秦偉

摘要：文章基于實(shí)務(wù)視角，結(jié)合內(nèi)部控制建設(shè)工作實(shí)際，歸納闡述了當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中存在的部分具體問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的管理建議和改進(jìn)措施，以期提升事業(yè)單位內(nèi)控管理水平，促進(jìn)事業(yè)目標(biāo)的更好實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制建設(shè)；問(wèn)題；對(duì)策

事業(yè)單位是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，經(jīng)費(fèi)通常來(lái)源于公共財(cái)政，因此加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)顯得尤為必要。良好的內(nèi)部控制建設(shè)，有利于合理保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)和資產(chǎn)安全完整，有利于防范舞弊和預(yù)防腐敗，有利于提升單位管理水平和公共服務(wù)的效率效果。目前事業(yè)單位在實(shí)際內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，可能導(dǎo)致該項(xiàng)工作開(kāi)展流于形式或達(dá)不到預(yù)期效果。

一、內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中存在的部分具體問(wèn)題

（一）單位管理底子薄且重視程度不夠

自財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以來(lái)，內(nèi)部控制作為堵塞漏洞、優(yōu)化流程等的有效管理途徑，越來(lái)越得到各界廣泛的認(rèn)可與關(guān)注。但由于事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)主要依靠上級(jí)撥款且不以盈利為目的，導(dǎo)致了其普遍缺乏“向管理要效能”的動(dòng)力，“重業(yè)務(wù)輕管理”的思想仍占據(jù)主流，缺乏內(nèi)控管理基本理念，因此相對(duì)企業(yè)而言管理基礎(chǔ)薄弱?？梢哉f(shuō)，在事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制工作，底子薄、難度高。事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制工作不夠重視具體表現(xiàn)在：①對(duì)上級(jí)文件不認(rèn)真學(xué)習(xí)，也不清楚內(nèi)部控制的具體內(nèi)容和要求，錯(cuò)誤地認(rèn)為這只是一項(xiàng)財(cái)務(wù)工作，簡(jiǎn)單批示財(cái)務(wù)閱辦就草草了事；②缺乏危機(jī)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，錯(cuò)誤地認(rèn)為這項(xiàng)工作意義不大，且束縛了自己；③上級(jí)安排的各類(lèi)內(nèi)部控制事務(wù)，大部分單位均只停留在財(cái)務(wù)層面，且形式大于實(shí)質(zhì)，并沒(méi)有真正落到實(shí)處。

（二）不相容職責(zé)分離不到位

制衡性原則是內(nèi)部控制建設(shè)的主要原則，而對(duì)不相容職責(zé)進(jìn)行分離是實(shí)現(xiàn)這一原則的有效方法。部分事業(yè)單位由于“重業(yè)務(wù)輕管理”思想以及人員編制、職數(shù)所限等原因，通常在部門(mén)設(shè)置上對(duì)管理類(lèi)職責(zé)過(guò)于集中，分離度不夠，以及對(duì)財(cái)務(wù)人員編制配備能少則少。這對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)而言，可謂“先天不足”。比如：部分單位在部門(mén)設(shè)置時(shí)，將包含財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)的所有管理職能均集中在一個(gè)部門(mén)，造成諸多部門(mén)不相容職責(zé)未能實(shí)現(xiàn)分離，如資產(chǎn)采購(gòu)與財(cái)務(wù)審核、資產(chǎn)實(shí)物管理與價(jià)值管理、財(cái)務(wù)與內(nèi)部審計(jì)等；部分單位財(cái)務(wù)人員編制緊缺，導(dǎo)致出現(xiàn)出納兼管憑證制單和會(huì)計(jì)檔案管理的現(xiàn)象。另外，部分單位采購(gòu)經(jīng)辦和驗(yàn)收職責(zé)不分離，這點(diǎn)在科研項(xiàng)目服務(wù)采購(gòu)中較為普遍等。這些情況都容易導(dǎo)致內(nèi)控?zé)o效及舞弊現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（三）制度建設(shè)基礎(chǔ)薄弱

制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理的必要條件，也是內(nèi)部控制建設(shè)的主要內(nèi)容之一。事業(yè)單位在制度建設(shè)方面普遍存在不足，主要體現(xiàn)在：①未明確制度歸口管理部門(mén)，缺少對(duì)制度的統(tǒng)一規(guī)劃及管理，制度零散不成體系，甚至令出多門(mén)，交叉矛盾；②缺乏制度標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)范文件，未明確制度等級(jí)、格式、發(fā)布流程、試行期限、廢止流程等；③缺乏制度審核程序，或僅以向職工征求意見(jiàn)來(lái)代替審核；④制度中普遍缺乏流程圖，顯性化程度不夠，不利于實(shí)務(wù)工作的開(kāi)展；⑤內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)未及時(shí)修訂相關(guān)制度等。這些狀況的出現(xiàn)均可能導(dǎo)致制度建設(shè)混亂，不利于制度的執(zhí)行與管理。

（四）授權(quán)審批不科學(xué)

科學(xué)的授權(quán)審批體系有利于保證各層次管理人員權(quán)責(zé)對(duì)等。部分事業(yè)單位在授權(quán)審批環(huán)節(jié)未能做到恰當(dāng)授權(quán)，不重視業(yè)務(wù)管理部門(mén)或崗位的審核，甚至仍存在事無(wú)巨細(xì)均由“一支筆”審批的現(xiàn)象，審核審批流于形式，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“事事有人管、人人有專(zhuān)職”的管理目標(biāo)。

（五）財(cái)務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事前管控力度不夠

加強(qiáng)財(cái)務(wù)審核是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的重要手段。事業(yè)單位在財(cái)務(wù)審核環(huán)節(jié)普遍存在的問(wèn)題是：僅著重經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的事后審核，忽視了事前的預(yù)算控制和合同審簽。這降低了財(cái)務(wù)部門(mén)在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中應(yīng)有的作用，增加了不合規(guī)業(yè)務(wù)事項(xiàng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，可能使財(cái)務(wù)工作陷入被動(dòng)局面，不利于內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（六）經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)歸口管理不到位

歸口管理是讓最熟悉業(yè)務(wù)的部門(mén)或崗位直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理的有效手段，也符合內(nèi)部控制全面性原則的要求。術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻，財(cái)務(wù)人員不是萬(wàn)能的，在某些特定領(lǐng)域需要借助專(zhuān)業(yè)部門(mén)或人員的管理意見(jiàn)，比如科研經(jīng)費(fèi)管理、政府采購(gòu)管理、建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理等。但目前在事業(yè)單位中還是普遍存在一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)：認(rèn)為內(nèi)部控制的對(duì)象是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而與錢(qián)相關(guān)的事項(xiàng)管控應(yīng)該由財(cái)務(wù)部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)，與非財(cái)務(wù)人員無(wú)關(guān)。這種錯(cuò)誤的思想阻礙了歸口管理這項(xiàng)工作的落實(shí)，也不利于內(nèi)控建設(shè)工作的開(kāi)展。

二、加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的管理建議

（一）正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制建設(shè)工作的重要意義

內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)單位的重要管理活動(dòng)，也是單位治理的基石。黨的“十八大”以來(lái)，中央陸續(xù)發(fā)布多項(xiàng)頂層制度，如八項(xiàng)規(guī)定、十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)建立和實(shí)施內(nèi)部控制的明確要求、黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例等，“陽(yáng)光財(cái)政”等新理念也逐漸為民眾所認(rèn)同。面對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的外部環(huán)境，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，防止權(quán)力濫用是貫徹落實(shí)國(guó)家頂層制度、新型理念的有力抓手和長(zhǎng)效機(jī)制。事業(yè)單位雖不以盈利為目的，但作為財(cái)政資金的使用者，公共服務(wù)的提供者，公共權(quán)力的行使者，存在著資金使用效益低下、公共服務(wù)效率低下、權(quán)力尋租以及腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。事業(yè)單位應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變觀(guān)念，與時(shí)俱進(jìn)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、危機(jī)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，重視內(nèi)部控制建設(shè)這項(xiàng)工作；加強(qiáng)內(nèi)控業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全面了解內(nèi)部控制建設(shè)要求；由“重業(yè)務(wù)輕管理”向“業(yè)務(wù)與管理并重”理念轉(zhuǎn)變，全面提升內(nèi)部管理水平，向管理要效能；積極貫徹落實(shí)內(nèi)部控制體系建設(shè)的要求，促進(jìn)內(nèi)控規(guī)范全面有效實(shí)施。

（二）完善不相容職責(zé)分離機(jī)制

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)部控制的“制衡性原則”，在部門(mén)管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面建立起相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制。對(duì)于財(cái)務(wù)職能，應(yīng)按照《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定建立會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，同時(shí)保障財(cái)會(huì)部門(mén)的人員編制，以便能實(shí)施必要的不相容崗位分離；對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理，如囿于單位“三定”所限，可通過(guò)建立特定業(yè)務(wù)管理組織的方式進(jìn)行，如：對(duì)于預(yù)算業(yè)務(wù)控制可通過(guò)建立預(yù)算管理委員會(huì)及預(yù)算管理辦公室的方式進(jìn)行；對(duì)于采購(gòu)業(yè)務(wù)控制可成立跨部門(mén)的采購(gòu)管理工作組等，以實(shí)現(xiàn)不相容職責(zé)分離要求。

（三）加強(qiáng)制度建設(shè)與持續(xù)優(yōu)化

內(nèi)部控制建設(shè)，從具體實(shí)施層面理解，實(shí)質(zhì)上就是以風(fēng)險(xiǎn)管控為導(dǎo)向的“梳理流程、查找風(fēng)險(xiǎn)、完善制度、執(zhí)行制度”的過(guò)程。通過(guò)梳理形成各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)清單，結(jié)合本單位風(fēng)險(xiǎn)承受度，分別選擇風(fēng)險(xiǎn)承受、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、風(fēng)險(xiǎn)降低、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的應(yīng)對(duì)策略，而風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略的實(shí)現(xiàn)則需要通過(guò)各項(xiàng)制度的制定與執(zhí)行來(lái)完成。由此可見(jiàn)，制度建設(shè)對(duì)于整個(gè)內(nèi)部控制建設(shè)而言非常重要。

首先，事業(yè)單位應(yīng)高度重視制度建設(shè)工作，明確制度歸口管理部門(mén)及其職責(zé)，建立制度建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（制度管理辦法），對(duì)制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃及管理；其次，應(yīng)明確和完善制度發(fā)布及宣貫流程，加大制度宣貫力度，提高制度的約束力與執(zhí)行率；第三，應(yīng)建立制度執(zhí)行反饋和評(píng)估機(jī)制，對(duì)制度執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題以及執(zhí)行情況定期進(jìn)行評(píng)估，并結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境的變化及時(shí)進(jìn)行修訂。

制度建設(shè)這項(xiàng)工作不可能一蹴而就，而是一個(gè)持續(xù)優(yōu)化，不斷完善的過(guò)程，需要單位建立長(zhǎng)效機(jī)制予以保障。

（四）建立科學(xué)的授權(quán)審批體系

事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)單位規(guī)模大小、業(yè)務(wù)復(fù)雜程度等實(shí)際情況，明確各部門(mén)或崗位日常管理和業(yè)務(wù)辦理的權(quán)限范圍、審批程序和相應(yīng)責(zé)任，重大事項(xiàng)應(yīng)堅(jiān)持由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策的原則；充分發(fā)揮熟知業(yè)務(wù)的管理部門(mén)或崗位的主觀(guān)能動(dòng)性，加強(qiáng)有內(nèi)容的實(shí)質(zhì)審核，避免審核流于形式。按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，相關(guān)人員在授權(quán)的范圍內(nèi)行使職權(quán)并承擔(dān)責(zé)任，以達(dá)到“事事有人管、人人有專(zhuān)責(zé)”的目的。

（五）加強(qiáng)財(cái)務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事前管控的力度

事業(yè)單位內(nèi)部控制主要集中在以“預(yù)算管理為主線(xiàn)、資金管控為核心”的具體控制上，這也是開(kāi)展其他各項(xiàng)內(nèi)控工作的基礎(chǔ)。單位財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)以“對(duì)預(yù)算和資金的管控”為主要抓手，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算符合性、采購(gòu)合規(guī)性、合同支付條件等內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格的事前審核，提前介入，切實(shí)做到關(guān)口前移，合理保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)。

（六）加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的歸口管理

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身實(shí)際情況，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，采取成立聯(lián)合工作組或指定責(zé)任部門(mén)等方式，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一管理。應(yīng)當(dāng)實(shí)施歸口管理的內(nèi)容包括但不限于以下方面：科研管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理、政府采購(gòu)管理、制度管理、收入管理、資產(chǎn)管理。

三、結(jié)語(yǔ)

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性，著力改進(jìn)目前建設(shè)過(guò)程中存在的不足，以風(fēng)險(xiǎn)管控為導(dǎo)向，通過(guò)全員參與，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全面、全過(guò)程控制，以提升單位管理水平，促進(jìn)事業(yè)目標(biāo)的更好實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：中國(guó)民用航空上海航空器適航審定中心）