劉東生

摘要：

養(yǎng)老公共服務(wù)供給側(cè)改革是當(dāng)下我國(guó)人口老齡化條件下的必然選擇，也是促進(jìn)老年人共享改革發(fā)展成果、決勝全面建成小康社會(huì)的重要舉措。相較于快速發(fā)展的老齡化而言，我國(guó)養(yǎng)老公共服務(wù)存在供給缺口大、供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出、專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員短缺以及養(yǎng)老服務(wù)的功能性失衡等問(wèn)題。推進(jìn)養(yǎng)老公共服務(wù)供給側(cè)改革面臨制度頂層設(shè)計(jì)缺失、政府投入資金不足、市場(chǎng)化程度不高等障礙。從養(yǎng)老公共服務(wù)制度完善、多元化供給主體培育、養(yǎng)老供給模式創(chuàng)新及養(yǎng)老專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)等方面，著力完善多層次社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，以滿(mǎn)足人民不斷增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求。

關(guān)鍵詞：

養(yǎng)老公共服務(wù)；供給側(cè)改革；人口老齡化

中圖分類(lèi)號(hào)：D669文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2018）03-0040-07

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)。全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系?！鄙鐣?huì)保障體系建設(shè)除要完善我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度外，還要完善多層次養(yǎng)老公共服務(wù)等社會(huì)福利制度。養(yǎng)老公共服務(wù)的發(fā)展以及多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建是全面建設(shè)小康社會(huì)的必然選擇。2015年12月，習(xí)近平在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指出： “推進(jìn)供給側(cè)改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，是適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的必然要求?！惫┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以供給側(cè)為改革突破口，以“三去一降一補(bǔ)”為戰(zhàn)略任務(wù)，通過(guò)減少無(wú)效和低端供給，增加有效和中高端供給，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。在我國(guó)快速發(fā)展的老齡化背景下，養(yǎng)老公共服務(wù)的供需矛盾尤其突出，是我們?cè)诠┙o側(cè)改革中不得不補(bǔ)的一大短板。養(yǎng)老公共服務(wù)的供給側(cè)改革對(duì)于構(gòu)建多層次的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系至關(guān)重要。因此，立足現(xiàn)實(shí)國(guó)情，深入剖析養(yǎng)老公共服務(wù)在供給側(cè)改革中面臨的主要短板并提出相應(yīng)的改革策略，對(duì)于在新時(shí)期發(fā)展我國(guó)養(yǎng)老公共服務(wù)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、養(yǎng)老公共服務(wù)供不應(yīng)求是我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情

（一）養(yǎng)老公共服務(wù)需求迅速增加

我國(guó)的人口老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻。伴隨著人口老齡化程度不斷加深、加快，高齡、獨(dú)居、空巢及失能半失能老年人的快速增加，養(yǎng)老服務(wù)的需求日益增加。一是老齡化程度不斷加深。

我國(guó)自1999年進(jìn)入老齡化以來(lái)，人口老齡化程度不斷加深。截至2017年末，我國(guó)60歲以上的老齡人口已達(dá)到2.4億，占我國(guó)人口總數(shù)的17.3%，其中，65周歲及以上人口超過(guò)1.5億人，占總?cè)丝诘?1.4%①。二是老齡化發(fā)展速度加快。發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入老齡化社會(huì)的時(shí)間一般長(zhǎng)達(dá)幾十年甚至于一百多年，如法國(guó)用了115年，瑞士用了85年，英國(guó)用了80年，美國(guó)用了60年[1]（p.165）。

而我國(guó)自1999年開(kāi)始進(jìn)入老齡化社會(huì)僅用了18年（1981年～1999年）的時(shí)間，

且老齡化的速度還在不斷加快。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，65歲及以上的老齡人口從2000年占總?cè)丝诘?.96%迅速上漲到了2017年的11.4%②。按照現(xiàn)在的人口結(jié)構(gòu)推測(cè)，2030年和2055年，這一規(guī)模將分別達(dá)到2.8億人和4億人，占比將超過(guò)20%和27%；其中2040年以前為人口老齡化最快時(shí)期，占比年均上升0.5個(gè)百分點(diǎn)③。三是高齡、獨(dú)居、空巢及失能半失能老人占比高。預(yù)計(jì)到2020年，全國(guó)高齡老年人將增至2900萬(wàn)人左右，獨(dú)居和空巢老年人將增至1.18億人左右④；2015年，我國(guó)失能半失能老年人口總數(shù)大致為4063萬(wàn)，占老年人口比例為18.3%⑤。到2020年，我國(guó)的失能半失能老年人口將達(dá)到4200萬(wàn)，增長(zhǎng)迅速。

上述老齡化的特點(diǎn)造成我國(guó)老年人對(duì)養(yǎng)老公共服務(wù)的需求迅速增加。究其原因，主要是除社會(huì)化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老及兼顧家庭和社會(huì)的社區(qū)居家養(yǎng)老這兩種養(yǎng)老模式外，居家養(yǎng)老仍是我國(guó)最基本的養(yǎng)老模式。但現(xiàn)代社會(huì)的不斷發(fā)展以及實(shí)施幾十年的獨(dú)生子女政策，使得“4+2+1”家庭模式逐漸成為主流狀態(tài)。在這種家庭結(jié)構(gòu)下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式使年輕人在巨大的工作壓力下難以承受沉重的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)。因此，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式逐漸向社會(huì)養(yǎng)老過(guò)渡。這種過(guò)渡意味著老年人一部分離開(kāi)家庭，進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，而另一部分老年群體仍居住在家里，但他（她）們選擇的是兼顧家庭和社會(huì)的社區(qū)養(yǎng)老。家庭結(jié)構(gòu)的變遷使得老年人，尤其是高齡、失能半失能的老年人對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求驟增。相應(yīng)地對(duì)健康保健、急癥處理、病后康健、長(zhǎng)期照護(hù)等都提出了越來(lái)越高的需求，其養(yǎng)老服務(wù)需求多樣化、多種需求疊加的特征明顯，客觀(guān)上也亟需社會(huì)的援手解決這部分群體的長(zhǎng)短期照護(hù)問(wèn)題。

（二）養(yǎng)老公共服務(wù)有效供給明顯滯后

盡管我國(guó)養(yǎng)老公共服務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但仍面臨著諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在如下幾方面。

1.養(yǎng)老公共服務(wù)總量供應(yīng)不足，供給缺口大。截至2016年底，全國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施14萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)20.7%；各類(lèi)養(yǎng)老床位合計(jì)730.2萬(wàn)張，比上年增長(zhǎng)8.6%；每千名老年人擁有養(yǎng)老床位31.6張，比上年增長(zhǎng)4.3%⑥，仍然遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家50張～70張的水平，如按國(guó)際通行的5%老年人需要進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)至少需要1150多萬(wàn)張床位，缺口達(dá)400多萬(wàn)張。

從圖1可以看出，我國(guó)2010年至2016年末，每千人擁有的床位數(shù)增速緩慢，與我國(guó)老齡化增長(zhǎng)速度不相匹配，形成了長(zhǎng)期以來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)供需結(jié)構(gòu)嚴(yán)重錯(cuò)配，養(yǎng)老公共服務(wù)總量供應(yīng)嚴(yán)重不足。

2.養(yǎng)老公共服務(wù)供需脫節(jié)，結(jié)構(gòu)性矛盾突出。供求矛盾突出、供需結(jié)構(gòu)失衡是我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老公共服務(wù)發(fā)展中面臨的主要問(wèn)題。一是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位“緊俏”與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位“滯銷(xiāo)”的結(jié)構(gòu)性矛盾突出。我國(guó)大多數(shù)省市國(guó)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求，主要源于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)論在地理位置，還是在服務(wù)及收費(fèi)水平上，都比民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更具得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，更得老年群體及其家人的信任，也就造成了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位“緊俏”的局面；而民辦養(yǎng)老院主要以營(yíng)利為目的，收費(fèi)高，老年人有限的養(yǎng)老金難以承受，且長(zhǎng)期以來(lái)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平難以提升，造成了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位“滯銷(xiāo)”現(xiàn)象普遍，總體發(fā)展緩慢。養(yǎng)老公共服務(wù)中有效供給不足和實(shí)際需求相對(duì)旺盛的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯。二是社區(qū)和居家養(yǎng)老供需失衡。除機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在的問(wèn)題外，社區(qū)和居家養(yǎng)老作為養(yǎng)老的基礎(chǔ)和依托，其服務(wù)的供需對(duì)接并不順暢。截至2016年底，全國(guó)共有各類(lèi)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施38.6萬(wàn)個(gè)⑦，但這些設(shè)施并沒(méi)有充分發(fā)揮其預(yù)期的作用，老年人的獲得感不強(qiáng)，無(wú)法有針對(duì)性地滿(mǎn)足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。盡管在“十二五”期間，政府和社會(huì)各方在社區(qū)及居家養(yǎng)老方面投入了大量的人、財(cái)、物，但依然未能有效地解決養(yǎng)老服務(wù)的保障問(wèn)題。造成有需求無(wú)供給和有供給無(wú)需求同時(shí)存在，供需矛盾突出。三是普通養(yǎng)老床位與護(hù)理型養(yǎng)老床位結(jié)構(gòu)失衡。截至2017年9月，我國(guó)注冊(cè)登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已達(dá)2.8萬(wàn)余家，養(yǎng)老床位近700萬(wàn)張，其中，主要以普通養(yǎng)老床位為主，養(yǎng)老護(hù)理型床位占比提升到了46.4%，比2015年占比低于30%有了很大的提升⑧。即便如此，相較于高齡、失能失智老年群體迅速驟增的需求來(lái)說(shuō)，護(hù)理型床位數(shù)量還是太少，難以滿(mǎn)足養(yǎng)老護(hù)理的剛性需求。在這些養(yǎng)老護(hù)理型床位中，真正實(shí)現(xiàn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的養(yǎng)老床位的缺口尤其大，在養(yǎng)老公共服務(wù)發(fā)展中，普通養(yǎng)老床位與護(hù)理型養(yǎng)老床位結(jié)構(gòu)性失衡明顯。

3.養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)人員短缺與人才流失嚴(yán)重并存。盡管我國(guó)老齡化發(fā)展迅速，但與之相匹配的社會(huì)養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)體系并未建立，尤其是養(yǎng)老服務(wù)人員緊缺現(xiàn)象比較普遍，主要是養(yǎng)老服務(wù)人員待遇保障不足，水平較高的大約在四五千元左右（扣除保險(xiǎn)后），與同樣是從事照護(hù)工作的月嫂（月嫂的薪資過(guò)萬(wàn)）相比較的話(huà)，差距巨大；且養(yǎng)老服務(wù)人員職業(yè)認(rèn)同感、責(zé)任感不強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)水平較低。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)主要從業(yè)人員以“4050”人員為主，只能從事簡(jiǎn)單的護(hù)理工作，難以滿(mǎn)足當(dāng)下多層次、專(zhuān)業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)需求。中科院心理健康重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城市社區(qū)老年人抑郁情緒問(wèn)題的檢出率為39.86%，而對(duì)于老年人焦慮抑郁情緒需要專(zhuān)業(yè)人員的對(duì)癥疏導(dǎo)?！?017年中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展年報(bào)》顯示，目前我國(guó)持證養(yǎng)老護(hù)理人員不足2萬(wàn)人，而對(duì)其需求量至少為15萬(wàn)人[2]。除專(zhuān)業(yè)人員短缺外，勞動(dòng)強(qiáng)度大、責(zé)任大、壓力大、社會(huì)地位低也成為養(yǎng)老公共服務(wù)人才流失嚴(yán)重的原因。

4.養(yǎng)老公共服務(wù)功能性失衡問(wèn)題突出。盡管我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增加，但目前最嚴(yán)重的問(wèn)題在于，很多急需專(zhuān)業(yè)照護(hù)的老齡群體因身體甚至于精神方面的原因，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不愿接收，難以享受養(yǎng)老公共服務(wù)。2017年3月9日印發(fā)的《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》顯示，我國(guó)失能半失能及殘疾老年人越來(lái)越多。2015年持殘疾證的老人達(dá)到1135.8萬(wàn)，且60歲以上的老齡人口中有70%以上患有慢性疾病，老齡人口中阿爾茨海默?。ɡ夏臧V呆）患者有1000萬(wàn)以上。這對(duì)養(yǎng)老公共服務(wù)的照護(hù)和專(zhuān)業(yè)醫(yī)療提出了越來(lái)越高的要求。而當(dāng)前我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)失能半失能、阿爾茨海默病患者甚至于殘疾老年人當(dāng)下急需的專(zhuān)業(yè)護(hù)理床位少之又少，難以滿(mǎn)足這些特殊群體對(duì)專(zhuān)業(yè)化照護(hù)床位的需求。我國(guó)現(xiàn)有養(yǎng)老公共服務(wù)的功能性失衡問(wèn)題突出，養(yǎng)老公共服務(wù)的供給側(cè)改革迫在眉睫。

二、養(yǎng)老公共服務(wù)供給側(cè)改革的主要短板

（一）制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃滯后

近年來(lái)，為應(yīng)對(duì)快速老齡化帶來(lái)的社會(huì)化養(yǎng)老壓力，促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老公共服務(wù)的有序健康發(fā)展，政府在養(yǎng)老公共服務(wù)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃、稅收優(yōu)惠及土地使用等方面積極出臺(tái)了一系列政策制度，如2013年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》以及2017年2月發(fā)布的《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》等，都從國(guó)家層面對(duì)養(yǎng)老公共服務(wù)發(fā)展給出了指導(dǎo)意見(jiàn)。各級(jí)地方政府也根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，制定了相應(yīng)的養(yǎng)老公共服務(wù)發(fā)展的管理辦法和地方性法規(guī)。但這些政策的出臺(tái)仍是“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，缺乏政策制度上的頂層設(shè)計(jì)，在政策上缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性。

（二）籌資渠道單一，投入資金有限

當(dāng)前，我國(guó)政府對(duì)養(yǎng)老公共服務(wù)的投入主要依靠中央和各級(jí)地方政府財(cái)政投入及福利彩票公益金。盡管中央和地方政府對(duì)養(yǎng)老公共服務(wù)發(fā)展的資金投入在不斷加大，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量及床位數(shù)也在持續(xù)增加，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)投資占社會(huì)保障和就業(yè)支出的比例不斷走低，甚至不升反降。2011年社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入37.9億元，占當(dāng)年社會(huì)保障和就業(yè)支出的0.34%；2015年中央財(cái)政支持各地老年養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村幸福院以及配套福利設(shè)施建設(shè)資金撥付累計(jì)52億元，僅占2015年社會(huì)保障和就業(yè)支出的0.27%。由此可見(jiàn)，相對(duì)于我國(guó)不斷增加的養(yǎng)老服務(wù)需求，政府財(cái)政資金缺口仍將繼續(xù)擴(kuò)大[3]。同時(shí)，過(guò)多的經(jīng)營(yíng)中的不確定性以及老年人有限的實(shí)際消費(fèi)支付能力，使得民間資本參與意愿不高，投資者投入的資金量有限，資金來(lái)源渠道少，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展緩慢與“未備先老”矛盾日益凸顯。

（三）市場(chǎng)化程度低，社會(huì)支持力度不足

2015年2月，十部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》以及2015年4月由民政部、國(guó)開(kāi)行發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)發(fā)性金融支持社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》等多項(xiàng)政策出臺(tái)后，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)逐步形成了以政府財(cái)政投資為主、社會(huì)資本為輔的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。社會(huì)資本在政策的引導(dǎo)下逐漸進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的總量供給逐漸加大，但近年來(lái)民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況不盡如人意。相較于國(guó)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)“吃不飽”現(xiàn)象明顯，床位空置率較高，這加大了民營(yíng)資本的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，造成已經(jīng)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)的民營(yíng)資本退出甚至使處在觀(guān)望狀態(tài)的民營(yíng)資本的“望而卻步”，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展市場(chǎng)化程度不高，社會(huì)支持力度不足。

（四）服務(wù)模式創(chuàng)新不足，供給內(nèi)容單一

盡管我們大力提倡養(yǎng)老公共服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，從供給端更好地滿(mǎn)足老年群體多樣化的養(yǎng)老公共服務(wù)需求，但當(dāng)前的養(yǎng)老公共服務(wù)模式創(chuàng)新不足，

較少提供專(zhuān)業(yè)性的照護(hù)服務(wù)，甚至還有相當(dāng)數(shù)量的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只具備單一的養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)功能，并不能做到“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”。

服務(wù)供給內(nèi)容單一。老年人越來(lái)越多的精神方面的服務(wù)需求得不到充分滿(mǎn)足，而心理健康、精神慰藉、臨終關(guān)懷等方面的需求更缺乏社會(huì)化的專(zhuān)業(yè)服務(wù)供給，只能依賴(lài)于家庭解決。

市場(chǎng)上個(gè)性化、針對(duì)性強(qiáng)的高質(zhì)量養(yǎng)老公共服務(wù)仍然十分難尋，服務(wù)多限于滿(mǎn)足老年人的基本需求，對(duì)老年人缺乏足夠的吸引力[4]。

（五）服務(wù)人員專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)體系尚不健全

2017年初，中國(guó)健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟產(chǎn)業(yè)研究中心等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告（2016）》顯示：中國(guó)現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員不到三十萬(wàn)，其中只有四萬(wàn)多人持有職業(yè)資格證書(shū)，這一數(shù)字距離民政部《全國(guó)民政人才中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2010～2020年）》“到2020年要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員達(dá)600萬(wàn)人”的目標(biāo)還存在巨大差距[5]。就目前我國(guó)針對(duì)養(yǎng)老護(hù)理人員的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)而言，我國(guó)開(kāi)設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專(zhuān)業(yè)院校共計(jì)88所，其中高職63所、中職25所，所有院校招生人數(shù)每年僅三千余人，而開(kāi)設(shè)老年照護(hù)專(zhuān)業(yè)的學(xué)校（機(jī)構(gòu)）數(shù)量非常少，相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)備差，教師隊(duì)伍跟不上⑨。專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)既是一個(gè)行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也為其可持續(xù)發(fā)展提供了可能。養(yǎng)老公共服務(wù)培訓(xùn)體系的不健全以及就業(yè)后職業(yè)薪酬、職業(yè)環(huán)境和未來(lái)的職業(yè)規(guī)劃的不確定等多種因素制約了養(yǎng)老護(hù)理人才的培養(yǎng)，制約了養(yǎng)老公共服務(wù)的發(fā)展。

三、養(yǎng)老公共服務(wù)供給側(cè)改革的策略選擇

黨的十九大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)：“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！?/p>

報(bào)告提到的構(gòu)建養(yǎng)老政策體系和社會(huì)環(huán)境，既為養(yǎng)老公共服務(wù)的改革創(chuàng)新指明了方向，也為其未來(lái)發(fā)展提供了根本保障。因此，針對(duì)我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老公共服務(wù)所面臨的諸多短板，供給側(cè)改革應(yīng)從制度、資金、供給主體培育等各方面分別采取措施。

（一）從制度供給端發(fā)力，完善養(yǎng)老公共服務(wù)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)及戰(zhàn)略規(guī)劃

要構(gòu)建完善的養(yǎng)老公共服務(wù)體系，健全養(yǎng)老政策體系是根本保證。為解決日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老問(wèn)題，政府應(yīng)在養(yǎng)老公共服務(wù)制度供給方面做好頂層設(shè)計(jì)。

1.完善養(yǎng)老政策體系的頂層設(shè)計(jì)。2016年5月27日，習(xí)近平在中共中央政治局第三十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，要著力完善老齡政策制度。搞好頂層設(shè)計(jì)，不斷完善老年人家庭贍養(yǎng)和扶養(yǎng)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)待、宜居環(huán)境、社會(huì)參與等政策，增強(qiáng)政策制度的針對(duì)性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性。要完善養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，落實(shí)支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展的政策措施⑩。

因此，我國(guó)養(yǎng)老政策體系的構(gòu)建，要從制度的供給端發(fā)力，通過(guò)不斷完善養(yǎng)老公共服務(wù)領(lǐng)域的法律政策，不斷提高政策的完整性和延續(xù)性以提升政府在養(yǎng)老公共服務(wù)發(fā)展中的治理能力。明確養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門(mén)檻，并制定配套的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的退出機(jī)制。同時(shí)加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的許可、監(jiān)管和服務(wù)工作，在消除政府對(duì)市場(chǎng)直接干預(yù)、激活并釋放市場(chǎng)主體活力的同時(shí)，強(qiáng)化全程監(jiān)管，對(duì)于侵害老人權(quán)益、服務(wù)質(zhì)次價(jià)高、非誠(chéng)信等違法行為依法查處[6]。

2.完善長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的頂層設(shè)計(jì)。隨著年齡的增長(zhǎng)，老年人成為慢性病和失能的高發(fā)群體。對(duì)于慢性病，多數(shù)老年人還可以依靠醫(yī)療保險(xiǎn)獲得基本保障；對(duì)于失能導(dǎo)致的長(zhǎng)期護(hù)理費(fèi)用，大多數(shù)老年人卻無(wú)法依靠養(yǎng)老金來(lái)支付[7]。尤其是當(dāng)下老年群體長(zhǎng)期照護(hù)費(fèi)用需求的快速增長(zhǎng)，使得長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的建立迫在眉睫。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)在我國(guó)也有先行先試的實(shí)例，如青島。從世界范圍看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家（如德國(guó)）有比較完善的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，我們應(yīng)借鑒先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的頂層設(shè)計(jì)，逐步建立符合國(guó)情的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，藉此完善我國(guó)的長(zhǎng)期護(hù)理體系，完善養(yǎng)老公共服務(wù)體系。

（二）創(chuàng)新融資方式，破解養(yǎng)老公共服務(wù)發(fā)展的資金瓶頸

1.加大財(cái)政資金投入力度。養(yǎng)老公共服務(wù)供給總量不足與資金投入少關(guān)系密切。我國(guó)的基本養(yǎng)老公共服務(wù)供給主要源于政府，且高齡與失能老年群體的特殊養(yǎng)老服務(wù)需求，也源于財(cái)政補(bǔ)貼。截至目前，我國(guó)已有26個(gè)?。▍^(qū)）建立了高齡津貼制度、20個(gè)?。▍^(qū)）建立了生活困難老人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度、17 個(gè)?。▍^(qū)） 建立了失能老年人護(hù)理補(bǔ)貼制度[8]。但總體來(lái)說(shuō)，隨著老齡化的不斷加深以及護(hù)理費(fèi)用的不斷上漲，所需的資金缺口依然很大。這就需要政府本著“兜底”的原則，加大對(duì)養(yǎng)老公共服務(wù)的財(cái)政資金投入。

2.構(gòu)建融資平臺(tái)引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入。我國(guó)中高端養(yǎng)老服務(wù)主要源于社會(huì)資本的投入，在當(dāng)前盈利模式不明朗、社會(huì)資本投入前景難測(cè)的情況下，社會(huì)資本對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投資依然存在后顧之憂(yōu)，制約著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。為破解資金瓶頸，可成立政府性養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展投資基金，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿及引導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會(huì)資本投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，為民營(yíng)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)留出“空間”。通過(guò)PPP方式，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金與社會(huì)資本合作，共同投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，為我國(guó)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供有力的支撐[9]。

（三）培育多元供給主體，促進(jìn)供需結(jié)構(gòu)平衡

國(guó)家在加大對(duì)養(yǎng)老公共服務(wù)財(cái)政支持力度的同時(shí)，要積極引導(dǎo)民間資本介入。近年來(lái)，國(guó)家及各級(jí)地方政府對(duì)于充分利用民間資本發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)出臺(tái)了一系列相關(guān)政策意見(jiàn)，體現(xiàn)了政府對(duì)民間資本的重視。政府機(jī)構(gòu)以相關(guān)的政策優(yōu)惠鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本介入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)緩解民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地、融資、用人等方面的運(yùn)營(yíng)困境，讓民間資本有利可圖?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供的，政府不再直接承辦”。政府可以將所承擔(dān)的部分養(yǎng)老服務(wù)外包，通過(guò)公建民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買(mǎi)、委托管理、管理運(yùn)營(yíng)PPP等多種方式開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，委托社會(huì)服務(wù)組織提供養(yǎng)老服務(wù)。

（四）以智能化創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式，作為提升養(yǎng)老公共服務(wù)規(guī)模和質(zhì)量的原動(dòng)力

智能化創(chuàng)新是推動(dòng)養(yǎng)老公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)，也是提升養(yǎng)老公共服務(wù)供給規(guī)模與供給質(zhì)量的原動(dòng)力。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》就已經(jīng)提出，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新。2015年7月國(guó)務(wù)院 《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“互聯(lián)網(wǎng)+”益民服務(wù)，出臺(tái)了大力發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)的養(yǎng)老公共服務(wù)的具體措施，把云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用到“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老平臺(tái)建設(shè)中來(lái)，通過(guò)養(yǎng)老公共服務(wù)信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源的整合及優(yōu)化配置。根據(jù)老年人個(gè)性化的需求提供醫(yī)、養(yǎng)等多方面的個(gè)性化、智能化服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老公共服務(wù)供需的有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)智能化養(yǎng)老及養(yǎng)老公共服務(wù)的智能化發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)養(yǎng)老公共服務(wù)方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（五）從人才供給側(cè)發(fā)力做好養(yǎng)老公共服務(wù)發(fā)展的“資源”保障

十九大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)：“完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作，辦好繼續(xù)教育?！睘榱损B(yǎng)老公共服務(wù)健康有序發(fā)展，對(duì)養(yǎng)老公共服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)的供給側(cè)改革勢(shì)在必行。

1.在高職院校及相關(guān)的大學(xué)院校開(kāi)設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)。為滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的多樣化的養(yǎng)老公共服務(wù)需求，應(yīng)將養(yǎng)老公共服務(wù)人才培養(yǎng)納入長(zhǎng)期教育發(fā)展規(guī)劃，廣泛開(kāi)展相關(guān)人才的職業(yè)培訓(xùn)，在高職院校及大學(xué)院校開(kāi)設(shè)諸如康復(fù)、護(hù)理、心理疏導(dǎo)、老年醫(yī)學(xué)、中醫(yī)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)，并在招生、收費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予開(kāi)設(shè)相關(guān)專(zhuān)業(yè)的院校和機(jī)構(gòu)一定的政策傾斜，以逐步形成不同層次的養(yǎng)老公共服務(wù)人才培養(yǎng)體系，為養(yǎng)老服務(wù)定向培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才。

2.完善養(yǎng)老公共服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)及其后續(xù)教育。應(yīng)在政府主導(dǎo)下，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)的方式，為從業(yè)人員提供專(zhuān)業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)及定期的后續(xù)教育，開(kāi)展從業(yè)資格的認(rèn)證，使其持證上崗。通過(guò)加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提升養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)人員技能水平，為養(yǎng)老公共服務(wù)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供專(zhuān)業(yè)的人力資源保障。同時(shí)，政府要制定養(yǎng)老公共服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定只有持養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)結(jié)業(yè)證書(shū)的人員才可以進(jìn)入機(jī)構(gòu)、社區(qū)及居家養(yǎng)老的服務(wù)環(huán)節(jié)，為養(yǎng)老公共服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化提供保障，為提高養(yǎng)老公共服務(wù)水平打下基礎(chǔ)。

3.加大對(duì)養(yǎng)老公共服務(wù)護(hù)理人才培訓(xùn)基地的建設(shè)投入。一是由國(guó)家財(cái)政設(shè)立一定數(shù)量的專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)承擔(dān)養(yǎng)老護(hù)理員培育工作的學(xué)校，在基礎(chǔ)設(shè)施配備、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)平臺(tái)建設(shè)、考核評(píng)估體系建立等方面給予必要的投入，確保在人員培訓(xùn)的質(zhì)量和數(shù)量上滿(mǎn)足社會(huì)需求。二是通過(guò)鼓勵(lì)社會(huì)資本以民辦公助、公益信托投資、公益教育基金以及協(xié)議投資等多種形式投資健康服務(wù)職業(yè)教育，以解決人才失衡問(wèn)題。

4.建立養(yǎng)老護(hù)理師制度并逐漸推廣分級(jí)護(hù)理制度。因失能半失能老人群體不斷增多，為優(yōu)化資源配置，充分利用有限的養(yǎng)老公共服務(wù)資源，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)逐步建立養(yǎng)老護(hù)理師制度，對(duì)養(yǎng)老護(hù)理員實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一管理，完善護(hù)理人員的職業(yè)資格管理，暢通晉升渠道，為養(yǎng)老護(hù)理員提供從初級(jí)護(hù)理員到高級(jí)護(hù)理師的等級(jí)的不同職業(yè)晉升渠道。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可按照入住老人的生活自理能力、心理和疾病狀況及護(hù)理需求量等進(jìn)行評(píng)估，可借助于 Barthel 指數(shù)計(jì)分法或日常生活能力（ADL）量表、簡(jiǎn)易智能量表（MMSE）等評(píng)定，確定護(hù)理級(jí)別，并根據(jù)老人身心狀況的發(fā)展，定期進(jìn)行調(diào)整。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站：http：∥www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html，2018年2月28日。

②參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站：http：∥www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/200203/t20020331_30314.html，2001年5月15日。

③參見(jiàn)中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)：http：∥www.cssn.cn/zk/zk_zkbg/201611/t20161130_3296727.shtml， 2016年11月30日。

④參見(jiàn)中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站： http：∥www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm，2017年2月28日。

⑤參見(jiàn)全國(guó)老齡辦網(wǎng)站：http：∥www.cncaprc.gov.cn/contents/2/177118.html，2016年10月9日。

⑥參見(jiàn)民政部網(wǎng)站： http：∥www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml，2017年8月3日。

⑦參見(jiàn)民政部網(wǎng)站：http：∥www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml，2017年8月3日。

⑧參見(jiàn)新華網(wǎng)：http：∥www.xinhuanet.com/2018-01/02/c_1122200613.htm，2018年1月2日。

⑨參見(jiàn)新華網(wǎng)：http：∥www.xinhuanet.com/gongyi/yanglao/2015-03/17/c_127590031.htm，2015年3月17日。

⑩參見(jiàn)新華網(wǎng)：http：∥www.xinhuanet.com/politics/2016-05/28/c_1118948763.htm， 2016年5月28日。

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[責(zé)任編輯：楊健]

Abstract：

The supplyside reform of public service for the aged is an inevitable choice under the condition of the aging population of our country. It is also an important measure to promote the oldage people to share the achievements of the reform and development and to build a welloff society in an allround way. Compared with the rapid growth of aging， the oldage public service in China has many problems， such as large supply gap， outstanding structural contradiction between supply and demand， shortage of professional service staffs， and functional imbalance of oldage service. The supplyside reform of public service for the aged lacks toplevel design， government investment and marketization. It is necessary to perfect the system of the public service for the aged， the cultivation of the diversified supply body， the innovation of the oldage supply mode and the training of the professional talents for the aged， so as to improve the multilevel social oldage service system and meet the peoples growing demand for the aged.

Key words：

Public Service for the Aged， Supplyside Reform， Aging Population