趙建國　　王瑞娟,2

(1東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連，116025； 2內(nèi)蒙古師范大學(xué)公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特，010022)

黨的十九大報(bào)告明確指出：我國要在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展。在我國，幼兒托育因公立幼兒園入園年齡須年滿3歲而被劃分為0～3歲和3～6歲兩個階段，本文集中關(guān)注0～3歲幼兒的托育服務(wù)問題(為便于敘述，下文簡稱為“幼托服務(wù)”)。在我國，長期以來幼兒的撫育都依賴家庭內(nèi)部解決，但在經(jīng)濟(jì)、人口、社會結(jié)構(gòu)變遷的背景下，家庭對社會幼托服務(wù)的需求越發(fā)強(qiáng)烈，而我國的幼托服務(wù)目前卻處于無序發(fā)展的狀態(tài)。2017年9月發(fā)生的“攜程親子園虐童事件”引發(fā)了全社會對幼托問題的持續(xù)、高度關(guān)注，我國0～3歲幼兒托育服務(wù)質(zhì)量與方式有待改進(jìn)的現(xiàn)實(shí)以消極的方式呈現(xiàn)在公眾的視野中。政策學(xué)家約翰·W.金登認(rèn)為，一些重大事件或危機(jī)事件經(jīng)常能夠?qū)е聸Q策者對某個問題的關(guān)注。[1]在這個時(shí)點(diǎn)上，研究“幼有所育”，明確誰來育、怎么育，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)于幼兒托育，國際上的研究比較充分。貝弗里奇報(bào)告于1942年正式提出由政府以子女補(bǔ)貼的形式對未成年子女的成長承擔(dān)部分責(zé)任，自此很多發(fā)達(dá)國家都建立起了完備的兒童福利制度，并將幼兒撫育納入公共服務(wù)體系。相關(guān)研究成果多散見于兒童福利制度和家庭政策中，發(fā)達(dá)國家主要形成了國家福利型、政府資助型、家庭撫育型和家庭責(zé)任型幼托供給理念。[2][3]我國幼兒托育問題是一個比較新的研究課題，但總體研究比較薄弱，已有成果集中在兩方面：一類是介紹發(fā)達(dá)國家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的研究，[4][5][6][7][8]另一類是針對我國托育服務(wù)展開的研究。其中，和建花回顧了我國3歲以下兒童幼托政策，[9]還比較了部分發(fā)達(dá)國家幼兒照看政策，認(rèn)為發(fā)達(dá)國家都表現(xiàn)出了強(qiáng)化政府對公共幼托事業(yè)責(zé)任的發(fā)展趨勢。[10]楊菊華、杜聲紅提出建構(gòu)政府主導(dǎo)的，以市場為主體，社會為補(bǔ)充，社區(qū)為依托，家庭為基礎(chǔ)的嬰幼兒托育服務(wù)體系。[11]李沛霖等總結(jié)出南京市0～3歲兒童托育服務(wù)市場具有“以市場為主，衛(wèi)計(jì)主管、聯(lián)席審查、市場運(yùn)作、以獎代補(bǔ)”的特征。[12]通過上述文獻(xiàn)回顧本文發(fā)現(xiàn)，近年來，尤其是2017年以來，部分學(xué)者已經(jīng)開始重視我國0～3歲幼兒托育問題，但總體研究成果較少，且多為基于教育學(xué)和人口學(xué)的宏觀研究，研究尚有待豐富。因此，本文從政府責(zé)任和社會政策的視角出發(fā)，探索適合我國的幼托服務(wù)供給模式及實(shí)現(xiàn)路徑，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、問題的源起：我國幼托服務(wù)供給不足

在我國的傳統(tǒng)社會文化中，幼兒撫育通常被看作是家庭私領(lǐng)域的事務(wù)。中華人民共和國建立初期，出于鼓勵婦女更好地從事社會化生產(chǎn)的目的，我國借鑒蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，建立了較為全面的幼托服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成了“國家-單位-集體-家庭”四者合力的幼兒撫育模式，以大集體公社(農(nóng)村)和單位、社區(qū)(城市)為基礎(chǔ)的集體照顧模式成為家庭幼兒撫育的有力補(bǔ)充。然而，隨后的市場化改革使得城市、農(nóng)村的國有和集體組織逐漸收縮功能，幼托制度也從單位-集體服務(wù)為主的體系轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?wù)為主的體系。公辦托兒所幾近消失，公辦幼兒園因資源有限而定位于只招收3～6歲的兒童。隨著雙職工家庭、單親家庭的增多以及“全面兩孩”政策的出臺，由孩子母親和祖父母組成的傳統(tǒng)照料主體常常因?yàn)楣ぷ?、自身體力等原因而無法親自撫育幼兒，而家庭結(jié)構(gòu)的核心化、人口的流動性使得親、鄰社會支持網(wǎng)絡(luò)變得脆弱。由此看出，現(xiàn)代社會的多方面變遷使得家庭撫育幼兒的能力被打上了問號。

3歲以下幼兒托育的責(zé)任除了回歸核心家庭，也被推向市場。改革開放后，“重社會、重市場、輕政府”成為我國政府幼托政策的基調(diào)?！毒攀甏袊鴥和l(fā)展規(guī)劃綱要》(1992)和《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》(2003)都提到了以“社會力量”辦園。這里所指的社會力量包括政府自身以外的其他力量，核心主體力量是市場。市場通過三種形式提供幼托服務(wù)：第一種是機(jī)構(gòu)式托育，通常規(guī)模較大，收托人數(shù)較多，例如托兒所；第二種是家庭式托育，通常收托人數(shù)少，收托時(shí)間較有彈性，一般分布在住宅區(qū)周圍；第三種是家庭保姆式托育。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，市場中有需求就會吸引服務(wù)供給者：一些失業(yè)、無業(yè)女性加入家庭式托育中；家政服務(wù)業(yè)的保姆也提供幼兒照料服務(wù)；《民辦教育促進(jìn)法》(2002)頒布之后，一大批早期教育企業(yè)先后創(chuàng)立，提供機(jī)構(gòu)式托育。幼托服務(wù)行業(yè)發(fā)展迅速，但也存在諸多問題：由于在具體業(yè)務(wù)方面具有監(jiān)管職責(zé)的單位多頭，但主管單位不明確，一些機(jī)構(gòu)為逃避管理不進(jìn)行注冊，存在無證經(jīng)營的情況；一些以“教育咨詢”為經(jīng)營范圍在工商部門注冊的早教機(jī)構(gòu)，其從事全日制托育服務(wù)屬于違規(guī)經(jīng)營，隨時(shí)可能被查處停業(yè)；家庭式托育點(diǎn)，往往不在監(jiān)管范圍內(nèi)，可能存在衛(wèi)生、安全、消防等方面的隱患；一些保姆和機(jī)構(gòu)虐待嬰兒的事件時(shí)有披露，造成了很大的負(fù)面影響，家長們不放心將幼兒交由給他們照料；幼兒發(fā)生意外事件的風(fēng)險(xiǎn)大，缺乏相應(yīng)的行業(yè)保險(xiǎn)，資本進(jìn)入幼托服務(wù)產(chǎn)業(yè)的意愿有限，對早教機(jī)構(gòu)的投資多聚集于0～6歲幼兒的培訓(xùn)教育和3～6歲幼兒的幼兒園服務(wù)，3歲以下托育服務(wù)領(lǐng)域始終沒有長足發(fā)展；服務(wù)接受者(0～3歲的幼兒)沒有能力準(zhǔn)確評價(jià)服務(wù)，信息不對稱現(xiàn)象在這個領(lǐng)域格外突出，有時(shí)甚至導(dǎo)致服務(wù)方與幼兒家長處于對立的局面，這使得潛在的市場進(jìn)入者因擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)過大而不愿意投入此領(lǐng)域；市場供給的壓力都集中于具有辦學(xué)資質(zhì)的托育機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)的招生名額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以滿足生源的需求，我國在機(jī)構(gòu)式幼托資源長期存在供不應(yīng)求的供需矛盾。原國家衛(wèi)計(jì)委公布的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，0～3歲嬰幼兒在我國各類幼托機(jī)構(gòu)的入托率為4%，其中，城市3歲以下兒童的入托率不到10%。[13]根據(jù)上海市婦聯(lián)2017年初的調(diào)查，上海有88.15%的家庭需要嬰幼兒托育服務(wù)，超過10萬的2歲兒童需要托育服務(wù)，而上海市公辦系統(tǒng)與民辦系統(tǒng)在該項(xiàng)服務(wù)上合計(jì)招收幼兒數(shù)僅為1.4萬名，期望入托數(shù)量與實(shí)際入托數(shù)量差異較大。[14]通過這些數(shù)據(jù)，可以看出我國幼托服務(wù)市場供給嚴(yán)重不足。

二、幼托服務(wù)無序發(fā)展的成因探討——政府責(zé)任視角

研究幼托服務(wù)供給問題，基本前提是弄清幼托服務(wù)的屬性，即幼托服務(wù)是私人產(chǎn)品還是準(zhǔn)公共產(chǎn)品抑或公共產(chǎn)品。和建花認(rèn)為幼托服務(wù)具有濃厚的社會公共服務(wù)屬性。[15]本文亦認(rèn)為，幼托服務(wù)具有很強(qiáng)的正外部性，它直接促進(jìn)女性在勞動力市場的投入(量與質(zhì))、國家人口生育政策的落實(shí)以及人口素質(zhì)的可持續(xù)提升。因其公益性及有限的非排他性和非競爭性，在現(xiàn)階段的中國幼托服務(wù)可定義為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在政府的職能體系中，政府的作用邊界和范圍已經(jīng)大大擴(kuò)展了，政府不但提供純粹的公共產(chǎn)品，而且提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和保障基本人權(quán)的私人產(chǎn)品。[16]造成幼托服務(wù)發(fā)展不良的社會、經(jīng)濟(jì)影響因素眾多，其中，政府職能和責(zé)任是最根本的因素，因此本文選擇從政府責(zé)任視角展開討論。

回顧我國的幼托政策，政府責(zé)任經(jīng)歷了從完全責(zé)任到接近“隱身”的歷程，具體表現(xiàn)在以下三個方面：

1.政策環(huán)境不清晰，法律責(zé)任未實(shí)現(xiàn)。從1997年開始，我國托育服務(wù)體系逐步消解，*詳見《0～3歲兒童托育服務(wù)行業(yè)白皮書》，https://www.sohu.com/a/208949621_817001，2017-12-07?，F(xiàn)階段我國沒有完整的幼托服務(wù)政策體系。在教育和衛(wèi)生領(lǐng)域中偶有一些幼托相關(guān)的政策被模糊和零散地提及：《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中提出了政府對學(xué)前教育普及負(fù)有主要責(zé)任，但實(shí)踐中政府關(guān)注的重點(diǎn)卻是3～6歲幼兒的學(xué)前教育問題；《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》提及兒童與教育主要目標(biāo)之一是促進(jìn)0～3歲兒童早期綜合發(fā)展；為加強(qiáng)托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健工作，2012年原衛(wèi)生部印發(fā)了《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健工作規(guī)范》?？梢姡淄惺聵I(yè)的宏觀目標(biāo)已經(jīng)形成，但在政策實(shí)施層面，托育機(jī)構(gòu)的場地、環(huán)境、專業(yè)的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、招生規(guī)模、師生比、評價(jià)辦法以及相關(guān)從業(yè)人員資質(zhì)等均沒有系統(tǒng)的規(guī)范性文件可依照。實(shí)際上，幼托服務(wù)行業(yè)缺乏明確的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的專業(yè)人員準(zhǔn)入制度，市場和社會主體的積極性也因政策環(huán)境上的不確定而受到影響。

2.資金投入不足，財(cái)政責(zé)任未實(shí)現(xiàn)。我國幼托服務(wù)的社會效應(yīng)未得到政府足夠的重視，幼托服務(wù)未被納入國家和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃，反映在財(cái)政方面就是中央和大多數(shù)地方政府的公共預(yù)決算報(bào)告中基本沒有用于幼托公共服務(wù)的單項(xiàng)列支。目前，幼托事業(yè)被歸入學(xué)前教育體系中，但其在學(xué)前教育中的地位是邊緣的，用于學(xué)前教育的財(cái)政資源主要被投入到幼兒園階段的事業(yè)發(fā)展中。由于開辦幼托機(jī)構(gòu)的沉沒成本非常高以及政府財(cái)政對此投入不足，幼托事業(yè)發(fā)展遇到很大阻礙。除了直接投入上的不足，政府在搭建幼托公共服務(wù)平臺等方面的間接支持也同樣不足。近年來，政府雖積極投入資源培育社會組織提供老年照料及醫(yī)療健康服務(wù)，但對提供幼托服務(wù)的相關(guān)社會主體缺乏支持和投入。

3.監(jiān)管乏力，管理責(zé)任未實(shí)現(xiàn)。至今，我國還沒有專門的幼托服務(wù)管理機(jī)構(gòu)和管理機(jī)制，幼托行業(yè)處于教育、衛(wèi)生健康和民政部門管理的交疊區(qū)域，管理權(quán)責(zé)不清。另外，幼托服務(wù)供給者的性質(zhì)尚不統(tǒng)一，實(shí)踐中，非營利性民辦學(xué)校在民政部門登記，營利性民辦學(xué)校到工商行政管理部門登記，教育機(jī)構(gòu)由教育部門管理，教育咨詢類機(jī)構(gòu)由工商部門管理。這里存在多頭管理的情況，而多頭管理往往是無人管理的代名詞。在教育管理體系中，不少省市甚至沒有專職的幼教干部，其職位只是由其他崗位的人員兼任，這樣的人員配置難以保證基本行政職能的履行。近期接連曝光的幼托機(jī)構(gòu)丑聞，都是由家長發(fā)現(xiàn)問題后舉報(bào)和投訴的，沒有一例是監(jiān)管部門在日常管理中報(bào)告的。

三、我國幼托服務(wù)的供給模式選擇

一般認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)該從供給系統(tǒng)啟動，澄清主要供給者之間的關(guān)系，公共服務(wù)體系建設(shè)問題就會得到解決。[17]我國幼托服務(wù)目前處于政府缺位、市場失靈、家庭全責(zé)的狀態(tài)，為了提高幼托服務(wù)的可及性，更好地滿足社會需求和公共利益的目標(biāo)，亟待探索科學(xué)的供給模式。幼托服務(wù)供給模式涉及兩個層面的內(nèi)涵：一是供給主體的結(jié)構(gòu)，它解決由誰來供給的問題，單個主體還是多個主體；二是提供過程，它解決如何供給的問題，包括供給主體與服務(wù)對象以及供給主體間的互動、均衡關(guān)系。

(一)政府、市場和社會多主體協(xié)同提供幼托服務(wù)

對于公共領(lǐng)域問題的解決，治理與元治理思想提供了基本的邏輯思維方法。治理是一個政治進(jìn)程，即在某一領(lǐng)域，推動眾多相關(guān)利益主體的訴求或者行為一致，其實(shí)質(zhì)是多元主體協(xié)同合作網(wǎng)絡(luò)的生成及均衡。元治理理論是治理理論的延伸，它以治理理論多元主體協(xié)作理念為基礎(chǔ)，認(rèn)為政府是常見的三方主體(政府、市場和社會)結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)力量，政府確立社會運(yùn)行的行為準(zhǔn)則以指導(dǎo)社會的行進(jìn)。[18]

在世界范圍內(nèi)，幼托服務(wù)的重要性已經(jīng)形成了廣泛共識，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家均認(rèn)同幼托服務(wù)已由家庭責(zé)任轉(zhuǎn)向國家責(zé)任，并建立了社會化的幼托公共服務(wù)體系。瑞典、美國和日本建立了成熟的幼托服務(wù)體系，它們的發(fā)展均演繹出了從國家單方供給到社會協(xié)同治理的嬗變軌跡，市場、志愿組織和家庭與政府一起分擔(dān)撫育幼兒的責(zé)任，這也正是治理理論的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。(社會中的)各種架構(gòu)不是彼此排斥的，而是可以同時(shí)并存、共同作用的；他們常常以前后不一致、不協(xié)調(diào)的方式相互交疊。[19]

在我國，政府天然地具有服務(wù)社會的職能，但同時(shí)其自身能力是有限的，市場通常更靈活，可以及時(shí)地回應(yīng)不同幼兒及家庭的需求，而政府直接提供服務(wù)則常常在異質(zhì)性和經(jīng)濟(jì)效率上被詬病。但市場容易被資本綁架，政府則獨(dú)善其身且擁有大量的合法資源。志愿組織因?yàn)榉菭I利性和慈善性而被服務(wù)對象信任，在市場與政府間充當(dāng)中介。家庭永遠(yuǎn)是幼兒撫育的最優(yōu)選擇，但并不是所有家庭在任何時(shí)候都能提供充足的自我服務(wù)。政府、市場、志愿組織和家庭這四種力量在提供服務(wù)的過程中，有時(shí)可達(dá)成某種程度的一致，有時(shí)處于競爭甚至排斥的狀態(tài)，通過法律政策明確各方的權(quán)責(zé)利，在服務(wù)供給方面各方可實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，多主體協(xié)同提供充分的幼托服務(wù)。

(二)權(quán)威-商業(yè)-志愿混合型幼托服務(wù)供給模式

在協(xié)同服務(wù)的框架中，我們?nèi)匀灰鞔_不同主體的責(zé)任邊界。瑞典、美國和日本三個國家的幼托服務(wù)供給路徑雖然存在差異，但在政府責(zé)任方面他們呈現(xiàn)出了兩個共同趨勢：其一，強(qiáng)調(diào)責(zé)任分擔(dān)理念，政府責(zé)任走向適度化。政府與其他主體的合作不斷增多，呈現(xiàn)出政府與市場結(jié)合、官方與民間結(jié)合的趨勢。其二，政府從監(jiān)管合一向監(jiān)督與管理適度分離轉(zhuǎn)化。

唐娟、曹富國從誰來直接組織生產(chǎn)的角度，總結(jié)出三種基本的公共服務(wù)模式：權(quán)威型模式、商業(yè)型模式和志愿型模式。[20]實(shí)踐中，三種模式往往是混合使用的，只是不同組合中各種力量的權(quán)重可能不同。例如，瑞典的幼托服務(wù)主要是由政府機(jī)構(gòu)、志愿組織和市場組織提供，其中政府承擔(dān)完全責(zé)任，市場雖然參與服務(wù)供給，但其提供的服務(wù)屬于政府購買的對象，市場未完全在資源配置中起發(fā)揮作用，本文將其歸為權(quán)威-志愿混合型供給模式。美國的社會事務(wù)治理強(qiáng)調(diào)個體的家庭責(zé)任和市場效率，政府政策定位于補(bǔ)缺型，幼托服務(wù)供給主體主要是市場組織和志愿組織，發(fā)達(dá)的非政府組織是解決家庭問題的特別力量，這種模式可歸為商業(yè)-志愿混合型模式。日本的保育所屬于公辦福利機(jī)構(gòu)，覆蓋率高且收費(fèi)低廉，幼托服務(wù)主要由政府提供，21世紀(jì)初在日本“保教一體化”改革后，私立幼稚園逐漸成為幼托服務(wù)的供應(yīng)主力，同時(shí)企業(yè)自辦附屬托兒所這種志愿方式在政府的財(cái)政支持下也發(fā)展迅速，這種模式可歸為權(quán)威-商業(yè)-志愿混合型模式。上述三個國家的服務(wù)模式實(shí)踐特征見表1。[21][22][23][24][25]

表1瑞典、美國和日本幼托服務(wù)模式比較

根據(jù)元治理理論和政府責(zé)任理論，綜合考慮家庭傳統(tǒng)、政府能力、市場完善程度、社會組織發(fā)育程度等因素，本文認(rèn)為權(quán)威-商業(yè)-志愿混合型模式是基本適合于我國的幼托服務(wù)供給模式。權(quán)威*常見的幼托服務(wù)供給主體包括政府、商業(yè)組織和志愿組織。但我國的志愿組織中有一部分是有官方背景的社會團(tuán)體，比如婦聯(lián)、工會、居委會等，它們可以部分的支配國家權(quán)威資源。本文將政府與這部分有官方背景的社會團(tuán)體統(tǒng)稱為權(quán)威(機(jī)構(gòu))。-商業(yè)*一般來說，商業(yè)組織包括以托幼為經(jīng)營范圍的營利組織和不以托幼為經(jīng)營范圍的其他營利組織兩種類型，通常他們的營業(yè)性質(zhì)和適用的政策是有區(qū)別的，其他營利組織通常只為本單位員工提供幼托服務(wù)。本文將后者歸類于志愿服務(wù)組織，此處的商業(yè)組織特指以托幼為經(jīng)營范圍的營利組織。-志愿*在大部分國家，家庭內(nèi)部撫育責(zé)任是由祖父母直接承擔(dān)的，而他們并沒有法律上的義務(wù)。出于簡便的目的，本文暫將家庭撫育歸類于志愿服務(wù)?；旌闲湍Ｊ剑润w現(xiàn)撫育幼兒的國家責(zé)任，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)社會責(zé)任和家庭責(zé)任。其中的權(quán)威意味著現(xiàn)階段我國權(quán)威機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)責(zé)任以及與其他主體協(xié)同的法定權(quán)力方式，行為目標(biāo)是提高幼托服務(wù)的可及性，滿足社會需要；商業(yè)資本被鼓勵投資幼托服務(wù)，它們是家庭以外的社會化服務(wù)的主要提供者，服務(wù)的目的是盈利；但過度市場化會沖擊幼托服務(wù)的公共效應(yīng)，所以需要非政府組織、自辦幼托機(jī)構(gòu)的企事業(yè)單位和家庭共同結(jié)成志愿組織應(yīng)對市場失靈，其中家庭是服務(wù)的主力軍，其余兩者起到補(bǔ)充作用。在該模式下，政府多元責(zé)任整合結(jié)構(gòu)中最關(guān)鍵的是法律和專業(yè)監(jiān)管責(zé)任，政府需要健全法律、政策體系，通過法規(guī)和政策明確幼托公共服務(wù)的地位，明確行業(yè)主管部門，統(tǒng)一幼托服務(wù)管理體制，并且對服務(wù)供給過程進(jìn)行高效監(jiān)管，規(guī)范市場，營造環(huán)境，落實(shí)法律法規(guī)。而財(cái)政責(zé)任和直接實(shí)施責(zé)任是部分的，財(cái)政承擔(dān)困境兒童及單親家庭兒童的幼托費(fèi)用支出及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理支出，建設(shè)一定比例的公立幼托機(jī)構(gòu)。政府可以通過依法授權(quán)的方式將部分服務(wù)生產(chǎn)功能向非政府組織外移，通過合同的方式與商業(yè)組織和志愿組織建立功能委托、項(xiàng)目外包和購買服務(wù)形式的合作伙伴關(guān)系，通過PPP模式與商業(yè)組織合作建設(shè)服務(wù)設(shè)施，借助非政府組織對特殊群體提供專業(yè)服務(wù)，引入第三方志愿部門幫助強(qiáng)化管理。另外，在采用同一類型模式的不同國家中，各個主體的責(zé)任權(quán)重也可能不同，比如說日本有普惠的兒童津貼幫助家庭減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，我國則沒有這一項(xiàng)福利。

我國南京市和上海市開展的幼托服務(wù)改革試點(diǎn)也采用權(quán)威-商業(yè)-志愿混合型模式。當(dāng)?shù)卣畯拿鞔_主管部門入手，出臺政策推進(jìn)公共托幼服務(wù)體系的建立，具體措施有加強(qiáng)對所有服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、財(cái)政撥款舉辦公立服務(wù)機(jī)構(gòu)、鼓勵企業(yè)自辦附屬托兒所、政府購買私營機(jī)構(gòu)的服務(wù)、扶持社區(qū)和社會組織提供服務(wù)。目前看來這兩地的政策績效與試點(diǎn)前相比是有顯著提升的。[26]這種模式至少在我國的發(fā)達(dá)城市是具有可復(fù)制性的：政治、政策、組織上的保障容易實(shí)現(xiàn)，在財(cái)政資金方面也較容易實(shí)現(xiàn)，并且財(cái)政責(zé)任可視地方財(cái)政能力而調(diào)整。

四、實(shí)現(xiàn)權(quán)威-商業(yè)-志愿混合型幼托服務(wù)供給的路徑

多主體治理是一個動態(tài)博弈的過程，政府需要通過機(jī)制設(shè)計(jì)克服集體行動困境，協(xié)同權(quán)威-商業(yè)-志愿多方達(dá)成利益共識。法治、有效的行政管理、責(zé)任制和政治透明性被認(rèn)為是有效治理的四大基本要素，[27]常用的治理工具包括“政府進(jìn)入市場散步”的制度安排和“政府與社會握手”的制度安排?！罢M(jìn)入市場散步”強(qiáng)調(diào)依法行政和市場規(guī)則健全，這使政府得以進(jìn)入市場而又不妨礙市場機(jī)制運(yùn)行。“政府與社會握手”強(qiáng)調(diào)政府與社會達(dá)成一致的社會目標(biāo)。具體來說，政府通過立法營造規(guī)范的發(fā)展環(huán)境，通過理順行政體制強(qiáng)化管理，以財(cái)政、社會配套政策支持引導(dǎo)社會力量興辦幼托機(jī)構(gòu)，用大數(shù)據(jù)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資源合理配置，通過社區(qū)平臺倡議互助方式，維護(hù)和強(qiáng)化家庭撫育功能，從而實(shí)現(xiàn)幼托服務(wù)的整體性治理。

(一)加快建章立制，建立行政準(zhǔn)入制度

在幼托服務(wù)領(lǐng)域，“政府進(jìn)入市場散步”的重點(diǎn)在于政府有選擇地授權(quán)部分商業(yè)組織帶著投資增值的目的提供服務(wù)，在此過程中，通過法規(guī)和制度對其實(shí)現(xiàn)行為監(jiān)督和利益保護(hù)的職責(zé)。公共政策推動是發(fā)展幼托服務(wù)體系的制度保障。在建章立制的框架構(gòu)想中，應(yīng)做到6個明確：(1)明確幼托服務(wù)在社會事業(yè)中的意義，將幼托服務(wù)事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的總體規(guī)劃中，制定實(shí)施幼托服務(wù)發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃。明確政府對幼托事業(yè)的總體責(zé)任，明確管理體制與管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)。(2)建立行政審批制度。對于高度專業(yè)化的幼托服務(wù)業(yè)，建立行政準(zhǔn)入制度是必要的，要根據(jù)不同類型服務(wù)主體的實(shí)際能力分類制定行業(yè)和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。(3)明確政府應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任以及政府主辦的公辦幼托機(jī)構(gòu)的比例。明確規(guī)定中央和地方的財(cái)政責(zé)任的劃分，將涉及資金納入中央和地方各級財(cái)政公共服務(wù)預(yù)算。(4)明確規(guī)定幼托服務(wù)質(zhì)量評價(jià)制度，確立主管部門督導(dǎo)制度，引入第三方評價(jià)制度，定期對服務(wù)主體進(jìn)行審核。(5)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。明確社會、市場力量參與服務(wù)的合法權(quán)益邊界，明確社會力量興辦幼托機(jī)構(gòu)的政策支持，引導(dǎo)高等院校培育相關(guān)專業(yè)人才。(6)構(gòu)建完善兒童保護(hù)措施，明確各類主體違反法律的責(zé)任和后果。法律的示范效應(yīng)是通過刑罰懲戒產(chǎn)生實(shí)效的。近期出現(xiàn)的多起幼托機(jī)構(gòu)的虐童事件均以不法行為的直接實(shí)施人受刑罰而終結(jié)，其他相關(guān)責(zé)任方卻沒有受到嚴(yán)懲，違法的低成本會引致不法事件屢禁不止。

(二)增強(qiáng)行政管理能力：一個民政部門主管的構(gòu)想

國際上，發(fā)達(dá)國家大多設(shè)有專門的兒童與家庭事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，主管部門主要包括社會福利部門、公共衛(wèi)生部門、家庭及兒童事務(wù)部門和勞動部門。我國在1980年由國務(wù)院成立了幼托工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在全國婦聯(lián)，至今上海市仍然由婦聯(lián)牽頭管理幼托事務(wù)。目前，我國多數(shù)地區(qū)將與教育相關(guān)的學(xué)齡前幼兒事務(wù)籠統(tǒng)地交由教委、教育局下設(shè)的學(xué)前教育科或在幼小科管理。2011年，南京市開始試點(diǎn)將衛(wèi)生和計(jì)劃生育部門作為3歲以下幼托組織的行政主管單位，并在計(jì)生系統(tǒng)增設(shè)嬰幼兒發(fā)展處，實(shí)現(xiàn)了專職專人負(fù)責(zé)管理。

本文提出一個構(gòu)想：在管理體制上，由我國民政部門下設(shè)專門的兒童及家庭福利機(jī)構(gòu)作為幼托業(yè)務(wù)主管部門，由專業(yè)人員專職負(fù)責(zé)行政事務(wù)，通過聯(lián)席會議機(jī)制整合教育、衛(wèi)生計(jì)生、人社、工商、稅務(wù)等相關(guān)系統(tǒng)的資源；由民政部門負(fù)責(zé)民辦非企業(yè)服務(wù)組織的登記管理工作，營利性幼托機(jī)構(gòu)則到工商部門登記，但同時(shí)需要民政部門對其進(jìn)行行政審批；明確中央與地方各層級政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)；利用基層社區(qū)的交互電子平臺建設(shè)共享的和更開放的政務(wù)系統(tǒng)。其中，民政部門主管幼托事業(yè)的提法主要基于以下4點(diǎn)考慮：(1)國際先進(jìn)的幼托體系在建立時(shí)都是“保教分離”的，即幼兒托育和幼兒教育分屬福利和教育系統(tǒng)。經(jīng)過半個世紀(jì)以上的發(fā)展和完善，在福利水平和公共服務(wù)水平提升后，發(fā)達(dá)國家(如日本)開始探索將嬰幼兒早期教育從看護(hù)向教育的拓展，這對整個服務(wù)體系的資源提出了更高的要求。我國的幼托體系尚處在規(guī)范和重建時(shí)期，將其歸于福利體系而非教育體系更具可行性。(2)之前由部分地方衛(wèi)計(jì)委主管幼托事業(yè)的方式失去了組織基礎(chǔ)。2018年我國政府在機(jī)構(gòu)改革中，取消了國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會的命名，組建了國家衛(wèi)生健康委員會，而衛(wèi)生健康委員會的職能中沒有涉及兒童撫育內(nèi)容的表述。(3)由婦聯(lián)負(fù)責(zé)管理幼托工作存在行政能力合法性的困擾。婦聯(lián)的組織性質(zhì)是社會團(tuán)體，雖然如前所述，它可支配部分權(quán)威資源，但權(quán)威是受限的。(4)民政部門作為統(tǒng)籌社會福利的機(jī)構(gòu)，在提供公共服務(wù)方面的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和社會網(wǎng)絡(luò)更豐富：在社會救助的實(shí)踐中，民政部門與社區(qū)、居/村委會和婦女聯(lián)合會等這類群眾組織合作密切；在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的實(shí)踐中，民政部門廣泛運(yùn)用政府購買形式與市場和社會組織合作，而政府購買形式恰恰是幼托服務(wù)發(fā)展的主要政策工具；根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》，非營利性民辦學(xué)校在民政部門登記，因此由民政部門管理民辦非企業(yè)單位有業(yè)務(wù)便利。

(三)出臺財(cái)政和社會政策，激活市場和社會主體

如何激發(fā)市場和社會對參與幼托事業(yè)的積極性呢？(1)立法引導(dǎo)，明確商業(yè)資本投入幼托服務(wù)建設(shè)的意義和利益保障；(2)政府推動在各地建立幼托服務(wù)產(chǎn)業(yè)孵化園，并對商業(yè)組織和志愿組織給予資金、場所、專業(yè)運(yùn)營技能與產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)等方面的幫助和指導(dǎo)；(3)通過財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，鼓勵有資質(zhì)有能力的商業(yè)組織和志愿組織開辦托兒所、托育中心以及提供鄰?fù)蟹?wù)，通過PPP建設(shè)模式、政府購買服務(wù)等方式發(fā)展幼托服務(wù)事業(yè)，以契約形式實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給市場化；(4)對有條件的企業(yè)自建幼托設(shè)施給予稅收和財(cái)政政策上的支持；(5)引入社會工作，可借鑒德國“時(shí)間銀行”和美國“時(shí)間點(diǎn)數(shù)”的做法，由社區(qū)組織志愿服務(wù)，將志愿積分與其他社會福利資格聯(lián)系起來；(6)建立幼托機(jī)構(gòu)專項(xiàng)意外保險(xiǎn)，減輕幼托機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，這項(xiàng)保險(xiǎn)可以采用機(jī)構(gòu)繳費(fèi)和政府補(bǔ)助相結(jié)合的方式；(7)通過媒體宣傳鼓勵慈善行為。

(四)利用大數(shù)據(jù)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資源合理配置

企業(yè)利潤最大化的宗旨使得商業(yè)組織往往傾向于選擇具有高、中端支付能力的服務(wù)對象，而強(qiáng)調(diào)社會責(zé)任的權(quán)威機(jī)構(gòu)和非政府組織則要更關(guān)注低、中端支付能力的家庭?，F(xiàn)實(shí)中，信息不對稱是投資和經(jīng)營決策的主要障礙。政府利用大數(shù)據(jù)分析幼托服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，引導(dǎo)和幫助各方服務(wù)主體進(jìn)行決策。權(quán)威機(jī)構(gòu)要關(guān)注并準(zhǔn)確識別公眾的需求，并有選擇地回應(yīng)，同時(shí)推進(jìn)社區(qū)托管點(diǎn)、家庭托兒點(diǎn)、公立托育機(jī)構(gòu)的建設(shè)，并引導(dǎo)市場投資高、中、低端的私立托兒所，提供全日制、半日制和計(jì)時(shí)制服務(wù)。在工業(yè)區(qū)，針對家長工作時(shí)間不同的特點(diǎn)，政府應(yīng)通過政策大力支持建立家庭式托育，以便更好地解決職工的實(shí)際困難。在幼兒園入園兒童數(shù)量減少的地區(qū)，根據(jù)設(shè)施資源量可適當(dāng)降低幼兒園兒童的入園年齡，在園內(nèi)設(shè)幼托班，接受部分滿足條件的3歲以下幼兒。

(五)政策支持社區(qū)平臺，倡議互助方式

國外幼托機(jī)構(gòu)類型繁多，但以社區(qū)為依托是共同的特征。社區(qū)是解決社會問題最基本的途徑，在這里，地方政府、商業(yè)機(jī)構(gòu)、志愿組織和人群的利益交匯。它具有信息充足、回應(yīng)性、激勵充分、財(cái)政經(jīng)濟(jì)性等方面的突出優(yōu)勢。[28]上海市婦聯(lián)的調(diào)查顯示，有73.75%的家庭希望托管點(diǎn)設(shè)在社區(qū)里。[29]社區(qū)內(nèi)成員大多為鄰里，他們頻繁的信息互動和相對穩(wěn)定的成員構(gòu)成有助于生成類似于鄉(xiāng)土中國的“熟人社會”約束，選擇社區(qū)作為服務(wù)的末端平臺可以一定程度上減少供需雙方間的信任危機(jī)。此外，社區(qū)是社會資源的富集之地，社區(qū)中廣泛存在具有一定官方背景的社區(qū)服務(wù)中心和居委會，志愿組織活躍。同時(shí)，社區(qū)在空間距離上接近家庭和幼兒，在這里設(shè)立幼托機(jī)構(gòu)將方便社區(qū)成員。政府可通過改造原先閑置的街道辦的房產(chǎn)及空地或新建場地來為幼托服務(wù)提供場所，傳統(tǒng)的單位大院和新式社會化物業(yè)也可利用現(xiàn)成的公共場地和設(shè)施開展服務(wù)。

在社區(qū)里舉辦公立或私營幼托機(jī)構(gòu)的同時(shí)，也可成立鄰里互助幼托組織，該組織屬于志愿力量，但更強(qiáng)調(diào)服務(wù)于需求者群體內(nèi)部及普通居民間相互的幫扶與慰藉。非全日制工作的母親可與該組織達(dá)成互助協(xié)議，工作和家庭事務(wù)較少并喜歡與孩子共處的中老年女性也可參與到互助活動中，其幫助照看幼兒可以獲得“時(shí)間點(diǎn)數(shù)”，“時(shí)間點(diǎn)數(shù)”可以用來換取社區(qū)服務(wù)。這種形式在社區(qū)養(yǎng)老和社區(qū)幼托間搭起了橋梁，使得兩個群體的社會需求同時(shí)被滿足。

(六)倡導(dǎo)家庭承擔(dān)首要責(zé)任，探索配套的家庭政策

發(fā)達(dá)國家政府對幼兒撫育的介入同時(shí)包含了去家庭化和再家庭化的發(fā)展思路。從宏觀層面看，“去家庭化”是現(xiàn)代社會生產(chǎn)決定的社會福利關(guān)系的總體走向，而從微觀層面上看，家庭是社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，“家庭化”也是解決社會問題最好的途徑。政府可運(yùn)用干預(yù)程度較低的公共倡議和信息規(guī)勸方式來強(qiáng)化整個社會的家庭責(zé)任意識，只有當(dāng)家庭成員因故不能提供充足的服務(wù)時(shí)，社會化的幼托服務(wù)才發(fā)揮作用。社會化幼托服務(wù)語境下的家庭直接撫育責(zé)任是家庭積極地選擇結(jié)果，而不是無奈之舉。

政府推出經(jīng)濟(jì)、時(shí)間和服務(wù)政策以支持家庭撫育。勞動與社會保障制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該考慮到如何促進(jìn)現(xiàn)有的產(chǎn)假制度落地，應(yīng)針對育齡勞動群體制定富有彈性的工作時(shí)間，應(yīng)采用財(cái)政手段為幼兒家庭提供特定階段的收入補(bǔ)貼。從積極的勞動政策角度考慮，則可規(guī)定只有在法定監(jiān)護(hù)人進(jìn)入勞動市場的情形下，該幼兒才有權(quán)利享受托育公共福利。長遠(yuǎn)來看，提供家庭撫育津貼也是明確的發(fā)展方向，可以給脫離勞動市場的家庭撫育者提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和輔助服務(wù)。