閆衛(wèi)華　李思航

摘要：

運(yùn)動型治理以一種靈活高效的治理方式，打破科層制的常規(guī)運(yùn)作模式，在中國的特殊國情下，通常具有較好的治理效果。運(yùn)動型治理的發(fā)生動因和持續(xù)演進(jìn)有著合理的邏輯因素，即政績合法性的邏輯、執(zhí)政黨政治的邏輯和地方自主性的邏輯。隨著推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的需要，運(yùn)動型治理方式面臨制度性沖突和組織間沖突，導(dǎo)致解決現(xiàn)實(shí)問題的政治資源在政治體系內(nèi)部消耗過甚，原本具有靈活精確的治理模式變得成本巨大，難以維持。以制度為框架，增強(qiáng)運(yùn)動型治理方式與國家治理體系之間的耦合性，反思運(yùn)動型治理的歷史脈絡(luò)、演進(jìn)形態(tài)、制度基礎(chǔ)和治理邏輯，有助于深化對國家治理現(xiàn)代化改革的理論認(rèn)識和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，超越國家治理的固有范式。

關(guān)鍵詞：

科層制；常規(guī)型治理；運(yùn)動型治理；治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2018）03-0054-10

一、對運(yùn)動型治理的多元解讀

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對運(yùn)動型治理的研究成果層出不窮，但也爭議頗多。從中國國家治理現(xiàn)代化的歷史使命探究運(yùn)動型治理的理論走向與實(shí)踐道路，使之融入國家治理現(xiàn)代化的責(zé)任與要求之中，需要堅持立足本土思維，拓展研究向度，構(gòu)建嶄新的理論框架。

（一）運(yùn)動型治理的基本概念與特征

運(yùn)動型治理，又稱之為“動員式治理”“專項整治型治理”。它是和依托科層制組織結(jié)構(gòu)的常規(guī)化治理相對應(yīng)的一個術(shù)語，不同于“新公共管理理論”“公共治理理論”等描述的一種對治理主體、治理范疇等理念的新變化，而是與上述理論所依賴的官僚制組織結(jié)構(gòu)相對的，掌握著治理資源和政治權(quán)威的決策集團(tuán)或領(lǐng)導(dǎo)層，自上而下地整合組織資源，啟動政治動員進(jìn)行的治理方式，這一政治過程及其行為策略共同構(gòu)成了運(yùn)動型治理的基本要素。它根植于中國自革命時代以來的特殊國情，最初的力量源泉來自中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政權(quán)威和合法性資源。當(dāng)國家以總體性支配的方式壟斷全部重要資源時[1]，就會抑制社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性活力，形成僵化遲滯的體制機(jī)制，只能在組織內(nèi)部以運(yùn)動型治理的方式不斷激發(fā)組織活力和創(chuàng)造力，直至隨著邊際效用的遞減發(fā)起下一次運(yùn)動。

（二）理論探索與爭鳴

在對運(yùn)動型治理發(fā)起機(jī)制和生成動因的研究上，有學(xué)者從新中國的革命教化政體所固有的強(qiáng)烈的歷史使命感和所面臨的強(qiáng)大績效合法性壓力進(jìn)行分析，認(rèn)為該政體下革命的意識形態(tài)資源為運(yùn)動型治理提供了內(nèi)生性動力機(jī)制[2]。持不同意見的學(xué)者則更多地從黨和國家的官僚組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)出發(fā)，提出運(yùn)動型治理是在發(fā)達(dá)的科層制官僚網(wǎng)絡(luò)僵化的局面下，為了突破組織弊病而進(jìn)行選擇的迫不得已的政府行為，這類學(xué)者從組織學(xué)的視角思考常規(guī)政府組織的弊病，強(qiáng)調(diào)黨和政府的被動選擇導(dǎo)致了持續(xù)不斷的運(yùn)動型治理[3]。配套于常規(guī)治理模式之外的運(yùn)動型治理在應(yīng)對專項事務(wù)的高效表現(xiàn)成為治理工具單一、治理資源匱乏的基層政府的無奈之選，其以非常態(tài)治理方式嵌入政府組織的常規(guī)治理之中，并越發(fā)呈現(xiàn)出一種治理選擇的路徑依賴。

對運(yùn)動型治理的內(nèi)涵價值的研究，早期學(xué)者主要研究運(yùn)動型治理對常規(guī)政府運(yùn)作規(guī)則帶來的負(fù)面影響，特別是在常規(guī)政府科層組織正常存在的情況下，運(yùn)動式治理的間斷性和非正式性對常規(guī)政府工作的沖擊和治理成效的反省[4]。近期隨著學(xué)界將注意力轉(zhuǎn)向地方具有典型色彩、治理目標(biāo)效果突出的個案，一些學(xué)者開始探究工具理性視角下的運(yùn)動型治理的現(xiàn)實(shí)必然性和存在合理性[5]。雖然執(zhí)政黨能夠通過引導(dǎo)和控制國家權(quán)威，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會需求將國家運(yùn)動的實(shí)際范圍大致控制在自己預(yù)先設(shè)定的政治場域內(nèi)，但由于國家運(yùn)動與生俱來的政治屬性抵消和瓦解了其中的技術(shù)治理色彩，國家運(yùn)動的溢出效應(yīng)會對社會公眾和政府組織的價值取向和制度認(rèn)同造成巨大沖擊。

從國家治理的視角對運(yùn)動型治理的發(fā)展趨勢與嬗變目標(biāo)開展研究成為一個新的熱點(diǎn)[6]。有學(xué)者從政策過程的視角將運(yùn)動型治理看作一種非制度化的治理實(shí)踐，認(rèn)為運(yùn)動式治理與現(xiàn)代國家治理之間存在價值矛盾，從而提出治理“范式轉(zhuǎn)換”的必要性[7]。也有學(xué)者從現(xiàn)有國家治理體系出發(fā)將其視為一種非常規(guī)治理工具，探索科層組織如何持續(xù)性地吸納這一治理手段，使其在保持運(yùn)動型治理的高效時還能避免對常規(guī)政府運(yùn)作的沖擊[8]。

還有一些學(xué)者跳出基于政府治理研究運(yùn)動型治理的傳統(tǒng)視閾，將其擴(kuò)展到中國政治語境下“黨—政”關(guān)系對國家治理體系的深刻塑造，使該領(lǐng)域研究在理論深度上進(jìn)一步加強(qiáng)。他們通過考察中國共產(chǎn)黨在革命時期的組織實(shí)踐，分析結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、運(yùn)作高效、嵌入社會方方面面的各級黨組織，研究其發(fā)動廣大的干部群眾、進(jìn)行動員型政治運(yùn)動的過程，認(rèn)為從新中國的建立到改革開放時期的中國共產(chǎn)黨，以革命型政黨的組織技巧和動員能力配合整齊高效的政府科層制管理體制，實(shí)現(xiàn)了社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展[9]。這類研究者將運(yùn)動型治理視為一種復(fù)雜組織網(wǎng)體系溢出效應(yīng)的表現(xiàn)，并以此為出發(fā)點(diǎn)，探討中國特色政治體系下的政治發(fā)展和制度變遷[10]，從而構(gòu)造出國家治理的形態(tài)特征。

上述研究發(fā)現(xiàn)，雖然政治動員式的治理方式與高度科層化的正式組織之間存在著天然張力，但面對國家治理體系和治理能力在邁向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型期普遍存在的治理資源總量匱乏、增量有限、資源結(jié)構(gòu)分布失衡[11]、汲取和輸出效率低下等問題，以政治動員為特征的運(yùn)動型治理在重塑和強(qiáng)化政治權(quán)威、整合體制內(nèi)政治資源、吸納體制外社會資源、應(yīng)對突發(fā)公共事件、實(shí)現(xiàn)治理精準(zhǔn)化等方面仍然發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，國家大力推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，治理現(xiàn)代化語境下的運(yùn)動型治理需要積極融合政治現(xiàn)代化的歷史使命，從中國國家治理的歷史和現(xiàn)實(shí)中反思固有的弊端，探索新的方向，不斷將現(xiàn)代化的要素與運(yùn)動型治理相結(jié)合，促進(jìn)運(yùn)動型治理的現(xiàn)代化演進(jìn)[12]。

二、治理現(xiàn)代化視角下運(yùn)動型治理的變遷與演進(jìn)

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過并提出了“發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[13]。在中國傳統(tǒng)政治思想中，國家治理通常是指統(tǒng)治者的 “治國理政”，其基本含義是最高管理者們治理國家和處理政務(wù)[14]。國家治理模式的形成和演化是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化、社會形態(tài)變遷等諸多因素約束下的結(jié)果，通常是一定時期的社會變化引發(fā)社會思潮的變化，導(dǎo)致治理理念發(fā)生改變，探索和引導(dǎo)治理模式的變遷。

（一）治理理念的現(xiàn)代化變遷

中國近現(xiàn)代以來一直走的是“后發(fā)外生型”的現(xiàn)代化道路，即中國的現(xiàn)代化進(jìn)程不是自身內(nèi)部現(xiàn)代性不斷積累的結(jié)果，而是對西方發(fā)達(dá)國家的挑戰(zhàn)進(jìn)行的一種有意識的積極回應(yīng)，依靠國家和政府的力量推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的全面轉(zhuǎn)型[15]。因此，中國對現(xiàn)代化道路的選擇，是對先進(jìn)國家道路的模仿和追趕。1949年以后中國為迅速實(shí)現(xiàn)國家工業(yè)化的目標(biāo)，學(xué)習(xí)和借鑒蘇聯(lián)的社會主義建設(shè)思路，建立了全能主義國家治理模式，形成了政府一元主導(dǎo)的高度集中的管控型社會。改革開放以后，為了實(shí)現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”的宏偉目標(biāo)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制從無到有，市場在資源配置開始發(fā)揮作用。此時的國家治理模式初步處于“國退民進(jìn)”的僵局中，政府從哪里撤退，社會與市場才能跟進(jìn)和發(fā)育，由于制度建設(shè)滯后和規(guī)則僵化，政府權(quán)力運(yùn)行邊界模糊不清，市場機(jī)制運(yùn)行滯后乏力，彼此存在著天然的矛盾和張力。這種體制性障礙制約進(jìn)一步釋放經(jīng)濟(jì)社會活力，阻礙國家現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展，要推動經(jīng)濟(jì)增長和促進(jìn)國家現(xiàn)代化道路的暢通無阻，國家治理體系需要重新建構(gòu)，國家治理方式需要更新?lián)Q代，國家治理理念更需要探索先行。

“國家治理”是在繼承和發(fā)展“國家統(tǒng)治”與“國家管理”兩個概念基礎(chǔ)上提出的一個新概念。公共治理理論興起于20世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后的西方國家公共部門改革，面對凱恩斯主義指導(dǎo)下的“政府失靈”，西方公共管理學(xué)界提出“政府再造”“建設(shè)企業(yè)家政府”，試圖通過縮減政府機(jī)構(gòu)編制和財政支出，推動私有化進(jìn)程來實(shí)現(xiàn)政府部門內(nèi)部改革、增進(jìn)公共部門活力。但公共部門的公共性質(zhì)與私有化的企業(yè)運(yùn)作模式之間存在天然的價值沖突，基于工具理性的效率至上主義，將私有化手段引入對公共事務(wù)的治理之中不僅難以根除政府治理能力不足的問題，也無法回應(yīng)和滿足公眾對于社會有效治理和公平正義的需求與呼應(yīng)，新公共管理改革不能完全避免科層制機(jī)構(gòu)政府體制機(jī)制僵化和政府的“尋租”活動[16]，官僚隊伍也容易在“企業(yè)家政府”中形成部門壁壘和官僚集團(tuán)利益結(jié)構(gòu)鏈?；貞?yīng)“政府失靈”和“市場失靈”不能再繼續(xù)回到“零和博弈”的權(quán)力對抗性的傳統(tǒng)公共治理結(jié)構(gòu)理念，要跳出“強(qiáng)政府—弱社會”或者“弱政府—強(qiáng)社會”的思維陷阱，就要努力實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會三者的良性互動與有序發(fā)展。

傳統(tǒng)的政府單向度管控型治理模式是把政府作為管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品的唯一責(zé)任主體。然而政府作為超越社會各階層和利益集團(tuán)的代表，難以應(yīng)對日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境和滿足多樣化的利益需求，并在困局中不可避免地走向機(jī)構(gòu)膨脹與人浮于事的帕金森定律狀態(tài)，越軌行使公共權(quán)力，擠壓公共空間。因此推動國家治理理念的發(fā)展不僅需要政府部門進(jìn)行改革，還要將市場和社會引入國家治理的場域，變革對國家治理的主體認(rèn)識，重塑國家治理主客體的權(quán)力格局和功能結(jié)構(gòu)，將原先政府治理的客體上升為互動狀態(tài)下的回應(yīng)型治理主體，營造國家治理的共識并形成對制度規(guī)范的認(rèn)同，建構(gòu)具有一定韌性和延展性，可以在動態(tài)均衡中緩解和釋放治理主體間摩擦沖擊并可自我修復(fù)的治理結(jié)構(gòu)體系[17]。積極主動地適應(yīng)現(xiàn)代化進(jìn)程中治理要素的轉(zhuǎn)變并充分發(fā)揮自主性，將發(fā)展中的政府、市場與社會的聯(lián)系機(jī)制進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論創(chuàng)新，上升為國家治理的新理念。

（二）治理模式的形式演進(jìn)

黨的十八屆三中全會通過并提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。習(xí)近平指出“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[13]。國家治理體系的現(xiàn)代化是制度的現(xiàn)代化，本質(zhì)是要設(shè)計出一整套科學(xué)有效、緊密銜接、符合法律程序的制度安排，該制度安排能否真正有效運(yùn)轉(zhuǎn)取決于對這套制度的使用效度，而后者又取決于國家治理能力的現(xiàn)代化程度。國家治理是一個結(jié)構(gòu)性的動態(tài)均衡的調(diào)試過程[18]，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化無疑需要拓寬治理主體的范疇，使過去單一的行政部門主導(dǎo)下的管制型治理向多維度參與性協(xié)同治理邁進(jìn)。但就政府單向適應(yīng)治理現(xiàn)代化浪潮看，建立法制化軌道，理順政府部門職能劃分，厘清公共權(quán)力運(yùn)行界限，規(guī)范橫向部門聯(lián)系渠道和縱向政府結(jié)構(gòu)，都標(biāo)志著依法治國的權(quán)力關(guān)系下制度化、規(guī)范化、透明化的政府政治運(yùn)作邏輯。

國家治理現(xiàn)代化對傳統(tǒng)的管控型治理模式提出面向現(xiàn)代化的命題要求，無疑是繼“四個現(xiàn)代化”后對政治領(lǐng)域提出的現(xiàn)代化要求?？沙掷m(xù)的制度建設(shè)可以為政府行為建構(gòu)組織程序和規(guī)則環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化的重要前提。持續(xù)有效的制度供給為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供規(guī)范性的

可以調(diào)整和完善的結(jié)構(gòu)空間，既是提高政治系統(tǒng)容納性、維護(hù)治理體系穩(wěn)定性的工具，也作為一種非物質(zhì)的公共產(chǎn)品成為國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)支撐。未來的國家治理模式必然要求建設(shè)法制化、理性化、科學(xué)化的治理規(guī)則，構(gòu)建一種以多元主體協(xié)同參與、平等對話為基礎(chǔ)的制度基石，培育社會和市場參與公共事務(wù)治理的自主意識，努力提高社會與市場有序參與國家治理的能力，搭建非政府治理主體的參與渠道，使之在共享社會治理權(quán)力的基礎(chǔ)上不斷提升國家治理績效[19]。積極推進(jìn)國家治理的制度建設(shè)，是治理現(xiàn)代化的制度必然。國家制度的建立健全與流暢運(yùn)行離不開治理主體的廣泛參與和積極調(diào)試，國家制度建設(shè)能力的提高則伴隨著治理主體參與制度互動和制度修繕能力的增強(qiáng)。從這個角度講，國家治理體系建設(shè)要成為推動國家制度成長的積極行動，就必須以全面推進(jìn)國家基礎(chǔ)制度建設(shè)為突破口[20]，從經(jīng)濟(jì)社會變遷的宏觀視野預(yù)判治理體系的未來結(jié)構(gòu)和與其相適應(yīng)的約束性制度體系。

三、治理現(xiàn)代化視角下運(yùn)動型治理的內(nèi)在邏輯

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，承載著構(gòu)建和完成現(xiàn)代性的價值使命，不僅要增進(jìn)治理的科學(xué)性、有效性與合理性，也要秉承“價值合理性”的目標(biāo)去努力實(shí)現(xiàn)社會的公平與正義[21]。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要從中國國家治理的歷史脈絡(luò)中發(fā)掘適應(yīng)現(xiàn)代化的要素，從國家治理的演變軌跡中探索連接歷史和未來的道路，從具體國情出發(fā)研究國家治理的現(xiàn)實(shí)土壤，從頂層設(shè)計的高度規(guī)劃國家治理的未來形態(tài)，積極發(fā)揮國家治理的自主性，探索國家治理模式演變的內(nèi)在邏輯[22]。中國運(yùn)動型治理的基本理念和形態(tài)發(fā)軔于革命時期，在社會主義建設(shè)初期發(fā)揮了重要作用，在改革開放時期也依然保持了生命力，從國家治理的角度出發(fā)，這一治理手段適應(yīng)并融合了各個歷史時期的制度設(shè)計，其變遷和發(fā)展具有歷史的內(nèi)在邏輯。

（一）政績合法性的邏輯

如果從加強(qiáng)制度建設(shè)推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化的視角考察中國運(yùn)動型治理的發(fā)生脈絡(luò)與演進(jìn)軌跡，后者無異與國家治理現(xiàn)代化的要求背道而馳，然而國家治理現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的一個動態(tài)歷史進(jìn)程的有機(jī)組成部分，發(fā)軔于中國革命時期的“政治運(yùn)動”

作為治國理政的政策工具

不斷淡化鮮明的意識形態(tài)屬性，凸顯技術(shù)化的功能特質(zhì)。由此，改革前的總體性支配權(quán)力為一種技術(shù)化的治理權(quán)力所替代[23]。研究運(yùn)動型治理與國家治理現(xiàn)代化邏輯聯(lián)系的節(jié)點(diǎn)，往往落腳于承載治理模式變遷的參與主體——科層制結(jié)構(gòu)的政府主體之上，即當(dāng)前治理模式下政府能否適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的價值訴求與規(guī)范制約。

從國家治理的整體屬性出發(fā)，國家治理無非是在政府、市場和社會三者之間塑造的一種動態(tài)平衡關(guān)系，以期望理性的制度安排與穩(wěn)固的結(jié)構(gòu)，合法地汲取和調(diào)配資源從而實(shí)現(xiàn)對國家有效治理。黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了全面深化改革指導(dǎo)思想，習(xí)近平指出“堅決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”[24]。國家治理體系的結(jié)構(gòu)分布和制度建設(shè)在不斷地更新完善，一方面現(xiàn)代化的價值觀念和利益取向不斷塑造著新的局面，尤其是技術(shù)化的治理愈益凸顯，另一方面權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾不斷衍生出國家治理的復(fù)雜生態(tài)。在國家治理機(jī)制發(fā)展與變遷中出現(xiàn)過不同的形式，以不斷地調(diào)節(jié)或重塑中央與地方關(guān)系以及國家和民眾關(guān)系。而作為國家治理組織基礎(chǔ)的官僚體制在兩方面產(chǎn)生影響：一方面官僚體制決定了中央—地方的權(quán)威關(guān)系和實(shí)際控制權(quán)；另一方面它也影響著國家與民眾關(guān)系[25]。官僚組織的形態(tài)和框架從自身使命出發(fā)連接著中央政府與基層組織，國家權(quán)威與普通民眾，引導(dǎo)和調(diào)控國家治理進(jìn)程中各自所遵循的制度與規(guī)范。這種引導(dǎo)和調(diào)控是政府對動態(tài)社會中各方力量的調(diào)節(jié)和控制，以使它們能夠最大限度地均衡運(yùn)動，同時避免它們之間的矛盾和沖突危及國家治理的總進(jìn)程，打破國家治理所需求的必要的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)[26]。政府在實(shí)際主導(dǎo)這一過程中運(yùn)用的權(quán)力、調(diào)動資源、設(shè)計規(guī)則等都屬于國家治理的范疇，又反向規(guī)制國家治理體系的建設(shè)。受治理資源存量和增量的制約，資源稀缺性的問題日益緊迫，其分布非均衡的結(jié)構(gòu)性問題使得常規(guī)配置方式難以實(shí)現(xiàn)治理資源的有效整合，基于現(xiàn)實(shí)條件制約的機(jī)制創(chuàng)新，以突破原有組織結(jié)構(gòu)運(yùn)行的損耗就成了一種無可奈何的選擇。但是對常態(tài)組織制度的打破和非制度化的治理運(yùn)作必須有一個可被各方治理主客體心理認(rèn)同與接受的契合點(diǎn)，從資源與權(quán)力分配的視角出發(fā)，運(yùn)動型治理的發(fā)起方始終處于資源總量相對有限、治理權(quán)力相對不足的一種狀態(tài)，其打破常規(guī)制度運(yùn)行的行為則需要得到外部監(jiān)督者和體制內(nèi)規(guī)制力量的容忍與默認(rèn)，只有這一政治系統(tǒng)環(huán)境共同認(rèn)可條件制約下的政府行為選擇，才可以構(gòu)成運(yùn)動型治理發(fā)起的制度邏輯。

自改革開放以來，總設(shè)計師提出“摸著石頭過河”“三個有利于”“貓論”以及“發(fā)展才是硬道理”等一系列改革發(fā)展的理念，極大地解放了人們的思想，為各級政府推動發(fā)展、創(chuàng)新治理技術(shù)提供了理論支撐，即改革發(fā)展是以績效為核心的政策執(zhí)行。缺乏改革總體設(shè)計的中國，只能默許各級地方政府在經(jīng)濟(jì)社會各個領(lǐng)域的不斷嘗試創(chuàng)新中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，積累改革的理論和實(shí)踐成果，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化提供素材。因此只要各級地方政府能在保證黨的執(zhí)政地位不動搖的基礎(chǔ)上進(jìn)行的試點(diǎn)創(chuàng)新，都是可以得到認(rèn)可和支持的。同時人民群眾日益增長的各類需求與相對滯后的政府服務(wù)形成了一種經(jīng)濟(jì)學(xué)上的供需矛盾，回應(yīng)公民合法的利益訴求又是現(xiàn)代政府的職責(zé)之一，民眾對政府的滿意度維系著執(zhí)政黨和政府的執(zhí)政合法性。于是資源有限制約下的各級政府，在來自上級政府和部門對推動改革實(shí)現(xiàn)有效治理的績效壓力下，以及關(guān)于回應(yīng)公民對于解決社會突發(fā)性熱點(diǎn)問題的訴求下，創(chuàng)造性地在政府職能觸及的各個重難點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)起運(yùn)動型治理，以“短平快”的手段解決突出問題，用上級政府和民眾對治理績效的認(rèn)可維系這一治理手段的政治合法性，并以這種合法性資源證明自身政績，為下次發(fā)起運(yùn)動型治理時背書。

（二）執(zhí)政黨政治的邏輯

習(xí)近平指出：“一個國家選擇什么樣的國家治理制度體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平所決定的。中國國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。”[27]自1921年中國共產(chǎn)黨成立以來，經(jīng)過長期的革命斗爭，建立了新中國，并作為中國唯一合法的執(zhí)政黨始終居于國家政治生活的核心地位。

在長期革命與建設(shè)的歷史進(jìn)程中，黨的政治理念、價值取向、執(zhí)政方式，積淀和影響著國家治理的方向、路徑、目標(biāo)和風(fēng)格。

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八屆四中全會提出全面依法治國，要形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)[28]。這就要求中國共產(chǎn)黨轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式依托科層制政府結(jié)構(gòu)實(shí)行法制化、制度化、規(guī)范化的國家治理。然而中國共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級執(zhí)政黨，群眾路線是黨的生命線和根本工作路線[29]。因此，始終需要通過保持與人民群眾的血肉聯(lián)系保證自己的政治優(yōu)勢和執(zhí)政合法性。繼承改革開放之前的意識形態(tài)色彩濃厚的“群眾運(yùn)動”式的治理方式，并逐步創(chuàng)新發(fā)展為具有技術(shù)治理色彩的運(yùn)動型治理，就成為對優(yōu)秀的歷史經(jīng)驗(yàn)繼承和發(fā)展的必然。然而制度化治理的現(xiàn)代性價值訴求與運(yùn)動型治理承載的政治使命之間的矛盾與張力如何化解，需要執(zhí)政黨以高度的政治自覺性彌合這種差異。

對比中外國家治理的差異，中國國家治理的獨(dú)特優(yōu)勢與最大特征就是中國共產(chǎn)黨以自己的政黨組織為紐帶，將黨的政治價值取向輸入政府科層組織之中，以黨內(nèi)政治文化的先進(jìn)性引導(dǎo)政府組織的文化先進(jìn)性，在政策過程中將群眾路線的理念融入治理方式的具體實(shí)踐中，發(fā)揮執(zhí)政黨的政治自覺性，跨越政府部門科層組織形式的障礙，實(shí)現(xiàn)政治資源“條”與“塊”的配置重組[30]。這既可以不斷規(guī)制官僚制臃腫、僵化的負(fù)面問題，應(yīng)對基層治理資源匱乏的局面，又可以依循傳統(tǒng)治理路徑，依托政府內(nèi)部嚴(yán)密的黨組織架構(gòu)，增強(qiáng)治理方式與民眾認(rèn)同之間的關(guān)聯(lián)性、耦合性[31]。黨的政治傳統(tǒng)與組織優(yōu)勢在某種意義上塑造了無縫隙政治的現(xiàn)實(shí)形態(tài)。

（三）地方自主性的邏輯

研究中國運(yùn)動型治理的發(fā)起與持續(xù)，不得不探究地方政府高強(qiáng)度運(yùn)轉(zhuǎn)的動力機(jī)制緣何維系。國家作為統(tǒng)一的政治實(shí)體，其權(quán)力結(jié)構(gòu)的組成和分配存在多層次性，政府作為國家意志的載體，其行為總是有著自己的偏好和運(yùn)行機(jī)制[32]（p.16）。在單一制中央集權(quán)的剛性約束下，各級地方政府既要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下貫徹落實(shí)中央對本地的政策意圖與規(guī)劃，又要積極發(fā)揮自主性，創(chuàng)新和發(fā)展治理技術(shù)與治理工具，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展。周雪光等將此種央地關(guān)系下的分層政治運(yùn)作現(xiàn)象稱為“權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾”[33]。權(quán)威體制下的有效治理不僅是整齊劃一的國家集體行動的制度性運(yùn)行，也是圍繞有效治理這一目標(biāo)下的分層協(xié)作與制度創(chuàng)新，權(quán)威層級和資源控制量的不同迫使地方政府只能在體制剛性束縛的軌道上發(fā)揮自主性優(yōu)勢以克服這種矛盾與沖突?；貧w國家學(xué)派從國家自主性視角探究國家能力及其運(yùn)用，依據(jù)央地分權(quán)框架下的地方自主性分析地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力成因[34]。如果將國家治理的進(jìn)程看作國家合法使用政治權(quán)力處置國家事務(wù)的過程，那么因?yàn)闄?quán)力的權(quán)威性來源不同，權(quán)力行使制度邏輯也呈現(xiàn)不同，大體是國家基礎(chǔ)權(quán)力和國家專斷權(quán)力交替使用的一個過程[2]。在中國運(yùn)動型治理的進(jìn)程中，國家基礎(chǔ)權(quán)力依托國家組織的觸角和制度程序發(fā)揮常規(guī)性作用，國家專斷權(quán)力依托執(zhí)政合法性權(quán)威隨時叫停常規(guī)組織的權(quán)力運(yùn)作，以政治權(quán)威為核心要素發(fā)揮地方的國家自主性配置組合人力、物質(zhì)、資金等要素，構(gòu)建以問題為導(dǎo)向的任務(wù)型組織并發(fā)起運(yùn)動，實(shí)施地方治理。

自1994年分稅制改革以來，中央和地方在事權(quán)和財權(quán)的關(guān)系上出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不匹配的情況，中央通過財政資金的轉(zhuǎn)移支付來引導(dǎo)、規(guī)范和控制地方政府行為與中央大政方針保持緊密型、一致性和連貫性，在這一過程中地方政府受制于財政收入?yún)T乏的問題，國家基礎(chǔ)權(quán)力建設(shè)嚴(yán)重不足，尤其是省級以下各級政府，嚴(yán)重依賴于上級撥付財政資金以保障自身政府組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)和進(jìn)行本地各項建設(shè)。一部分學(xué)者將這種自上而下實(shí)行財政支付轉(zhuǎn)移的方式稱之為“項目制”[35]。項目制作為一種財政專項轉(zhuǎn)移支付，是中央為了緩解地方政府財權(quán)與事權(quán)不對等問題而進(jìn)行的資源調(diào)配與反哺。這種資金被指定了專門用途、戴上了各種“項目”的“帽子”，以期嚴(yán)格體現(xiàn)資金撥付部門的意志[36]。為了有效貫徹上級政府和部門的意圖，項目制為項目申報、審批、管理和進(jìn)度提供了一整套標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化的操作程序，具有“標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化、統(tǒng)一化”的特征[35]。作為一種中央對地方、上級對下級的財政支付手段，項目制的實(shí)際效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)溢出原本所覆蓋的財政領(lǐng)域：對項目資金的嚴(yán)重依賴和項目資金的定點(diǎn)使用，從客觀上決定了基層政府的工作方向。基層政府組織受資金制約，不僅無力解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共項目投資、基本公共服務(wù)等政府行政事務(wù)，甚至黨的建設(shè)、社會維穩(wěn)工作、精神文明建設(shè)等政治性任務(wù)也無法依托本級財政資金解決，于是將需要解決的問題或建設(shè)的工程以項目的形式向上級政府和部門進(jìn)行申請審批，上級政府和部門通過層層審批將這一系列公共事務(wù)打包成一個個項目，分解發(fā)包給下級各級地方政府（塊）和各個職能部門（條）。在這種情況下，科層形態(tài)的政府組織必須打破原有的組織形式建立更加高效和更具有針對性的任務(wù)型組織，應(yīng)對以項目為中心的各類事務(wù)，地方政府治理中以各類“專項小組”“協(xié)調(diào)指揮部”等名目出現(xiàn)的臨時性機(jī)構(gòu)就因此而出現(xiàn)。這類專門為“運(yùn)動”而生的臨時議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，需要本級政治首長的高位協(xié)調(diào)與推動[37]，在政策執(zhí)行中將政府職能觸及日常治理難以應(yīng)對的領(lǐng)域，并在“運(yùn)動”中形成制度安排，成為體制機(jī)制不斷完善的內(nèi)生性動力。這種地方政府組織應(yīng)對治理困局的自我調(diào)整與適應(yīng)的能力，會不斷激發(fā)地方探索制度創(chuàng)新的自主性。

四、運(yùn)動型治理的矛盾與沖突

當(dāng)前中國運(yùn)動型治理的演繹與嬗變的進(jìn)程多發(fā)生在基層政府組織的治理實(shí)踐之中，對官僚組織內(nèi)部采取政治動員型發(fā)起模式，以及在必要條件下對社會資源采取誘導(dǎo)、鼓動和宣傳的汲取方式。作為“科層失靈”的補(bǔ)充手段，運(yùn)動型治理塑造了非正式治理的制度化常態(tài)。這種治理方式的正式與非正式，以及運(yùn)行機(jī)制的常規(guī)與非常規(guī)之間的張力與沖突，將解決現(xiàn)實(shí)問題的政治資源在政治體系內(nèi)部的過程中消耗過甚，原本具有靈活精確的治理模式變得成本巨大，難以維持。

（一）制度性沖突

在一套既定制度安排下，只能有一種與該制度設(shè)計原則相吻合的組織運(yùn)行結(jié)構(gòu)，一旦在一套制度內(nèi)引進(jìn)兩種不同運(yùn)行邏輯的組織系統(tǒng)，則會在制度內(nèi)引發(fā)沖突和矛盾。

當(dāng)前基層政府的組織關(guān)系是在職能管理與區(qū)域管理相結(jié)合的政府管理體制下，地方職能部門同時接受上級主管部門和所在地方政府的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，從而形成條塊交錯的政治組織網(wǎng)絡(luò)，上級（中央和省級）的政策、項目、資源乃至于人事調(diào)動都主要通過這一網(wǎng)絡(luò)傳遞與執(zhí)行[38]。這一組織網(wǎng)絡(luò)符合韋伯的理性官僚制的制度安排，基本可按照行政級別的高低分為中央—省—地級市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層級，但是科層制原本具有的專門化、等級制、非人格化、規(guī)則化等優(yōu)點(diǎn)在自上而下層層遞推的壓力和有限的資源配置能力下，則容易異化為機(jī)構(gòu)膨脹、溝通障礙、運(yùn)行僵化和部門壁壘等弱點(diǎn)，嚴(yán)重影響政府部門的執(zhí)行能力和效率。對此運(yùn)動式治理通常以“集中整治”“專項治理”“專項行動”“突擊執(zhí)法”“清理整頓”等名義出現(xiàn)，通過暫時“打斷、叫停官僚體制及其常規(guī)機(jī)制”的方式，代之以自上而下的按照政治動員方式來制定和更換政策、動員資源、推廣實(shí)施[39]，試圖在較短的時間內(nèi)集中全部可調(diào)動和運(yùn)用的資源，以行政命令的專斷手段，強(qiáng)制下級部門堅決執(zhí)行等高壓型方式，解決短期內(nèi)難以解決或是突發(fā)性公共社會危機(jī)等問題，通常會有動員痕跡明顯、淡化專業(yè)分工、部門聯(lián)合、短期效果突出等特征[40]。

在依托原有政府部門組織結(jié)構(gòu)的行政方式難以迅速解決實(shí)際問題的背景下，打破常規(guī)，建立一套自上而下的高規(guī)格臨時性的議事協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，動員各種政治資源集中解決某一問題的運(yùn)作方式有其合理的一面。但無論是按照專業(yè)事務(wù)范疇還是按照屬地管理的劃分方法，最終需要去履行公共事務(wù)管理與服務(wù)治理職能的依然是基層的政府部門與人員，“上面千條線，下面一根針”就是對此類制度性張力的表現(xiàn)。組織規(guī)模的龐大，使得上下級之間有著自己的行為邏輯和偏好，這種依托“運(yùn)動”將不同等級的組織部門與成員連接在一項任務(wù)的治理方式從制度設(shè)計上并不具備合理性，各部門在專業(yè)技能、人員構(gòu)成、既有職責(zé)、資源分配上存在的差異性，迫使“運(yùn)動型治理”的決策層只能強(qiáng)行以“政治要求”來整合組織人員。由此構(gòu)建的“運(yùn)動型治理”的臨時性任務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)與常規(guī)狀態(tài)下“理性官僚制”的制度安排，在行為范式、組織設(shè)計、職能劃分、過程程序等方面都是不同制度邏輯下的產(chǎn)物，彼此間的不兼容增大了制度間張力，難以有效發(fā)揮“運(yùn)動型治理”的優(yōu)勢。

（二）組織間沖突

在運(yùn)動型治理的過程中，無論是上下級之間還是平行部門之間，在共同執(zhí)行某一階段運(yùn)動型治理任務(wù)時更多的都是因?yàn)檎蔚膲毫Χ皇抢娴尿?qū)動，都是在跨越本組織的行為邊界而不是在職權(quán)范圍內(nèi)，而原本對該任務(wù)應(yīng)當(dāng)具備主導(dǎo)作用的部門，在“運(yùn)動型治理”的過程中退化為一個普通的參與者。這就造成了一個組織間的矛盾與沖突。

從運(yùn)動型治理的發(fā)生緣由探究，某部門對所轄范圍內(nèi)某一突發(fā)或長期事務(wù)的解決無力觸發(fā)了更高級領(lǐng)導(dǎo)者和決策層的直接干預(yù)是運(yùn)動型治理發(fā)生的一個重要原因。在這一過程中，臨時組建的“運(yùn)動型治理”任務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)獲得了合法性權(quán)威與資源，并通過高級領(lǐng)導(dǎo)人的政治站位、直接參與和臨時性兼任等方式凌駕于常規(guī)政府各組織部門之上。而原本應(yīng)該負(fù)責(zé)相關(guān)問題的職能部門退化為一般性的參與者，這一狀況與科學(xué)化、專業(yè)化、分工化的現(xiàn)代管理要求并不一致。運(yùn)動型治理的啟動，會將某一個政府部門面對的困難和挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為對所有平行部門的壓力；將單一部門的工作任務(wù)擴(kuò)大為整個平行層面的各個部門的任務(wù)，這種治理主體擴(kuò)大化的傾向，存在“運(yùn)動型治理”效果碎片化的可能。

組織對任務(wù)的劃分是以職權(quán)相符的原則進(jìn)行劃分，一旦組織內(nèi)部的單一部門的職責(zé)擴(kuò)大為整個組織的任務(wù)就會陷入奧爾森所敘述的“集體行動的陷阱”。在缺乏合理的正向激勵與合法的懲罰手段進(jìn)行約束的前提條件下，一味以“政治合法性”資源推動所有部門參與“運(yùn)動型治理”，不僅是對政治資源的一種不合理消耗，也是在組織內(nèi)制造風(fēng)險。一旦“運(yùn)動型治理”的組織網(wǎng)絡(luò)向著縱向部門延伸，上下級組織

在資源、環(huán)境、目標(biāo)認(rèn)知上存在的普遍差異，使得縱向組織內(nèi)部沖突有著進(jìn)一步增大的風(fēng)險。即便最高級別的決策層憑借其優(yōu)勢地位通過政策引導(dǎo)、資金約束、政治施壓等手段迫使其下級部門完成任務(wù)，也無法杜絕下級部門“共謀”現(xiàn)象[41]的發(fā)生，這種隱形的、低烈度的、非抗拒型的斗爭手段更難被察覺，也使得“運(yùn)動型治理”過程中的組織沖突更難被化解。

五、運(yùn)動型治理的反思與超越

無論從實(shí)踐探索還是學(xué)術(shù)爭辯的角度來分析，運(yùn)動型治理都有著長期維持的合法性基礎(chǔ)，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的宏大背景下，厘清運(yùn)動型治理的內(nèi)在邏輯，有利于從理論上把握運(yùn)動型治理的未來方向。

首先，反思運(yùn)動型治理的得失，從發(fā)軔到演進(jìn)都在不斷適應(yīng)政治社會體制的改革進(jìn)程，在執(zhí)政黨和政府基礎(chǔ)能力體系的薄弱環(huán)節(jié)演變運(yùn)作形式和結(jié)構(gòu)關(guān)系。從政府治理的視角觀察當(dāng)前中國地方一系列具有運(yùn)動型治理色彩的政治行為和活動，不難發(fā)現(xiàn)，隨著國家政治文明建設(shè)步伐加快，迫于治理資源和技術(shù)限制的運(yùn)動型治理方式，逐漸演化為一種決策層偏好的治理工具。運(yùn)動型治理模式原本是國家常規(guī)治理在基層治理資源不足時的一種補(bǔ)充手段，但是在基層的現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)作場域下呈現(xiàn)了科層制治理與運(yùn)動式治理互相依存的一種辯證關(guān)系。探索運(yùn)動型治理的常態(tài)化、制度化、科學(xué)化的規(guī)范研究，將是運(yùn)動型治理能否適應(yīng)未來國家治理形態(tài)的重大命題。要實(shí)現(xiàn)對運(yùn)動型治理固有弊病的超越，增進(jìn)基層政府的治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化是最根本的途徑。

其次，在基層的運(yùn)動型治理之中，治理成效取決于該項運(yùn)動承載的政治合法性資源有多大。由于基層政府的資源汲取和輸出的能力不足，運(yùn)動型治理的發(fā)起者——上級政府組織會整合資源為運(yùn)動的持續(xù)維系和功能運(yùn)轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)支撐。能否得到上級政府的資源劃撥則取決于該項“運(yùn)動”在中國的政治語境下能否具有政治合法性承載力。但在當(dāng)前國家政治語境下，一項“運(yùn)動”和政治合法性承載并不是由其溢出效應(yīng)所決定的，而是由決策者的注意力所決定的。因此，改革公共政策議程的觸發(fā)機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)“運(yùn)動型治理”的發(fā)起獲得合法制度支撐的重要形式載體。善于利用各種政策溝通渠道了解民心民意，盡量避免公共問題累積到臨界點(diǎn)再發(fā)起運(yùn)動進(jìn)行治理。

最后，運(yùn)動型治理在基層的實(shí)踐反映的是基層實(shí)際行政的制度困境和運(yùn)行邏輯，基于中國的政治現(xiàn)實(shí)和執(zhí)政黨的根本屬性。運(yùn)動型治理不會隨著國家治理能力和治理體系的提升而日趨消亡，而會依托現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)不斷發(fā)揮作用。如何將運(yùn)動型治理與常規(guī)科層治理相結(jié)合，需要進(jìn)一步加強(qiáng)基層組織建設(shè)，增強(qiáng)基層政府組織的財政能力和人力配置，避免政府部門正式科層結(jié)構(gòu)在層層傳遞中出現(xiàn)信息失真、資源損耗等現(xiàn)象，科學(xué)地設(shè)計行政組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府部門應(yīng)對突發(fā)性公共事件的應(yīng)對能力和組織調(diào)試性。

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[責(zé)任編輯：張英秀]

Abstract：

The campaignstyle governance breaks down the normal mode of operation of the bureaucratic system with a flexible and efficient way of governance. Under Chinas special national conditions， it usually has good governance effects. There are reasonable logical factors in the motivation and continuous evolution of campaignstyle governance， namely， the logic of the legitimacy of political achievements， the logic of the ruling party politics， and the logic of local autonomy. With the need to advance the modernization of the national governance system and capabilities， the campaignstyle governance approach faces institutional conflicts and interorganizational conflicts. As a result， the political resources for solving real world problems are consumed excessively within the political system. The original flexible and precise governance model costs huge capital and difficult to keep sustained. It is necessary to use the system as a framework to enhance the coupling between the campaignstyle governance and the state governance system， and to reflect on the historical context， evolutionary patterns， institutional foundations， and governance logic of the campaignstyle governance， which will help deepen the theoretical understanding of the modernization of state governance to go beyond the inherent paradigm of state governance.

Key words：

Bureaucracy， Conventional Governance， Campaignstyle Governance， Governance Modernization