的本質(zhì)所在。國(guó)家權(quán)力是價(jià)值、經(jīng)濟(jì)、軍事等權(quán)利相互作用的制度化網(wǎng)絡(luò)，政府所擁有的政治權(quán)力則表現(xiàn)為國(guó)家滲透到社會(huì)并與社會(huì)協(xié)商、談判、合作以解決問(wèn)題的基礎(chǔ)能力[5]。因此，在塑造優(yōu)良政府的改革戰(zhàn)略中，最根本的還是要明確對(duì)國(guó)家權(quán)力的解讀。

對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行明確解讀，就是對(duì)中國(guó)的政治制度進(jìn)行反思和優(yōu)化。學(xué)理上的政治制度在中國(guó)的實(shí)踐中表現(xiàn)為民主和集中兩方面，對(duì)民主和集中的取向和平衡，便是對(duì)中國(guó)國(guó)家權(quán)力的制度化安排。通過(guò)歷史經(jīng)驗(yàn)和比較研究可以得知，政治權(quán)力的現(xiàn)代化和民主化有助于鞏固國(guó)家權(quán)力的根基，同時(shí)對(duì)政治權(quán)力的優(yōu)化，又可以從經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)和社會(huì)的改革等方面進(jìn)行。對(duì)作為根源的國(guó)家權(quán)力關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)，圍繞政府改革對(duì)政治權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，是實(shí)現(xiàn)政府治理能力升級(jí)的重要步驟。

除了權(quán)力理念外，對(duì)于政府治理的優(yōu)化，集中在政府內(nèi)部的改革也很有必要。對(duì)治理工具的升級(jí)、對(duì)溝通機(jī)制的疏通、對(duì)層級(jí)結(jié)構(gòu)的改良等政府行為方式的改革都有助于實(shí)現(xiàn)真正意義上的優(yōu)良政府治理。國(guó)家治理現(xiàn)代化是創(chuàng)新型治理，在構(gòu)建與市場(chǎng)治理、社會(huì)治理相適應(yīng)的治理體系上，在資源配置和共享過(guò)程中對(duì)治理對(duì)象利益調(diào)節(jié)機(jī)制方面，在調(diào)試政治體制、意識(shí)形態(tài)和政策實(shí)踐間的矛盾方面，政府改革都存在著很多可以攻克的方向?？傊运膫€(gè)指標(biāo)為方向的政府轉(zhuǎn)型在各種改革挑戰(zhàn)中圍繞權(quán)力、實(shí)踐繼續(xù)，最終目標(biāo)在于一個(gè)現(xiàn)代化的政府，即優(yōu)良政府。

3 國(guó)家治理現(xiàn)代化的社會(huì)表征

社會(huì)力量作為重要的治理主體，在中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期和現(xiàn)代化國(guó)家治理體系中將不再是單一的政府主導(dǎo)的動(dòng)員力量，而是與政府和市場(chǎng)一同根據(jù)不同的分工和調(diào)試，各自承擔(dān)不同治理責(zé)任的主體?！皬?qiáng)能社會(huì)”的培育基于公民參加公共事務(wù)的動(dòng)機(jī)和制度范圍，[2]從尋找參與機(jī)會(huì)、開(kāi)辟參與渠道的公民主動(dòng)行為開(kāi)始，社會(huì)的能動(dòng)性開(kāi)始被激活，成為對(duì)政府治理和市場(chǎng)治理中的不可治理型區(qū)域形成最穩(wěn)定和最快速的補(bǔ)充力量。

3.1 強(qiáng)能社會(huì)的指標(biāo)體系

現(xiàn)代化的國(guó)家治理要求社會(huì)向市民社會(huì)進(jìn)化，市民社會(huì)包括公民個(gè)體和社會(huì)組織兩個(gè)有機(jī)部分，其進(jìn)化目的在于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代民主治理，保障公民福利，補(bǔ)充完善政府和市場(chǎng)在治理過(guò)程中的不足和缺陷。同樣，這種強(qiáng)能的社會(huì)將根據(jù)自身的特性對(duì)國(guó)家轉(zhuǎn)型提供大量的組織資源、財(cái)力物力資源。表2根據(jù)強(qiáng)能社會(huì)的特征選取教育水平、公民權(quán)力認(rèn)知、社會(huì)動(dòng)員、自主社會(huì)化、社會(huì)組織發(fā)育、自治保障體系、政治自律習(xí)慣、公共責(zé)任意識(shí)八個(gè)具體指數(shù)構(gòu)成，相對(duì)應(yīng)著公民人格、政治關(guān)注、政治參與、政治素養(yǎng)四個(gè)強(qiáng)能社會(huì)的基本元素，以此對(duì)社會(huì)發(fā)育程度進(jìn)行考核（見(jiàn)表2）。

表2 社會(huì)發(fā)育程度評(píng)價(jià)表

表2作為試驗(yàn)型推導(dǎo)，具體指標(biāo)元素可圍繞強(qiáng)能社會(huì)的角色定位進(jìn)行更深一步的細(xì)化和區(qū)分；本表適用于第三方的考核；同前表一致，不設(shè)置優(yōu)秀指標(biāo)。通過(guò)對(duì)社會(huì)發(fā)育四個(gè)指標(biāo)的考核，可以得到社會(huì)發(fā)育的五種形態(tài)。第一種是“0+4”模式社會(huì)，在該階段社會(huì)發(fā)育程度低下，國(guó)家治理全面依靠政府管控，市場(chǎng)治理也因?yàn)樯鐣?huì)發(fā)育程度低表現(xiàn)得較為弱勢(shì)；第二種是“1+3”模式社會(huì)，該階段在四個(gè)指標(biāo)中僅有一個(gè)指標(biāo)合格，多表現(xiàn)為“公民人格一般+其余不合格”或“政治關(guān)注良好+其余一般或不合格”，前者所出現(xiàn)于教育戰(zhàn)略初期節(jié)點(diǎn)以及工業(yè)文明帶來(lái)國(guó)民素質(zhì)提升之后，后者則多出現(xiàn)在市場(chǎng)治理表現(xiàn)突出，公民社會(huì)化的環(huán)境整體提升，政府治理依賴問(wèn)題的倒逼顯得較為弱勢(shì)，大眾傳媒的蓬勃發(fā)展等致使了政治周知；第三種是“2+2”模式社會(huì)，該階段中強(qiáng)能社會(huì)指標(biāo)中指標(biāo)指數(shù)明顯高于另外兩個(gè)指標(biāo)，多表現(xiàn)為公民人格和政治關(guān)注指數(shù)較高，原因是社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，通識(shí)教育、工業(yè)文明、大眾傳媒都滲透入公民的生活中，目前大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家處于這個(gè)狀態(tài)中；第四種是“3+1”模式社會(huì)，該階段中存在一個(gè)指標(biāo)明顯低于其余三個(gè)指標(biāo)指數(shù)，這個(gè)指標(biāo)極大可能為“政治素養(yǎng)”，該狀態(tài)多出現(xiàn)在社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)期間，國(guó)家實(shí)施的改革由增量轉(zhuǎn)為存量，導(dǎo)致社會(huì)整體缺乏足夠的理性，社會(huì)組織的發(fā)育相對(duì)來(lái)說(shuō)功能齊全、數(shù)量較多，但對(duì)責(zé)任的認(rèn)知不夠，有較高的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；第五種是“4+0”模式社會(huì)，在該階段，社會(huì)大眾以及大眾建設(shè)的社會(huì)組織都基于較高的教育水平，全面的權(quán)利義務(wù)認(rèn)知，穩(wěn)定有序的政治參與，以及理性的政治觀望，對(duì)社會(huì)責(zé)任有很強(qiáng)的意識(shí)，是國(guó)家治理現(xiàn)代化中有關(guān)社會(huì)發(fā)育的發(fā)展目標(biāo)。

3.2 社會(huì)發(fā)育的畸形取向

民粹主義的政治思潮。伴隨著現(xiàn)代意識(shí)的覺(jué)醒，全球化的滲透，社會(huì)變遷的加速，極端的民主話語(yǔ)體系在國(guó)家進(jìn)化理論的保護(hù)下發(fā)展起來(lái)，形成反對(duì)權(quán)威、反對(duì)精英、反對(duì)理性的民粹主義。民粹主義在孕育早期代表了一定程度上的民意理念，為擴(kuò)展弱勢(shì)群體的政治參與、利益表達(dá)渠道而有所作為。隨著民粹主義的發(fā)展，大眾的話語(yǔ)權(quán)尤其是相對(duì)弱勢(shì)部分的話語(yǔ)影響力有所提升。然而，向往高福利的民粹主義的本質(zhì)是對(duì)政府二次分配強(qiáng)烈的質(zhì)疑，是對(duì)國(guó)家強(qiáng)權(quán)的沖擊和渴望，這對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等方面產(chǎn)生了傷害[6]。極端化的平民主張是社會(huì)發(fā)展過(guò)程中不同利益群體、不同意識(shí)形態(tài)群體間差異過(guò)大所導(dǎo)致的，是以底層群眾的利益訴求和不滿情緒孕育社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，是非理性的政治參與和政治表達(dá)[7]。這種社會(huì)發(fā)育的畸形取向，不僅僅是執(zhí)政管理中的誤差，也是社會(huì)自我調(diào)適過(guò)程的遺漏。

政治冷漠的社會(huì)態(tài)度。社會(huì)的發(fā)育中關(guān)于政治參與分為三種狀態(tài)，分別是政治社會(huì)化后的政治參與、社會(huì)變革中的政治熱情、霸權(quán)下的政治告知以及政社互動(dòng)缺乏下的政治冷漠。后兩者的政治參與屬于被動(dòng)型，或?qū)ι鐣?huì)發(fā)展的關(guān)注甚于政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行，或局限于自我小團(tuán)體的發(fā)展。但是，并不是說(shuō)政治參與的程度愈發(fā)激烈就能代表一個(gè)國(guó)家的民主程度，理性的說(shuō)，政治參與要和國(guó)家政治制度體系、社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況以及大眾意識(shí)形態(tài)接受范圍相匹配才是最適合國(guó)家進(jìn)步的政治參與程度，如一些社會(huì)基礎(chǔ)薄弱的國(guó)家，高漲的政治參與熱情在國(guó)家治理方面更多的是對(duì)行政成本等各方面的投入的消耗。但是，政治冷漠對(duì)任何時(shí)期的國(guó)家治理都會(huì)有負(fù)面影響，嚴(yán)重滯后社會(huì)的自我發(fā)育。

3.3 強(qiáng)能社會(huì)的培育策略

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，公民和社會(huì)組織對(duì)公共事務(wù)的主動(dòng)參與，對(duì)社會(huì)沖突和政治抗?fàn)幍恼卫硇?，?duì)市場(chǎng)、政府互動(dòng)過(guò)程中的參與、合作以及秩序都是社會(huì)發(fā)育程度考核的重要指標(biāo)，國(guó)家治理現(xiàn)代化需要強(qiáng)能社會(huì)。社會(huì)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜局面是社會(huì)發(fā)育現(xiàn)代化的重要時(shí)機(jī)，以社會(huì)治理的現(xiàn)代化為目標(biāo)，基于社會(huì)可承受度，鼓勵(lì)公民和社會(huì)組織的政治社會(huì)化是重要路徑。另外，在社會(huì)培育策略中，往往需要警惕一個(gè)誤區(qū)，即在發(fā)展社會(huì)治理能力過(guò)程中，適當(dāng)?shù)臏p少政府影響范圍時(shí)誘發(fā)了“偽新需求”的問(wèn)題，即社會(huì)培育提出新的社會(huì)治理能力需求，但這種需求卻是虛弱的或者說(shuō)根本不存在的。

工業(yè)化和教育文明搭配。公民社會(huì)、非政府組織、第三部門對(duì)公共事務(wù)的治理是社會(huì)治理現(xiàn)代化的提升路徑?，F(xiàn)代社會(huì)資源流動(dòng)迅速、社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、意識(shí)形態(tài)更加多元，單一的政府治理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在國(guó)家權(quán)力邊界清晰的基礎(chǔ)上，應(yīng)該培育更多的有能力參與國(guó)家治理的社會(huì)組織，或者對(duì)社會(huì)群體進(jìn)行治理能力培育，形成國(guó)家主導(dǎo)、多元治理主體分工協(xié)作的治理體系[8]。對(duì)大眾而言，工業(yè)化更顯著的是市場(chǎng)機(jī)制帶來(lái)的知識(shí)體系的最快速最直接的擴(kuò)張，對(duì)權(quán)利、收入、分配等概念更加直接的認(rèn)知，并孕育了促進(jìn)國(guó)家工業(yè)化的工人文明。教育文明是國(guó)家人才隊(duì)伍建設(shè)的重要來(lái)源，是保障社會(huì)秩序的國(guó)家戰(zhàn)略，同樣不可忽視。二者相互影響，共同作用于國(guó)民素質(zhì)的改善。

對(duì)社會(huì)組織放權(quán)。根據(jù)比較研究我們可以得知，社會(huì)組織在政府與社會(huì)互動(dòng)中扮演了重要的角色。在國(guó)民政治參與相對(duì)冷卻，自主性較差時(shí)，群眾和政府的聯(lián)系更多的依賴社會(huì)組織的功能發(fā)揮。政府適度讓權(quán)，給社會(huì)組織更多的發(fā)展空間，對(duì)激發(fā)社會(huì)力量的自我成長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的自我管理、自我完善和自我發(fā)展，培育出一批具有高自主性、高創(chuàng)造性的理性社會(huì)組織，塑造社會(huì)共同體有著積極作用[9]。關(guān)于對(duì)社會(huì)組織的放權(quán)和讓權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注對(duì)社會(huì)活力的激發(fā)，而公共服務(wù)的政社合作、社會(huì)力量的制度化管理都是對(duì)社會(huì)組織可行的培育方向。

總之，國(guó)家作為一種特殊的社會(huì)形態(tài)，是在實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的現(xiàn)代化中需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)，換句話說(shuō)就是社會(huì)的現(xiàn)代化對(duì)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系應(yīng)該圍繞強(qiáng)能社會(huì)的培育策略展開(kāi)，最終達(dá)到臣民社會(huì)向市民社會(huì)的轉(zhuǎn)變，市民社會(huì)的自治和監(jiān)督促進(jìn)有限政府的轉(zhuǎn)變，二者權(quán)力達(dá)到一種工具和需求的運(yùn)用分配的均衡狀態(tài)。

4 促進(jìn)政府社會(huì)治理現(xiàn)代化的核心元素

實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)良性互動(dòng)的實(shí)踐規(guī)劃，是一個(gè)雙向的、緩慢的過(guò)程。一方面政府要著力于社會(huì)改革提升國(guó)民素質(zhì)，激發(fā)社會(huì)組織活力，改善社會(huì)治理能力；另一方面，自治管理強(qiáng)大的社會(huì)也承擔(dān)起通過(guò)監(jiān)督、規(guī)約和輔助來(lái)培養(yǎng)和促進(jìn)政府的高效治理，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家制度的支撐或促進(jìn)，二者相互作用，形成國(guó)家治理的最佳搭配[2]。通過(guò)對(duì)政府治理、社會(huì)治理于政治制度及政治文化、行政內(nèi)容及行政方式的影響可以總結(jié)出，打造強(qiáng)能社會(huì)和優(yōu)良政府，一般來(lái)說(shuō)有三個(gè)重要元素。

4.1 社會(huì)規(guī)則的完善

治理的第一要義是關(guān)于權(quán)力及權(quán)力關(guān)系的調(diào)試，對(duì)權(quán)力的制度化安排對(duì)社會(huì)關(guān)系的公平構(gòu)建。無(wú)論是社會(huì)治理還是政府治理，都是人的治理和對(duì)人的治理，都依賴制度的治理。社會(huì)規(guī)則就是這種治理的標(biāo)準(zhǔn)、流程、依據(jù)、量化和參照。社會(huì)關(guān)系的不對(duì)稱極其容易導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的表現(xiàn)之一就是對(duì)社會(huì)規(guī)則的制定、完善和適用。單一強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制、控權(quán)、自由、民主都會(huì)嚴(yán)重威脅社會(huì)發(fā)展。

文明程度高的社會(huì)治理對(duì)規(guī)則體系構(gòu)建有更高的要求。國(guó)家治理的多元主體會(huì)產(chǎn)生各種行為，無(wú)論是自發(fā)性還是觸發(fā)性行為都應(yīng)當(dāng)在規(guī)則、慣例、法治的框架范圍內(nèi)，因?yàn)檫@些行為都代表了個(gè)體權(quán)力的運(yùn)用和權(quán)利的行使。當(dāng)代中國(guó)政治制度為個(gè)人和群體樹(shù)立了行為規(guī)范，對(duì)參與人員在進(jìn)入國(guó)家治理過(guò)程中必須的條件、程序、標(biāo)準(zhǔn)、流程，對(duì)社會(huì)治理的各主體的權(quán)力邊界、責(zé)任清單進(jìn)行了劃分，進(jìn)行了框定，在很大層面上這是對(duì)混亂的自由時(shí)代產(chǎn)生無(wú)效治理的預(yù)防[10]。制定更加完善的社會(huì)規(guī)則是對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的不確定性作保障的重要途徑。

4.2 妥協(xié)的認(rèn)知

人類社會(huì)的發(fā)展從分工開(kāi)始，伴隨著一直發(fā)展到社會(huì)共同體的表現(xiàn)形態(tài)，其中的發(fā)展過(guò)程可以看出，社會(huì)的存在必然產(chǎn)生內(nèi)耗，包括內(nèi)在的矛盾和分裂，而現(xiàn)代政治共同體將對(duì)這些內(nèi)耗進(jìn)行調(diào)和和管控。而利益矛盾、意識(shí)形態(tài)矛盾和性格矛盾作為主要的內(nèi)耗，現(xiàn)代政治共同體所擁有的最穩(wěn)定的解決方案便是妥協(xié)。這種妥協(xié)是多元主體間的談判和合作，因而表現(xiàn)出彈性、互動(dòng)性和反思理性的特征[1]。絕對(duì)強(qiáng)制對(duì)權(quán)威的合法性起反效果，對(duì)國(guó)家治理的改變首先應(yīng)該消解不對(duì)等、不合理的治理層級(jí)概念，打造各治理主體間平等的溝通平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)談判、合作的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定順利的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)社會(huì)制度的創(chuàng)新。

妥協(xié)不意味著放棄原則，而是在給所有成員一個(gè)表達(dá)觀點(diǎn)、意愿和利益訴求的基礎(chǔ)上，對(duì)差異予以認(rèn)可并選擇調(diào)和的行為。政府和社會(huì)在互動(dòng)中都存在治理的壓力，雙方的受眾都有正當(dāng)合理的需求，政府和社會(huì)的整合是大多情況下解決社會(huì)問(wèn)題的方案，這些方案中都蘊(yùn)含了公平、民主、爭(zhēng)議的取舍，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)和理性出發(fā)，取舍是必然的?，F(xiàn)代社會(huì)的異質(zhì)性是社會(huì)矛盾沖突產(chǎn)生、加劇的根源，通過(guò)妥協(xié)實(shí)現(xiàn)各主體的適應(yīng)，在有助于規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，還在社會(huì)活力的激發(fā)、創(chuàng)造力的培育以及政府的轉(zhuǎn)型等方面都產(chǎn)生了積極效果。

妥協(xié)的實(shí)現(xiàn)存在社會(huì)基礎(chǔ)?，F(xiàn)代社會(huì)的全球化、信息化帶來(lái)了生產(chǎn)過(guò)程的專業(yè)化、復(fù)雜化在一定程度上使不同群體間的依賴性增強(qiáng)，互為存在和發(fā)展的前提；生產(chǎn)力的發(fā)展又推進(jìn)了社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的大規(guī)模產(chǎn)出，減少了原始社會(huì)或貧窮階段的物質(zhì)占有沖突；社會(huì)成員在良好環(huán)境下的社會(huì)化完成后，對(duì)多元價(jià)值、多樣的習(xí)慣差異都會(huì)基于一個(gè)尊重和包容的理性認(rèn)知基礎(chǔ)進(jìn)行衡量[11]。除社會(huì)基礎(chǔ)外，國(guó)家的發(fā)展在堅(jiān)持社會(huì)公正和適應(yīng)國(guó)情的前提下為妥協(xié)提供了制度基礎(chǔ)。

4.3 合作共識(shí)

國(guó)家治理的發(fā)展，不僅需要從宏觀層面上社會(huì)成員的動(dòng)員式參與，還需要不同利益群體對(duì)合作理念的正確認(rèn)識(shí)。治理現(xiàn)代化不僅需要政府機(jī)構(gòu)在全面深化改革進(jìn)程中貫徹互利共贏理念，還需要社會(huì)成員在自我管理上的改善，更需要政府、社會(huì)、市場(chǎng)在政治發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上的分工和理性協(xié)作。治理現(xiàn)代化對(duì)利益資源的分配和開(kāi)發(fā)不僅需要對(duì)均衡的關(guān)注，也需要對(duì)部分貢獻(xiàn)型的分配進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的考量和理性的反思。

對(duì)社會(huì)治理主體而言，強(qiáng)能社會(huì)對(duì)合作共識(shí)的解讀分為兩方面。一方面，是對(duì)國(guó)家治理的全面助力，社會(huì)成員和社會(huì)組織應(yīng)從補(bǔ)充政府治理、完善市場(chǎng)發(fā)展的角度對(duì)社會(huì)進(jìn)行整體提升，實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的最大化。另一方面，是出現(xiàn)利益獲得和利益讓出情況下的合作共識(shí)。在某一階段，如存量改革的轉(zhuǎn)型期，既是某一方占據(jù)了某種優(yōu)勢(shì)位置，獲得了先發(fā)的福利和權(quán)益，該部分群體應(yīng)做到對(duì)社會(huì)的反饋，而另一方在出現(xiàn)利益的讓渡過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)保持社會(huì)信任，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考量社會(huì)的合作共生[12]。從兩方面理性認(rèn)識(shí)社會(huì)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體對(duì)合作共識(shí)的深刻解讀。

對(duì)政府治理主體而言，優(yōu)良政府對(duì)合作共識(shí)的實(shí)踐需要明確責(zé)任。政府的社會(huì)職能是圍繞整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步展開(kāi)，培育社會(huì)、協(xié)助市場(chǎng)管理都是政府的責(zé)任，這種責(zé)任對(duì)合作有更高的要求。在公共事務(wù)方面，政府不僅有根據(jù)制度進(jìn)行預(yù)警、方案編制等方面的前期準(zhǔn)備責(zé)任，還有在公共事務(wù)處理過(guò)程中，對(duì)國(guó)家財(cái)政、國(guó)家安全等方面改善成本效益的責(zé)任，還有在后期收尾和總結(jié)過(guò)程中，對(duì)多元主體進(jìn)行指導(dǎo)、管控、規(guī)劃以及維護(hù)自身公信力的責(zé)任。通過(guò)對(duì)政府責(zé)任的踐行，實(shí)現(xiàn)各主體互動(dòng)中的合作共贏。

5 國(guó)家治理現(xiàn)代化的完備狀態(tài)

當(dāng)下中國(guó)的治理正往“優(yōu)良政府+效能政府”轉(zhuǎn)型，政府在角色認(rèn)知更新和職能轉(zhuǎn)型中逐步成為優(yōu)良政府，從而實(shí)現(xiàn)高效的政府治理，社會(huì)在明確責(zé)任的自我發(fā)展過(guò)程中，助力國(guó)家治理的秩序和活力，也獲得了較好的社會(huì)治理。本文通過(guò)對(duì)國(guó)家治理有機(jī)主體的精細(xì)研究，對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中的政府、社會(huì)進(jìn)行了討論，以現(xiàn)代化制度體系、妥協(xié)原則以及互動(dòng)合作為推進(jìn)國(guó)家治理效能的良性政社關(guān)系元素。但需強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，中國(guó)的發(fā)展經(jīng)歷了政治革命而沒(méi)有發(fā)生社會(huì)革命，因而政府通過(guò)持續(xù)的科學(xué)改革實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型是屬于可預(yù)見(jiàn)型的轉(zhuǎn)變，但社會(huì)的轉(zhuǎn)型就中國(guó)的國(guó)情和傳統(tǒng)而言，將是一個(gè)相對(duì)持久的探索、試驗(yàn)、發(fā)展過(guò)程，與其說(shuō)我們的目標(biāo)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的完備狀態(tài)，不如說(shuō)是一個(gè)國(guó)家建設(shè)目標(biāo)的理想狀態(tài)。

不管是善治還是治理，在多元主體的參與下，中國(guó)學(xué)術(shù)界和中國(guó)的政治家都在挖掘一個(gè)適用于中國(guó)國(guó)情的治理理論，這便是提出國(guó)家治理現(xiàn)代化的意義。國(guó)家治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理能力的整體提升，政治力量、市場(chǎng)力量以及社會(huì)力量作為相對(duì)獨(dú)立又相互融合的力量都具有后現(xiàn)代主義的治理色彩。適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代化國(guó)家治理，是對(duì)傳統(tǒng)精華和現(xiàn)代規(guī)律的有機(jī)融合，政府治理擺脫“強(qiáng)政府”模式，成為根據(jù)現(xiàn)代制度體系進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化職能輸出的機(jī)構(gòu)，[13]市場(chǎng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律對(duì)社會(huì)活力和參與人員進(jìn)行調(diào)配，并且對(duì)風(fēng)險(xiǎn)型的差距矛盾結(jié)合政府治理進(jìn)行調(diào)試，社會(huì)發(fā)育在國(guó)民理性和國(guó)民認(rèn)知上有一個(gè)新的轉(zhuǎn)型，社會(huì)組織在數(shù)量、組織化程度、制度體系、功能以及活力和創(chuàng)造力方面都走向了現(xiàn)代化。

對(duì)當(dāng)下國(guó)家治理理論的驗(yàn)證我們目前依賴學(xué)理上的判斷和社會(huì)發(fā)育的可能性。國(guó)家治理現(xiàn)代化，是全面的現(xiàn)代化，需要實(shí)現(xiàn)治理力量多元化參與、對(duì)客觀規(guī)律進(jìn)行適用性實(shí)踐、正確認(rèn)識(shí)民主等社會(huì)價(jià)值。治理主體在分工協(xié)同中帶動(dòng)了中國(guó)的崛起，創(chuàng)新、系統(tǒng)化和規(guī)范化是建設(shè)具有現(xiàn)代價(jià)值取向制度體系的重要維度，也是促進(jìn)各治理力量間彼此協(xié)調(diào)、高效聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制取向。在三者有機(jī)協(xié)同的過(guò)程中，更強(qiáng)調(diào)三者的互相補(bǔ)充和互相監(jiān)督，這樣嚴(yán)格并合理的制度體系是政治認(rèn)同的基礎(chǔ)，是政治文化形成的制度因素，對(duì)塑造政治信任、構(gòu)建政治共同體具有重要意義[14]。但同時(shí)，治理的實(shí)踐應(yīng)當(dāng)保證處于制度所構(gòu)建的框架范圍內(nèi)，允許合理創(chuàng)新的同時(shí)要堅(jiān)持正確的程序和標(biāo)準(zhǔn)，并建設(shè)起維護(hù)制度權(quán)威的監(jiān)督、管控體系。

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