呂同舟

(1.上海師范大學 哲學與法政學院，上海 200234；2.上海交通大學 安泰經(jīng)濟與管理學院，上海 200030)

政府職能轉(zhuǎn)變是中國行政體制改革的核心內(nèi)容之一，也是社會體制改革、經(jīng)濟體制改革與政治體制改革的“結(jié)合部”，長期受到學界、政界的廣泛關(guān)注。近些年來，中國在政府職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)域進行了大量探索，也取得了諸多成就，但是“與人民群眾的期待和經(jīng)濟社會發(fā)展要求相比，還有很大差距”。[1]結(jié)合改革面臨的基本形勢和全面深化改革的歷史背景看，當前政府職能轉(zhuǎn)變的核心之一，就是持續(xù)深化行政審批改革、強化事中、事后監(jiān)管，反映到社會組織管理領(lǐng)域，直觀表現(xiàn)之一即為失信懲戒制度和“黑名單”制度的建立與完善。

進一步說，伴隨著簡政放權(quán)和社會組織直接登記制度改革的推進，“寬進嚴管”逐步成為政府部門對社會組織實施監(jiān)管的核心邏輯，而“黑名單”制度也自然成為政府強化事中、事后監(jiān)管的關(guān)鍵抓手。在這一歷史場域中如何理解社會組織“黑名單”制度的建構(gòu)？或者更細致地說，制度建構(gòu)的邏輯何在？制度運行的基本路徑是什么？制度建構(gòu)的主要策略有哪些？這一系列問題值得進一步思考和討論。

一、關(guān)于社會組織“黑名單”制度的實踐進展和簡要文獻回顧

所謂社會組織“黑名單”，在政策文本中往往或是沿用最早出臺的《溫州市社會組織失信黑名單管理辦法(試行)》的定義，將其界定為“社會組織未依法履行義務(wù)，或者有違法違規(guī)行為的信息目錄”，或是將其預設(shè)為不言自明的概念。如果以這一界定為基礎(chǔ)，那么社會組織“黑名單”制度，邏輯上就應(yīng)當指的是關(guān)于社會組織“黑名單”的一系列制度安排，并且應(yīng)當是包含多個前后銜接之環(huán)節(jié)的范疇。因此，社會組織“黑名單”制度可以被簡單地理解為：行政機關(guān)向社會公開發(fā)布未依法履行義務(wù)或存在違法違規(guī)行為社會組織名錄的一系列制度安排，涵蓋錄入、公布、懲戒、移除等多個環(huán)節(jié)。

從實踐角度看，中國政府將“黑名單”引入社會組織管理的時間比較晚，官方出現(xiàn)這一說法的時間應(yīng)在2014年1月。時任民政部民間組織管理局副局長廖鴻表示，“下一步將加強社會組織信用體系建設(shè)，考慮建立社會組織‘黑名單’等制度”。[2]同年6月，國務(wù)院頒布的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020)》明確要求“健全失信懲戒制度，建立各行業(yè)黑名單制度”。2015年11月，浙江溫州市政府出臺了首個操作化的規(guī)范性文件《溫州市社會組織失信黑名單管理辦法(試行)》。2016年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》中，更是旗幟鮮明地提出了“建立社會組織‘異常名錄’和‘黑名單’”的要求，這標志著“黑名單”制度已經(jīng)被正式納入社會誠信體系建設(shè)，并獲得了重要的政策依據(jù)。此后，地方政府關(guān)于“黑名單”的管理辦法陸續(xù)出臺并開始實施。例如2016年9月，深圳市出臺了《深圳市社會組織活動異常名錄管理辦法》，從名錄載入、名錄移出、異議處理等環(huán)節(jié)進行了制度設(shè)計；同年11月，河南省鄭州市出臺了《鄭州市社會組織黑名單和異常名錄管理辦法》；同年12月，浙江省出臺了《浙江省社會組織“黑名單”管理辦法(試行)》，并于2017年2月正式施行；2017年紹興、臺州等市也紛紛出臺了相應(yīng)的社會組織失信“黑名單”管理辦法；此外，多地民政部門也紛紛開始醞釀或啟動社會組織“黑名單”管理辦法制訂工作。可以合理地期待，伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變進一步深化和社會誠信體系建設(shè)的不斷推進，社會組織“黑名單”制度將逐漸由初期的個別探索走向全面推廣，在提升社會組織活力、強化事中、事后監(jiān)管方面發(fā)揮出更大的作用。

理論研究與實踐探索往往是相互交織、相互印證的。當前，關(guān)于社會組織“黑名單”制度的實踐探索處于起步階段，各方面方案設(shè)計還不夠成熟完善。相應(yīng)地，在理論界，聚焦社會組織“黑名單”制度的研究同樣不多見，而其中比較有代表性的研究包括：張冉分析了社會組織“黑名單”制度價值，描述了實踐中面臨的困境并提出了相應(yīng)的完善對策；[3]王義重點闡述了社會組織失信“黑名單”制度建設(shè)過程中存在的問題，并提出了解決對策。[4]

值得關(guān)注的是，雖然直接聚焦“黑名單”制度的研究還比較少，但如果從更廣泛的視角觀察，其他一些相關(guān)研究同樣可以提供理論上的參考：一方面，社會組織“黑名單”制度實際上可以被視為社會組織問責體系中的有機組成部分，因此，關(guān)于社會組織問責的研究可以在一定程度上深化對“黑名單”制度的理解。當前學界在社會組織問責的理論框架、類型分析、存在問題以及完善對策等領(lǐng)域，已經(jīng)出現(xiàn)不少有價值的成果。這些成果可以從總體思路、理論基礎(chǔ)、操作過程等層面為社會組織“黑名單”制度研究提供借鑒。另一方面，在國家治理的場域中，社會組織、公民、企業(yè)等可以被視為同一邏輯層面的重要主體。相應(yīng)地，關(guān)于其他主體“黑名單”的研究也具備了重要的參考價值。當前，關(guān)于公民“黑名單”、企業(yè)“黑名單”的研究相對充分，圍繞制度設(shè)計、制度運行、應(yīng)對策略等問題都進行了比較細致的考察。下一步應(yīng)當在充分考慮社會組織自身特性的基礎(chǔ)上，借鑒其他主體“黑名單”制度的建構(gòu)和運行，以期深化理論認識、推進實踐步伐。

簡而言之，當前中國在社會組織“黑名單”制度的建構(gòu)實踐上已經(jīng)邁出了堅實的步伐，在理論研究層面也有了一定的積淀。在實踐和理論的雙重張力下，當前深化社會組織“黑名單”制度研究具有顯著的必要性和可行性，展示出可觀的學術(shù)圖景。下文將聚焦于社會組織“黑名單”制度建構(gòu)這一命題，細致地考察其邏輯基礎(chǔ)、運行路徑以及建構(gòu)策略，以期為改革提供可能的參考。

二、在政社關(guān)系重塑視角下理解社會組織“黑名單”制度的邏輯基礎(chǔ)

立足于歷史背景，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)檫壿嬈瘘c可以發(fā)現(xiàn)，以往改革試圖借助職能轉(zhuǎn)變重塑政府與市場、政府與社會的關(guān)系，從而形成政府、市場、社會各有邊界同時又有機互補的狀態(tài)；作為政府深化行政審批改革、加強事中、事后監(jiān)管的重要手段，社會組織“黑名單”制度應(yīng)運而生。因此，關(guān)于社會組織“黑名單”制度的研究，不能單純地從政府或社會組織自身的角度進行理解，而應(yīng)當將其置于政府與社會關(guān)系重塑的現(xiàn)實場域中，從國家治理現(xiàn)代化的高度審視，進而關(guān)注政府與社會兩個主體之間的作用方式。沿著這一思路，社會組織“黑名單”制度要想真正被構(gòu)建并發(fā)揮出實際作用，至少應(yīng)當構(gòu)筑于兩個邏輯基礎(chǔ)之上。

1.政府應(yīng)當允許社會組織“試錯”

中國社會體系很大程度上是在分權(quán)化改革和市場化改革中由一系列問題倒逼，加之信息網(wǎng)絡(luò)時代的催化而發(fā)展起來的。實際上，植根于強行政性主導的制度土壤，社會組織的發(fā)展高度依賴于政府的政策和資源支持，其自主發(fā)展能力尚不成熟，進而注定其在參與社會公共事務(wù)時的不穩(wěn)定性。這也是政府在推進職能轉(zhuǎn)變、深化向社會放權(quán)時的主要顧慮之一。誠然，較之西方，中國社會組織的發(fā)育程度尚不夠完善，其承接政府職能轉(zhuǎn)移和參與國家治理的能力尚有待提升，但是，如果永遠糾結(jié)于這一顧慮不敢“放手”，社會組織的獨立發(fā)展就會遙遙無期。反過來說，要想使社會力量真正地發(fā)揮作用，就應(yīng)當采用試錯的方式，在特定領(lǐng)域按照一定的政策設(shè)想進行嘗試性、探索性的實踐，總結(jié)經(jīng)驗教訓，使理論認識具體化和改革實踐操作化。簡單說就是，在實踐中“錯”、在“錯”中“學”。實際上，在社會組織管理領(lǐng)域，改革開放以來探索中國特色社會主義道路的整個歷程就是不斷試錯的過程，在降低政策運行的風險成本、規(guī)避浪漫主義帶來的陷阱以及克服有限理性的偏差等方面起到了關(guān)鍵性的作用。[5]這種不斷試錯、不斷提升的過程，才是社會組織成長發(fā)育的應(yīng)然路徑。

在“政府應(yīng)當允許社會組織‘試錯’”這一邏輯基礎(chǔ)中，滲透著兩方面的內(nèi)涵：其一是社會組織成長空間的拓展。社會組織在發(fā)展過程中往往受到政府以“社會組織管理規(guī)范化”為名義的影響或限制。在肯定管理規(guī)范化之必要性的同時，也必須看到，過度管理必然限制社會組織的活力和能力。在允許試錯這一場景下，通俗地說，政府在原來的“圈”外畫了一個更大的“圈”，允許社會組織在“圈”內(nèi)自主活動；當然，后續(xù)究竟是擴大還是縮小“圈”，將取決于社會組織的活動狀態(tài)以及政府對于形勢的判斷，但無論如何，社會組織的活動空間無疑是增大了，也為其下一步的行動提供了更多的可能性。其二是主管部門工作重心的后移。與社會組織成長空間的拓展相對應(yīng)，政府主管部門的工作方式也應(yīng)當發(fā)生一定的變化。在社會組織“黑名單”制度建構(gòu)的場景下，這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)為主管部門工作重心的后移。換言之，事前監(jiān)管通常會使政府出于管理便利的考慮而設(shè)置過多的限制，而社會組織成長空間的拓展必然伴隨著活動內(nèi)容的豐富化和活動形式的多樣化。相應(yīng)地，政府的最佳策略就是將工作重心后移，即不限制社會組織在“圈”內(nèi)的活動，但一旦越界，就要受到相應(yīng)的懲處。這種改變對于提升政府治理績效、規(guī)范社會組織行為也能夠起到良好的作用。

當然，不可否認，“試錯”改革也存在一定的局限性，例如，“試錯”過程可能取得短期效益，但長期潛伏的問題并不會充分暴露；或者說容易導致改革的不徹底。但綜合權(quán)衡之下，“試錯”改革應(yīng)當是不錯的選擇。同時，“試錯”也并非盲目嘗試，而是限定在風險和成本受控的狀況下。換言之，政府應(yīng)當引導和促進社會組織的良性發(fā)展，將其納入法治化、制度化、規(guī)范化的軌道，從而為“試錯”改革提供良性的環(huán)境保障。在這一前提下，社會組織“試錯”改革應(yīng)當能夠?qū)崿F(xiàn)效益極大化和風險極小化。

2.對社會組織的懲戒應(yīng)當落實到位

與政府主動放手、允許社會組織“試錯”相對的是，社會組織的行為應(yīng)當被限定在制度框架以內(nèi)，一旦逾越就要受到相應(yīng)的懲戒。換言之，兩者之間的關(guān)系應(yīng)當表現(xiàn)為：政府支持、培育社會組織發(fā)展，同時又規(guī)范社會組織行為；社會組織在“試錯”中不斷提升能力，同時又接受政府的規(guī)制和保護。而連接這兩者的關(guān)鍵之一，就在于對社會組織的懲戒能否落實到位——在此處的語境中，更加精細的表達是，將社會組織列入“黑名單”能否對其實現(xiàn)有效的懲戒。

在“對社會組織的懲戒應(yīng)當落實到位”這一邏輯基礎(chǔ)中，同樣滲透著兩方面的內(nèi)涵：其一是政府治理工具的創(chuàng)新。在社會組織管理當中，傳統(tǒng)治理工具首推等級式工具，即基于權(quán)威機制發(fā)揮作用，如命令、執(zhí)照、許可、管制等，通過規(guī)制和直接行動的方式對社會組織和個體施加影響。普遍而言，當前在社會組織管理中，“以監(jiān)督管理工具為主，放松管制工具次之，培育發(fā)展工具最少”。[6]這種方式的效用自不必多言，但是在國家治理網(wǎng)絡(luò)化主體格局的情境下，傳統(tǒng)等級式關(guān)系的治理工具經(jīng)常顯示出其不適應(yīng)性，尤其體現(xiàn)在忽略了政府與政策標的群體和服務(wù)對象之間的博弈策略上。[7]社會組織“黑名單”制度恰恰就是政府治理工具創(chuàng)新的體現(xiàn)。這一工具契合了國家治理現(xiàn)代化場景下的網(wǎng)絡(luò)化格局，一方面整合了多元主體的資源來對社會組織進行限制，另一方面又使得政府在公共行政中擁有較強的靈活性和回應(yīng)性，客觀上將提高治理效果，促使對社會組織懲戒效果的落實。其二是聯(lián)合懲戒體系的完善。所謂聯(lián)合懲戒體系，指的是將多元主體納入懲戒主體當中，充分發(fā)揮其各自以及主體間合作的作用，從而切實將懲戒效果落到實處。例如，作為懲戒主體的政府，可以在資金扶持、等級評估、授予榮譽稱號等方面對當事社會組織進行懲罰；作為懲戒主體的公民，可能失去對當事社會組織的信任，從而拒絕參與相關(guān)活動或進行資金支持；作為懲戒主體的大眾媒體，可以通過將懲戒客體廣而告之的方式引導公民的認知等。換言之，充分發(fā)揮多元主體的作用，完善聯(lián)合懲戒體系，多方位、全角度地對被納入“黑名單”的社會組織施加壓力，使其受到足夠的懲戒，甚至“寸步難行”。

簡而言之，在政府與社會關(guān)系重塑的現(xiàn)實場域中，一方面政府應(yīng)當允許社會組織“試錯”，另一方面對社會組織的懲戒應(yīng)當落實到位，唯有在此邏輯基礎(chǔ)上，社會組織“黑名單”制度才可以實現(xiàn)有效建構(gòu)和高效運行，進而深化政府職能轉(zhuǎn)變、提升國家治理水平。

三、社會組織“黑名單”制度運行的基本路徑

正如前文所述，社會組織“黑名單”制度涵蓋了多個主體和多個環(huán)節(jié)。從邏輯上看，這一制度首先應(yīng)當是多元主體收集信息后反饋給主管部門，然后主管部門結(jié)合這些信息進行判斷是否將某社會組織列入“黑名單”，再次是經(jīng)過醞釀的“黑名單”被公布于眾，最后則是社會組織經(jīng)過整改后被移出或留置在“黑名單”中。按照這樣的邏輯順序，可以將制度運行的基本路徑劃分為前后銜接的五個環(huán)節(jié)：“信息處理”“性質(zhì)研判”“問題處理”“名錄公布”“名錄移除”(參見圖1)。接下來將分環(huán)節(jié)細致地描述社會組織“黑名單”制度是如何運行的。

圖1 社會組織黑名單制運行過程(資料來源：作者自制)

1.“信息處理”環(huán)節(jié)

信息處理是社會組織“黑名單”制度運行的起點，此處的“信息處理”實際上又可以細分為兩個部分：其一為信息的收集匯總，即將社會組織未依法履行義務(wù)或存在違法違規(guī)行為的信息進行收集匯總。從信息供給者和信息接受者的角度看，后者無疑是政府主管部門，而前者的范圍就相當廣泛了，政府、公民、企業(yè)乃至其他社會組織，都可以扮演信息供給者的角色。事實上，在公共行政中，由于日常事務(wù)的處理和公共服務(wù)的供給耗費了政府部門的大量精力，從而使其信息收集能力受到了限制；而在國家治理現(xiàn)代化的場域中，多元主體均可以成為信息的積極提供者，從而使政府能夠以較低的成本獲得足夠的用于決策的信息。同時，信息載體也是多元化的，例如紙質(zhì)舉報信、電子信件、主管部門開辟的留言板塊等。借助多主體、廣渠道的形式，信息資源大量地匯聚到政府主管部門，為下一步工作的開展打下了基礎(chǔ)。其二為信息的過濾整合。正如前文所述，多元主體均可以成為信息的積極供給者，但是不同主體所提供信息的質(zhì)量和可信程度顯然是千差萬別的，極有可能出現(xiàn)諸如不當約簡、信息超載、本底噪音、主觀濾波、小道消息泛濫等問題。[8](P170-171)如何對這些海量的信息進行甄別處理，過濾掉不可信和存疑的信息，整合出真實有效的部分，進而作為主管部門用以決策的支撐，是其工作中面臨的難點所在。

2.“性質(zhì)研判”環(huán)節(jié)

通過前一環(huán)節(jié)對信息的收集匯總和過濾整合，主管部門已經(jīng)獲得了真實程度比較高的信息。到了這一環(huán)節(jié)，核心內(nèi)容就是依據(jù)這些信息對社會組織的行為進行性質(zhì)研判，簡單地說就是，“是否考慮將該社會組織納入黑名單”。而要想做出精準的判斷，就有必要列出操作性比較強、劃分比較明確的參考標準，即當社會組織做出哪些行為，并且這些行為嚴重到何種程度之時，就將被考慮納入“黑名單”?！靶再|(zhì)研判”環(huán)節(jié)的關(guān)鍵就在于要設(shè)定細致、公平的參考標準，以供按圖索驥，從而切實將社會組織的行為規(guī)范起來。當然，在具體的執(zhí)行過程中自然會出現(xiàn)模棱兩可的狀態(tài)，這個時候，就需要執(zhí)行人員運用自由裁量權(quán)，結(jié)合其個人的工作經(jīng)驗進行判斷。

3.“問題處理”環(huán)節(jié)

前一個邏輯節(jié)點是主管部門考慮要將某社會組織列入“黑名單”，而在這一環(huán)節(jié)，主管部門將結(jié)合更多的信息做出決策，即確定是否將當事社會組織列入“黑名單”。在做出這一決策的過程中，應(yīng)當非常慎重，原因至少有二：一方面，主管部門決策所依據(jù)的信息可能存在失真，另一方面，執(zhí)行人員同樣也受到主觀偏好的影響。因此，在“問題處理”這一環(huán)節(jié)中，最為關(guān)鍵的內(nèi)容在于，有必要給予當事社會組織以自我辯護的權(quán)利。從程序公平的角度看，保障當事社會組織自我辯護的權(quán)利，無疑能夠限制主管部門可能出現(xiàn)的肆意妄為，這也是實質(zhì)公平得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)性條件。具體地說，當主管部門考慮要將某社會組織列入“黑名單”的時候，首先應(yīng)當將這一決定以書面函件的形式告知當事社會組織，并限定其于特定時間內(nèi)圍繞問題進行回復或解釋，否則將視為自動放棄；當事社會組織的自我辯護和解釋若能獲得主管部門的認可，主管部門可以考慮暫緩將其列入“黑名單”，否則就將進入下一個程序環(huán)節(jié)。這樣，一方面保證社會組織的知情權(quán)、參與權(quán)，保護社會組織的合法權(quán)益，另一方面也降低了治理難度，提升了治理彈性，進而實現(xiàn)了國家治理的完善。

4.“名錄公布”環(huán)節(jié)

這一環(huán)節(jié)指的是主管部門通過媒介將“黑名單”公布于眾。具體地看，這一環(huán)節(jié)至少應(yīng)當把握以下三點：其一是信息項目，即“黑名單”當中應(yīng)當包含的各項信息。例如《浙江省社會組織“黑名單”管理辦法(試行)》就規(guī)定，應(yīng)當公示“組織名稱、組織類型、統(tǒng)一社會信用代碼(或原組織機構(gòu)代碼)、法定代表人姓名、法定代表人身份證號碼(公布時隱去部分字段)、發(fā)布時間、發(fā)布期限、列入事由、列入依據(jù)等信息”。其二是公布渠道。公布渠道應(yīng)當以覆蓋面廣為基本原則，其形式可以采用諸如網(wǎng)站、電視、廣播等多種形式，各地也可以有所差別，例如浙江省規(guī)定將“通過‘信用浙江’網(wǎng)站、省社會組織信息平臺”等渠道進行公布，也有地方借助民政部門官方網(wǎng)站進行公布。其三是懲戒措施，即要明確規(guī)定被納入“黑名單”的社會組織將會在哪些領(lǐng)域受到何種程度的懲戒、懲戒的主體和方式如何等，既可以考慮將組織懲戒和負責人個人懲戒相結(jié)合，也可以依據(jù)性質(zhì)的嚴重程度對列入“黑名單”的社會組織進行分類處理等。

5.“名錄移除”環(huán)節(jié)

這一環(huán)節(jié)指的是主管部門將社會組織移出“黑名單”，通常包含以下兩種情形：其一，社會組織對主管部門決定不服的，可以依法申請行政復議或提起行政訴訟。根據(jù)復議結(jié)果或訴訟結(jié)果，若行政行為確實有誤的，主管部門應(yīng)當即將該社會組織移出“黑名單”，并做出書面說明廣而告之，同時還應(yīng)當為該組織恢復名譽。其二，在“黑名單”公布特定時間后(從政策文本看，比較普遍的做法是“半年”或“一年”)，社會組織認為其行為經(jīng)過整改已經(jīng)到位的，可以向主管部門提出移除申請；主管部門經(jīng)過審核，認為整改確實到位的，可以做出移除決定，書面告知當事社會組織，并更改“黑名單”公示信息。當然，還有一種情況是，如果社會組織拒不糾正錯誤行為，或糾正不到位的，自然也就談不上名錄移除了，甚至在必要的情況下可以配合其他強制措施以加強懲戒效力。這里的兩種情形，前者關(guān)于行政救濟的制度設(shè)計，既有助于保護當事社會組織的合法權(quán)益，也能夠限制主管部門的行為；后者則給予當事社會組織以改正錯誤的機會，能夠為社會組織的有序發(fā)展乃至社會治理的有效運行提供保障。此外，當事社會組織被移出“黑名單”后，就會與其他社會組織同等地接受多元主體監(jiān)督，也就是回到了“信息處理”環(huán)節(jié)；這樣，社會組織“黑名單”制度也就在運行中自然地實現(xiàn)了邏輯閉環(huán)。

簡而言之，從運行角度看，社會組織“黑名單”制度包含著“信息處理”“性質(zhì)研判”“問題處理”“名錄公布”“名錄移除”五個前后銜接的環(huán)節(jié)，并可以在邏輯層面實現(xiàn)閉環(huán)。這將有助于實現(xiàn)制度設(shè)計的自洽性，進而提升治理績效。

四、社會組織“黑名單”制度建構(gòu)的主要策略

在對社會組織“黑名單”制度的當前狀況、邏輯基礎(chǔ)、運行路徑有了基本了解的基礎(chǔ)上，接下來將要探討的是制度建構(gòu)的主要策略。正如前文所述，社會組織“黑名單”制度并非單純的管理方式，而是一個與社會管理體制、國家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)的有機體，有豐富的內(nèi)涵和外延。這一客觀事實注定關(guān)于社會組織“黑名單”制度建構(gòu)的工作是十分復雜的，有必要從宏觀、中觀、微觀多個維度切入，探討應(yīng)對策略。

1.宏觀策略

在宏觀策略上，有必要將社會組織“黑名單”制度的建構(gòu)與政府職能轉(zhuǎn)變有機聯(lián)系起來。從制度緣起看，社會組織“黑名單”制度恰恰是政府調(diào)整政社關(guān)系、強化行政審批改革，并由事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管的產(chǎn)物，而這反過來又成為深化政府職能轉(zhuǎn)變的有機組成部分，推動了政府治理方式的轉(zhuǎn)型。從制度運行看，無論立足哪個環(huán)節(jié)，制度設(shè)計能否落到實處，均與政府改變工作作風、重塑工作流程和調(diào)整工作重點密切相關(guān)，還受到政府部門間合作狀況的影響。這些內(nèi)容既是政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果，也推動著政府職能轉(zhuǎn)變的持續(xù)深化。因此，在下一步的改革過程中，有必要將制度建構(gòu)與政府職能轉(zhuǎn)變有機聯(lián)系起來，一方面以職能轉(zhuǎn)變推動制度運行，另一方面則以制度的不斷運行深化職能轉(zhuǎn)變，從而切實改變政社關(guān)系，提升政府治理績效，催生社會治理能力。

尤為值得關(guān)注的是，在黨的十八屆三中全會提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一戰(zhàn)略目標的場域中，建構(gòu)社會組織“黑名單”制度和深化政府職能轉(zhuǎn)變均是完善國家治理的重要內(nèi)容，并在這一過程中實現(xiàn)了有機統(tǒng)一。未來，應(yīng)當強調(diào)在整體建構(gòu)的基本目標下，實現(xiàn)治理理念、組織結(jié)構(gòu)和治理工具的有機協(xié)調(diào)。[9]

2.中觀策略

從哲學思辨的角度考慮，任何一項制度在建構(gòu)的過程中都應(yīng)當考慮程序和結(jié)果兩方面的問題，社會組織“黑名單”制度也不例外。沿著這一邏輯，在制度建構(gòu)的過程中，至少應(yīng)當秉持以下兩項原則：

一是程序規(guī)范原則。它使得包括公布、申訴、移除等環(huán)節(jié)均在制度規(guī)定的軌道內(nèi)運行，從而既受制度的限制，又受制度的保護。正如日本學者谷口安平所言，“我們常常很難就實體上某一點達成一致……程序是唯一能達成一致的地方，而且他們能達成一致的唯一程序是能保證程序公正的程序”。[10](P376)從運行環(huán)節(jié)上看，程序規(guī)范原則至少應(yīng)當包含以下三個要素：(1)公布程序的規(guī)范。社會組織一旦被列入“黑名單”，就會在日常運行、市場準入、承接公共服務(wù)外包等方面受到重大限制，這就在客觀上要求主管機關(guān)在名單正式公布前要足夠細致、足夠?qū)徤?，并且要履行復核、告知、聽證等諸程序，防止出現(xiàn)“烏龍”。(2)救濟程序的規(guī)范。對于被列入“黑名單”的社會組織，應(yīng)當設(shè)計規(guī)范的救濟程序，賦予其申辯、訴求、賠償?shù)臋?quán)利，并且確保其能夠落實到位。(3)移除程序的規(guī)范。本著懲前毖后的原則，對被列入“黑名單”的社會組織，如果在規(guī)定的時間內(nèi)完成整改，通過相應(yīng)的反饋、核查程序，可以被移出“黑名單”。這樣無疑可以有效地引導社會組織行為，并以解除限制或強化限制的方式督促其接受監(jiān)管。

二是過錯與懲戒相稱原則。它確保主體因其過錯行為而受到恰當?shù)膽徒?，既避免力有未逮，又避免矯枉過正。具體地看，這一原則至少應(yīng)當考慮以下兩項因素：(1)違法違規(guī)與否及其程度，(2)危害社會和公共利益與否及其程度。[3]不得不承認，當前中國一些地方的管理思路還比較陳舊，也更加傾向于將“黑名單”制度作為強化政府對社會組織控制的方式，進而“理性地”將一些不恰當?shù)膬?nèi)容納入“黑名單”管理之中，客觀上使約束效應(yīng)泛化了，反過來削弱了約束作用。例如某地民政部門將“未按要求參加政府組織工作會議”作為列入“黑名單”的依據(jù)之一，這就是違背過錯與懲戒相稱原則的直接體現(xiàn)。進一步說，這種不考慮違法違規(guī)程度和危害公共利益程度而濫用“黑名單”的做法，往往損害的是政府公信力，既不利于社會組織自身的健康成長，也與中央多次強調(diào)的“深化簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革”[11]要求背道而馳。

簡而言之，建立正當、規(guī)范的程序是社會組織“黑名單”制度建構(gòu)的法制化基礎(chǔ)，明確懲戒標準和適用范圍是該制度建構(gòu)的關(guān)鍵所在。貫徹并堅持“程序規(guī)范”和“過錯與懲戒相稱”兩項原則，對于政府和社會組織這兩個主體，均能夠起到既增強主體能力又限制主體行為的作用，而這兩項原則的有機結(jié)合，無疑能夠推動改革深化、完善國家治理。實際上，從更大的范圍上講，這兩項原則也可以用于處理政府與公民的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系等領(lǐng)域。

3.微觀策略

(1)建構(gòu)多元主體共治體系。前文在討論制度運行的時候曾經(jīng)提到，受資源和能力的限制，單一政府主體難以對所有社會組織進行有效的監(jiān)控和懲罰。無論是從信息供給的角度，還是從監(jiān)控實施的角度，對社會組織的懲戒必然要借助于一個龐大的多元主體體系；更直接地說，社會組織“黑名單”制度的實施并非單一政府主體能夠有效完成的，需要引入多元主體的力量，建構(gòu)多元主體共治體系，這在客觀上也契合國家治理現(xiàn)代化的基本要求。

簡單地看，在多元主體共治體系中，政府、人大、政協(xié)等帶有行政性或政治性的機關(guān)自然扮演著重要的角色，能夠?qū)Ξ斒律鐣M織實施行政性或法律性的懲罰；而市民、企業(yè)、新聞媒體乃至其他社會組織等，則可以對當事社會組織實施非行政性或非法律性的懲罰，例如，被列入“黑名單”的社會組織難以獲得民眾的資金支持、志愿者的勞動捐贈等；此外，其他主體除了作為信息供給者和制度參與者之外，也可能成為類似“黑名單”制度的設(shè)置主體，例如培養(yǎng)民間第三方機構(gòu)構(gòu)建社會組織失信名錄等。

(2)強化政府部門組織建設(shè)。一方面，作為政府對社會組織進行監(jiān)管的工具，“黑名單”制度客觀上也存在著誘發(fā)權(quán)力濫用和權(quán)力尋租的可能。因此，在制度建構(gòu)的過程中，有必要強化政府部門的行政自制，樹立良好的執(zhí)法理念，既加強自我監(jiān)督和約束，又強化異體監(jiān)督和約束，確保社會組織“黑名單”制度公正、合法地實施，而非成為權(quán)力尋租的工具。當然，這一問題在更廣泛的意義上，實際可以表述為如何有效實施監(jiān)督的問題，在此不過多展開。

另一方面，政府部門之間的協(xié)同與合作，同樣是制度有效運行的關(guān)鍵一環(huán)。整體上看，社會組織“黑名單”制度，應(yīng)當是包括主管部門——甚至有時候，若干個部門都肩負主管職權(quán)——以及注冊登記、稅收、審計等諸多部門共同作用的政府聯(lián)動機制。按照信息經(jīng)濟學的解釋，“失信行為的期望成本要大于期望收益，低于此標準就會誘導社會組織失信或鼓勵社會組織不守信”。[12]在具體工作中，有效的部門聯(lián)動將使社會組織的違法違規(guī)行為成本和面臨的風險大大增加，從而能夠提升制度的約束效力；但反過來說，部門之間的壁壘和利益沖突也極有可能使社會組織“左右逢源”、消解懲戒力量。因此，在制度建構(gòu)過程中，應(yīng)當著力強化部門間協(xié)作，例如，多個部門可以聯(lián)合制定懲處條例和細則，使社會組織“一處違規(guī)、處處受限”，從而推動社會組織“黑名單”制度的正常運行。

(3)構(gòu)建統(tǒng)一信用管理平臺。在政府治理過程中，信息不對稱往往是重要制約因素，在社會組織“黑名單”制度中也不例外。從當前已經(jīng)出臺的諸多條例文本看，各地分別設(shè)置的“黑名單”往往是一種較為封閉的評價和懲戒體系，信用管理平臺各自為政，公布渠道也大多局限于本行政區(qū)域。這就導致社會組織信用信息難以實現(xiàn)共享。因此，可以考慮建構(gòu)統(tǒng)一的信用管理平臺，將分散在各地、各部門的社會組織“黑名單”信息匯總到單一平臺上，這一方面有助于打破資源壁壘、實現(xiàn)信息整合，另一方面，多元主體可以通過這一平臺查詢到社會組織的相關(guān)信息，從而強化對社會組織的監(jiān)督。此外，這一平臺的建設(shè)，還可以作為國家層面社會征信體系的有機組成部分，建立健全覆蓋全社會的守信激勵和失信懲戒機制，推動國家治理的不斷完善。

(4)優(yōu)化“黑名單”的獎懲機制。從成本和收益的角度分析，“黑名單”制度要想切實發(fā)揮作用，前提條件就是要使社會組織的違法違規(guī)成本大于其收益。具體地看，可以考慮采用以下幾項內(nèi)容：

一是，建構(gòu)差異化的懲戒方式。當前的制度設(shè)計主要是面向那些嚴重不履行義務(wù)或有嚴重違規(guī)違法行為的社會組織，但這在某種程度上無疑默許了一些輕微的不履行義務(wù)或違法違規(guī)行為，客觀上縱容了社會組織為“小惡”。因此，可以考慮按照情節(jié)的輕重進行分級，并相應(yīng)地設(shè)置對應(yīng)的懲戒措施；簡單說就是“小惡小懲、中惡中懲、大惡大懲”，這與前文中觀策略里強調(diào)的“過錯與懲戒相稱”相契合。

二是，建構(gòu)組織懲戒與個人懲戒相結(jié)合的機制。當前在中國的社會組織懲戒中，主要面向的是社會組織自身，其領(lǐng)導者或管理者往往較少承擔責任。但在實踐中，領(lǐng)導者或管理者往往是受懲行為的決策者或執(zhí)行者。為了提高社會組織違法違規(guī)成本，可以建構(gòu)組織懲戒與個人懲戒相結(jié)合的機制，強化對領(lǐng)導者或管理者行為動機的監(jiān)管，推動社會組織行為規(guī)范化。

三是，建構(gòu)正面激勵與負面激勵相結(jié)合的機制。按照組織行為學的解釋，正面激勵與負面激勵相結(jié)合的制度設(shè)計往往能夠大大提升激勵的效果。鑒于此，未來在推進社會組織“黑名單”制度建構(gòu)的同時，也應(yīng)當適時地推動“紅名單”制度建設(shè)，定期公布那些信用良好、遵紀守法的社會組織名錄，并在行政層面或非行政層面給予一定的優(yōu)惠，從而引導社會組織有序、健康發(fā)展。