沈秋歡　申俊龍

摘要：

豐富的社會資本是實現(xiàn)食品安全社會共治的基礎(chǔ)，而社會資本不足成為制約食品安全社會共治形成的重要原因。食品安全治理領(lǐng)域存在著社會普遍信任匱乏、互惠規(guī)范不足、社會關(guān)系和參與網(wǎng)絡(luò)不健全的現(xiàn)實困境。重構(gòu)符合我國國情的社會資本，培育現(xiàn)代社會意義上的社會資本要素。重塑和提升社會信任，發(fā)展社會共治多元主體，促進(jìn)互惠規(guī)范合作，健全共治參與平臺網(wǎng)絡(luò)，是實現(xiàn)食品安全社會共治必然的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：

食品安全；社會共治；社會資本

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2018）03-0078-09

近年來我國食品安全事件頻發(fā)，從地溝油到嬰兒奶粉，從瘦肉精到毒生姜……問題食品不僅威脅著公民的健康，也對政府的執(zhí)政合法性構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。黨的十八大報告指出，要改革和完善食品藥品安全監(jiān)管體制，將食品安全置于社會治理的重要位置。2015年5月，習(xí)近平強調(diào)：要加強食品藥品安全監(jiān)管，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，加快建立科學(xué)完善的食品藥品安全治理體系，嚴(yán)把從農(nóng)田到餐桌、從實驗室到醫(yī)院的每一道防線。2015年10月，被稱為“史上最嚴(yán)”的新食品安全法正式實施，其亮點是提出了食品安全“社會共治”原則：“食品安全工作實行預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治，建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度?！?017年元旦，習(xí)近平就食品安全工作作出重要指示：加強食品安全工作，關(guān)系我國13億多人的身體健康和生命安全，必須抓得緊而又緊。

社會共治理念即治理理念，是對傳統(tǒng)管理模式的一種超越，從20世紀(jì)90年代開始在發(fā)達(dá)國家興起并不斷豐富發(fā)展，貫徹于當(dāng)前發(fā)達(dá)國家公共事務(wù)治理的理論和實踐領(lǐng)域。治理指政府組織和民間組織在一個既定范圍內(nèi)運用公共權(quán)威管理社會政治事務(wù)，維護(hù)社會公共秩序，滿足公眾需要。治理的主體是多元的，以同意和自愿為主，權(quán)威來源除國家法律以外大量來自于社會各種契約，權(quán)力運行更多的是橫向的，所涉及的范圍以公共領(lǐng)域為邊界[1]（pp.5861，104）。食品安全的社會共治是多元治理主體共同參與、互動協(xié)調(diào)的過程，是將治理主體、行為、責(zé)任、能力、制度規(guī)范等要素結(jié)合的過程。食品安全的社會共治是一項復(fù)雜、動態(tài)的系統(tǒng)工程。從社會資本理論的視角看，社會資本不足成為食品安全社會共治的重要制約因素。培育現(xiàn)代社會意義上的社會資本要素，重構(gòu)符合我國國情的社會資本，是實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會組織、媒體、公民等各方共治的重要基礎(chǔ)和路徑選擇。

一、社會資本：食品安全社會共治的基礎(chǔ)

（一）食品安全：走向社會共治的必然性

食品安全是涉及眾多領(lǐng)域的公共問題。從社會轉(zhuǎn)型和風(fēng)險治理的角度看，由政府主導(dǎo)的“一元治理”模式轉(zhuǎn)向“社會共治”模式具有必然性。

在社會轉(zhuǎn)型的過程中，經(jīng)濟-社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化使國家主導(dǎo)的、自上而下的依托體制內(nèi)資源進(jìn)行公共事務(wù)領(lǐng)域風(fēng)險治理模式的弊端日益顯露，食品安全只是其中的一個突出點。傳統(tǒng)“一元治理”模式呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”趨勢，即食品管理領(lǐng)域政府內(nèi)部的不斷擴張和精細(xì)化并未帶來治理績效的明顯改善[2]（pp.227233）。“政府失靈”和“市場失靈”同時存在。

第一，行政監(jiān)管資源的相對有限性和監(jiān)管對象的相對無限性之間的矛盾一直較為突出。一方面，從職能權(quán)限看，地方政府監(jiān)管權(quán)限的區(qū)域化和地方政府之間協(xié)作的相對低效性如何應(yīng)對現(xiàn)代大生產(chǎn)背景下食品生產(chǎn)、流通的跨區(qū)域化、跨實體化（“線上+線下”）一直是難題。另一方面，政府食品監(jiān)管部門有限的人力、物力資源對食品業(yè)“數(shù)量多、規(guī)模小、分散化、發(fā)展迅速”的局面應(yīng)對困難。據(jù)統(tǒng)計，全國共有食品生產(chǎn)加工企業(yè)44.8萬家，其中規(guī)模以上企業(yè)2.6萬家；規(guī)模以下、10人以上企業(yè)6.9萬家；10人以下小企業(yè)、小作坊35.3萬家[3]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更為分散，種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)主要依靠兩億多農(nóng)民散戶生產(chǎn)。

第二，“市場失靈”未能得到根本糾正。傳統(tǒng)的食品安全治理依賴的政策工具主要是行政監(jiān)管和法律監(jiān)督。這兩方面均有較大的發(fā)展和完善，特別突出的是《關(guān)于進(jìn)一步加強食品安全工作的決定》（2004）、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（2006）、《食品安全法》（2009）等多部法律法規(guī)的出臺和國家食品藥品監(jiān)管總局對食品安全職能的集中。但這些政策工具都遵循了反向制裁的思路，促成食品領(lǐng)域市場機制成熟的正向激勵不夠，市場機制作用有限

[4]（pp.215221）。

在“政府失靈”和“市場失靈”的情況下，社會治理成了一條可供選擇的路徑。這就需要充分發(fā)揮社會組織自身的治理功能，通過社會本身的自組織來治理社會，進(jìn)行“多中心治理”。因此，在食品安全領(lǐng)域如何重構(gòu)安全治理體系，從單一的政府“一元治理”模式轉(zhuǎn)向有效的社會共治，充分發(fā)揮國家、市場與社會三大行為主體各自的積極性與主動性，整合多種資源要素，通過多方互動協(xié)調(diào)的方式來消除食品安全風(fēng)險成為必然之選。從更為宏觀的角度看，食品安全治理被納入我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體進(jìn)程，并成為這一進(jìn)程中的一項重要內(nèi)容。

（二）社會資本：社會共治的基礎(chǔ)

社會資本（Social Capital）最早由社區(qū)改革倡導(dǎo)者利達(dá)·漢尼范（Lyda J. Hanifan）在《美國政治社會科學(xué)學(xué)術(shù)年鑒》（1916年）上發(fā)表的《鄉(xiāng)村學(xué)校社區(qū)中心》一文中提出。不過，直到20世紀(jì)90年代社會資本的概念才真正豐富和拓展開來，在社會科學(xué)領(lǐng)域中逐漸形成了一種用以探索社會治理之道的頗具有解釋力的理論范式，并被廣泛運用于社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域。其中，涌現(xiàn)了皮埃爾·布迪厄（Pierre Bourdieu） 、詹姆斯·科爾曼（James S.Coleman） 、羅伯特·普特南（Robert D. Putnam）等代表性人物。

法國社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄第一個將社會資本概念引入社會學(xué)領(lǐng)域。他從社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的視角解釋社會資本并提出：“社會資本是實際的或潛在的資源的集合體，那些資源是同對某種持久的網(wǎng)絡(luò)的占有密不可分。這一網(wǎng)絡(luò)是大家共同熟悉的，得到公認(rèn)的，而且是一種體制化的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，換句話說，這一網(wǎng)絡(luò)是同某團(tuán)體的會員制相聯(lián)系的，它從集體性擁有資本的角度為每個會員提供支持，提供為他們贏得聲望的‘憑證?！盵5]（p.248）“這些資本也許會通過運用一個共同的名字（如家族的、班級的、部落的或?qū)W校的、黨派的名字等） 而在社會中得以體制化并得到保障，這些資本也可以通過一整套的體制性行為得到保障，在這種情況下，資本在交換中也就或多或少真正地被以決定的形式確定下來，因而也就被維持和鞏固下來了?！盵6]（p.202）這意味著社會資本具有一定的可交換性和可轉(zhuǎn)讓性。

美國社會學(xué)家詹姆斯·科爾曼是社會資本理論研究的集大成者，他從功能的角度界定社會資本，并通過大量的實證研究將社會資本理論的研究從微觀的個人層面推向宏觀的社會層面。他認(rèn)為：社會資本就是個人擁有的表現(xiàn)為社會結(jié)構(gòu)資源的資本財產(chǎn)，社會資本不是某種單獨的實體，而是具有各種形式的不同實體，具有兩個共同特征——它們由構(gòu)成社會結(jié)構(gòu)的各個要素組成，并為社會結(jié)構(gòu)中個體的某些行動提供便利。社會資本主要的表現(xiàn)形式有義務(wù)與期望、信息網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和有效懲罰、權(quán)威關(guān)系、多功能組織、有意創(chuàng)建的組織。前四種形式是社會資本的基本表現(xiàn)形式。

社會資本的主體是多元化的，并且大多數(shù)種類的社會資本具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)[7]（pp.354369）。

哈佛大學(xué)政治學(xué)與社會學(xué)教授羅伯特·普特南將社會資本的概念引入政治學(xué)領(lǐng)域，其研究使社會資本理論真正引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。

他提出：與物質(zhì)資本和人力資本相比，社會資本指社會組織的特征，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動協(xié)調(diào)和行動來提高社會效率；社會資本提高了投資于物質(zhì)資本和人力資本的收益。信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)是社會資本的三個組成要素，其中信任是社會資本必不可少的組成部分，是維持社會交往的基本情感之一。換言之，基于公民參與的普遍信任的網(wǎng)絡(luò)型關(guān)系的結(jié)構(gòu)對于互利行為和社會治理至關(guān)重要。社會資本能促進(jìn)成員為了實現(xiàn)共同利益而團(tuán)結(jié)合作，減少群體內(nèi)的機會主義[8]（pp.3537）。

至今，在社會資本研究異常龐雜豐富的理論體系中，形成了以社會（集體）為中心和以個人為中心的兩種研究取向，也可以劃分為微觀、中觀、宏觀三個分析層面。就社會資本的本質(zhì)而言，形成了結(jié)構(gòu)資源說、主體能力說、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系說、社會信任說、要素綜合說與文化規(guī)范說等多種代表性觀點，研究成果橫跨多個社會科學(xué)領(lǐng)域[9]（p.51）。盡管目前仍有不少爭議和分歧，但對于社會資本的基本意義和指向達(dá)成了一致的共識。這些共識包括：“社會資本”是一種在社會結(jié)構(gòu)中與物質(zhì)資本、人力資本同等重要的社會資源，其核心要素是信任、社會關(guān)系、參與網(wǎng)絡(luò)和互惠規(guī)范等，社會資本的維持和積累對于資源的獲取、社會治理或經(jīng)濟的繁榮發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

（三）邏輯關(guān)聯(lián)：社會共治與社會資本

在食品安全的治理中，社會資本與實現(xiàn)社會共治之間存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)性。食品安全的社會共治強調(diào)由政府、社會組織、企業(yè)、公民個人、媒體等多元治理主體基于利益協(xié)調(diào)和相互合作，在各項資源、要素整合的進(jìn)程中，最大限度地保障食品安全。簡言之，這需要堅實的社會基礎(chǔ)?；バ藕献鳌⒐娨庠?、參與網(wǎng)絡(luò)、理性態(tài)度等都是其中必不可少的社會因素。具有良好和豐富社會資本存量的社會才更能提升社會運轉(zhuǎn)效率，提供食品安全共治需要的各項要素和資源，更有可能激發(fā)行動主體共同治理的要求，并易于形成協(xié)同一致的治理目標(biāo)。

社會資本核心要素為實現(xiàn)食品安全社會共治提供了前提和基礎(chǔ)。雖然社會資本的內(nèi)涵異常豐富龐雜，但信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)是學(xué)術(shù)界公認(rèn)的三個核心關(guān)鍵詞或者說是核心要素。這些要素強調(diào)的是集體行為或組織行為的重要性，社會資本以普遍信任為核心，以互惠規(guī)范為內(nèi)容，以社會關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)為平臺，三者之間具有累積和強化效應(yīng)。

第一，普遍信任是實現(xiàn)食品安全社會共治的前提。根據(jù)帕特南的觀點，社會資本的基本構(gòu)成要素中，信任是社會資本最關(guān)鍵的因素，互惠規(guī)范、公民參與網(wǎng)絡(luò)能夠促進(jìn)社會信任。信任是合作的前提，信任越是普遍，誠信度越高，政府、市場、社會之間的互信與合作越容易達(dá)成。在轉(zhuǎn)型時期的當(dāng)下，社會日益呈現(xiàn)出“碎片化” “原子化”的狀態(tài)，利益關(guān)系日趨多樣化、復(fù)雜化和動態(tài)化，政府部門、食品企業(yè)和行業(yè)、食品消費者、媒體、社會組織、食品領(lǐng)域的技術(shù)專家等，既可能是利益相關(guān)者也可能是利益爭奪者。普遍信任歸根到底提供的是一種良好一致的心理預(yù)期，只有在這樣的基礎(chǔ)上，低交易成本的多方互動、合作才具有可能性。

第二，互惠規(guī)范為實現(xiàn)食品安全的社會共治提供保障。食品安全規(guī)范是在互動的過程形成的用以約束行為主體間互動交流的框架。規(guī)范既表現(xiàn)為正式的約束或制度（如政策、法規(guī)），也表現(xiàn)為非正式的約束或制度（如價值觀念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等）?；セ菀?guī)范對于社會資本具有重要意義，著名學(xué)者格蘭諾維（Granovetter）認(rèn)為，關(guān)系性嵌入建立的基礎(chǔ)是社會網(wǎng)絡(luò)中雙方對于互惠的期望，當(dāng)雙方能夠嵌入成為網(wǎng)絡(luò)的一部分時信任就會增加……從而增加更多的有利于雙方發(fā)展的特征[10]（pp.6267）。換言之，互惠規(guī)范具有約束和調(diào)節(jié)各方行為體行為、促進(jìn)普遍信任和增進(jìn)合作的功能。

第三，社會關(guān)系和參與網(wǎng)絡(luò)為實現(xiàn)食品安全社會共治提供平臺。社會關(guān)系與網(wǎng)絡(luò)是行為主體及其之間關(guān)系的集合，包括社會規(guī)范、社會信任、社會凝聚力、規(guī)范信息網(wǎng)絡(luò)、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、多功能組織、公民參與，以及權(quán)威關(guān)系、信任關(guān)系等社會行動者之間的各種關(guān)系[11]（p.21） 。社會關(guān)系與網(wǎng)絡(luò)是一個進(jìn)行互動的基本平臺，這個平臺連接作為“嵌入者”的各個行為主體。尤其值得注意的是，“公民”的平等參與具有重要意義，“同垂直的，有嚴(yán)格等級制的參與網(wǎng)絡(luò)相比較，公民橫向的參與網(wǎng)絡(luò)在信息自由流動、規(guī)范實施的普遍性、權(quán)利義務(wù)的對等性、共同體的團(tuán)結(jié)層面都更為有效”。在食品安全的社會共治中，社會關(guān)系參與網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建既保證了公民的多渠道參與，又有利于培養(yǎng)現(xiàn)代社會的公民精神，提升治理效能[12]（pp.195208）。

二、社會資本不足：食品安全社會共治的現(xiàn)實困境

（一）普遍信任的匱乏

社會資本中的普遍信任是任何行動個體之間的彼此信任，為行動者之間提供期待的行為預(yù)期，這是食品安全社會共治的前提。承載了生命的食品本應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)的是食品生產(chǎn)者高度自律的信用體系及其與消費者的信任關(guān)系。然而，屢禁不止的食品問題不斷考驗人與人之間的信任關(guān)系。農(nóng)民用農(nóng)藥種植的毒生姜自己不吃，只賣給城里人；將發(fā)霉的大米打蠟重新出售；用廢棄的皮鞋制作果凍；炸食品的油一個月才換一次，甚至從不更換…… 食品供應(yīng)鏈的每個環(huán)節(jié)都弊病叢生，幾乎每次曝光的食品安全事件都能“刷新”公眾的想象力?！耙准S相食”的狀態(tài)一定程度上反映的不僅是食品領(lǐng)域的問題，也是社會整體倫理道德的滑坡和普遍信任的缺失。中國社會科學(xué)院2015年下半年開展的“中國社會狀況綜合調(diào)查”顯示，調(diào)查者對陌生人信任度僅5.6%，與2013年數(shù)據(jù)相比還下降了近1個百分點，出現(xiàn)巨大的人際斷裂；與2013年相比，商人獲得的信任度下降了近6個百分點，與其他從業(yè)人員相比受到的信任度是最低的[13]。

普遍信任匱乏的原因，從宏觀的層面說，源于社會轉(zhuǎn)型中因道德倫理的斷層產(chǎn)生的信任危機。從傳統(tǒng)社會轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會的過程，也是“熟人社會”轉(zhuǎn)向“陌生人社會”的過程。熟人社會秩序的維持主要依靠“血緣關(guān)系” “親緣關(guān)系” “宗法制度”等人情法則，人與人之間的普遍信任是一種自然產(chǎn)物。陌生人社會秩序的維持主要依靠公平理性的契約法則。在食品安全領(lǐng)域，盡管有《食品安全法》、食品質(zhì)量相應(yīng)安全制度的出臺和完善，但僅靠這些“硬性的反向制裁”制度的約束是不夠的。食品安全問題恰恰表明，適應(yīng)陌生人社會的現(xiàn)代社會倫理尚未建立。缺乏個人自律的結(jié)果，必然是食品行業(yè)的每個環(huán)節(jié)都可以成為變異的私利最大化的突破口，社會信任自然無從談起[14]（pp.144146，169）。

就具體層面而言，多方原因?qū)е率称奉I(lǐng)域的普遍信任的缺失。首先，在食品安全治理的進(jìn)程中，政府失靈引起公信力的下降。在食品治理的過程中，一直存在一些突出的問題。 長期以來“九龍治水”與“多頭混治”現(xiàn)象嚴(yán)重，分段監(jiān)管格局造成部門合作協(xié)調(diào)困難。同時，職能定位的偏差也長期得不到糾正。在GDP 導(dǎo)向下，有些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟袒護(hù)當(dāng)?shù)厥称菲髽I(yè)，在處理食品安全事件時，被動消極、無所作為，甚至與企業(yè)一起壓制輿論、隱瞞實情。從食品行業(yè)的情況看，占據(jù)生產(chǎn)領(lǐng)域主體的經(jīng)營分散的小規(guī)模生產(chǎn)者抗擊市場風(fēng)險的能力弱，外加生態(tài)環(huán)境的惡化造成的成本提升以及道德自律的缺乏等多種因素造成食品產(chǎn)業(yè)鏈上的每個風(fēng)險都向消費者轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致整個行業(yè)信譽堪憂。本應(yīng)該發(fā)揮社會監(jiān)督職能的社會組織不僅自主性不強，而且社會信任度和社會參與度普遍不高。對消費者而言，信息不對稱、維權(quán)機制不暢加劇了對政府、企業(yè)、社會組織的信任危機。

（二）互惠規(guī)范的不足

互惠規(guī)范能為實現(xiàn)食品安全的社會共治提供良好的社會規(guī)范性和秩序性。在正式的制度安排上，從《關(guān)于進(jìn)一步加強食品安全工作的決定》（2004）到《食品安全法》（2015），與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)不斷完善。在監(jiān)管機制上，2013年推行大部制改革，除農(nóng)業(yè)外的食品安全職能全部集中至國家食品藥品監(jiān)管總局，食品安全監(jiān)管再次回歸為一部門管理體制。與分段監(jiān)管體制相比，提升了部門綜合協(xié)調(diào)職能，節(jié)約了管理成本。同時也要看到，在食品安全社會共治上正式的制度安排、法律法規(guī)仍然不夠健全，政府、社會組織、市場組織和公民個人的地位作用、權(quán)責(zé)范圍、共治機制等都缺乏制度的約束，諸如社會監(jiān)督、投訴舉報、信息公開、公益訴訟等制定執(zhí)行仍有較大的漏洞。這加劇了政府的“權(quán)力傲慢”、社會組織的“無所作為”、市場組織的“逐利無度”和公民個人的“消極淡漠”。

盡管理性的契約精神是維護(hù)“現(xiàn)代社會”或“陌生人社會”秩序的基石，但道德倫理、公共精神等非正式規(guī)范依然是調(diào)節(jié)人際關(guān)系的一種至關(guān)重要的力量，法律法規(guī)說到底也只是最后的一道保障線。頻發(fā)的食品問題是社會轉(zhuǎn)型期“社會失范”在食品領(lǐng)域的集中體現(xiàn)——當(dāng)傳統(tǒng)的道德信念體系趨于崩潰，新的社會倫理體系尚未建立時，異化的金錢追求便能在食品產(chǎn)業(yè)鏈的每個環(huán)節(jié)上超越對健康甚至生命的責(zé)任心。以社會公德為內(nèi)容的公共精神的缺失，使外在的正式“規(guī)范”難以內(nèi)化，進(jìn)而反過來加劇了正式制度的運行困難。染色饅頭、墨汁粉條、孔雀綠魚蝦、甲醛奶糖……幾乎每件重大的食品安全事件呈現(xiàn)的都是知法犯法、有法不依、法治不彰的境況。

（三）參與網(wǎng)絡(luò)不健全

健全完善的圍繞“食緣”關(guān)系建立起來的社會關(guān)系和參與網(wǎng)絡(luò)是實現(xiàn)食品安全社會共治的平臺和載體。納入這一社會網(wǎng)絡(luò)平臺內(nèi)的共治主體是政府、企業(yè)和社會力量三方，社會力量主要包括消費者、媒體、行業(yè)協(xié)會、第三方認(rèn)證和檢測機構(gòu)、專家、公民個人等利益相關(guān)者。主體之間的溝通、協(xié)調(diào)、對話、利益協(xié)調(diào)、合作等多種形式的互動借助社會網(wǎng)絡(luò)的平臺完成。在傳統(tǒng)社會中，社會關(guān)系和參與網(wǎng)絡(luò)主要圍繞血緣、地緣建立起來，借助宗族家庭倫理規(guī)范進(jìn)行自我約束，具有同質(zhì)性和封閉性的特征，在食品領(lǐng)域也是如此。在現(xiàn)代社會，食品本身的生產(chǎn)、銷售和消費早已具有整體的社會性，然而，在缺乏社會普遍信任的同時，圍繞食品安全共治的社會關(guān)系和參與網(wǎng)絡(luò)并不健全。食品問題的層出不窮在很大程度上源于對基于“食緣”關(guān)系的具有核心和整體意義的“食品安全共同體”的情感認(rèn)同缺失。食品安全供給者責(zé)任意識缺失，治理參與者需求表達(dá)渠道不暢，治理行動協(xié)作困難等，都成了這種認(rèn)同缺失的衍生物[15]（pp.3437）。

以“食緣”關(guān)系為基礎(chǔ)的食品安全共治主體的發(fā)展也不均衡。社會共治內(nèi)在的必然要求是相關(guān)主體在利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)多方共贏。在解決食品問題的實踐中，政府理應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)管主體地位長期自困于政府本位思維模式，行政壟斷突出，源于市場和社會的監(jiān)督力量在強大而又時?！霸轿弧钡恼块T監(jiān)管權(quán)力面前發(fā)育不足。共治意識缺乏、參與動力不足和力量薄弱已經(jīng)明顯成為制約政府以外的治理主體參與共治網(wǎng)絡(luò)的障礙，由此也加劇了社會資本力量對解決集體行動困境更為有效的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建難度。在現(xiàn)有的食品安全的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，特別突出的是政府與企業(yè)的關(guān)系，尤其是政府對企業(yè)的單向監(jiān)管關(guān)系，政府與社會治理主體，社會治理主體與市場之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)本身就尚未有效建立。即使是在政府與企業(yè)的關(guān)系中，企業(yè)對政府的反向反饋機制也遠(yuǎn)未發(fā)揮應(yīng)有的效用。不對稱的垂直關(guān)系特征在現(xiàn)有的食品安全關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中表現(xiàn)明顯。亟待解決的問題是如何促成政府以外共治主體的發(fā)育并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建行為主體具有對稱地位的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

信息的不對稱或流動不暢是現(xiàn)有食品安全治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的另一突出問題。食品安全領(lǐng)域由市場-社會（消費者）-政府形成的關(guān)系網(wǎng)中，行為主體之間的信息不對稱正成為日益顯著的特征。在市場—社會（消費者）的關(guān)系中，掌握現(xiàn)代加工技術(shù)的食品生產(chǎn)者相對普通民眾擁有天然的專業(yè)知識優(yōu)勢?！度珖称钒踩笳{(diào)查》（2016）顯示，相當(dāng)多的消費者對營養(yǎng)標(biāo)簽理解困難，周口城市消費者的理解率僅為4.3%①。在市場-政府關(guān)系中，海量的監(jiān)管對象、龐大的專業(yè)信息處理量與有限的公共監(jiān)管資源形成鮮明的對比，嚴(yán)重制約著監(jiān)管的績效。在政府-社會（消費者）關(guān)系中，政府監(jiān)管部門在信息監(jiān)測、信息傳播、信息反饋環(huán)節(jié)中的及時性、充分性和響應(yīng)性都長期廣受詬病。食品信息越趨向于專業(yè)化，社會（消費者）對于政府的信息共享越依賴，前者對后者的信息反饋越具有重要意義。因此，當(dāng)下迫切要解決的問題是如何構(gòu)建暢通的信息交流機制。

三、社會資本重構(gòu)：食品安全社會共治的路徑選擇

（一）提升社會普遍信任

詹姆斯·科爾曼提出：社會資本也是生產(chǎn)性的，使某些目的可以實現(xiàn)，而在缺少它的時候，這些目的就不會實現(xiàn)。例如，一個團(tuán)體，如果其他成員是可以信賴的，并且成員之間存在著廣泛的互信，那么它就能比缺乏這些資本的相應(yīng)團(tuán)體取得更大成就[12]（p.196）。優(yōu)質(zhì)的社會資本是實現(xiàn)社會共治的基礎(chǔ)與紐帶，而重塑信任是構(gòu)建優(yōu)質(zhì)資本的首要內(nèi)容。在市場-社會（消費者）-政府的關(guān)系網(wǎng)中，食品安全說到底并不僅僅是外源性的危機，更多的是一場內(nèi)源性的信任危機，尤其是社會（消費者）對于市場（食品生產(chǎn)者）和政府的不信任。因此必須從道德倫理層面為公共精神和社會共識的形成提供動力機制，重塑食品供應(yīng)方、政府、消費者、社會組織等食品安全相關(guān)各方之間的信任關(guān)系。

政府需引導(dǎo)食品安全信任的重塑。政府作為公共權(quán)力的掌握者和公共資源的分配者，一是要確保過硬的監(jiān)管能力以約束食品生產(chǎn)、流通、銷售的行為，從硬性的規(guī)范上減少食品安全的風(fēng)險，這是提升公眾信任的“硬條件”。二是要不斷完善和落實信息公開制度，充分利用各種新媒體、移動平臺和傳統(tǒng)媒體的力量，堅持食品安全監(jiān)測、傳播、反饋等信息發(fā)布的及時性和可得性。三是要特別關(guān)注專業(yè)性信息的社會宣傳，切實消除信息的不對稱。強化食品安全方面的問責(zé)制，“動員千遍不如問責(zé)一次”，督促政府相關(guān)部門和人員履行應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)，盡可能消除“無所作為”、越位、錯位等錯誤的政府行為，充分發(fā)揮政府職能。四是要堅持與時俱進(jìn)的方式方法推進(jìn)公民教育，強化社會公德培育和公共精神建設(shè)，培育社會公共契約精神，促進(jìn)社會外在的硬性規(guī)范向個體美德的內(nèi)化。

食品生產(chǎn)者要以責(zé)任意識重獲社會信任。食品歸根到底是由食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的，大部分的食品問題都源于生產(chǎn)者自律的缺乏。要公眾恢復(fù)對食品生產(chǎn)者的信任，從最基本的底線和消極方面看，需要通過不斷嚴(yán)化法律的懲罰方式強化食品生產(chǎn)者的責(zé)任意識，使其承擔(dān)違法生產(chǎn)行為的后果，督促其落實生產(chǎn)者的主體責(zé)任。從積極方面看，生產(chǎn)者的市場信譽能帶來巨大的經(jīng)濟利潤，因此生產(chǎn)者也有主動承擔(dān)社會責(zé)任、贏回社會信任的動力。要落實生產(chǎn)過程中的食品生產(chǎn)規(guī)范，遵守國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)和完善食品生產(chǎn)的可追溯體系、災(zāi)害分析與關(guān)鍵點控制（ HACCP）認(rèn)證，以規(guī)范化的制度保障食品生產(chǎn)的安全。同時，應(yīng)盡量減少生產(chǎn)者和消費者之間的信息不對稱，主動完善信息公開制度，充分運用現(xiàn)代化媒體，向消費者提供企業(yè)生產(chǎn)信息，及時處理消費者的信息反饋，加強生產(chǎn)者和消費者之間的溝通互動。

（二）發(fā)展社會共治多元主體

目前食品安全社會共治主體發(fā)展很不均衡，尤其是來自社會共治主體的功能未能充分發(fā)揮，這已經(jīng)成為制約共治形成的一項重要因素。其中，社會組織是社會資本的基本要素之一，是政府和公民之間的重要聯(lián)系紐帶，也是多元利益表達(dá)和溝通交流的平臺。目前社會組織在食品安全的治理中已經(jīng)發(fā)揮了一定作用，但是在獨立性、參與性、公共治理能力、自我管理能力、社會認(rèn)可度等方面還遠(yuǎn)未達(dá)到社會共治的需要，在現(xiàn)階段需要政府的培育和扶持。

第一，提升社會組織的生存和運轉(zhuǎn)能力，這是提升社會組織公共治理能力的前提。這就需要放寬準(zhǔn)入門檻，改進(jìn)政府對社會組織的管理方式，建立協(xié)調(diào)配合機制，為社會組織的建立和發(fā)展提供必要條件。同時針對資金短缺、人才缺乏、自我管理和運轉(zhuǎn)能力不足等普遍存在的現(xiàn)實問題，在現(xiàn)階段依然需要政府堅持責(zé)任轉(zhuǎn)移與資源轉(zhuǎn)移相對等的原則，通過多種方式重點提升社會組織的籌資能力，同時在人才培養(yǎng)和自我管理的制度化、規(guī)范化方面提供必要的支持，幫助其打破因內(nèi)部問題引起的對外部事務(wù)參與不足、公共治理能力難以提升的困境。

第二，在與食品安全治理相關(guān)的組織中有選擇性地重點培育部分社會組織。與食品安全相關(guān)的社會組織數(shù)量相對較多，類型眾多，情況復(fù)雜，在培育資源投入和分配的過程中需要進(jìn)行甄別和選擇?；谀壳拔覈称钒踩珕栴}主要出現(xiàn)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，可以重點培育相關(guān)的社會組織，如生產(chǎn)者組織、行業(yè)協(xié)會、生產(chǎn)者-消費者聯(lián)合組織。培育生產(chǎn)者組織的目的是幫助目前在食品生產(chǎn)中占主體的小規(guī)模生產(chǎn)者通過集體合作提高抵御市場風(fēng)險的能力和專業(yè)技術(shù)能力，降低其濫用非食用物質(zhì)的動力。對于目前處于政府部門從屬地位的食品行業(yè)協(xié)會來說，則要充分發(fā)揮其對食品安全生產(chǎn)行業(yè)的規(guī)范約束能力從而提升行業(yè)自律，提高專業(yè)知識和技術(shù)的支持能力。生產(chǎn)者-消費者聯(lián)合組織主要是在兩者之間建立信息傳遞、互助合作的橋梁，如國內(nèi)不少省市正在興起的社區(qū)種植或定向銷售食品的半公益性質(zhì)的活動，實現(xiàn)了農(nóng)民與消費者之間的風(fēng)險共擔(dān)和利益分享。

（三）促進(jìn)互惠規(guī)范合作

互惠規(guī)范的社會資本建設(shè)是實現(xiàn)社會共治的重要保障。政府、生產(chǎn)者、消費者、社會組織等食品安全多元共治主體之間形成平等、互惠、規(guī)范的合作對食品安全社會共治的形成和維系至關(guān)重要。政府是公共權(quán)力的執(zhí)掌者，必然應(yīng)在食品安全的社會共治中起到主導(dǎo)作用。食品安全的公共性決定了必須改變以往治理中“政府獨大”的局面，強化其他治理主體的權(quán)責(zé)，只有在主體平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行的共治才能真正提高共治效應(yīng)。合理的利益分配關(guān)系的建立是形成互惠合作的前提。必須通過多元化的合作渠道、方式和方法在治理主體間強化“利益相關(guān)者”“利益共同體”意識，不斷調(diào)整利益分配的格局，切實改變各主體在目前的食品安全治理中“各自為政”甚至猜疑對立的關(guān)系。在共同的意識和合理的利益關(guān)系基礎(chǔ)上，各治理主體才能真正發(fā)揮相應(yīng)的積極作用，產(chǎn)生合力，形成互惠多贏的局面，為進(jìn)一步的治理合作奠定堅實的利益基礎(chǔ)。

構(gòu)建多樣性的規(guī)范制度安排在共治中必不可少。通過構(gòu)建動態(tài)、多向的機制大力推進(jìn)和落實食品安全的供給可追溯制度尤其重要，可以實現(xiàn)從生產(chǎn)的原材料到餐桌的全流程動態(tài)觀察。圍繞其可建立相應(yīng)的促成多方共同參與的動力機制、權(quán)責(zé)明確的責(zé)任機制、打破規(guī)范的懲罰機制。政府需要提供政策支持，食品生產(chǎn)者生產(chǎn)產(chǎn)品，消費者給出反饋信息，媒體和社會組織提供信息資源，實現(xiàn)無縫隙的多方協(xié)同合作。從原材料到餐桌的每個環(huán)節(jié)都有可追溯的責(zé)任者，做到權(quán)責(zé)落實，出現(xiàn)問題后能確保追溯便利、責(zé)任可查；確保嚴(yán)格規(guī)范的懲罰機制，供應(yīng)鏈中的違規(guī)者必須付出相應(yīng)的違規(guī)代價。從反向的角度看，不僅要建立主要監(jiān)督食品供給者的可追溯機制，也要建立對食品供給者的激勵機制。消費者圈中主動地相互推薦，媒體和社會組織積極地披露信息，政府物質(zhì)性的獎勵政策都可以為生產(chǎn)者提供信譽維護(hù)的動力，為激勵的自我內(nèi)化奠定基礎(chǔ)。

（四）健全參與網(wǎng)絡(luò)和平臺

食品安全的社會共治離不開堅實的社會信任的心理基礎(chǔ)、多元主體的共同參與、平等互惠基礎(chǔ)上的制度規(guī)范，同時還離不開高度融合的參與平臺網(wǎng)絡(luò)的搭建。

第一，多層次共治平臺網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建為參與行動提供了條件。積極搭建政府牽頭的政府和生產(chǎn)者、政府和社會之間的共治平臺，形成政府為主導(dǎo)的、其他多元共治者為另外一頭的共治平臺網(wǎng)絡(luò)。從監(jiān)督被監(jiān)督的角度看，食品生產(chǎn)者作為最主要的被監(jiān)督對象，可以與監(jiān)督者之間建立多樣化的溝通交流平臺。同時，針對社會組織參與治理的現(xiàn)實困難和分散的消費者集體行動的困境，可以考慮依托較為便利的現(xiàn)有基層組織參與治理。例如，依托社區(qū)、村委會、街道居委會等生活中更易于接觸到的組織建立互助性質(zhì)的食品安全共治參與平臺。

第二，正視參與主體的利益訴求，維持參與動力。共治平臺應(yīng)該具有參與動力維持的功能，能充分調(diào)動如分散的個體、食品生產(chǎn)者和社會組織等目前活躍度低的共治主體的積極性。對消費者而言，參與食品安全共治的最大利益訴求是獲得安全健康，共治平臺必須能提供切實滿足其利益訴求的相對高效便利的各種渠道，例如，生產(chǎn)-運輸-銷售的各環(huán)節(jié)的規(guī)范約束渠道，管理監(jiān)督渠道、科學(xué)的食品安全知識獲取渠道、權(quán)益維護(hù)渠道等。對食品生產(chǎn)者而言，參與食品安全共治的主要動力是改善食品監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系中相對被動的局面，維護(hù)商業(yè)利益。共治平臺必須能為被監(jiān)督者的食品生產(chǎn)者和各方監(jiān)督者之間提供雙向的責(zé)任和利益分配的渠道，改變食品生產(chǎn)者只承擔(dān)食品安全問題的責(zé)任，而無法享受食品安全改進(jìn)或成功的治理帶來的利益[16]（pp.4148）。對于社會組織而言，共治的平臺必須能提供顯示其社會價值的渠道或條件才能維持其對食品安全共治的參與動力。

結(jié)語

在社會公共領(lǐng)域的治理理念發(fā)生深刻變化的當(dāng)下，社會共治已經(jīng)日漸成為食品安全的一項重要原則。食品安全的社會共治是一項復(fù)雜、動態(tài)的系統(tǒng)工程，是“多主體”“多要素”“多機制”共同參與、多方投入、有機結(jié)合、互動協(xié)調(diào)的過程，也是從體系構(gòu)建轉(zhuǎn)化為制度實踐的過程。社會資本是一種在社會結(jié)構(gòu)中與物質(zhì)資本、人力資本同等重要的社會資源，其核心要素是信任、社會關(guān)系、參與網(wǎng)絡(luò)和互惠規(guī)范，社會資本的維持和積累對于資源的獲取和整合、社會治理起著至關(guān)重要的作用。食品安全的社會共治需要由政府、社會組織、企業(yè)、公民個人、媒體等多元治理主體基于利益協(xié)調(diào)和相互合作，在各項資源、要素整合的進(jìn)程中，最大限度地保障食品安全，而這需要堅實的社會基礎(chǔ)。具有良好和豐富社會資本存量的社會才更能提升社會運轉(zhuǎn)效率，提供食品安全共治需要的各項要素和資源，更有可能激發(fā)行動主體共同治理的需求和共同目標(biāo)的形成，促成制度構(gòu)建和實踐轉(zhuǎn)化。

解決社會資本的不足是食品安全社會共治的一個關(guān)鍵問題。社會普遍信任的匱乏、互惠規(guī)范的不足和社會關(guān)系與參與網(wǎng)絡(luò)不健全是目前面臨的突出困境。這需要培育現(xiàn)代社會意義上的社會資本要素，重構(gòu)符合我國國情的社會資本。在現(xiàn)階段政府必須要引導(dǎo)食品安全信任的重塑，食品生產(chǎn)者要以責(zé)任意識重獲社會信任，在道德倫理層面為公共精神和社會共識的形成提供動力機制，堅實社會信任的心理基礎(chǔ)。目前仍需要通過政府培育和扶持的方式促成共治主體的多元化，特別應(yīng)當(dāng)選擇性地重點培育與食品安全生產(chǎn)相關(guān)的社會組織，提升這些組織的生存和運轉(zhuǎn)能力，使得它們逐步具備參與社會共治的治理能力。食品安全的公共性也決定了必須改變以往治理中“政府獨大”的局面，強化其他治理主體的權(quán)責(zé)，以互惠規(guī)范調(diào)整利益分配格局，構(gòu)建多樣性的規(guī)范制度安排，促成治理主體間“利益共同體”的形成。同時，應(yīng)積極搭建多層次的共治平臺和參與網(wǎng)絡(luò)，正視參與主體的利益訴求，維持參與動力，為參與行動提供便利條件。

注釋：

①北京等40省市消協(xié)（消委會、消保委）與中國消費者報、中國消費網(wǎng)等共計42家消費維權(quán)單位，在2015年底開展的一項調(diào)查活動。2016年3月公布結(jié)果。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]

Abstract：

Rich social capital is the basis of achieving social cogovernance of food safety， while insufficient social capital becomes the important factor constraining formation of social cogovernance of food Safety. In food safety management field， there are practical dilemmas of lacking social common trust， reciprocal norms， social relations and network participation. Reconstruction of social capital in line with Chinas national conditions and cultivating social elements in the sense of modern society is an inevitable path selection to realize the cogovernance of food safety， which are restoring and enhancing social trust， developing plural subjects of cogovernance， promoting cooperation with mutually beneficial norms and improving the network and platform for cogovernance and participation.

Key words：

Food Safety， Social Cogovernance， Social Capital