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政府土地收儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債券融資方案

2018-08-02 09:04黃春玲
關(guān)鍵詞:國(guó)有土地土地儲(chǔ)備債券

黃春玲

關(guān)鍵字:政府債務(wù);專(zhuān)項(xiàng)債券;土地儲(chǔ)備;融資方案

2015年以前,地方政府土地儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來(lái)源主要以銀行貸款或政府融資平臺(tái)融資解決。但隨著地方政府融資規(guī)模不斷擴(kuò)大,為遏制政府債務(wù)過(guò)快增長(zhǎng)勢(shì)頭,防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),國(guó)務(wù)院加強(qiáng)了對(duì)地方政府舉債融資行為的監(jiān)督。從2015年起,實(shí)施的新預(yù)算法規(guī)定,地方政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù),除此以外不得以其他任何方式舉債。財(cái)政部、國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)綜〔2016〕4號(hào)),明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款,土地儲(chǔ)備融資需求應(yīng)當(dāng)通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式解決。國(guó)家關(guān)了政府融資的“后門(mén)”,同時(shí)也打開(kāi)了政府專(zhuān)項(xiàng)債券的“前門(mén)”,了解政府專(zhuān)項(xiàng)債券融資政策內(nèi)容非常有必要。

一、土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券有關(guān)政策內(nèi)容

(一)政府專(zhuān)項(xiàng)債券

根據(jù)《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》(財(cái)庫(kù)〔2015〕83號(hào))定義,地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府(含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府)為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)m?xiàng)收入還本付息的政府債券。

地方政府專(zhuān)項(xiàng)債是我國(guó)地方政府債券的一個(gè)品種,而土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券又是政府專(zhuān)項(xiàng)債券創(chuàng)新。

(二)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券

根據(jù)財(cái)政部、國(guó)土資源部印發(fā)的《地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法(試行)》(財(cái)預(yù)[2017]62號(hào)),地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券是地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的一個(gè)品種,是指地方政府為土地儲(chǔ)備發(fā)行,以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入(土地出讓收入)償還的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券。

(三)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券與其他政府債券的區(qū)別

二、土地儲(chǔ)備管理有關(guān)內(nèi)容

區(qū)別 專(zhuān)項(xiàng)債券 其他債券發(fā)行主體不同 省級(jí)地方政府 項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體(政府平臺(tái))主要監(jiān)管部門(mén) 財(cái)政部門(mén)、國(guó)土部門(mén) 發(fā)改委項(xiàng)目要求 必須是公益項(xiàng)目 不限于公益性項(xiàng)目資金用途不同 專(zhuān)款專(zhuān)用 其募集資金用途比較廣泛,可以用于補(bǔ)充少量流動(dòng)性資金,絕大部分用于項(xiàng)目建設(shè)投資項(xiàng)目回報(bào)要求 有一定收益,回報(bào)率是相對(duì)較低 無(wú)收益或收益極低,不一定追求固定收益回報(bào)違約償還措施不同以項(xiàng)目收益或者政府性基金來(lái)償還,如果不足以?xún)斶€,則由省級(jí)政府代為償還,然后逐級(jí)從政府收入中劃撥以獨(dú)立于日常經(jīng)營(yíng)帳戶(hù)的專(zhuān)戶(hù)償還,市場(chǎng)化的償還機(jī)制和增信機(jī)制(政府隱性擔(dān)保)稅收待遇不同 免征企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅 不享受利息免稅政策財(cái)政預(yù)算 納入預(yù)算 不列入預(yù)算

(一)土地儲(chǔ)備

根據(jù)財(cái)政部、國(guó)土資源部印發(fā)的《地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法(試行)》(財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)),土地儲(chǔ)備是指地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用,依法取得土地,進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。

(二)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)

土地儲(chǔ)備由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。地方政府設(shè)有土地供應(yīng)中心或土地儲(chǔ)備中心對(duì)土地儲(chǔ)備進(jìn)行管理,編制屬于政府部門(mén)下屬事業(yè)單位。

(三)土地儲(chǔ)備范圍

1.新增城市用地的征用。征收的新增城市用地主要是已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的集體土地。

2.依法收回的國(guó)有土地。依法收回的國(guó)有土地,主要包括到期收回、違法使用收回、閑置收回等。

3.收購(gòu)的國(guó)有土地。收購(gòu)的國(guó)有土地,主要是指因?qū)嵤┡f城區(qū)改建或落實(shí)城市規(guī)劃而需要調(diào)整使用土地時(shí)依法取得土地的情況。

4.優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)的國(guó)有土地。對(duì)于城市房地產(chǎn)交易中存在明顯價(jià)格與價(jià)值不符的情況,即低于市場(chǎng)正常交易價(jià)格進(jìn)行房地產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)的,當(dāng)?shù)卣梢孕惺箖?yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)收回該土地的使用權(quán),由此收回的土地需要辦理國(guó)有土地使用權(quán)注銷(xiāo)登記。

后三種土地收儲(chǔ)可歸總為存量城市土地的收購(gòu)、置換、回收。

(四)土地儲(chǔ)備的運(yùn)作流程

土地儲(chǔ)備的流程主要包括征購(gòu)、儲(chǔ)備和供地三個(gè)環(huán)節(jié)。

三、土地整理開(kāi)發(fā)

土地收儲(chǔ)前必須進(jìn)行土地整理,即生地轉(zhuǎn)為熟地,才能在國(guó)土資源交易中心按照招拍掛程序有償出讓或轉(zhuǎn)讓。

(一)土地整理開(kāi)發(fā)

土地整理開(kāi)發(fā)是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè),對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的城市國(guó)有土地、鄉(xiāng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償,并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè),使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件(熟地),再對(duì)熟地進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過(guò)程。土地一級(jí)整理開(kāi)發(fā)完成后由國(guó)土局組織相關(guān)委辦局進(jìn)行驗(yàn)收,驗(yàn)收后納入市土地儲(chǔ)備庫(kù)。

(二)土地的整理開(kāi)發(fā)模式

土地的整理開(kāi)發(fā)的模式主要有以下三種,①采用工程總承包的模式,土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)接受土地整理儲(chǔ)備中心的委托,按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等,對(duì)確定的存量國(guó)有土地、擬征用農(nóng)轉(zhuǎn)非用土地,統(tǒng)一組織進(jìn)行征地、農(nóng)轉(zhuǎn)非用、拆遷和市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),土地儲(chǔ)備中心按照總建設(shè)成本的一定百分比作為經(jīng)營(yíng)利潤(rùn);②采用利潤(rùn)分成模式,即土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)接受土地整理儲(chǔ)備中心的委托進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā),生地變成熟地之后,土地儲(chǔ)備中心進(jìn)行招拍掛出讓?zhuān)鲎屗每鄢_(kāi)發(fā)成本、相關(guān)稅費(fèi)后,由政府和企業(yè)按照一定的比例進(jìn)行分成;③采用土地補(bǔ)償?shù)哪J?,即土地一?jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)在完成規(guī)定的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)任務(wù)后,土地儲(chǔ)備中心并不給予現(xiàn)金計(jì)算,而是給予開(kāi)發(fā)企業(yè)一定面積土地作為補(bǔ)償。

四、土地儲(chǔ)備融資模式

土地儲(chǔ)備所需資金首先是政府需要支付土地原有使用者補(bǔ)償;其次是對(duì)所收儲(chǔ)土地進(jìn)行必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在征購(gòu)和儲(chǔ)備的過(guò)程需要資金支持。

(一)過(guò)去融資模式

由于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位,在土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券出臺(tái)之前,并不具備債券發(fā)行和上市融資的基本條件,直接融資較為困難,并且土地收儲(chǔ)的成本相對(duì)較大,僅靠政府財(cái)政撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此,土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在2015年以前的主要融資方式,是以?xún)?chǔ)備土地為抵押資產(chǎn)向商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款。

(二)美國(guó)市政債券融資模式

在美國(guó),城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資主要是由地方政府負(fù)責(zé)。建設(shè)資金來(lái)源主要包括:稅收、專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)的稅費(fèi)、市政債券等。其中,市政債券融資模式最為成熟。

美國(guó)發(fā)行的債券包括兩種:一是普通責(zé)任債券(一般債券),債券以地方稅收和其他收入作為擔(dān)保;二是收入債券(專(zhuān)項(xiàng)債券),這種債券專(zhuān)款用于某些指定基建工程,不以稅收做擔(dān)保,依靠設(shè)施運(yùn)行的收費(fèi)來(lái)償還本金和利息,所以要求收益率相對(duì)較高。專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行占到總發(fā)行額度的2/3以上。

美國(guó)市政債券的發(fā)行主體包括各級(jí)地方政府和政府授權(quán)機(jī)構(gòu),其中各級(jí)地方政府占一半,政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)約占47%,債券使用機(jī)構(gòu)約占3%。投資者美國(guó)市政債券的,主要是基金、銀行等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者,其中家庭和各類(lèi)基金占大部分。美國(guó)市政債券發(fā)行規(guī)模巨大,,約占美國(guó)當(dāng)年GDP的3%左右。

(三)土地儲(chǔ)備融資的新渠道

具備舉債資質(zhì)的地方政府可以發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券,債券資金由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備,償還資金來(lái)源為項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府型基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入。

(四)土地債券額度管理制度

地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券實(shí)行限額管理制度,財(cái)政部在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的年度地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi),根據(jù)土地儲(chǔ)備融資需求、土地出讓收入狀況等因素,確定年度全國(guó)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券總額度。

債券額度由財(cái)政部下達(dá)各省級(jí)財(cái)政部門(mén),財(cái)政部可以在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的該地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑額度并予批復(fù),抄送國(guó)土資源部。

五、前景及展望

土地實(shí)行招拍掛制度后,開(kāi)發(fā)商在公開(kāi)市場(chǎng)上獲取增量廉價(jià)土地儲(chǔ)備的機(jī)會(huì)越來(lái)越少。隨著城市規(guī)劃與限制耕地面積,新增供給壓力也越來(lái)越大。而經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,城市化進(jìn)程加快,居民購(gòu)買(mǎi)力不斷提高,土地需求將持續(xù)保持旺盛局面。

以某城區(qū)政府為例,目前納入土地儲(chǔ)備項(xiàng)目總用地面積為566669平方米,折合850畝,項(xiàng)目規(guī)劃用途為居住、商業(yè)、公益一體用地。項(xiàng)目用地前期總投資約31500萬(wàn)元,土地儲(chǔ)備籌資方式為政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券。

隨著北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)放開(kāi)發(fā)漸次深入發(fā)展,土地收儲(chǔ)領(lǐng)域和規(guī)模不斷擴(kuò)大,收儲(chǔ)形式逐步多樣化,在土地供給相對(duì)穩(wěn)定,土地需求持續(xù)增加的市場(chǎng)行情下,未來(lái)土地整理開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)將具有廣闊的發(fā)展空間,拓寬土地儲(chǔ)備渠道,創(chuàng)新多元融資方式,土地專(zhuān)項(xiàng)債券將推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)建設(shè),并創(chuàng)造良好的社會(huì)效益。

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