呂翠蘋秦君玲張潔

（①西藏大學(xué)財經(jīng)學(xué)院 ②國家開放大學(xué)西藏學(xué)院西藏拉薩850000③青島濱海學(xué)院 山東青島 266555）

一、引言

中央與地方政府間財政關(guān)系的改革是當(dāng)前加快建立現(xiàn)代財政制度、推動財稅體制深化改革的首要任務(wù)，而財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是規(guī)范處理中央與地方政府間財政關(guān)系的前置條件。從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、民族、宗教、法律、自然地理等各個方面綜合考察，西藏具有中國乃至世界的特殊性，中央與西藏自治區(qū)政府間財政關(guān)系的處理需要深入分析西藏特殊的財政事權(quán)。中央政府與西藏地方政府間財政事權(quán)存在劃分不清的問題。首先，部分應(yīng)劃歸中央的事權(quán)交給了地方處理。在西藏尤其表現(xiàn)在國防、維穩(wěn)等方面，西藏地方政府以直接或間接的形式承擔(dān)了更多的維穩(wěn)、邊境防控、邊境建設(shè)等本應(yīng)劃為中央政府的事權(quán)。其次，中央在西藏承擔(dān)了部分應(yīng)歸屬西藏地方政府的事權(quán)和相應(yīng)支出責(zé)任。這一問題主要表現(xiàn)在繁雜的專項轉(zhuǎn)移支付項目上。中央對西藏的專項轉(zhuǎn)移支付資金涉及教育、科學(xué)技術(shù)、住房保障支出等各個方面，其中不乏有受益范圍僅限某一轄區(qū)的縣鄉(xiāng)公路建設(shè)與維護(hù)、小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目的支出。第三，很多領(lǐng)域存在著由中央與西藏地方共同管理的財政事權(quán)，其相應(yīng)支出責(zé)任分擔(dān)不明確。如實(shí)際工作中，西藏的公共安全、教育、公共文化、社會保障與就業(yè)、節(jié)能環(huán)保等方面的支出都是通過西藏的財力安排與中央的專項轉(zhuǎn)移支付共同承擔(dān)的。這些事權(quán)在中央與西藏自治區(qū)政府間責(zé)任分擔(dān)過程中并無固定的比例劃分，一定程度上造成中央與西藏地方政府間共同事權(quán)職責(zé)不清，資金使用的預(yù)期性、規(guī)劃性欠缺，資金使用效率大打折扣。

中央政府與西藏地方政府間事權(quán)劃分不清、支出責(zé)任不明確的現(xiàn)狀需要我們結(jié)合西藏的特殊性深入分析西藏特殊的財政事權(quán)，以求找到科學(xué)的解決思路。

二、西藏特殊財政事權(quán)實(shí)證分析

（一）西藏公共支出成本高，地方事權(quán)財政負(fù)擔(dān)重

在中國這樣一個自然、社會條件地區(qū)差異明顯的國家，在不同地區(qū)提供大致相同的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，其公共支出成本具有明顯差異，因此在推進(jìn)全國基本公共服務(wù)均等化過程中應(yīng)充分重視成本因素，考察不同地區(qū)提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的真實(shí)財政能力。一個地區(qū)公共支出成本差異的影響因素主要包括自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會環(huán)境等。西藏在這些因素上都具有相當(dāng)?shù)奶厥庑?，這也正是西藏公共支出成本高，地方財政負(fù)擔(dān)重的原因所在。

1.自然地理環(huán)境因素

人類生存和發(fā)展的必要前提就是自然地理環(huán)境，它天然影響著一個地區(qū)的公共支出成本，主要有：平均海拔、地形復(fù)雜程度、國土面積和偏遠(yuǎn)程度、氣候特征等。

（1）平均海拔。海拔高度與公共支出成本呈正比。某地區(qū)平均海拔越高，其自然條件越惡劣，進(jìn)而影響當(dāng)?shù)厝藗兊纳a(chǎn)生活條件，公共支出成本就會增加。高海拔強(qiáng)化了重力侵蝕作用，更容易帶來坍塌、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害，使基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)成本大大增加。西藏素有“世界屋脊”和“地球第三級”之稱，平均海拔4000米以上。西藏自治區(qū)海拔超過5000米的地區(qū)占西藏整個面積的34%，海拔在4000米以上的地區(qū)占85.1%。當(dāng)前西藏的交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模龐大的現(xiàn)狀與其巨大的建設(shè)、運(yùn)行及養(yǎng)護(hù)成本之間存在著巨大的矛盾。

（2）地形復(fù)雜程度。地形復(fù)雜程度與公共支出成本呈正比。在西藏，巍峨聳立的群山構(gòu)成其基本地貌骨架，其中東西向的山系構(gòu)成西藏高原的主體部分，從北向南依次是昆侖山脈、喀喇昆侖山—唐古拉山脈、岡底斯山—念青唐古拉山脈、喜馬拉雅山脈。南北向的山系主要是高原東南部多條嶺谷相間的橫斷山脈。這些山脈呈弧形展開，形成高原西部的帕米爾“山結(jié)”和高原東部的橫斷山“山束”，內(nèi)部群峰匯集，地勢險峻無比，其中珠穆朗瑪峰是世界上最高峰，海拔8844.43米。如此復(fù)雜的地形地貌為其道路、通訊、供水、供電、服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加了難度，群山聳立更是阻隔了西藏各地市間及西藏與外界的聯(lián)系，導(dǎo)致公共服務(wù)的投入及傳遞成本增加，公共支出成本更高。

（3）國土面積和偏遠(yuǎn)程度。國土面積和偏遠(yuǎn)程度與公共支出成本呈正比。西藏地處祖國西南邊陲，地理位置偏遠(yuǎn)，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，遠(yuǎn)離國家的經(jīng)濟(jì)文化中心，在五個自治區(qū)中省會城市與首都北京的地圖直線距離是最遠(yuǎn)的，距離北京2657.9千米。根據(jù)溫軍（2001）測算，也是省會城市與最近港口①最近港口是指中國沿海最主要的14個港口,即大連、營口、秦皇島、天津、煙臺、日照、青島、連云港、上海、寧波、汕頭、廣州、湛江、?？?。的地圖直線距離最遠(yuǎn)的，為2900千米。其周圍又有山地、高原阻隔，交通、通訊等更是受到自然環(huán)境影響，與外界聯(lián)系受到極大限制。西藏全區(qū)面積約120多萬平方千米，約占全國面積的1/8，南北寬約1000千米，東西長約1900千米，如此廣袤的國土領(lǐng)域內(nèi)設(shè)置的行政區(qū)劃數(shù)量及各行政區(qū)域間的距離遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國內(nèi)其他地區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)。在西藏六市一地下設(shè)74個縣（區(qū)）694個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處），其政府服務(wù)半徑大，財政供養(yǎng)系數(shù)高，其行政成本必然遠(yuǎn)高于內(nèi)地。

（4）氣候特征。惡劣的氣候?qū)е氯祟惿a(chǎn)、工作效率低下，災(zāi)害支出頻繁，直接或間接提高了地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)成本。獨(dú)特的地形地貌造就了西藏復(fù)雜多樣的氣候特征，自東南到西北，自山腳到山頂依次展現(xiàn)熱帶、亞熱帶、溫帶、亞寒帶、寒帶等氣候類型，真正體現(xiàn)“一山有四季，十里不同天”的氣候特點(diǎn)。具體來說：一是空氣稀薄，含氧量低。這嚴(yán)重威脅西藏人民的身心健康，甚至危及生命，直接影響當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、工作效率。二是氣溫低，降水分布不均勻。西藏工程建設(shè)的施工期短，且需對工程采取保溫措施，同樣質(zhì)量的工程成本造價較一般地區(qū)高出20%左右。三是日照時間長，太陽輻射強(qiáng)，造成了如灼傷皮膚等諸多影響。以上氣候特征導(dǎo)致西藏干旱、風(fēng)沙、暴雪、霜凍、冰雹、洪水、泥石流等自然災(zāi)害頻繁，對人類生命財產(chǎn)安排造成威脅，道路及車輛維護(hù)成本都增加，并影響到西藏的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，直接導(dǎo)致防災(zāi)抗災(zāi)支出增加，減災(zāi)救災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求龐大。

2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素

經(jīng)濟(jì)環(huán)境對一個地區(qū)公共服務(wù)的提供具有直接影響，在很大程度上影響著該地區(qū)的公共支出成本。下面從市場化程度、物價水平、人均GDP等方面分析經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素對西藏公共支出成本的影響。

（1）市場化程度。一個地區(qū)市場化程度與公共支出成本呈反比關(guān)系。由于受到歷史慣性、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理條件等因素的影響，西藏市場極其狹小，其市場觀念、競爭意識淡薄。很多領(lǐng)域仍然深受計劃經(jīng)濟(jì)模式影響，政府越位與缺位現(xiàn)象并存，行政開支大，2015年西藏政府消費(fèi)支出占總消費(fèi)支出的65.4%，這個比例是全國最高的。西藏國有經(jīng)濟(jì)比重高，更多體現(xiàn)出計劃經(jīng)濟(jì)色彩，2015年西藏國企數(shù)量占區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)的7.18%，是全國平均水平的7倍左右，2015年西藏有72.15%的固定資產(chǎn)投資是面向國有經(jīng)濟(jì)的，這一比例高出同期全國平均水平的47.29個百分點(diǎn)，僅有7.92%投向私營及個體經(jīng)濟(jì)，低于同年全國平均水平24.78個百分點(diǎn)。①根據(jù)《西藏統(tǒng)計年鑒2016》計算得來。西藏消費(fèi)品市場容量小、城鄉(xiāng)差異巨大，土地、勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要素市場剛剛起步，地區(qū)封閉分割阻礙著要素自由流動及合理配置，證券市場困難重重。西藏市場化進(jìn)程緩慢，其市場化程度明顯低于內(nèi)地其他地區(qū)，在全國排名最末。（見圖1）

圖1 中國各省市市場化發(fā)育程度情況

（2）物價水平。物價水平與公共支出成本成正比。與我國其他地區(qū)相比，當(dāng)前西藏的總體物價水平處于相對較高水平，同樣的貨幣量在西藏的購買力遠(yuǎn)不及內(nèi)地一般地區(qū)的水平。其中一個重要原因在于，西藏特殊的地理位置導(dǎo)致許多工業(yè)和生活用品依靠遠(yuǎn)在千里之外的區(qū)域市場供應(yīng)，即使當(dāng)?shù)乜梢怨?yīng)部分生產(chǎn)生活用品也需要耗費(fèi)更多的人力物力，因高寒缺氧帶來的效率低下、折舊率過高等都直接增加了產(chǎn)品的成本。

（3）人均GDP。人均GDP常常用來衡量一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，代表該地區(qū)的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力。人均GDP高說明該地區(qū)居民生活水平較高，并間接反映出該地區(qū)政府財政收入水平較高，進(jìn)而說明該地區(qū)政府提供基本公共服務(wù)的能力較強(qiáng)，因此地區(qū)發(fā)展公共事業(yè)的財政負(fù)擔(dān)相對較輕，具有較強(qiáng)公共事業(yè)發(fā)展能力。西藏民主改革以來，西藏經(jīng)濟(jì)社會雖然得到全面發(fā)展，農(nóng)牧民生活得到不斷提高，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍大大落后于我國其他地區(qū)（見圖2）。在五個自治區(qū)中，2015年西藏?zé)o論是GDP還是人均GDP都是最低的，西藏發(fā)展公共事業(yè)的財政負(fù)擔(dān)沉重。

圖2 2015年五個自治區(qū)GDP及人均GDP狀況

3.社會環(huán)境因素

社會環(huán)境好的地區(qū)，人們的工作生活效率及質(zhì)量得到大大提升，可以有效降低社會管理成本，避免不必要的財政資源浪費(fèi)。下面從人口狀況、貧困水平、交通狀況等方面分析社會環(huán)境因素對西藏地方財政負(fù)擔(dān)的影響。

（1）人口狀況。從人口規(guī)模及人口密度來看，對于如基礎(chǔ)設(shè)施類的固定成本較高而運(yùn)行成本相對低的公共服務(wù)，使用人口越多，形成規(guī)模效應(yīng)，單位成本越低，反之則單位成本越高。如表1所示，2015年，西藏總?cè)丝?24萬人，人口規(guī)模不及全國人口的0.24%，國土面積卻占全國面積的1/8左右，人口密度僅為2.69人/平方千米，是民族地區(qū)乃至全國人口密度最小的省區(qū)，因此在西藏提供基本公共服務(wù)的人均公共支出成本必然較高。另外，我國政府“職責(zé)同構(gòu)”，要維持西藏政府行政部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，要設(shè)置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量及配備的財政供養(yǎng)人員必然遠(yuǎn)多于內(nèi)地，其人均公共支出成本必然更高。如圖3所示，2008年西藏的財政供養(yǎng)系數(shù)①財政供養(yǎng)系數(shù)=財政供養(yǎng)人口/總?cè)丝跒?.27%，在全國各省份是最高的，而同期全國平均水平為3.54%，西藏地方財政負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)高于全國其他省份。從城鄉(xiāng)人口比例來看，城鎮(zhèn)人口所占比重較低的地區(qū)人口密度相對低，同等公共服務(wù)的受益人群相對少，從而公共服務(wù)供給效率低，基本公共服務(wù)的單位成本高。2015年西藏城鎮(zhèn)人口比例僅占27.74%，是民族地區(qū)乃至全國比例最低的，而同期全國城鎮(zhèn)人口比重達(dá)56.1%，是西藏人口城鎮(zhèn)化率的兩倍以上。從少數(shù)民族人口比重來看，少數(shù)民族人口聚集的地區(qū)往往涉及雙語甚至多語教學(xué)、傳媒，還面臨反分裂、反恐怖等維護(hù)安全穩(wěn)定任務(wù)。

這些都會加大地方政府的公共支出成本。據(jù)2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)公報，西藏少數(shù)民族人口比重達(dá)91.83%，是民族地區(qū)甚至全國少數(shù)民族人口最為集中的省區(qū)，包括藏族、回族、珞巴族、門巴族、納西族等40多個民族，境內(nèi)有苯教、佛教、伊斯蘭教、天主教4種宗教，形成獨(dú)具特色的民族文化領(lǐng)域，從而教育支出、文化宗教管理支出、行政管理支出都大大增加。從人口受教育程度來看，2015年西藏文盲人口占15歲及以上人口的比重為37.33%（見表1），是民族地區(qū)乃至全國比重最高的，文盲率接近全國平均水平的7倍，較低的人口文化素質(zhì)必然會導(dǎo)致公共支出成本的增加。

圖3 2008年全國各地區(qū)財政供養(yǎng)系數(shù)情況

（2）貧困水平。貧困地區(qū)往往經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加不平衡，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的成本更高，面臨著行政管理支出、教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、農(nóng)業(yè)支出等各項財政支出的撥付困難，財政壓力大。如圖4所示，2015年西藏居民人均可支配收入為12254.3元，在全國31個省份中排名最后，僅相當(dāng)于排名第一位的上海居民人均可支配收入的25%左右。2015年西藏恩格爾系數(shù)①恩格爾系數(shù)是食品支出總額占個人消費(fèi)支出總額的比重。國際上一般用來判定生活水平高低及貧困劃分，恩格爾系數(shù)越大意味著貧困程度越高。聯(lián)合國根據(jù)恩格爾系數(shù)的大小，對世界各國或地區(qū)的生活水平有一個劃分標(biāo)準(zhǔn)，即一個國家或地區(qū)恩格爾系數(shù)大于60%為貧窮；50%-60%為溫飽；40%-50%為小康；30%-40%屬于相對富裕；20%-30%為富裕；20%以下為極其富裕。為47.54%，可以說已經(jīng)跨入小康水平，但遠(yuǎn)高于同期全國居民恩格爾系數(shù)30.64%的水平，且這一系數(shù)是全國各省區(qū)最高的，盡管恩格爾系數(shù)會受不同地區(qū)居民生活習(xí)慣不同、消費(fèi)品價格差異等因素的影響，但仍從一定程度上反映出西藏仍是我國非常貧困的地區(qū)。

表1 2015年西藏人口狀況表

（3）交通狀況。一個地區(qū)若交通基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，即可以大大減少公共服務(wù)提供的運(yùn)輸成本，有效促進(jìn)公共事業(yè)的發(fā)展，從而降低公共支出成本。截至2015年底西藏鐵路營業(yè)里程786.3千米，鐵路密度6.54千米/萬平方千米，公路里程78348千米，公路密度651.71千米/萬平方千米，是全國鐵路密度、公路密度最低的省區(qū)，且公路等級相對較低、質(zhì)量差，等外公路占全區(qū)公路里程的25.44%左右，較全國平均水平高出14個百分點(diǎn)，高速公路僅占全區(qū)公路里程的0.05%左右，遠(yuǎn)低于全國平均水平。②根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2016》《西藏統(tǒng)計年鑒2016》計算得出。結(jié)合西藏惡劣的自然地理環(huán)境，目前西藏在道路治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村通公路、公路安全生命防護(hù)、危橋改造等方面投資需求巨大，交通基礎(chǔ)設(shè)施落后的現(xiàn)狀大大增加了西藏基本公共服務(wù)供給的成本。

綜上，在以上因素的影響下，西藏地方財政負(fù)擔(dān)沉重，且由于自然地理環(huán)境等不可抗力因素，這一狀況很難在較短時間內(nèi)得到根本改善，羅絨戰(zhàn)堆、樊毅斌（2011）提出，西藏的區(qū)域發(fā)展成本較全國平均水平要多出50%以上，至少在十年內(nèi)都是這樣的。因此中央與西藏自治區(qū)政府間財政關(guān)系的處理應(yīng)充分考慮不同地區(qū)的成本差異問題，認(rèn)識到西藏內(nèi)部事權(quán)負(fù)擔(dān)的沉重性。

（二）西藏承擔(dān)更多交叉領(lǐng)域的財政事權(quán)

西藏較內(nèi)地承擔(dān)更多交叉領(lǐng)域的財政事權(quán)，成為中央與西藏自治區(qū)政府間財政關(guān)系規(guī)范化調(diào)整的一大挑戰(zhàn)。

圖4 2015年全國各地區(qū)恩格爾系數(shù)情況

1.外溢性事權(quán)

外溢性事權(quán)實(shí)際上是中央與地方共同事權(quán)，財政事權(quán)的外溢效應(yīng)會影響到地方政府的供給行為，導(dǎo)致基本公共服務(wù)的供給不足，因此需要結(jié)合公共服務(wù)的受益范圍及影響程度對政府職責(zé)權(quán)限進(jìn)行清晰劃分，避免因職責(zé)不清而影響基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。西藏特殊的區(qū)位因素和戰(zhàn)略地位使地方政府承擔(dān)了更多的外溢性事權(quán)。

（1）生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)。西藏自治區(qū)屬于青藏高原的主體部分，亞洲著名的長江、黃河、怒江、瀾滄江、印度河、恒河、雅魯藏布江等都流經(jīng)或發(fā)源于此，西藏特殊的地理位置、復(fù)雜的地形地貌、獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)及多樣的生物資源，使西藏對亞洲乃至北半球氣候變化起到啟動和調(diào)節(jié)作用，這樣西藏就成為保持高原及周邊地區(qū)生態(tài)平衡的重要屏障。西藏地區(qū)的生態(tài)環(huán)境效益超過了青藏高原本身，直接關(guān)系到中華民族的根本利益，甚至關(guān)系到南亞和東南亞人民的未來發(fā)展。然而，一直以來西藏地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱，抗干擾能力低，且自我恢復(fù)能力差，一旦遭到破壞，后果不堪設(shè)想。早在20世紀(jì)90年代就有學(xué)者測算出西藏屬于我國生態(tài)環(huán)境極其脆弱區(qū)。高江波（2016）基于遙感數(shù)據(jù)對西藏高原生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性進(jìn)行了測算，得出西藏中等及以上綜合脆弱性地區(qū)占全區(qū)面積的74%，西藏高原生態(tài)系統(tǒng)的整體脆弱性程度大。因此，西藏地區(qū)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的任務(wù)十分艱巨，西藏當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須要建立在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上，追求經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（2）公共文化。西藏地方文化是整個中華民族文化的重要組成部分，使西藏豐富且獨(dú)特的優(yōu)秀民族傳統(tǒng)文化藝術(shù)得以繼承和發(fā)展，是中央與西藏地方政府義不容辭的職責(zé)，需要投入巨大的人力、財力和物力。如格薩爾王傳、藏戲、雪頓節(jié)等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，布達(dá)拉宮、大昭寺、薩迦寺等重點(diǎn)文物的保護(hù)，文件檔案的搶救與整理等，中央從政策傾斜、資金投入、人才培養(yǎng)、設(shè)施建設(shè)等方面給予西藏地方政府大力支持。據(jù)統(tǒng)計，從“九五”到“十二五”的20年間，中央在西藏投入近30億元進(jìn)行文物的保護(hù)工作，共開展了300多項搶救性的維修保護(hù)工程，并預(yù)計在“十三五”期間繼續(xù)投入專項資金20億元以上用于西藏的文物保護(hù)，通過項目支持、資金支持對77處重點(diǎn)文物保護(hù)單位進(jìn)行維修，對9座博物館展開建設(shè)及質(zhì)量提升，使西藏在文化和文物方面得到持續(xù)保護(hù)和合理利用。同時，隨著西藏經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，西藏地方財政也在不斷加大對文物保護(hù)和文物維修的經(jīng)費(fèi)支出。另外，西藏特殊的民族構(gòu)成要求西藏在進(jìn)行文化、廣播電視、出版發(fā)行、機(jī)關(guān)文件發(fā)布等各項工作時，都需要藏、漢兩種通用語言，這必然加大地方政府在文化宣傳方面的財政開支。

（3）扶貧工作。西藏是我國唯一的省級集中連片貧困地區(qū)，面臨著貧困人口多、貧困程度深、個別地區(qū)貧困突出、返貧率高等一系列困難。作為邊疆少數(shù)民族地區(qū)，人們往往將其貧困問題與少數(shù)民族和宗教問題聯(lián)系起來。如果貧困問題解決不了，人民內(nèi)部矛盾就極易升級為全國性社會矛盾，直接影響到當(dāng)?shù)氐拿褡鍒F(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定，導(dǎo)致地區(qū)局勢不穩(wěn)，甚至?xí)粐H敵對勢力所利用，對國家的和平發(fā)展造成威脅。據(jù)統(tǒng)計，在中央“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，“十二五”期間，中央在西藏投入扶貧資金達(dá)69.4億余元，西藏自治區(qū)本級政府、地（市）、縣共投入財政扶貧資金達(dá)22.4億余元，積極探索各種扶貧模式，使貧困發(fā)生率下降至32.95%，貧困人口減少58萬人，其中41.42萬貧困群眾穩(wěn)定脫貧?！笆濉逼陂g，西藏脫貧任務(wù)仍然艱巨，需要中央與西藏地方政府繼續(xù)全力應(yīng)對脫貧攻堅戰(zhàn)。

2.代理性事權(quán)

這里的代理性事權(quán)實(shí)際上已經(jīng)明確為中央政府的事權(quán)，考慮到事權(quán)履行的效率問題而委托給地方政府辦理，因此代理性事權(quán)實(shí)際上是一個具體操作層面的問題。西藏兼具邊境和貧困雙重因素，是重要的國家安全屏障，西藏的穩(wěn)定與發(fā)展關(guān)系著全國的穩(wěn)定與發(fā)展?；诘鼐?、政治、效率等因素的考慮，中央將某些領(lǐng)域的事權(quán)交由西藏地方政府代理。

（1）國家安全與穩(wěn)定。西藏作為一個邊疆省份，與印度、尼泊爾、不丹、緬甸等國家接壤，邊境線長達(dá)4027千米，超過全國陸地邊境線的1/6，是中國西南邊陲的重要門戶和保障，戰(zhàn)略位置相當(dāng)重要，是重要的國家安全屏障，這就需要安排大量的邊境建設(shè)費(fèi)用。因歷史上英帝國主義制造的非法的“麥克馬洪線”，中印邊境線劃分始終存在爭議，兩國邊境部隊常年處于高度警備狀態(tài)，地區(qū)非和平的邊境環(huán)境必然帶來一系列的直接或間接費(fèi)用支出，并對西藏經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成強(qiáng)烈的負(fù)面影響，由此導(dǎo)致西藏地方政府代中央承擔(dān)了許多維護(hù)國家安全的職責(zé)，如邊境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、保障邊境地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保障國土完整等。另外，達(dá)賴集團(tuán)分裂祖國的圖謀一直沒有停止過，不斷通過各種渠道進(jìn)行反動宣傳和制造恐怖事件，妄圖把西藏從中國分裂出去。同時，西方敵對勢力在國際上提出所謂的“西藏問題”，公然支持、利用達(dá)賴集團(tuán)以期達(dá)到分裂中國、削弱中國的目的。西藏的發(fā)展必須以穩(wěn)定的社會環(huán)境為基礎(chǔ)，達(dá)賴集團(tuán)及西方敵對勢力的分裂破壞活動使西藏地方政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時承擔(dān)了許多反分裂、保穩(wěn)定的工作。

（2）全國性戰(zhàn)略性自然資源的使用和保護(hù)。首先，西藏?fù)碛袕V闊的天然草場、豐富的森林資源和草藥材資源、獨(dú)特且多樣化的動物資源；其次，在青藏高原特殊的氣候和環(huán)境影響下，西藏特殊的造地運(yùn)動孕育了地下極為豐富的礦產(chǎn)資源儲備；第三，西藏能源豐富，既有煤、石油、泥炭、天燃?xì)獾葌鹘y(tǒng)能源，又有鋰、天燃?xì)馑衔锏刃履茉?，還有水能、地?zé)崮堋⑻柲?、風(fēng)能等清潔資源。由此，西藏是我國重要的戰(zhàn)略資源儲備基地，是中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的能源根據(jù)地。但我們應(yīng)該清楚地認(rèn)識到，西藏自然資源的開發(fā)利用必須放到國家的安全與發(fā)展戰(zhàn)略全局中考慮，適應(yīng)國內(nèi)外市場的需求變化的同時，處理好資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系。中央政府應(yīng)站在國家全局的角度，加強(qiáng)西藏自然資源開發(fā)的規(guī)劃和布局，加大資源開發(fā)過程中的環(huán)境保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害防治、重大危險源控制等方面的財政資金投入，西藏地方政府應(yīng)充分利用信息優(yōu)勢，落實(shí)相應(yīng)管理責(zé)任。

三、對中央與西藏自治區(qū)政府間財政事權(quán)劃分作出特殊安排

基于西藏特殊背景，無論西藏內(nèi)部事權(quán)還是交叉領(lǐng)域的事權(quán)都表現(xiàn)出區(qū)別于我國其他地區(qū)甚至其他4個自治區(qū)的特殊性。中央與西藏自治區(qū)政府間財政事權(quán)的劃分應(yīng)充分考慮西藏的特殊性，可以借鑒國家給予西藏特殊稅權(quán)的做法，對中央與西藏自治區(qū)政府間的財政事權(quán)也進(jìn)行特殊的劃分?？梢钥紤]將更多的財政事權(quán)下劃給西藏自治區(qū)政府，如西藏的義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育的支出，西藏的科技支出，西藏部分公共文化支出，西藏的基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等都明確下劃給西藏地方。西藏地方政府擁有了更多的財政事權(quán)后，關(guān)鍵是要保證其依法支出，通過國家的一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)事權(quán)劃分后形成的更大財政收支缺口。如此西藏地方政府有事權(quán)有財力，大大增強(qiáng)了自身的責(zé)任意識和自主能力，就可以根據(jù)本地區(qū)實(shí)際統(tǒng)籌安排支出，把科技、教育等領(lǐng)域作為重點(diǎn)投資對象，著力提高西藏的基本公共服務(wù)均等化水平和內(nèi)生增長力水平，推進(jìn)中央與西藏自治區(qū)政府間財政關(guān)系的改革，促進(jìn)西藏協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，改善我國不平衡不充分的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀。