上海公安學(xué)院智慧公安研究課題組

（上海公安學(xué)院， 上海 200137）

伴隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的進(jìn)一步發(fā)展，人類逐步走進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)時代，大數(shù)據(jù)（Big Data）是萬物互聯(lián)時代人、物、組織的數(shù)字刻畫和全景式記錄。這些無處不在、無時不在的數(shù)據(jù)正在影響著人們的判斷決策，成為社會運行的基礎(chǔ)資源。大數(shù)據(jù)盡管規(guī)模大、樣態(tài)多，但就其本身而言價值密度較低，要發(fā)揮大數(shù)據(jù)應(yīng)有的價值效用，必須依賴海量信息的收集和處理技術(shù)，也就是通常所說的人工智能技術(shù)。人工智能是提取數(shù)據(jù)特征，發(fā)掘、發(fā)現(xiàn)、建立數(shù)據(jù)間的普遍聯(lián)系，發(fā)揮數(shù)據(jù)資源中蘊(yùn)含的規(guī)律、潛在價值的信息技術(shù)。從技術(shù)的角度來看，大數(shù)據(jù)技術(shù)使人類邁入以數(shù)據(jù)為核心資源的新時代，數(shù)據(jù)挖掘分析成為人類知識的新來源和各種決策的重要依據(jù)。

一、大數(shù)據(jù)應(yīng)用的價值及現(xiàn)實困境

（一）相關(guān)概念及內(nèi)涵的界定

1. 大數(shù)據(jù)的概念。大數(shù)據(jù)是一個抽象的概念，盡管當(dāng)前社會對大數(shù)據(jù)的重要性的認(rèn)同度越來越高，但關(guān)于大數(shù)據(jù)的定義上缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識。按照中科院梅宏院士的定義，大數(shù)據(jù)是指“規(guī)模超過現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫工具獲取、存儲、管理和分析能力的數(shù)據(jù)集，同時并不是超過某特定數(shù)量級的數(shù)據(jù)集才是大數(shù)據(jù)”。

從上述比較權(quán)威的大數(shù)據(jù)定義看，一般而言，大數(shù)據(jù)具有六個方面的特征，即6個“V”。一是Volume（數(shù)量），數(shù)據(jù)體量巨大，一般情況下可以達(dá)到PB級的數(shù)據(jù)規(guī)模；二是Velocity（速度），信息處理速度和響應(yīng)速度迅速；三是Variety（多樣），數(shù)據(jù)形式多種多樣，文字、圖片、音視頻都可以成為數(shù)據(jù)的一部分，既有結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，也有非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)；四是Vision（想象力），對數(shù)據(jù)是否有想象力將直接影響到大數(shù)據(jù)的應(yīng)用；五是View（理解力），對數(shù)據(jù)的理解力直接影響到大數(shù)據(jù)的價值；六是Value（價值），盡管數(shù)據(jù)價值密度低但利用價值很高。

大數(shù)據(jù)重要的不在于如何對其進(jìn)行定義，而是在于如何通過提取數(shù)據(jù)的價值，將分布于各處的一個個數(shù)據(jù)變成“大數(shù)據(jù)”。某種意義上，大數(shù)據(jù)就是原材料，機(jī)器學(xué)習(xí)的核心是各種算法，加上各種行業(yè)知識作為輔料，結(jié)合數(shù)據(jù)挖掘的目的，就可以完成數(shù)據(jù)的挖掘與分析（人工智能）工作。經(jīng)過這樣的挖掘與分析，最終得出的結(jié)論對于相關(guān)行業(yè)的預(yù)測、分析與科學(xué)決策都具有重要價值。關(guān)于大數(shù)據(jù)應(yīng)用，我們可以理解為大數(shù)據(jù)應(yīng)用就是通過各種數(shù)據(jù)技術(shù)，挖掘數(shù)據(jù)的潛在價值，為用戶創(chuàng)造價值的過程。

大數(shù)據(jù)的應(yīng)用應(yīng)該是全行業(yè)、全領(lǐng)域的，雖然零售、醫(yī)療、保險、交通、金融等領(lǐng)域成為先鋒，但它是可以應(yīng)用到包括農(nóng)業(yè)、制造業(yè)在內(nèi)的所有產(chǎn)業(yè)或行業(yè)中的，同時也可以應(yīng)用于教育、科研、公共管理、社會治理等所有領(lǐng)域，成為覆蓋全社會的新資源、新動能和新資產(chǎn)。

2. 法治的概念。法治也可以被稱為法律之治，即通過法律治理國家，使權(quán)力和權(quán)利得到合理配置的社會狀態(tài)。法治作為一個動態(tài)的或能動的社會范疇，其最基本的要求就在于依法辦事，使社會實現(xiàn)良好的法律秩序。黨的十八屆四中全會指出，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

法治保障是社會治理的基本要求，也是現(xiàn)代社會的基礎(chǔ)和根本體現(xiàn)。法治保障從本意上講，就是要從法治運行的各個環(huán)節(jié)（立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等方面）進(jìn)行保障。

在當(dāng)前大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的法治保障是一個非常值得持續(xù)深入研究的課題。在當(dāng)前智慧公安建設(shè)過程中，從現(xiàn)實需要出發(fā)，我們主要從影響大數(shù)據(jù)應(yīng)用的主要瓶頸——數(shù)據(jù)共享和開放領(lǐng)域有關(guān)立法、制度建設(shè)等角度進(jìn)行研究。

（二）大數(shù)據(jù)應(yīng)用的價值

數(shù)據(jù)在大數(shù)據(jù)時代是最重要的生產(chǎn)資料，也是國家重要的戰(zhàn)略資源。在大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)對于推進(jìn)政府科學(xué)決策、實現(xiàn)社會精準(zhǔn)治理、提升公眾服務(wù)質(zhì)量、加快數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及智慧城市建設(shè)具有非常重要的作用。

1. 大數(shù)據(jù)有助于推進(jìn)政府決策科學(xué)化。傳統(tǒng)上，由于數(shù)據(jù)的有限性、封閉性、滯后性和地域性的特征，政府的決策主要建立在經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，容易出現(xiàn)“拍腦袋”決策的現(xiàn)象。大數(shù)據(jù)時代，隨著數(shù)據(jù)的爆炸式增長以及互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來的不同數(shù)據(jù)彼此之間的互通互聯(lián)，數(shù)據(jù)日益充分、全面、及時和融合，這為數(shù)據(jù)開發(fā)利用奠定了基礎(chǔ)。而數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析等數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷發(fā)展，使大數(shù)據(jù)服務(wù)政府決策成為可能。在巨量數(shù)據(jù)的支撐下，依托各種數(shù)據(jù)分析模型，數(shù)據(jù)分析的結(jié)果越來越接近于現(xiàn)實。在大數(shù)據(jù)的支撐下，政府的決策實現(xiàn)了從“拍腦袋”到科學(xué)決策的轉(zhuǎn)變。

2. 大數(shù)據(jù)有助于實現(xiàn)社會治理精準(zhǔn)化。大數(shù)據(jù)不僅是一場技術(shù)革命，更是一場治理革命。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和社會的不斷進(jìn)步，現(xiàn)代社會治理中各種要素日益交叉、融合，在當(dāng)下社會管理中，政府各部門之間的職責(zé)相互交織在一起，沒有一個部門能夠在缺乏其他部門支撐的情況下充分履行職責(zé)。這種社會運行的復(fù)雜性對政府治理能力提出很高的要求。為了應(yīng)對社會運行的復(fù)雜性，各級政府有必要依托大數(shù)據(jù)的便利和優(yōu)勢，建立完整、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，打破政府部門之間以及不同區(qū)域政府之間的壁壘，實現(xiàn)政府管理數(shù)據(jù)互通共享和不同職能部門、跨行政區(qū)域政府之間業(yè)務(wù)協(xié)同，使傳統(tǒng)的“問題——原因分析——治理方案”的固化流程實現(xiàn)向現(xiàn)代的“數(shù)據(jù)——相關(guān)性分析——優(yōu)化方案”新流程轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)促使治理者的思維實現(xiàn)從預(yù)防到預(yù)測、從問題導(dǎo)向向數(shù)據(jù)導(dǎo)向、從因果關(guān)系到相關(guān)關(guān)系的三個轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實現(xiàn)國家治理的精細(xì)化和科學(xué)化。這種建立在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的政府對社會的精準(zhǔn)治理，有助于極大地提升政府的治理能力和治理水平。

3. 大數(shù)據(jù)有助于提升公共服務(wù)集約化。大數(shù)據(jù)不單單是技術(shù)意義上的革命，更是一場管理的革命。在傳統(tǒng)的具有強(qiáng)烈濃厚政府主導(dǎo)色彩的管理模式下，社會公眾的許多生產(chǎn)、生活行為受制于政府的日常管理。社會公眾從出生到死亡要經(jīng)歷無數(shù)次與政府打交道的過程，由于政府部門之間不同的職責(zé)分工和彼此缺乏信息的互通互聯(lián)，社會公眾的每一次許可申請要耗費大量的時間和精力，在大數(shù)據(jù)時代，隨著互聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)的發(fā)展，讓群眾少跑腿，讓數(shù)據(jù)多跑路具有了現(xiàn)實可能性，社會公眾一次申請許可就可以免卻原本需要多次在不同部門之間跑腿的麻煩。在大數(shù)據(jù)條件下，通過對政府各部門、不同地方政府之間數(shù)據(jù)的整合，不僅給社會公眾學(xué)習(xí)、生產(chǎn)、生活帶來極大的便利，也有利于滿足不同社會公眾之間多樣化、個性化和差異化的需求，極大地提升政府服務(wù)公眾的質(zhì)量，這也有助于實現(xiàn)以政府為主導(dǎo)、公眾廣泛參與的多元協(xié)同治理格局。

4. 大數(shù)據(jù)有助于加快數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?shù)據(jù)的價值在于應(yīng)用，數(shù)據(jù)的應(yīng)用不應(yīng)受制于行業(yè)的固化思維。政府的數(shù)據(jù)除了直接為政府治理服務(wù)之外，還可以為社會和企業(yè)所運用，創(chuàng)造更多的社會價值。作為大數(shù)據(jù)的主要組成部分，政務(wù)大數(shù)據(jù)的開發(fā)和應(yīng)用不僅有助于提升社會各行各業(yè)的數(shù)據(jù)運用能力，推進(jìn)數(shù)據(jù)應(yīng)用的常態(tài)化，而且還會影響到社會的分工協(xié)作組織模式，推動社會生產(chǎn)組織模式的變革和創(chuàng)新。各級政府要有戰(zhàn)略的眼光，把政務(wù)大數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，通過購買服務(wù)、跨行業(yè)協(xié)作等方式，支持社會企業(yè)或機(jī)構(gòu)開展基于政務(wù)大數(shù)據(jù)的第三方數(shù)據(jù)服務(wù)，發(fā)展智慧社區(qū)、智慧公共安全、智慧交通等生活類經(jīng)濟(jì)信息服務(wù)，加快數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。

5. 大數(shù)據(jù)有助于推進(jìn)城市建設(shè)智慧化。智慧城市建設(shè)就是依托信息數(shù)據(jù)及信息技術(shù)手段在感知、分析和整合城市運行各項關(guān)鍵信息基礎(chǔ)上實現(xiàn)的包含對城市公共安全、生產(chǎn)生活、醫(yī)療健康等在內(nèi)的各種需求的智能響應(yīng)。智慧城市以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)為基礎(chǔ)，互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)是智慧城市建設(shè)的硬件條件，大數(shù)據(jù)和云計算是智慧城市建設(shè)的技術(shù)條件。在對城市進(jìn)行泛感知的基礎(chǔ)上，通過深度分析應(yīng)用，大數(shù)據(jù)為城市智慧決策和智能服務(wù)提供了充分的保證，大數(shù)據(jù)應(yīng)用在智慧城市建設(shè)過程中將發(fā)揮巨大作用。

（三）大數(shù)據(jù)應(yīng)用的現(xiàn)實困境

在數(shù)據(jù)爆炸式增長的時代，大數(shù)據(jù)由于其海量性的特征，數(shù)據(jù)的開放和共享是實現(xiàn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用價值的必然途徑。只有在獲取的數(shù)據(jù)滿足充分性、多樣性、多維度性要求的前提下，數(shù)據(jù)的挖掘與分析才能保證準(zhǔn)確性與科學(xué)性。

然而，“巧婦難為無米之炊”，每個主體所掌握的數(shù)據(jù)都是有限的，如何獲得足夠“大”的數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的關(guān)鍵。在機(jī)器算法、行業(yè)知識與應(yīng)用目的等必要條件基本能滿足的情況下，影響大數(shù)據(jù)應(yīng)用成功與否的最直接也是最關(guān)鍵的因素就是數(shù)據(jù)獲取?！皵?shù)據(jù)獲取難”是目前大數(shù)據(jù)應(yīng)用最大的困境。

數(shù)據(jù)獲取主要分為兩類，即數(shù)據(jù)直接采集與數(shù)據(jù)間接獲取。數(shù)據(jù)直接采集就是從各種網(wǎng)絡(luò)、流媒體直播、手持設(shè)備、家居傳感等各種數(shù)據(jù)源采集數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)間接獲取即是從實際控制數(shù)據(jù)的主體手中獲得數(shù)據(jù)，它既可能通過單位之間的數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)互換以及數(shù)據(jù)查詢等方式實現(xiàn)，也可能是通過數(shù)據(jù)交易和其他合法流通的方式來實現(xiàn)。

1. 數(shù)據(jù)直接采集存在局限性。隨著技術(shù)的不斷發(fā)展，盡管通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和各種傳感技術(shù)直接獲取可能觸及的對象的各類數(shù)據(jù)在技術(shù)上已經(jīng)不存在障礙，但是直接采集數(shù)據(jù)存在明顯的局限性。因為它必須建有自己的網(wǎng)絡(luò)，并且連接足夠多的智能設(shè)備和傳感器，并擁有足夠多的活躍用戶。所以，任何一個主體所能夠采集的數(shù)據(jù)都是有限的，沒有一個主體能夠覆蓋到所有的領(lǐng)域和所有的用戶主體。直接采集的方式不僅在數(shù)據(jù)的樣本和數(shù)量上存在局限，若每個主體單位都去建設(shè)自己的網(wǎng)絡(luò)、架設(shè)傳感器，無疑會導(dǎo)致大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)采集成本增加，造成設(shè)施設(shè)備資源浪費現(xiàn)象?！白越ā⒆圆?、自用”顯然是自給自足的“小數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)”，而不是大數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)。大數(shù)據(jù)必然是“每個主體都可以合法利用他人的數(shù)據(jù)，同時每個主體也應(yīng)當(dāng)允許他人合法利用自己的數(shù)據(jù)”的數(shù)據(jù)社會化利用格局。

2. 數(shù)據(jù)間接獲取存在狹隘性。數(shù)據(jù)間接獲取是彌補(bǔ)直接采集缺陷，解決數(shù)據(jù)供需矛盾，實現(xiàn)數(shù)據(jù)社會化利用的主要路徑。但是間接獲取方式渠道不暢，存在許多障礙。（1）通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段獲取公開數(shù)據(jù)難以保證質(zhì)量與穩(wěn)定性。雖然利用技術(shù)手段（網(wǎng)絡(luò)爬蟲或網(wǎng)站公開等方式）也可以從網(wǎng)站上獲取許多公開數(shù)據(jù)，但是這樣的數(shù)據(jù)獲取方式不僅存在質(zhì)量問題（網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)存在大量虛假或不完整信息，具有多源異構(gòu)、時效性、突發(fā)性等特點），而且不穩(wěn)定，不能滿足大數(shù)據(jù)應(yīng)用的需要。（2）數(shù)據(jù)控制主體大多熱衷于囤積數(shù)據(jù)，而不愿意開放自身數(shù)據(jù)。由于數(shù)據(jù)資源性價值的凸顯，數(shù)據(jù)關(guān)系著每個組織（包括企業(yè)、政府和其他社會組織）的生存發(fā)展問題，因而每個人都愿意從他人處獲取數(shù)據(jù)，而不愿意開放數(shù)據(jù)供他人使用。在數(shù)據(jù)法律屬性缺乏界定，數(shù)據(jù)控制人權(quán)利缺乏保障，相關(guān)權(quán)、責(zé)、利邊界不清晰、不確定的情形下，要讓社會主體開放數(shù)據(jù)供他人使用，存在相當(dāng)?shù)碾y度。（3）數(shù)據(jù)控制主體開放數(shù)據(jù)需要制度規(guī)范和保障。各數(shù)據(jù)控制主體缺乏開放數(shù)據(jù)的動力，也缺乏要求各數(shù)據(jù)主體開放數(shù)據(jù)的制度，同時也沒有數(shù)據(jù)開放的合法渠道，間接獲取數(shù)據(jù)基本無法實現(xiàn)。

（四）大數(shù)據(jù)應(yīng)用困境原因剖析

目前，導(dǎo)致大數(shù)據(jù)應(yīng)用困境的原因有多方面，既有數(shù)據(jù)意識、數(shù)據(jù)文化尚未形成的問題，也有法律法規(guī)、制度規(guī)范不夠健全的問題，公共數(shù)據(jù)平臺尚未完全建立也是導(dǎo)致大數(shù)據(jù)應(yīng)用困境的主要原因。

1. 數(shù)據(jù)意識、數(shù)據(jù)文化尚未形成。大數(shù)據(jù)不僅僅是海量的數(shù)據(jù)匯集和數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用，更是國家和政府的一項重要基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源。在大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)影響著整個國家和社會的運行。作為一項重要的基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源，從當(dāng)前全社會來看，除少部分企業(yè)（如阿里巴巴、百度、騰訊等大企業(yè)）外，社會其他領(lǐng)域特別是政府管理部門尚未形成科學(xué)的數(shù)據(jù)意識和先進(jìn)的數(shù)據(jù)文化，地方政府及各政府部門從自身利益、信息安全、技術(shù)平臺等因素出發(fā)，不愿、不敢、不會進(jìn)行政府內(nèi)共享或向社會開放，這極大地影響了數(shù)據(jù)的共享與開放。

2. 法律法規(guī)、制度規(guī)范不夠健全。數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)是數(shù)據(jù)共享和開放無法回避的問題。目前，國家僅出臺數(shù)據(jù)開放的指導(dǎo)性文件《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，尚未制定專門的關(guān)于數(shù)據(jù)共享和開放的法律，地方政府也鮮有這方面的嘗試。有關(guān)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的幾個主要環(huán)節(jié)諸如數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)運用以及相應(yīng)的數(shù)據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)方面的法律規(guī)范完全空白。在缺乏數(shù)據(jù)共享和開放的相關(guān)法律法規(guī)的背景下，政府及各部門不知道哪些數(shù)據(jù)應(yīng)該開放、哪些數(shù)據(jù)可以開放，數(shù)據(jù)共享和開放的邊界、范圍沒有明確。同時，由于對數(shù)據(jù)的權(quán)利缺乏明確的規(guī)定，數(shù)據(jù)記錄者（如政府或企業(yè)）與數(shù)據(jù)生產(chǎn)者（如個人或企業(yè)）之間的權(quán)利互相交集，數(shù)據(jù)記錄者在采集和運用數(shù)據(jù)時可能存在侵權(quán)的風(fēng)險。

3. 數(shù)據(jù)平臺、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)不夠統(tǒng)一。對政府而言，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的前提是要有一個統(tǒng)一完整的公共數(shù)據(jù)平臺。然而，從現(xiàn)實看，由于涉及到巨額經(jīng)費投入、高水平大數(shù)據(jù)人才隊伍建設(shè)以及數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)開發(fā)的局限性，政府統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺還在醞釀中，政府部門尚未形成統(tǒng)一完整的公共數(shù)據(jù)平臺。同時，同一政府的不同部門之間、不同地區(qū)的地方政府之間、政府部門與企業(yè)之間數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)壁壘普遍存在，傳統(tǒng)的信息化建設(shè)過程中存在的項目分散化、應(yīng)用塊狀化、信息孤立化、服務(wù)碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重影響了大數(shù)據(jù)條件下數(shù)據(jù)的共享和開放。由于完整統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺的缺乏，數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、管理制度沒有明確的規(guī)定，數(shù)據(jù)共享和開放的條件尚未全面具備。

高校是科研成果的重要發(fā)源地之一。近年來，國家高度重視科研成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化問題，相繼出臺了一系列政策法規(guī)。2014年，財政部、科技部、國家知識產(chǎn)權(quán)局頒布了關(guān)于科技成果使用、處置和收益分配管理的文件。2015年，發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，修訂《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》。隨后，各部門也相繼出臺了一些政策，以推動科研成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。這些政策法規(guī)為高?？蒲谐晒D(zhuǎn)化工作帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，同時也提出了更高的要求。

二、域外大數(shù)據(jù)應(yīng)用治理的經(jīng)驗分析

美國是國際社會信息技術(shù)的領(lǐng)頭羊，大數(shù)據(jù)應(yīng)用在全球處于領(lǐng)先地位。我國近鄰韓國和日本在大數(shù)據(jù)應(yīng)用上起步較早，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)十分發(fā)達(dá)，在大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域有比較豐富的經(jīng)驗。這些國家在大數(shù)據(jù)應(yīng)用法治保障領(lǐng)域的經(jīng)驗為我們建立和完善大數(shù)據(jù)的法治保障提供了可供借鑒的良好范例。

1. 重視大數(shù)據(jù)應(yīng)用的法制建設(shè)。為保障和促進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的發(fā)展，美國在原先《信息自由法》《隱私權(quán)法》《陽光下的政府法》的基礎(chǔ)上，制定了《聯(lián)邦政府信息管理政策》《數(shù)據(jù)質(zhì)量法》《電子化政府執(zhí)行策略》等法律和制度。韓國在原先國家《電子政府法》《國家信息化基本法》等法律的基礎(chǔ)上，自2011年起，先后又制定了《個人信息保護(hù)法》《公共數(shù)據(jù)的提供及使用相關(guān)法律》《信用信息的使用及保護(hù)相關(guān)法律》《個人信息不可識別措施指南》等有關(guān)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的法律和政策文件，并在電信、電子交易、金融以及醫(yī)療保健等領(lǐng)域形成了21部有關(guān)個人信息保護(hù)的法律。日本政府為了適應(yīng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的需要，對原先的《個人信息保護(hù)法》進(jìn)行了修訂，以方便政府和社會對已降低個人識別性的數(shù)據(jù)的使用，歐盟議會在2016年5月通過了《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，也對數(shù)據(jù)保護(hù)做出嚴(yán)格的規(guī)定。

2. 重視大數(shù)據(jù)應(yīng)用的政策指導(dǎo)和環(huán)境培育。美國政府非常重視大數(shù)據(jù)，認(rèn)為大數(shù)據(jù)與政府的職能息息相關(guān)。為了加強(qiáng)政府和學(xué)界的大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力，2012年3月，美國奧巴馬政府就發(fā)布了《大數(shù)據(jù)的研究和發(fā)展計劃》。2014年5月，美國發(fā)布《大數(shù)據(jù)：抓住機(jī)遇、堅守價值》的報告，引導(dǎo)政府和學(xué)界在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域加強(qiáng)合作，提升大數(shù)據(jù)時代國家安全和科學(xué)研究能力。韓國政府對大數(shù)據(jù)尤為關(guān)注，自2011年起，韓國先后發(fā)布了《利用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)智慧政府》《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略》《智能信息社會中長期綜合對策》等多個大數(shù)據(jù)建設(shè)和應(yīng)用國家指導(dǎo)文件，把數(shù)據(jù)資源視為國家未來競爭力的源泉，希望通過知識融合與數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)智慧政府。

3. 重視政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用的機(jī)制建設(shè)。美國紐約市政府在大數(shù)據(jù)應(yīng)用機(jī)制建設(shè)方面經(jīng)驗比較豐富。為了更好地保障公共安全、提升市民生活品質(zhì)，2013年，時任紐約市長布隆伯格設(shè)立了“市長數(shù)據(jù)分析辦公室”，該辦公室通過對不同城市管理機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)匯集和分析，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)共享，推進(jìn)數(shù)據(jù)開放，協(xié)助政府部門更加高效地提供服務(wù)，紐約市還為此通過了《開放數(shù)據(jù)法案》。在應(yīng)用大數(shù)據(jù)的過程中，紐約市注重多元主體協(xié)同，在政府內(nèi)部，市長數(shù)據(jù)分析辦公室、信息技術(shù)與通訊部以及各職能部門是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的參與主體；在政府外部，企業(yè)和公眾全面參與政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用。經(jīng)過多年實踐，美國紐約市政府在大數(shù)據(jù)應(yīng)用中形成了由專門機(jī)構(gòu)對大數(shù)據(jù)應(yīng)用進(jìn)行全過程管理，以解決實際問題為工作出發(fā)點，注重發(fā)揮企業(yè)和公民等社會力量的豐富的大數(shù)據(jù)運作經(jīng)驗。

4. 重視對個人信息的保護(hù)。個人信息保護(hù)是大數(shù)據(jù)應(yīng)用中不能回避的問題。在大數(shù)據(jù)時代，如果國家缺乏對個人信息的保護(hù)，則可能損害當(dāng)事人的權(quán)利；但如果過分強(qiáng)調(diào)對個人信息的保護(hù)，則將嚴(yán)重制約大數(shù)據(jù)應(yīng)用的發(fā)展。為此，各國在大數(shù)據(jù)背景下對個人信息保護(hù)予以明確的法律規(guī)定。美國相關(guān)法律規(guī)定，數(shù)據(jù)開放要在屏蔽掉隱私的前提下進(jìn)行，數(shù)據(jù)內(nèi)容包括交通、環(huán)境、支付等。日本《個人信息保護(hù)法》規(guī)定，建立在個人數(shù)據(jù)加工基礎(chǔ)上且已降低了個人可識別性的數(shù)據(jù)，在向第三方提供時無需本人同意。韓國《個人信息保護(hù)法》第15條規(guī)定，公共機(jī)構(gòu)為執(zhí)行法律規(guī)定的主管業(yè)務(wù)需要，可以收集個人信息，并在收集目的的范圍內(nèi)進(jìn)行使用。

三、破解大數(shù)據(jù)應(yīng)用困境的主要途徑

破解“數(shù)據(jù)獲取難”困境的最佳途徑就是構(gòu)建全面數(shù)據(jù)開放制度。全面數(shù)據(jù)開放是適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代社會的需要，解決數(shù)據(jù)需求與供給矛盾的一項制度，是破解“數(shù)據(jù)獲取難”的一項制度。全面數(shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)是覆蓋整個社會的，是每個擁有數(shù)據(jù)的主體都應(yīng)當(dāng)對外開放數(shù)據(jù)，允許他人使用數(shù)據(jù)，而不僅僅是政府?dāng)?shù)據(jù)向社會開放，也包括社會數(shù)據(jù)向政府開放。

全面數(shù)據(jù)開放是面向數(shù)據(jù)再利用的制度，著眼于解決大數(shù)據(jù)時代每個主體的數(shù)據(jù)局限性，以使數(shù)據(jù)需求主體有足夠的數(shù)據(jù)可供使用。全面數(shù)據(jù)開放不同于政府信息公開，信息公開僅在滿足公眾的知情權(quán)，全面數(shù)據(jù)開放則是要社會主體可以使用數(shù)據(jù)滿足各種決策需要。因此，開放的數(shù)據(jù)必須滿足持續(xù)性、可用性、可機(jī)讀性等數(shù)據(jù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)。

（一）數(shù)據(jù)的有條件開放與無條件開放

從主體的角度，全面數(shù)據(jù)開放分為政府?dāng)?shù)據(jù)開放、企業(yè)數(shù)據(jù)開放、社會組織數(shù)據(jù)開放與個人數(shù)據(jù)開放。本文所研究的全面數(shù)據(jù)開放是指政府?dāng)?shù)據(jù)開放與企業(yè)、社會組織的數(shù)據(jù)開放。

從開放的方式來分類，數(shù)據(jù)開放可以分為有條件開放與無條件開放。無條件開放是以完全開放數(shù)據(jù)的方式發(fā)布數(shù)據(jù)，不施加訪問限制和再利用限制。無條件開放也可以稱為完全開放，對應(yīng)的是開放數(shù)據(jù)。完全開放就是對數(shù)據(jù)使用不附加任何條件地向社會開放，任何人可以自由地使用數(shù)據(jù)，不僅不能限制使用人、使用目的，也不應(yīng)當(dāng)收取任何費用。有條件開放是允許開放的數(shù)據(jù)主體設(shè)置訪問或獲取權(quán)限，對使用目的或方式等設(shè)置限制條件。有條件開放也稱為不完全開放，開放的結(jié)果使一定范圍的受眾可以在限制范圍內(nèi)獲取和使用數(shù)據(jù)，但要受到一定限制。

適用主體 理由 實例政府?dāng)?shù)據(jù) 以無條件開放為原則，公共財政—公共服務(wù) 水文氣象地理信息無條件開放企業(yè)、社會組織數(shù)據(jù)（1）滿足公共利益（公共安全、公共秩序）需要，只開放給政府（2）社會交往和宣傳（自愿向社會開放）不設(shè)任何限制的公開數(shù)據(jù)如企業(yè)新聞、公開資料有條件政府?dāng)?shù)據(jù) 基于隱私需要或滿足特定需求 為開發(fā)數(shù)據(jù)或網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品的測試；身份核驗等特殊需求開放企業(yè)、社會組織 以有條件開放為原則，保護(hù)數(shù)據(jù)控制人利益 適用于企業(yè)或社會組織合法擁有的具有潛在利用價值的數(shù)據(jù)

（二）特定范圍的數(shù)據(jù)開放

數(shù)據(jù)共享就是不同主體可以讀取、訪問和調(diào)用特定范圍內(nèi)其他主體的信息系統(tǒng)形成和存儲的數(shù)據(jù)，進(jìn)行允許的操作、運算、分析等數(shù)據(jù)使用。不同主體之間之所以要共享數(shù)據(jù)，是因為這些主體之間具有共同的數(shù)據(jù)需求，以達(dá)到減少重復(fù)收集、采集等勞動和相應(yīng)費用，提高組織運營效率，發(fā)揮各自數(shù)據(jù)價值的目的。

數(shù)據(jù)共享既可以在政府部門之間開展，也可以在不同企業(yè)、社會組織之間進(jìn)行。政府部門之間的數(shù)據(jù)共享是建立在法律制度基礎(chǔ)上的，政府各部門之間通過相互獲取和使用對方的數(shù)據(jù)資源，以提升政府組織運營效率和社會公共服務(wù)的便捷。而企業(yè)、社會組織之間的數(shù)據(jù)共享通常是建立在協(xié)議基礎(chǔ)上的，以發(fā)揮各自數(shù)據(jù)價值，實現(xiàn)共贏。

相對于數(shù)據(jù)開放，數(shù)據(jù)共享具有更高的可控性，數(shù)據(jù)安全更有保障，因而數(shù)據(jù)開放要先推共享，再推開放。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)全面開放

全面數(shù)據(jù)開放既包括政府?dāng)?shù)據(jù)向社會開放，也包括社會數(shù)據(jù)向政府開放。而在這兩種開放中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放不僅是全面數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)，而且是數(shù)據(jù)開放的引領(lǐng)者，因而當(dāng)下最為重要的是推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。

1. 全面開放的前提。構(gòu)建全面數(shù)據(jù)制度的前提是確認(rèn)數(shù)據(jù)控制主體（如政府部門、企業(yè)等）對于數(shù)據(jù)的管理權(quán)與控制權(quán)。開放數(shù)據(jù)是為滿足數(shù)據(jù)社會化利用，會導(dǎo)致數(shù)據(jù)流動和使用，因而加大了數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險，為了確保數(shù)據(jù)安全，數(shù)據(jù)開放需要秩序，使數(shù)據(jù)來源和流向有據(jù)可查，因此，賦予數(shù)據(jù)主體管理權(quán)也意味著其數(shù)據(jù)安全的管理義務(wù)。作為公共數(shù)據(jù)管理人，政府在開放數(shù)據(jù)的同時，也有義務(wù)維護(hù)和管理好公共數(shù)據(jù)的利用秩序，而這是以明確特定機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)的控制權(quán)、管理權(quán)為前提的。這就意味著公共機(jī)構(gòu)可以根據(jù)其所持有的數(shù)據(jù)屬性或類型，自主選擇和決定數(shù)據(jù)開放方式，管理開放事項，包括簽署必要的許可使用協(xié)議等。

2. 分類開放的條件。首先要根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)、用途、數(shù)據(jù)上可能存在的權(quán)益等因素對數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分類，建立無條件開放、有條件開放和不予開放的數(shù)據(jù)分類體系和清單，并對有條件開放的條件及其適用做出清晰的界定。在這個過程中，一定要將開放的范圍和條件與信息公開、信息共享區(qū)分開來，圍繞公共數(shù)據(jù)使用價值最大化的目標(biāo)進(jìn)行制度設(shè)計。一方面，不能簡單地以隱私保護(hù)、商業(yè)秘密等為由拒絕開放；另一方面，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地限制數(shù)據(jù)開放的主體和用途，確保數(shù)據(jù)上的權(quán)益得到保護(hù)。

3. 許可協(xié)議的類型。以不同類型的數(shù)據(jù)許可協(xié)議實施數(shù)據(jù)開放。數(shù)據(jù)開放是政府向社會持續(xù)供給數(shù)據(jù)產(chǎn)品以作為政府步入大數(shù)據(jù)時代后的一項公共服務(wù)。為使這項服務(wù)穩(wěn)定有序地進(jìn)行，需要相應(yīng)的制度工具——數(shù)據(jù)許可協(xié)議，不管是無條件開放還是有條件開放，均應(yīng)當(dāng)有數(shù)據(jù)許可協(xié)議，其中前者是標(biāo)準(zhǔn)化的，后者是個性化的許可使用協(xié)議，數(shù)據(jù)許可協(xié)議要明確數(shù)據(jù)使用范圍、用途、使用方式、使用的禁止條款、違約責(zé)任等內(nèi)容。

總之，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的制度核心內(nèi)容是：首先，確認(rèn)數(shù)據(jù)主體的管理與控制權(quán)；其次，決定特定數(shù)據(jù)能否開放，明確應(yīng)當(dāng)開放和不應(yīng)當(dāng)開放的界線；第三，決定采取怎樣的開放模式，是有條件開放，還是無條件開放；最后，在應(yīng)當(dāng)采取有條件開放的情形下，開放的條件是什么，是否限制主體，是否限制使用，是否收取相應(yīng)費用。

四、本市大數(shù)據(jù)應(yīng)用的法治保障建議

進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)應(yīng)用對推進(jìn)政府科學(xué)決策、實現(xiàn)社會精準(zhǔn)治理、加快數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及建設(shè)智慧城市具有非常重要的作用。鑒于當(dāng)前大數(shù)據(jù)應(yīng)用的法治條件尚未成熟，市政府應(yīng)當(dāng)從立法及制度建設(shè)、組織及平臺建設(shè)、頂層設(shè)計及數(shù)據(jù)文化建設(shè)等方面發(fā)力，為本市大數(shù)據(jù)應(yīng)用的全面深入開展奠定堅實的法治保障。

（一）加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用立法及制度建設(shè)，為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供基本的法治保障

1. 制定《上海市數(shù)據(jù)開放利用管理辦法》。為準(zhǔn)確定位數(shù)據(jù)共享開放，明確數(shù)據(jù)開放的范圍和方式，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)上海數(shù)據(jù)開放，鑒于全面的數(shù)據(jù)開放涉及基礎(chǔ)法律問題，地方性立法目前條件尚未成熟，且立法時間相對較長，建議以市人民政府規(guī)章的形式先行制定《上海市政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用管理辦法》，規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)的共享（包括企業(yè)和社會組織數(shù)據(jù)向政府開放）和政府?dāng)?shù)據(jù)向社會開放的制度，實施政府?dāng)?shù)據(jù)開放的“兩步走”策略，為本市實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，建設(shè)智慧上海，推進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)奠定良好的制度基礎(chǔ)。在《上海市政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用管理辦法》中，確立如下原則：一是開放共享原則，以共享為原則，不共享為例外；二是安全保障原則，在確保安全的基礎(chǔ)上確定共享的界限，明確數(shù)據(jù)共享的范圍；三是價值導(dǎo)向原則，開放的數(shù)據(jù)資源應(yīng)具有經(jīng)濟(jì)和社會價值，便于今后數(shù)據(jù)資源的再利用；四是質(zhì)量保障原則，保證共享數(shù)據(jù)符合既定內(nèi)容和形式要求，并及時更新數(shù)據(jù)；五是責(zé)權(quán)利相一致原則，數(shù)據(jù)提供部門承擔(dān)數(shù)據(jù)開放共享的責(zé)任，用戶對數(shù)據(jù)使用行為負(fù)責(zé)；六是可持續(xù)原則，數(shù)據(jù)提供部門應(yīng)按照職責(zé)對數(shù)據(jù)進(jìn)行及時維護(hù)，保證數(shù)據(jù)的可持續(xù)利用。待條件成熟時，建議市人大制定本市數(shù)據(jù)共享開放地方法規(guī)，為進(jìn)一步推進(jìn)本市數(shù)據(jù)共享開放提供必要的法治保障。

2. 制定《上海市公共安全數(shù)據(jù)管理規(guī)定》。為保障智慧公安建設(shè)的順利進(jìn)行，規(guī)范本市公共安全數(shù)據(jù)的采集、共享、存儲和應(yīng)用工作，促進(jìn)公共安全數(shù)據(jù)的價值挖掘和利用，進(jìn)一步提升上海公共安全管理和城市信息化的水平，更好地實現(xiàn)“最有序、最安全、最干凈”的目標(biāo)，建議市公安局提議市人民政府以市政府規(guī)章的形式制定《上海市公共安全數(shù)據(jù)管理規(guī)定》，對涉及公共安全的各類數(shù)據(jù)，政府其他部門以及具有行政職能的事業(yè)單位和社會組織在履行職責(zé)的過程中，應(yīng)當(dāng)依法向公安機(jī)關(guān)大數(shù)據(jù)平臺提供全量、實時的數(shù)據(jù)。其他社會企事業(yè)單位、社會組織或個人掌握的有關(guān)公共安全的數(shù)據(jù)，也應(yīng)及時向公安機(jī)關(guān)提供。

3. 建立大數(shù)據(jù)開放共享“正負(fù)面清單”制度。（1）建立兩個“正面清單”制度。首先，建立政府部門之間數(shù)據(jù)共享的“正面清單”，通過部門之間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通并統(tǒng)一入口（集成到政府管理數(shù)據(jù)共享平臺），全面實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享；其次，建立企業(yè)和社會組織向政府開放的“正面清單”，明確哪些數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)向政府開放，集成到政府管理數(shù)據(jù)共享平臺。政府管理數(shù)據(jù)共享平臺，可以實現(xiàn)社會主體的基本信息和必要信息（關(guān)涉公共秩序和公共安全的數(shù)據(jù)）只采集錄入一次，全面共享，不留死角，提升管理和社會服務(wù)效率。政府?dāng)?shù)據(jù)共享的許多數(shù)據(jù)來源于企業(yè)、社會組織甚至個人，因而政府?dāng)?shù)據(jù)共享實際上涉及企業(yè)和社會組織向政府開放數(shù)據(jù)。顯然，這里涉及到公共利益與企業(yè)的商業(yè)秘密、個人隱私利益保護(hù)之間的平衡。需要做到兩點：其一，企業(yè)和社會組織向政府的開放清單是建立在公共利益（公共管理、公共安全等）的需要基礎(chǔ)上；其二，確保內(nèi)部共享的信息的安全，防范信息泄露等各種安全風(fēng)險。（2）建立“負(fù)面清單”制度。政府要建立“負(fù)面清單”，明確哪些數(shù)據(jù)不可以開放，除確不可以開放的數(shù)據(jù)外，剩余數(shù)據(jù)均應(yīng)向社會開放，供社會主體進(jìn)一步開發(fā)利用。建議市政府通過PPP模式實現(xiàn)或設(shè)立非營利組織實現(xiàn)政府開放數(shù)據(jù)的開發(fā)和開放工作（包括收集、整合、編目、脫敏、簽署許可使用協(xié)議等）。在建立“正負(fù)面清單”制度的基礎(chǔ)上，全面數(shù)據(jù)開放的起點應(yīng)從政府?dāng)?shù)據(jù)共享開始，分“兩步走”：首先是構(gòu)建政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，然后再推政府?dāng)?shù)據(jù)開放。從某種程度上講，政府?dāng)?shù)據(jù)共享就是政府?dāng)?shù)據(jù)對內(nèi)開放，是一種限定開放范圍的數(shù)據(jù)開放形式。政府?dāng)?shù)據(jù)共享在提升政府管理水平和社會治理效率的同時，也會積累數(shù)據(jù)開放利用的經(jīng)驗，尤其是隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)安全方面的經(jīng)驗，為推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供借鑒，同時也為全社會的數(shù)據(jù)開放提供經(jīng)驗，作出表率。

4. 確立企業(yè)和社會組織的數(shù)據(jù)開放制度。政府要制定科學(xué)的企業(yè)數(shù)據(jù)開放機(jī)制，明確合法的渠道，引導(dǎo)企業(yè)和社會組織向社會開放數(shù)據(jù)。一是企業(yè)和社會組織對其合法擁有數(shù)據(jù)的使用權(quán)受法律保護(hù)，任何主體不得盜用或非法使用。同時，每個持有數(shù)據(jù)的組織與單位都應(yīng)當(dāng)向社會開放數(shù)據(jù)的使用，這應(yīng)當(dāng)成為數(shù)據(jù)持有者的一項基本義務(wù)；二是企業(yè)和社會組織的非涉及公共利益的數(shù)據(jù)開放應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商和自愿有償?shù)脑瓌t，政府應(yīng)當(dāng)積極倡導(dǎo)和鼓勵各類型企業(yè)將自身的數(shù)據(jù)進(jìn)行開放，并且制定相關(guān)企業(yè)數(shù)據(jù)開放的行為與安全指南，在保障企業(yè)利益與商業(yè)秘密的前提下，搭建相關(guān)的數(shù)據(jù)開放平臺，通過有償開放的方式，盡可能地開放數(shù)據(jù)，發(fā)揮數(shù)據(jù)的市場與經(jīng)濟(jì)價值；三是為了更好地激勵企業(yè)數(shù)據(jù)開放，建議制定相關(guān)的數(shù)據(jù)開放激勵補(bǔ)償機(jī)制和數(shù)據(jù)交易體系，以更好地調(diào)動企業(yè)數(shù)據(jù)開放的積極性，實現(xiàn)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展與應(yīng)用的重要戰(zhàn)略。

（二）推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用組織和平臺建設(shè)，為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供重要的法治保障

1.設(shè)立政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用專門機(jī)構(gòu)。建議借鑒美國紐約市政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用管理的經(jīng)驗，設(shè)立上海市人民政府大數(shù)據(jù)辦公室，在相關(guān)網(wǎng)絡(luò)科技部門的支持和保障下，全面負(fù)責(zé)全市大數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺的建設(shè)和運營工作，并以大數(shù)據(jù)平臺為依托，率先在政府部門內(nèi)部實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，提升政府的決策科學(xué)性和社會治理的精準(zhǔn)度。在實現(xiàn)政府內(nèi)部各部門數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，市人民政府大數(shù)據(jù)辦公室還要吸收大數(shù)據(jù)企業(yè)、社會公眾共同參與大數(shù)據(jù)應(yīng)用工作，為數(shù)據(jù)的全面共享和開放奠定堅實的基礎(chǔ)。

2. 建立跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺。在政府大數(shù)據(jù)辦公室的指導(dǎo)下，依托政府部門業(yè)已建立的數(shù)據(jù)平臺，選擇規(guī)模大、技術(shù)新、應(yīng)用廣、觸角長的政務(wù)數(shù)據(jù)平臺作為政務(wù)大數(shù)據(jù)共享交換主要平臺，如上海公安大數(shù)據(jù)平臺等大型數(shù)據(jù)平臺，借助信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)工具，實現(xiàn)政府各部門、有關(guān)企事業(yè)單位乃至跨區(qū)域政府之間數(shù)據(jù)的互聯(lián)共享。政府大數(shù)據(jù)辦公室要考慮現(xiàn)有政務(wù)數(shù)據(jù)平臺建設(shè)情況，避免重復(fù)建設(shè)及資源浪費。

3.加強(qiáng)對大數(shù)據(jù)應(yīng)用的考核評價。目前政府的數(shù)據(jù)占整個社會數(shù)據(jù)總量的80%，政府各部門之間數(shù)據(jù)共享對于推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用具有重要的意義，建議市政府先行制定政府內(nèi)部大數(shù)據(jù)共享制度，政府各部門根據(jù)制度的要求先行在政府內(nèi)部實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。同時，為更好地推進(jìn)數(shù)據(jù)共享工作，建議政府每年對大數(shù)據(jù)共享及應(yīng)用情況進(jìn)行評估，建立一個全面、科學(xué)的數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用評價體系，從不同層次和維度（如制度、技術(shù)、組織構(gòu)架、交流共享、效益效果等）對政府部門的大數(shù)據(jù)應(yīng)用工作進(jìn)行評價，鼓勵先進(jìn)，鞭笞后進(jìn)，不斷推進(jìn)政府部門之間的數(shù)據(jù)共享。

（三）加強(qiáng)頂層設(shè)計和數(shù)據(jù)文化建設(shè)，為大數(shù)據(jù)應(yīng)用提供必要的法治保障

1. 加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的頂層設(shè)計。在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)是政府掌握的核心資產(chǎn)，也是政府治理國家的重要工具。政府不僅是最大的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和擁有者，也是推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用最強(qiáng)有力的力量。為切實發(fā)揮數(shù)據(jù)的作用，使上海在未來全國乃至全球競爭中取得主動權(quán)，市委、市政府要對本市大數(shù)據(jù)應(yīng)用進(jìn)行頂層設(shè)計，依托固有的政治組織優(yōu)勢，從立法、制度、財政、技術(shù)、人才等方面進(jìn)行全方位設(shè)計，為大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)造便利的條件，形成上海良好的大數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)境。

2. 營造公職人員大數(shù)據(jù)應(yīng)用文化。政府及各部門在大數(shù)據(jù)建設(shè)和應(yīng)用推進(jìn)工程中，要采取科學(xué)合理的方法，培養(yǎng)全體公務(wù)人員的大數(shù)據(jù)思維，樹立政務(wù)大數(shù)據(jù)“公有”的理念和數(shù)據(jù)“共享增值”的理念，形成全體公職人員重視大數(shù)據(jù)工作，支持大數(shù)據(jù)工作的良好氛圍，使大數(shù)據(jù)意識深入全體工作人員的人心，養(yǎng)成全體公職人員善于用大數(shù)據(jù)思考問題，善于運用大數(shù)據(jù)推進(jìn)工作，“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”，不斷提升大數(shù)據(jù)應(yīng)用的自覺性，推動智慧政府、智慧城市的早日實現(xiàn)。

3. 完善大數(shù)據(jù)應(yīng)用司法保障。為大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)造安全健康的法治環(huán)境，數(shù)據(jù)開放利用要在保護(hù)好數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益（包括個人隱私權(quán)、數(shù)據(jù)擁有人財產(chǎn)利益）和確保數(shù)據(jù)安全的前提下才能夠進(jìn)行。由于企業(yè)和社會組織數(shù)據(jù)的開放需要國家層面政策法律支持，在國家尚未制定出臺相應(yīng)法律政策的前提下，本市政府要積極利用現(xiàn)有的法律制度確保數(shù)據(jù)安全與保護(hù)數(shù)據(jù)主體權(quán)益，創(chuàng)造安全的數(shù)據(jù)開放利用的法治環(huán)境。一是行政執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)要共同研究合法數(shù)據(jù)開放利用與非法數(shù)據(jù)買賣之間的邊界，在為數(shù)據(jù)開放提供合法空間和渠道的同時，嚴(yán)厲打擊脫離合法應(yīng)用場景的數(shù)據(jù)買賣行為、非法獲取和盜賣數(shù)據(jù)的行為；二是嚴(yán)格貫徹和實施《網(wǎng)絡(luò)安全法》，并在完善相應(yīng)的數(shù)據(jù)安全制度的基礎(chǔ)上，搭建上海市數(shù)據(jù)安全管理體系構(gòu)架，從人員、技術(shù)、流程等方面強(qiáng)化對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者的安全管理，打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、利用個人信息實施的各種詐騙犯罪等涉網(wǎng)犯罪；三是制定數(shù)據(jù)安全使用指引指南，方便數(shù)據(jù)使用主體知悉哪些數(shù)據(jù)行為可為，哪些數(shù)據(jù)行為禁止，引導(dǎo)規(guī)范數(shù)據(jù)使用主體合法安全地使用大數(shù)據(jù)，有所為有所不為。

4. 加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用中的個人權(quán)益保護(hù)。在當(dāng)前國家尚未制定有關(guān)個人信息保護(hù)法律的條件下，本市大數(shù)據(jù)主管部門應(yīng)該依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定并結(jié)合大數(shù)據(jù)應(yīng)用的實際情況制定相應(yīng)的個人信息數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)定。對于有關(guān)個人的信息數(shù)據(jù)，除因國家安全和公共利益需要外，相關(guān)部門不得對外泄露，也不得向其他無關(guān)部門提供相應(yīng)數(shù)據(jù)。有關(guān)政府部門和企業(yè)不得泄露和提供涉及個人身份和隱私的信息數(shù)據(jù)，對于無關(guān)個人隱私和身份的由第三方加工過的信息數(shù)據(jù)使用，無需征得個人的同意。