高紅　楊秀勇

摘要：

社區(qū)治理是國家治理的基礎(chǔ)平臺，非營利組織是社區(qū)多元合作治理的重要一極。西方國家先后興起的

市場失靈理論、政府失靈理論、志愿失靈理論、多中心治理理論與第三方治理理論等，從理論層面證實了政府、市場與非營利組織合作治理的必要性。美英日等西方發(fā)達國家社區(qū)治理的現(xiàn)實呈現(xiàn)出非營利組織與政府在社區(qū)治理中良性互動、共生發(fā)展的規(guī)律性特點。發(fā)達國家非營利組織在社區(qū)治理中發(fā)揮著越來越大的作用，已成為社區(qū)治理的主體力量。政府購買服務(wù)已成為發(fā)達國家非營利組織參與社區(qū)治理的制度化模式。非營利組織參與社區(qū)治理離不開政府法律、政策與經(jīng)濟的支持。這些歷史與現(xiàn)實經(jīng)驗對當(dāng)前中國社區(qū)多元合作共治的理想模式追求、實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化具有重要的借鑒與啟示意義。

關(guān)鍵詞：

非營利組織；社區(qū)治理；政府；現(xiàn)代化

中圖分類號：G122文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2018）03-0087-09

18世紀(jì)～19世紀(jì)，早期英法資本主義國家就開始了社區(qū)建設(shè)，第二次世界大戰(zhàn)后，在聯(lián)合國的推動下，社區(qū)建設(shè)得以進一步推廣，成為一場世界性的運動。20世紀(jì)80年代以來，社區(qū)建設(shè)的議題與發(fā)展模式呈現(xiàn)整合發(fā)展的趨勢，非營利組織成為社區(qū)建設(shè)的主體力量。20世紀(jì)90年代后歐美各國提出社區(qū)復(fù)興的口號，“社區(qū)主義”成為一種世界性的潮流與趨勢。從國際社區(qū)建設(shè)的總體發(fā)展趨勢看，由公民自下而上自主參與的非政府、非營利組織在社區(qū)治理中的作用越發(fā)凸顯。

一、 西方國家非營利組織參與社區(qū)治理的理論邏輯

“國家—市場—社會”的三元分析模式是現(xiàn)代西方公民社會理論的主要思想觀點，關(guān)于“政府—企業(yè)—非營利組織”的三部門劃分也獲得了中外學(xué)者的認(rèn)同與共識。根據(jù)西方學(xué)者的理論觀點，政府、市場與非營利組織在社會治理中各有優(yōu)勢，又各有不足，單靠政府、市場或社會的治理機制都不能實現(xiàn)良好的社會治理，因此非營利組織是社會多元治理中不可或缺的重要一極。20世紀(jì)80年代中期以來，地方治理運動在全球重新興起，社區(qū)治理是地方治理最核心的部分，作為西方國家公民自治的重要依托，社區(qū)治理更是離不開非營利組織的參與。

（一）市場失靈理論、政府失靈理論、志愿失靈理論

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，市場對社會資源的配置起著決定性作用。依靠市場調(diào)節(jié)這只看不見的手，市場發(fā)揮著任何其他機制和手段都不可替代的功能優(yōu)勢：資源配置的高效率性，市場決策的靈活自主性以及市場信息的有效性。但也應(yīng)該看到，只有在嚴(yán)格的假說條件下市場機制的完全有效性才成立，在現(xiàn)實生活中市場缺陷或失靈是不可避免的。另外，在某些私人物品的供給中，由于存在信息不對稱而導(dǎo)致的“契約失靈”現(xiàn)象，生產(chǎn)者坑害消費者的機會主義行為難以避免。漢斯曼認(rèn)為，“在提供復(fù)雜的個人服務(wù)、服務(wù)的購買者和消費者分離、存在價格歧視和不完全貸款市場、提供公共物品等制度條件下，都會出現(xiàn)合約失靈現(xiàn)象”[1]?！斑@種在某些私人物品供應(yīng)中由于信息不對稱導(dǎo)致的‘契約失靈或私益方面的‘市場失靈又被稱作‘第二種市場失靈?！盵2]（p.20）漢斯曼還認(rèn)為由于非營利組織受到了“非分配約束”，約束了生產(chǎn)者的機會主義動機與行為。

“市場失靈”所產(chǎn)生的無效率、不公平使得政府介入市場失靈領(lǐng)域成為必要，政府干預(yù)在某種程度上可以有效彌補市場的不足，矯正市場失靈的根源，但是政府的干預(yù)也并不是萬能的。布坎南的公共選擇理論認(rèn)為政府官員或政府部門都是追求私利的自利者，政府部門之間缺乏競爭與有效監(jiān)督等，使得政府干預(yù)無效或過度導(dǎo)致政府失靈，從而造成資源的更大浪費，給社會帶來更大災(zāi)難。提供公共物品是政府的基本職能所在，但是絕大多數(shù)國家的實踐表明，政府提供公共產(chǎn)品經(jīng)常是低效率的。這其中有多方面的原因，如政府壟斷導(dǎo)數(shù)競爭機制的缺乏，政府缺乏成本效益觀念，公共產(chǎn)品與服務(wù)評價難等。另外，“政府提供公共物品的決策往往是一種政治性決策，表現(xiàn)為多數(shù)規(guī)則下的政治均衡，它傾向于反映‘中位選民的偏好，不能有效滿足公眾個性化、多元化的需求；再者，政府在提供公共物品時受到諸多條件的限制，這些限制包括種類限制、多數(shù)限制、時限、知識限制、規(guī)模限制”[3]。政府有時候提供公益時也會發(fā)生的失靈被稱作“第二種政府失靈”。同時，政府尋租行為導(dǎo)致政府在提供公共產(chǎn)品中公共性的喪失。

非營利部門的興起為解決市場失靈和政府失靈提供了新的可能性，是20世紀(jì)80年代以來在全球范圍出現(xiàn)的重大組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。以致薩拉蒙倡議，公民社會組織代表了20世紀(jì)最偉大的社會創(chuàng)新，可以與18世紀(jì)出現(xiàn)的代議制政府、19世紀(jì)出現(xiàn)的官僚政治相媲美。

理論與實踐都表明，在非壟斷性公共物品或準(zhǔn)公共物品的提供上，非營利部門比政府與市場具有更大的優(yōu)勢。這些優(yōu)勢主要體現(xiàn)在：貼近基層與民眾的優(yōu)勢；創(chuàng)新優(yōu)勢；低成本優(yōu)勢；社會資本優(yōu)勢及靈活優(yōu)勢。但是，正如市場和政府都有缺陷一樣，非營利組織也有其局限性，如公益性不足、業(yè)余性、家長組織作風(fēng)、活動狹隘性或特殊性等，薩拉蒙稱這種局限性為“志愿失靈”。

非營利部門的“志愿失靈”理論論證了政府支持志愿部門的必要性。事實上，非營利部門的短處正是政府部門的長處，二者具有極強的互補性?！罢軌蛲ㄟ^立法的方式獲得足夠的資源開展社會福利事業(yè)；能夠運用民主政治程序來決定資金的流向和服務(wù)供給的種類；能夠通過向民眾賦權(quán)的方式來防止服務(wù)提供中的家長式作風(fēng)和特權(quán)傾向?！盵4]反之，非營利部門的長處也正是政府的短處?！胺菭I利部門中的志愿組織具有較大彈性，能夠提供更為個性化的服務(wù)；能夠根據(jù)不同客戶的需求來提供專項服務(wù)；能夠在較小范圍內(nèi)開展小規(guī)模服務(wù)；可以保證服務(wù)提供者之間存在合理的競爭等。”[1]威克瑞指出：“政府公共部門在處理小規(guī)模事務(wù)的過程中，往往顯得十分笨拙，主要因為政府高層決策部門對地方上的、小規(guī)模事務(wù)缺乏一定的認(rèn)知基礎(chǔ)，進而很難做出正確的判斷。與之相反，第三部門與社區(qū)聯(lián)系密切，可以將政府的政策根據(jù)各個社區(qū)的實際情況和需求進行本土化的有效應(yīng)用，也可以根據(jù)特定群體的需求為其提供所需要的公共服務(wù)產(chǎn)品?！盵5]正是由于政府和非營利部門在各自組織特征上的互補性，二者無論誰取代誰，都沒有它們之間的合作有意義。政府與非營利部門的這種相互依賴就為政府與非營利部門的相互合作提供了理論基礎(chǔ)。

三種失靈理論為政府、市場與社會的合作治理提供了理論依據(jù)基礎(chǔ)。從該理論視角對社區(qū)合作治理的研究，要求在社區(qū)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)提供及社區(qū)公共事務(wù)的治理中，各行為主體要分工協(xié)作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，彌補對對方的短處，以實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。

（二）多中心治理理論

奧斯特羅姆夫婦借鑒了波蘭尼的多中心秩序思想創(chuàng)立了“多中心治理理論”，主張在公共池塘資源的治理上建立多中心治理制度。在公共事務(wù)治理的集體行動困境問題上，傳統(tǒng)的解決方案要么是徹底的私有化，要么是政府強權(quán)控制的國有化，奧斯特羅姆通過博弈論以及經(jīng)驗分析研究，證明了政府與市場之外的自主治理公共池塘資源的可能性，在傳統(tǒng)的國家理論和企業(yè)理論的基礎(chǔ)上進一步發(fā)展了集體行動的理論。同時，奧氏認(rèn)為集權(quán)制和分權(quán)制作為兩種單中心制度安排都有無法克服的缺陷，二者都不是解決公共池塘資源的靈丹妙藥；同樣，自主治理的制度安排也不是萬能的?！岸嘀行睦碚摰暮诵脑谟谝虻刂埔?，主張采用分級、分層、分段的多樣性制度安排，主張政府、市場和社會間的協(xié)調(diào)與合作?！盵6]有學(xué)者把多中心治理模式框架概括為四個方面內(nèi)容。一是多中心治理結(jié)構(gòu)：決策主體是地方社會生活中民間的、公民的自治自主管理的秩序和力量，決策過程是圍繞特定的公共問題形成的彈性、靈活多樣的集體行動組合，最終目的是高績效地解決公共問題。二是多中心治理的基本策略：公民參與和社群自治。三是多中心治理的過程：多中心治理模式的多元決策主體在治理行動中通過沖突、對話、協(xié)商及妥協(xié)達成多元利益的平衡和整合。四是多中心治理的政府角色與制度安排：政府治理策略和工具選擇要向適應(yīng)現(xiàn)代治理模式的方向轉(zhuǎn)變，制度選擇要根據(jù)公共物品和公共服務(wù)的不同性質(zhì)而定[7]（pp.2280）。

多中心治理理論超越了把政府作為唯一主體的傳統(tǒng)科層制理論，主張公共事務(wù)治理主體多元化，提出政府必須與市場、社會相互合作，共同完成公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供。這打破了傳統(tǒng)公共事務(wù)治理模式中只有政府一個最高權(quán)威的單中心格局，形成了多權(quán)力中心相互交織的多元主體治理格局。

（三）第三方治理理論

薩拉蒙認(rèn)為傳統(tǒng)流行的福利國家理論與志愿部門理論都不能解釋非營利部門持續(xù)存在的活力及政府與非營利部門合作的重要性。為此，他提出了“政府—非營利部門關(guān)系”理論即第三方治理理論。政府在社會服務(wù)中的角色可以被劃分為資金提供者、服務(wù)監(jiān)管者和服務(wù)遞送者三個不同的方面。薩拉蒙認(rèn)為，傳統(tǒng)的福利國家理論沒有把政府作為“資金和政策的提供者”和“服務(wù)遞送者”的角色與作用區(qū)分開來。也就是說政府雖然有提供公共服務(wù)的責(zé)任，卻不必親自生產(chǎn)，生產(chǎn)的任務(wù)可以交給社會力量，政府只需制定相關(guān)政策、提供資金并進行公共服務(wù)的監(jiān)管。事實是，在現(xiàn)實中美國福利國家利用了包括大量非營利組織在內(nèi)的第三方機構(gòu)來實施政府職能，即薩氏所謂“精巧的第三方治理體系”?！八饺朔菭I利組織被認(rèn)為是參加第三方治理體系的最自然的候選人，這些組織有著與政府相似的目標(biāo)。在這個體系中，政府與第三方執(zhí)行者共享在公共基金支出和公共權(quán)威運用上的處理權(quán)?！盵8]（pp.4345）

第三方治理理論強調(diào)公共部門和私人機構(gòu)之間的責(zé)任共享及其混合作用，現(xiàn)階段第三方治理模式的主要表現(xiàn)是比較普遍存在的政府支持非營利組織模式。在現(xiàn)實的實際操作過程中主要表現(xiàn)為政府向非營利組織購買公共服務(wù)，即政府通過委托、招標(biāo)或創(chuàng)投方式交給非營利組織或私人企業(yè)承擔(dān)，并與之建立契約關(guān)系，政府則在其中扮演服務(wù)遞送者、資源提供者與監(jiān)督管理者的角色。第三方治理模式通過項目購買把非營利組織納入政府項目，使政府通過更有效方式，用更低成本實現(xiàn)自己的目標(biāo)，也使得項目運作更適合各地的情況或個人需要；同時，運用外部簽約者，可以通過刺激競爭、促進規(guī)模經(jīng)濟來降低成本[8]（pp.4345）。

二、西方國家非營利組織參與社區(qū)治理的實踐邏輯

美英日作為歐美發(fā)達國家的代表，其社區(qū)治理經(jīng)歷了一個多世紀(jì)，形成了比較成熟的模式?？疾煲悦烙⑷諡榇淼陌l(fā)達國家非營利組織參與社區(qū)治理的實踐過程，可以看到西方發(fā)達國家社區(qū)治理中非營利組織與政府互動的實踐邏輯與基本規(guī)律。

（一）美國非營利組織參與社區(qū)合作治理

美國屬于典型的多元主義模式，長期以來被視為非營利活動的發(fā)源地。托克維爾指出：“美國人不論年齡多大，無論處于什么地位，不論志趣是什么，無不時時在組織社團。”[9]（p.635）美國非營利組織的繁榮與美國特有的文化、歷史以及社會體制是密不可分的。

20世紀(jì)60年代，約翰遜政府推行政府財政緊縮政策及“反貧困戰(zhàn)爭”政策，聯(lián)邦政府開始重視非營利機構(gòu)在美國社區(qū)服務(wù)中的作用，強調(diào)政府應(yīng)通過契約方式購買非營利組織服務(wù)，以滿足社區(qū)居民的各方面需求。“1988年，馬薩諸塞州15家政府機構(gòu)向1200多個非營利組織購買干預(yù)家庭危機、酒精中毒康復(fù)治療、日托、教外國移民的孩子學(xué)英語等服務(wù)，大約有200余種服務(wù)項目被各級政府納入到了社會服務(wù)購買體系之中?！盵10]

20世紀(jì)90年代克林頓上臺后，社區(qū)建設(shè)成為其實現(xiàn)“復(fù)興美國”的重要手段之一。為了實現(xiàn)政治理想，美國自1992年開始實施“地區(qū)授權(quán)和社區(qū)進取計劃”，將越來越多的社區(qū)服務(wù)及社區(qū)發(fā)展項目交由非營利組織承擔(dān)。“據(jù)美國政府責(zé)任署對58個實施‘地區(qū)授權(quán)和社區(qū)進取計劃地區(qū)的調(diào)查顯示，在該計劃實施后，非營利組織和居民參與地區(qū)事務(wù)的積極性顯著提高，參與率達100%。”[11]2001年小布什政府實施“信任為本的社區(qū)自主策略”，宣稱由各種非營利組織和社區(qū)組織提供細(xì)致的地方性和個性化服務(wù)代替缺乏人情味的宏大計劃，使社區(qū)組織成為向公眾提供各種社會服務(wù)的核心力量。該項目要求“必須全力地爭取、扶助、裝備、授權(quán)和拓展各種社區(qū)組織。小布什政府為此推行了一系列旨在強化政府與非營利組織合作伙伴關(guān)系的計劃，如加強對非營利組織的財政扶持力度，幫助非營利組織制定相應(yīng)的服務(wù)計劃和發(fā)展規(guī)劃，舉辦各種講習(xí)班和培訓(xùn)班以提高非營利組織人力資源水平，強化對非營利組織比較和評估促進其公平競爭，等等”[12]。此外，小布什政府還提出了“以信仰和社區(qū)組織為基礎(chǔ)的志愿者活動”的政策建議，“在該政策的推動下，數(shù)以百萬計的美國民眾在沒有任何金錢補償下，基于志愿者服務(wù)精神參與到公益服務(wù)活動中，僅在2001年美國參與公益服務(wù)活動的志愿者即達到8300萬人次”[13]。2008年以奧巴馬為首的民主黨取代布什的共和黨政府，2009年奧巴馬政府基于《愛德華·肯尼迪服務(wù)美國法》創(chuàng)立了“社會創(chuàng)新基金”（SIF），為非營利組織參與社區(qū)治理提供了充裕的資金支持。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，美國已形成了多主體共同協(xié)作的社區(qū)服務(wù)平臺。對此，美國科羅拉多州大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授博克斯認(rèn)為，公民治理是新世紀(jì)美國社區(qū)發(fā)展的主題，21世紀(jì)是以公民治理為中心和主導(dǎo)的時代。公民治理一方面表現(xiàn)為公民、代議者和行政管理職業(yè)者這三方在社區(qū)治理中角色定位與作用的變化；另一方面表現(xiàn)為非營利組織的發(fā)達及其在社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)中主體作用的凸顯?！敖刂?012年3月，在美國稅局登記的非營利組織中有近100萬家公共慈善組織和近10萬家私人基金會以及40多萬家其他類型的非營利組織”[14]，同時，“全美目前大約有2500萬人在各類非營利組織中從事各類服務(wù)工作（其中大多數(shù)是專業(yè)社區(qū)工作者），占全國就業(yè)總?cè)藬?shù)的十二分之一”[15]。發(fā)達且龐大的非營利組織有效地彌補了政府和市場在社區(qū)基本公共服務(wù)供給方面的不足。在美國，非營利組織在社區(qū)中直接從事公共福利工作，為社區(qū)居民提供各類社區(qū)服務(wù)，各種不同類型社區(qū)非營利組織的存在，推動了美國社區(qū)服務(wù)功能體系的建立。

（二）英國“志愿與社區(qū)組織”參與社區(qū)合作治理

19世紀(jì)英國最先開展了社區(qū)睦鄰運動，湯因比館實際上就是在社區(qū)成立的為弱勢人群提供服務(wù)、住房與基礎(chǔ)教育等慈善服務(wù)的非營利機構(gòu)。除作為提供慈善服務(wù)的非營利性機構(gòu)存在外，湯恩比館的影響也涉及政治領(lǐng)域，具體表現(xiàn)為指導(dǎo)社區(qū)居民參與當(dāng)?shù)卣位顒右约皡f(xié)助當(dāng)?shù)鼐用窠⑧徖镏行暮蜕鐓^(qū)中心等[12]。

20世紀(jì)70年代，“從搖籃到墳?zāi)埂钡挠＠贫劝殡S著巨額財政的嚴(yán)重危機，撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府將非營利組織引入社會公共服務(wù)供給領(lǐng)域。由于當(dāng)時政府僅僅是把非營利組織當(dāng)作公共服務(wù)供給的“下級承包單位”，而不是地位平等的合作伙伴，二者的關(guān)系一度變得緊張。20世紀(jì)中后期，為了緩解它們之間的關(guān)系，也為了更好地實現(xiàn)公共服務(wù)的供給，非營利組織一直在積極努力倡導(dǎo)改善與政府之間的關(guān)系。1995年，英國全國志愿組織聯(lián)合會發(fā)起了一項研究計劃，名為“有關(guān)展望英國非營利組織在21世紀(jì)的前景”，并提交了《志愿部門的未來》報告，強調(diào)：把多樣性的社區(qū)志愿組織視為一種重要的國家資源，強調(diào)其獨立性應(yīng)該得到充分的保障，建議在政府和志愿組織及社區(qū)組織之間建立基于正式協(xié)議的合作伙伴關(guān)系[16]。這一報告也得到了工黨的認(rèn)可，并于當(dāng)年由雙方共同發(fā)布了一項《共建未來》的政策文件。

以布萊爾為首相的新工黨政府執(zhí)政期間，極其重視非營利組織的發(fā)展，尤其強調(diào)政府與非營利組織二者在社區(qū)公共服務(wù)供給中良好合作的重要性。在布萊爾政府看來，“第三部門具有促進公民文化發(fā)展的獨特價值，以及維護和發(fā)展公民社會方面的精神價值；在政府與第三部門的合作背景下，社會成員彼此相互信任、相互鼓勵，共同創(chuàng)造社會資本，進而提高公民的民主政治素質(zhì)，解決社會問題”[17]。英國政府與非營利組織合作最具標(biāo)志性的事件就是1998年COMPACT協(xié)議的簽署，COMPACT協(xié)議是政府與志愿組織及社區(qū)組織合作的框架協(xié)議，這是用政策的形式確立政府和第三部門的合作伙伴關(guān)系模式。1998年版的COMPACT協(xié)議首次提出了雙方合作的八條原則，主要涉及三方面的內(nèi)容。一是充分肯定了非營利組織在民主社會與社會福利中的價值與地位，提出它們是民主社會至關(guān)重要的組成部分與社會福利的基礎(chǔ)。這就為政府與非營利組織合作提供了前提條件。二是對政府與非營利組織在合作關(guān)系中的性質(zhì)、角色及職責(zé)進行了界定與分析，提出雙方是建立在平等與充分協(xié)商基礎(chǔ)上的合作關(guān)系，在雙方的合作中，政府的角色至關(guān)重要，尤其是要積極提供資金支持，而非營利組織除提供公共服務(wù)外，還應(yīng)積極參與公共政策的制定與完善。三是提出雙方合作的共同價值基礎(chǔ)就是促進公民機會平等，做到正直、客觀、盡責(zé)、開放、誠實和有領(lǐng)導(dǎo)力。正是在簽署COMPACT協(xié)議后的十幾年里，英國政府與非營利部門的合作伙伴關(guān)系得到了迅速發(fā)展。

2010年，代表保守黨的卡梅倫政府上臺執(zhí)政，卡梅倫政府非常重視社區(qū)與志愿組織的作用，把社區(qū)和志愿組織視為提供社會服務(wù)的主要工具?？穫愓摹稑?gòu)建大社會》報告提出：“我們希望可以給公民、社區(qū)以及地方政府所需要的權(quán)力以及信息，讓他們來解決存在的問題，讓他們來建立一個理想中的英國?！盵18]“大社會計劃”加入了更加嚴(yán)格的對政府的問責(zé)機制，是對COMPACT協(xié)議的完善?！吧鐓^(qū)增能作為大社會計劃的核心內(nèi)容，旨在將政府權(quán)力下放到社區(qū)、志愿組織等第三方機構(gòu)，從而真正把權(quán)力交回公民手中。大社會計劃主要體現(xiàn)了政府向地方與社區(qū)分權(quán)、鼓勵公民志愿精神以及公共服務(wù)中非營利組織的運作與公共部門的運行相結(jié)合?！盵19]在“大社會”理念引導(dǎo)下，2011年卡梅倫政府公布了《開放公共服務(wù)改革》白皮書，在英國公共服務(wù)的改革框架中，社區(qū)服務(wù)與個人服務(wù)、委托服務(wù)一起構(gòu)成了英國開放公共服務(wù)的三種不同類型，進一步強化社區(qū)居民與社區(qū)自治組織（社區(qū)委員會）在社區(qū)服務(wù)中的自主權(quán)[20]。2012年，《公共服務(wù)（社會價值）》提案終審?fù)ㄟ^，意味著英國正式以法律規(guī)范政府采購公共服務(wù)的行為，以幫助社區(qū)組織、慈善機構(gòu)和社會企業(yè)贏得公共服務(wù)合同。

（三）日本非營利組織參與社區(qū)合作治理

町內(nèi)會（自治會）是日本行政社區(qū)內(nèi)的居民自治組織，是當(dāng)代日本最重要的基層社區(qū)組織。町內(nèi)會（自治會）的主要職能包括居民自治功能與行政輔助功能兩方面，而社區(qū)內(nèi)的NPO組織擔(dān)負(fù)著各種服務(wù)功能與社區(qū)營造的支持功能，形成了多方主體合作共治的格局。

日本NPO組織在社區(qū)中的作用主要體現(xiàn)在兩大領(lǐng)域：社區(qū)養(yǎng)老與社區(qū)營造。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，政府主要提供政策與資金支持，老年人的福利服務(wù)特別是照護服務(wù)主要由NPO組織提供。而事實是“近十幾年日本保健和醫(yī)療福利非營利組織發(fā)展迅速，居全國各類非營利組織之首，2010年達到23985個，所占比例高達57.6%”[21]?？梢哉f，國家、地方和民間組織構(gòu)成了日本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的三個重要支柱。另外，20世紀(jì)60年代以來，日本為了糾正經(jīng)濟高速發(fā)展帶來的社會公害如環(huán)境污染，開始了重視內(nèi)生發(fā)展的社區(qū)營造運動。幾十年來，社區(qū)營造運動在反對公害、環(huán)境保護、歷史街區(qū)保護等領(lǐng)域中都發(fā)揮了積極的作用。日本社區(qū)營造的一個重要原則是自上而下的居民參與，市民不是以獨立的個體參與，而是以町內(nèi)會或自治會、市民組織或NPO等形式來參與。“日本社區(qū)營造系統(tǒng)由‘社區(qū)培育組織與‘支援機構(gòu)，加上‘市民與‘行政這四個部分構(gòu)成。”[22]社區(qū)培育組織主要是通過為居民提供貼身的服務(wù)以彌補行政服務(wù)能力不足的問題，支援機構(gòu)是指向社區(qū)培育組織提供為展開活動所必需的資源或支援的NPO組織，它們構(gòu)成了日本社區(qū)營造的主體力量。目前日本NPO組織在社區(qū)中正發(fā)揮著日益重要的作用，NPO、市民社會等概念在普通日本民眾中迅速普及，“眾多志愿者組織等市民活動團體日益活躍，他們重新強調(diào)鄰里交往的重要性和合理性，并突破傳統(tǒng)共同體的格局，為都市社區(qū)的‘軟件環(huán)境——福利建設(shè)做出了突出的貢獻”[23]。

事實上，日本社區(qū)營造的發(fā)展與日本非營利組織的發(fā)展具有同步性。20世紀(jì)60年代日本社區(qū)營造處于誕生期，20世紀(jì)70年代處于起步階段，

20世紀(jì)80年代以后才真正進入發(fā)展時期。而日本非營利組織的勃興也正是在20世紀(jì)80年代以后，“據(jù)1997年日本政府的調(diào)查，約有20%的民眾參與不包括社區(qū)組織在內(nèi)的市民團體活動，這些市民團體中有半數(shù)以上成立于80年代中期以后”[24]。這一時期大量以民間慈善為宗旨、以公益服務(wù)為主業(yè)、以志愿參與為特征的非營利組織涌現(xiàn)出來，形成了日本獨特的“NPO主內(nèi)、NGO主外”的格局[25] 。20世紀(jì)90年代后日本非營利組織大量涌現(xiàn)，更是為社區(qū)營造打下了堅實的社會基礎(chǔ)，市民逐漸從社區(qū)營造的參與力量過渡到了主體力量。1998年日本《特定非營利組織促進法》（簡稱NPO法）出臺后，社區(qū)營造領(lǐng)域中的非營利組織法人（簡稱NPO法人）大量涌現(xiàn)。日本NPO法降低了NPO法人資格的門檻，將原先的公益法人審批制度改為申報制度，充實與完善了有關(guān)民間非營利組織的法律框架，極大地促進了日本非營利組織的發(fā)展。“截至2010年12月底，日本NPO法人總數(shù)已達到38347個，從1998年12月1日起約12年間，平均日增9個NPO法人。而在這些非營利組織中，從事社區(qū)營造的非營利組織占有相當(dāng)大的比例。至2014年9月30日，全日本登記注冊的非營利組織法人（NPO法人）中從事社區(qū)營造的有21，600個?！盵26]這一階段，日本社區(qū)營造已經(jīng)從建筑物、歷史街區(qū)的保護擴展到市民日常生活的方方面面，如帶領(lǐng)社區(qū)居民開展各種關(guān)心社區(qū)發(fā)展、環(huán)境與生態(tài)的活動，為老年人提供福利服務(wù)以及進行社區(qū)公共事務(wù)的協(xié)商討論等?？梢哉f，20世紀(jì)90年代特別是日本NPO法通過后，非營利組織已經(jīng)成長為日本社區(qū)治理的中堅力量，社區(qū)治理邁入了以非營利組織為主體的官民共治的嶄新歷史階段。

三、西方國家非營利組織參與社區(qū)治理的經(jīng)驗啟示

從上述美英日社區(qū)治理的發(fā)展歷史中，我們可以看到不論是英美的社區(qū)自治模式還是日本的混合模式，都有一個共性，即非營利組織在社區(qū)治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。具體來看，這些國家非營利組織參與社區(qū)治理的經(jīng)驗主要表現(xiàn)在如下方面。

第一，非營利組織是社區(qū)治理的主體力量，在政府與非營利組織之間應(yīng)構(gòu)建平等的合作伙伴關(guān)系。在西方發(fā)達國家中，不論是實行自治還是混合的社區(qū)治理模式，非營利組織都是社區(qū)不可或缺的主體力量。在美國社區(qū)內(nèi)，150萬個非營利組織正朝著致力于建立一種無所不包的服務(wù)體系的方向在努力，以滿足居民養(yǎng)老、婦幼、醫(yī)療、保健、衛(wèi)生、教育、就業(yè)等方方面面的需求。薩拉蒙通過大量的數(shù)據(jù)證明政府與非營利部門之間的伙伴關(guān)系在美國是普遍存在的[8]（pp.109120）。而英國1998年簽署的COMPACT協(xié)議明確提出，政府與非營利組織是建立在平等與充分協(xié)商基礎(chǔ)上的合作關(guān)系。在當(dāng)前英國城市社區(qū)公共服務(wù)體系中，政府通常不再直接為社區(qū)居民提供住院式或機構(gòu)式的照顧服務(wù)，而是由相應(yīng)的社區(qū)志愿服務(wù)部門、慈善組織以及營利組織等對需要照顧的居民直接提供服務(wù)，在這一過程中政府僅僅扮演服務(wù)的購買出資人和監(jiān)督者的角色。英國政府一直非常重視非營利組織的發(fā)展，認(rèn)為社區(qū)治理要順應(yīng)居民對于公共服務(wù)質(zhì)量多樣化與多層次的需求，推進社區(qū)治理的多元化，在社區(qū)治理中形成了政府、市場與第三部門合作治理的模式。在日本，自20世紀(jì)90年代NPO法制定以來，取得法人資格的非營利組織團體激增?！皳?jù)統(tǒng)計，截止到2015年1月31日，被認(rèn)證的NPO法人有49873家”[27]，其中從事社區(qū)營造的非營利團體占比近一半。而日本政府推行的“協(xié)動”政策旨在推進政府與非營利組織之間建立起平等的合作伙伴關(guān)系。

第二，政府購買服務(wù)是非營利組織參與社區(qū)治理的普遍模式。在美國，社區(qū)治理普遍采取“政府負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)和資金扶持，社區(qū)組織負(fù)責(zé)具體實施”的運作方式。奧巴馬政府于2009年創(chuàng)立了“社會創(chuàng)新基金”（SIF）支持非營利組織以創(chuàng)新的手段解決包括低收入社區(qū)在內(nèi)的三大領(lǐng)域中的社會問題，政府把撥款的權(quán)力賦予中介組織，政府則主要發(fā)揮監(jiān)管的責(zé)任。目前，美國非營利組織與政府之間的合作已經(jīng)相當(dāng)默契，政府不對其具體的運營活動進行直接干預(yù)，而是“主要從政策制定、財政支持、管理考核等方面對非營利組織進行宏觀管理”[28]。而大量社區(qū)服務(wù)的具體內(nèi)容、社區(qū)項目的開展，都由相應(yīng)的非營利組織具體負(fù)責(zé)組織實施。在英國，社區(qū)服務(wù)的提供形式去機構(gòu)化，社區(qū)服務(wù)由政府、營利性組織、志愿服務(wù)組織以及鄰里親戚等非正式部門共同參與提供，政府則購買由民間團體和個人提供的大部分社區(qū)服務(wù)。20世紀(jì)90年代以后，英國甚至通過立法的形式，要求地方政府從服務(wù)提供者向服務(wù)購買者的角色轉(zhuǎn)換。1990年英國通過的“國民健康服務(wù)和社區(qū)照顧法”明確規(guī)定地方政府在社區(qū)服務(wù)中的角色：“向志愿組織或私立單位購買服務(wù)，及增加社區(qū)服務(wù)使用者的選擇。地方政府社會服務(wù)局在社區(qū)照顧的執(zhí)行上，被要求由服務(wù)提供者角色變成服務(wù)購買者，在英格蘭甚至被要求所購買的服務(wù)必須占所有提供服務(wù)的85%?！盵29]“政府購買社會服務(wù)的方式，或者是以指定的預(yù)算費用，或者是以代金券的限定方式購買配置給使用者的專門的服務(wù)，或者集中起來到一個唯一的國家購買機構(gòu)?！盵18] 2009年一份針對英國COMPACT協(xié)議的調(diào)查報告顯示：接受調(diào)查的非營利組織中，有46%的非營利組織表示正在按照協(xié)議的指導(dǎo)與政府展開合作。而英國卡梅倫政府提出的“大社會計劃”中，其中一項重要計劃就是建立“大社會銀行”為非營利組織解決融資問題，資助社會組織和慈善機構(gòu)進行社會創(chuàng)新，更好地參與社區(qū)的公共服務(wù)管理，提高公共服務(wù)的效率與水平。2012年4月，卡梅倫推出的“大社會資本計劃”“使英國政府成為世界上第一個億元社會投資購買商，政府總共投入6億英鎊分發(fā)給社會企業(yè)、慈善部門和社團組織等，將資金更多地投入非營利組織”[29]。在日本，政府對社區(qū)的投入機制也實現(xiàn)了制度化?！耙詵|京都葛飾區(qū)為例，政府對町內(nèi)會（自治會）的資助進入?yún)^(qū)政府預(yù)算，年度預(yù)算額度為1億日元，占區(qū)總預(yù)算1500億日元的1/1500?！盵30]這些費用的相當(dāng)一部分被基層政府用于購買非營利組織服務(wù)，用于社區(qū)治理。

第三，非營利組織參與社區(qū)治理有賴于政府法律與政策的支持。西方國家歷來重視非營利組織的作用，積極創(chuàng)造條件從法律、政策及經(jīng)濟上支持非營利組織參與社區(qū)治理?！懊绹?lián)邦政府從20世紀(jì)40年代末開始，相繼實施了鄰里規(guī)劃單元、城市更新計劃、社區(qū)行動計劃、模范城市計劃、社區(qū)發(fā)展計劃、市政府支持下的社區(qū)規(guī)劃等發(fā)展戰(zhàn)略，以分類援助、一攬子援助和稅收分享等方式，對城市社區(qū)和鄰里實施財政援助。”[31]1973年，為保障社區(qū)服務(wù)的組織基礎(chǔ)，美國頒布了《國內(nèi)志愿服務(wù)法案》，法案促進了公民參與的組織化。老布什執(zhí)政期間，于1990年簽署了《國家與社區(qū)服務(wù)法案》，引導(dǎo)志愿服務(wù)深入社區(qū)，確立了社區(qū)志愿服務(wù)的義務(wù)性。而英國政府往往把社區(qū)發(fā)展看作一種進行有效社會動員實施其社會政策的方式。縱觀英國自20世紀(jì)60年代中后期以來的實踐經(jīng)驗，在面對不同時期的不同困難時，英國政府始終把社區(qū)作為主要的工作抓手和解決問題的重要機制。1998年，英國政府與非營利組織簽署了COMPACT協(xié)議，為政府和非營利組織之間的合作伙伴關(guān)系，以更好地推進社區(qū)發(fā)展提供了基本的框架。日本1998年則制定了非營利組織的專門性法律，即NPO法為日本非營利組織的發(fā)展及其在社區(qū)治理中作用的發(fā)揮提供了有力的法律支持。

第二次世界大戰(zhàn)以來特別是20世紀(jì)90年代以來，美英日政府在社區(qū)治理中形成了與非營利組織的合作伙伴關(guān)系，社區(qū)合作治理的模式與格局已經(jīng)逐步走向成熟。西方發(fā)達國家非營利組織參與社區(qū)治理的經(jīng)驗告訴我們：在社區(qū)治理中，政府的管理理念與頂層設(shè)計至關(guān)重要；而西方國家理論與現(xiàn)實都證明，非營利組織是政府最合宜的合作伙伴；在支持合作的方式上，可以通過項目購買的方式來進行，建立政府對社區(qū)管理更為規(guī)范化的運作方式。當(dāng)前中國社區(qū)治理正處于深水期與關(guān)鍵期，為了實現(xiàn)中共中央、國務(wù)院提出的“到2020年基本形成多方共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”，我們應(yīng)積極借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，必須重視社會組織的培育發(fā)展，更好地發(fā)揮其協(xié)同治理的作用。

參考文獻：

[1]田凱.西方非營利組織理論述評[J].中國行政管理，2003，（6）.

[2]秦暉.政府與企業(yè)以外的現(xiàn)代化——中西公益事業(yè)史比較研究[M].杭州：浙江人民出版社，1999.

[3]謝蕾.西方非營利組織理論研究的新進展[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2002，（1）.

[4]田凱.機會與約束：中國福利制度轉(zhuǎn)型中非營利部門發(fā)展的條件分析[J].社會學(xué)研究，2003，（2）.

[5]徐丹.西方國家第三部門參與社區(qū)治理的理論研究述評[J].社會主義研究，2013，（1）.

[6]張克中.公共治理之道：埃莉諾·奧斯特羅姆理論述評[J].政治學(xué)研究，2009，（6）.

[7]孫柏瑛.當(dāng)代地方治理——面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

[8][美]萊斯特·M·薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系[M].田凱.北京：商務(wù)印書館，2008.

[9][法]托克維爾.論美國的民主[M].董良果.北京：商務(wù)印書館，1997.

[10]侯玉蘭.非營利組織：美國社區(qū)建設(shè)的主力軍——美國非營利組織的調(diào)查與思考[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2001，（5）.

[11]United States Government Accountability Office.Empowerment Zone and Enterprise Community Program：Survey of Round I Federal Enterprise Communities[J].Report to Congressional Committees，2006，（9）.

[12]鄭曉東.美國城市社區(qū)自治的現(xiàn)狀與趨勢[J].浙江學(xué)刊，2008，（5）.

[13]United States Government Accountability Office.Faithbased and Community Initiative：Improvements in Monitoring Grantees and Measuring Performance Could Enhance Accountability，Report to Congressional Requesters[J].Report to Congressional Committees，2006，（6）.

[14]Jonathan A.Johnson.Getting and Staying Involved：What Motivates Volunteers in a Nonprofit Organization[J].Capella University，2007，（9）.

[15]李梟.國外城市社區(qū)治理的經(jīng)驗啟示[J].中國管理信息化，2014，（5）.

[16]Flynn N..Public Sector Management[M].London：Sage Publications，2002.

[17]National Council of Voluntary Organizations.The Future of the Voluntary Sector[J].Social Policy Summary，1996，（7）.

[18]閻耀軍，李佳佳.英國政府社區(qū)治理政策與實踐及對我國的啟示[J].北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014，（4）.

[19]成曉葉，凌寧.英國保守黨語境中“大社會小政府”的特點、困局及與我國的對比[J].天津行政學(xué)院學(xué)報，2013，（5）.

[20]Ben Kisby.The Big Society：Power to the People？[J].The Political Quarterly，2010，（11）.

[21]盧學(xué)暉.日本社區(qū)治理的模式、理念與結(jié)構(gòu)——以混合型模式為中心的分析[J].日本研究，2015，（2）.

[22]康越.日本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的做法與經(jīng)驗——以大阪府岸和田市為例[J].中央社會主義學(xué)院學(xué)報，2011，（5）.

[23]于海漪，許方，李偉華.日本公眾參與社區(qū)規(guī)劃研究之四——社區(qū)培育系統(tǒng)的設(shè)計[J].華中建筑，2013，（3）.

[24]陳競.日本公共性社區(qū)互助網(wǎng)絡(luò)的解析——以神奈川縣川崎市Y地區(qū)的NPO活動為例[J].廣西民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2007，（1）.

[25]宋雪峰.日本社區(qū)治理及其啟示[J].中共南京市委黨校學(xué)報，2009，（3）.

[26]田香蘭.日本民間非營利組織的發(fā)展現(xiàn)狀、法律環(huán)境及社會貢獻[J].日本問題研究，2013，（2）.

[27]胡澎.非營利組織在日本社會治理中的作用[J].社會治理，2015，（5）.

[28]丁晶晶，李勇，王名.美國非營利組織及其法律規(guī)制的發(fā)展[J].國外理論動態(tài)，2013，（7）.

[29]王燕鋒.去機構(gòu)化的多元服務(wù)：英國城市社區(qū)治理現(xiàn)狀與經(jīng)驗[J].浙江學(xué)刊，2008，（5）.

[30]王名，楊麗.社區(qū)治理的國際經(jīng)驗與啟示[J].重慶社會科學(xué)，2011，（12）.

[31]陶希東.鄰里政府：美國大都市區(qū)治理的經(jīng)驗與啟示[J].社會科學(xué)，2014，（4）.

[責(zé)任編輯：楊俊]

Abstract：

Community governance is the basic platform of national governance. The NonProfit Organization is an important part of community governance. Along with the rise of government， market and voluntary failure theory， the multicenter governance theory and the thirdparty governance theory in western countries， it confirms that the cooperation among the government， market and nonprofit organizations is necessary. The actual practice of the theory of community governance in developed countries， such as UK， the US and Japan， presents the regular characteristic of benign interaction and symbiotic development between NPO and government in community governance. The history and realistic logic presents the characteristics that the NPO and community governance blend each other and codevelop. First， the NPO plays a more and more important role in community governance in developed countries as the main body of community governance. Government purchasing services has become an institutionalized mode that the NPO participate in community governance. The participation of NPO in community governance must obtain the support of government policies， laws and economic. These historical and realistic experiences are great reference and inspiration for the pursuit of the ideal model for pluralistic cogovernance in Chinese communities and for the modernization of community governance.

Key words：

NPO， Community Governance，Government， Modernization