司偉森

摘要：行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制（兩法銜接機制）是近幾年理論與實踐共同關(guān)注的熱點問題，執(zhí)法實踐中行政執(zhí)法與刑事司法相脫節(jié)的現(xiàn)象逐步暴露出來，嚴(yán)重妨害了行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的健康發(fā)展。本文通過對行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制運行論證，以期為深入研究兩法銜接機制提供一些意見。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；行政司法；銜接機制；芻議

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的概述

（一）行政執(zhí)法與行政司法銜接機制涵義

行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制（以下簡稱“兩法銜接”機制），是維護和保障市場經(jīng)濟秩序和社會治安秩序良好運行的客觀需要，對扎實推進依法行政、切實維護廣大人民群眾切身利益具有重大而深遠(yuǎn)的意義。要了解行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，首先需要了解其內(nèi)涵和特征。

對外貿(mào)易大學(xué)李衛(wèi)剛副教授認(rèn)為：“行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，是指行政執(zhí)法機關(guān)將在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件及時移送到刑事司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任，以及刑事司法機關(guān)在辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)需要追究行政責(zé)任的案件及時移送相關(guān)行政部門處理的一種機制?！睆倪@個定義可以看出這里面包含兩種機制：一種是行政執(zhí)法機關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)案件涉嫌犯罪隨即移送刑事司法機關(guān)處理的機制，另一種是刑事司法機關(guān)在辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)需要追究行政責(zé)任的案件及時移送相關(guān)行政部門處理的機制。這個定義比較全面，涵蓋了行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的全部內(nèi)容。

筆者認(rèn)為這一定義是準(zhǔn)確的。但是本文研究的重點是上述概念的第一種機制，即行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，是指行政執(zhí)法機關(guān)將在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件及時移送到刑事司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。本文作者只研究行政執(zhí)法機關(guān)向刑事司法機關(guān)移交涉嫌犯罪案件的機制。

（二）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的基本特征

“兩法銜接”機制的基本特征是：首先，銜接機制是一種辦案協(xié)作機制，是行政執(zhí)法機關(guān)以及所有行使行政職權(quán)的組織、公安機關(guān)、檢察機關(guān)參與在辦理違法犯罪案件方面協(xié)調(diào)、配合、合作關(guān)系的具體載體。其二，銜接機制是以正確區(qū)分行政責(zé)任和刑事責(zé)任的界限為基礎(chǔ)，為全面打擊在行政執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)生的一切涉嫌刑事犯罪行為而構(gòu)建的協(xié)作機制。其三，銜接機制是行政機關(guān)在執(zhí)法中對發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件需要及時移送，不得自行處理，刑事司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)接受移交，不得拒絕行政執(zhí)法機關(guān)移交的案件。其四，銜接機制是檢察機關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督作用的辦案協(xié)作機制。檢察機關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機構(gòu)，其監(jiān)督對象包括行政執(zhí)法行為。

二、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制運行的模式

行政執(zhí)法與刑事司法銜接的具體工作中，主要圍繞“兩法銜接”的三個銜接點展開：一是圍繞檢察機關(guān)與行政機關(guān)的銜接點，二是圍繞行政機關(guān)、公安機關(guān)的銜接點，三是圍繞檢察機關(guān)、公安機關(guān)銜接點。目前全國“兩法銜接”機制形成了三個特色鮮明的運行模式：即上海浦東模式、杭州蕭山模式和北京順義、昌平模式。

1、上海浦東新區(qū)檢察院于2005年開發(fā)了全國首個“行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺”，該平臺共有14家用戶，分為行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)兩類，在平臺頁面上，共有案件移送、案件查詢、監(jiān)督管理、執(zhí)法動態(tài)、預(yù)警提示等12各功能模塊，形成資源共享。

2、2006年杭州市蕭山區(qū)檢察院聯(lián)合該區(qū)工商、城管、稅務(wù)、林業(yè)等19家行政機關(guān)，建立了行政執(zhí)法與刑事司法信息庫。通過這一共享平臺，各單位的行政處罰決定書、涉嫌犯罪案件相關(guān)資料和法律法規(guī)等相關(guān)信息都可以隨時查詢到，便于信息交流與監(jiān)督。為保證資料數(shù)據(jù)的真實準(zhǔn)確，蕭山區(qū)檢察院協(xié)調(diào)各行政執(zhí)法機關(guān)專人負(fù)責(zé)行政執(zhí)法信息的錄入，并對《行政處罰決定書》、行政執(zhí)法機關(guān)移送到公安機關(guān)的涉嫌犯罪案件的各類文書上傳時間做出明確規(guī)定。

3、順義、昌平“兩法銜接”機制在運行過程中呈現(xiàn)明顯特點：一是出臺銜接機制規(guī)范性指導(dǎo)文件，二是建立完善銜接機制聯(lián)席會議制度、行政執(zhí)法案件移送抄備制度和案件移送監(jiān)督機制，三是指定網(wǎng)絡(luò)平臺專職管理員制度規(guī)范網(wǎng)絡(luò)平臺管理，并向轄區(qū)各成員單位統(tǒng)一配發(fā)CA認(rèn)證數(shù)字證書、管理錄入信息、實行物理文檔與電子文檔雙軌移送。河南省洛陽市在兩法銜接機制方面走在了河南省前列。

4、2009年5月19日，河南省洛陽市工商局、洛陽市人民檢察院舉行行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接”工作聯(lián)合辦公室揭牌儀式，積極探索行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接”工作機制。如今，在洛陽市人民檢察院、洛陽市工商局行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接”工作聯(lián)合辦公室網(wǎng)上“工商行政執(zhí)法備案系統(tǒng)”，檢察院工作人員只要輕點鼠標(biāo)，便可隨時查看工商機關(guān)處理的重大、復(fù)雜、疑難行政處罰案件，審查是否涉嫌犯罪存有爭議的案件。

三、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制運行機制的研究

（一）行政執(zhí)法與刑事司法的關(guān)系

1.行政法與刑法的關(guān)系：行政法簡單來說是調(diào)整國家行政管理中各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總和。刑法簡單來說是規(guī)定犯罪、刑事責(zé)任和刑罰的法律。行政法非常寬泛，我們重點研究的是公民、法人或者其他組織（行政相對人）一般違法之后，行政機關(guān)可以依據(jù)法律賦予的權(quán)力對他們的違法行為進行處罰，以糾正行政相對人的違法行為，讓違法者為其違法行為付出相應(yīng)代價，以此保障國家、社會和公民的合法權(quán)益。但是一旦行政相對人觸犯了刑律，就應(yīng)當(dāng)接受刑法的制裁，在處理行政違法與刑事犯罪競合的問題上，應(yīng)當(dāng)采取“刑事先理原則”，即原則上現(xiàn)有司法機關(guān)按照刑事訴訟法程序解決行為人的刑事責(zé)任問題，再由法院解決民事或者行政處罰。相反現(xiàn)行法律規(guī)范，反而在一定程度上認(rèn)可“行政先理”的合法性，即由行政機關(guān)決定是否將涉嫌犯罪案件是否移交刑事司法機關(guān)。根據(jù)有利于部門利益的原則，大多行政執(zhí)法機關(guān)會采取行政優(yōu)先乃至行政處罰代替刑事處罰。

2.行政處罰與刑罰的關(guān)系。行政處罰的手段主要有警告、通報批評、罰款、行政拘留、沒收、吊銷執(zhí)照與許可證、責(zé)令停止?fàn)I業(yè)等多種形式，概括起來包括人身罰、財產(chǎn)罰、行為罰和申誡罰。而刑罰則限于主刑、附加刑兩類共九種：主刑有管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑，附加刑有罰金、剝奪政治權(quán)利、沒收財產(chǎn)、驅(qū)逐出境。處罰的目的不是處罰本身，而是為了恢復(fù)被破壞的社會秩序，預(yù)防違法犯罪行為再次發(fā)生，而單純的選擇適用恐怕無法達到這個目標(biāo)。刑罰可以折抵行政處罰，例如有期徒刑可以折抵行政拘留的期限。

3.行政執(zhí)法與刑事司法的關(guān)系：行政執(zhí)法與刑事司法是兩個既相互獨立又相互聯(lián)系的概念。行政執(zhí)法是憲法和法律法規(guī)授予行政機關(guān)依法行使職權(quán)，打擊違反法律法規(guī)的公民、法人和其他組織，維護國家和社會公平正義及正常秩序，保障遵守法律法規(guī)的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。刑事司法是刑事司法機關(guān)（公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、檢察院、法院）依照憲法和法律法規(guī)對違反刑法的行為，采取的強制措施，懲罰犯罪行為，保障國家與社會的正義，進而保障公民、法人其他組織的合法權(quán)益。行政機關(guān)和刑事司法機關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)均依法各司其職，行使職權(quán)。但是兩者是可以轉(zhuǎn)化的，一旦行政執(zhí)法機關(guān)認(rèn)為行政案件涉嫌犯罪，或者司法行政機關(guān)在處理犯罪案件中行政機關(guān)及其工作人員違法，就應(yīng)當(dāng)相互配合，需要移送的就應(yīng)當(dāng)移送。行政執(zhí)法與刑事司法應(yīng)當(dāng)依法行使職權(quán)，各司其職，互相配合。

（二）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制運行中存在的問題

1.在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，一般情況下行政機關(guān)主動移送案件意識不強，“有案不移，以罰代刑”的問題仍然較為突出。案件移送程序方面存在問題。目前法律法規(guī)對行政機關(guān)案件移送與接收案件的程序不明確、包括關(guān)于移送的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)問題、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送的該承擔(dān)什么法律責(zé)任等問題。與此對應(yīng)的司法機關(guān)對案件的接受程序規(guī)定也不明確，例如，檢察機關(guān)內(nèi)部應(yīng)由何部門進行接收、接收的程序、反饋機制以及接收后認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)接收等各種情況的該如何處理都沒有明確的程序規(guī)定， 由于沒有具體的程序規(guī)定，導(dǎo)致案件移送工作缺乏基本保障。最高人民檢察院的資料顯示，2006-2007年全國行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件僅 5229件，且其中有 3443 件是檢察機關(guān)建議移送的案件。2009年全國質(zhì)檢系統(tǒng)共查處各類質(zhì)量違法案件 20余萬起，移送公安機關(guān)處理僅 140起。2010年檢察機關(guān)督促行政執(zhí)法機關(guān)向司法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件 3448件，行政執(zhí)法機關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的問題依然久治不愈。

2.信息共享和聯(lián)席會議雖建立，但信息交流缺乏機制保障。目前，多數(shù)地方尚未建立“網(wǎng)上銜接，信息共享”機制。雖然全國不少地方都建立情況通報制度和執(zhí)法信息共享平臺，但由于法律規(guī)定對行政執(zhí)法機關(guān)信息錄入沒有剛性的要求，信息錄入不及時，范圍不全面極大限制了信息共享平臺的工作效能，導(dǎo)致實踐中行政執(zhí)法機關(guān)利用信息共享平臺由定期通報的案件情況非常少。聯(lián)席會議也是各地普遍采用的一種信息交流方法，在實際工作中也存在諸如召開形式缺乏固定的會議組織、時間設(shè)置采用“定期或不定期”等模糊性措詞、內(nèi)容流于形式缺乏實質(zhì)內(nèi)容等問題，這都偏離了聯(lián)席會議制度設(shè)立的本意。

3.行政執(zhí)法機關(guān)接受監(jiān)督觀念不強。有的行政機關(guān)以無法律依據(jù)為由，抵觸甚至拒絕檢察機關(guān)的監(jiān)督，對檢察機關(guān)了解情況，查閱案卷材料設(shè)置重重障礙，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督方式有的發(fā)出移送涉嫌犯罪案件書面意見，有的采用檢察建議的形式，有的采用移送書或通知函的形式，形式不一且效果不明顯，導(dǎo)致檢察機關(guān)的監(jiān)督不到位。

4.在兩法銜接方面配套法律存在缺陷。一是行政法律中有關(guān)刑事處罰的規(guī)定簡單籠統(tǒng)，不利于行政執(zhí)法人員在執(zhí)法中直接參考適用，并作出是否涉嫌犯罪的判斷，二是刑法分則規(guī)定也存在明顯不足，不利于銜接。三是證據(jù)轉(zhuǎn)化方面規(guī)定不完善，沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)移送的刑事案件中行政執(zhí)法機關(guān)形成的證據(jù)的法律地位及證明規(guī)則問題，四是移送案件的條件和標(biāo)準(zhǔn)比較籠統(tǒng)，不利于銜接工作順利開展。

（三）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制問題的探析

造成行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制存在著很多原因，既有客觀原因，也有主觀原因，既有認(rèn)識上的原因，也有實踐方面的原因。

1.當(dāng)事人認(rèn)識和觀念差異制約了銜接機制的有效運轉(zhuǎn)。首先、一些行政執(zhí)法機關(guān)受多一事不如少一事的思想影響，出于保護部門利益的考慮，對移送涉嫌犯罪案件不主動、不及時配合?！耙粤P代刑”問題不單單是個經(jīng)濟問題，更主要的是一個執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法觀念的問題。另一方面是對法律的理解和掌握不到位。一些行政執(zhí)法人員對刑事法律甚至是行政法律規(guī)范不夠熟悉和了解，在執(zhí)法中對案件定罪，定性把握不準(zhǔn)，造成處罰失當(dāng)，影響了對涉嫌犯罪案件的查處。

2.銜接規(guī)范的立法位階低、可操作性不強。 目前”行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制的規(guī)范性文件效力位階不高。雖然確立了銜接機制的基本框架，但是原則性規(guī)定多，實務(wù)性規(guī)定少，可操作性差。

3.檢察機關(guān)的監(jiān)督職能未能有效發(fā)揮。兩法銜接機制全部問題的癥結(jié)在于行政執(zhí)法權(quán)處于強勢，而法律監(jiān)督權(quán)處于弱勢，兩種權(quán)力系統(tǒng)的強弱反差致使對行政執(zhí)法權(quán)乃至整個行政權(quán)系統(tǒng)缺乏應(yīng)有的監(jiān)督。無數(shù)經(jīng)驗都已表明，解決權(quán)力異化的首要途徑是以權(quán)力制約權(quán)力。從我國的國家權(quán)力體系看，檢察機關(guān)能夠有效鉗制行政執(zhí)法權(quán)乃至整個行政權(quán)。但是目前檢察機關(guān)的監(jiān)督職能未能有效發(fā)揮，造成檢察機關(guān)監(jiān)督不到位的原因是多方面的，由于檢察機關(guān)的監(jiān)督行為具有被動性，行政執(zhí)法機關(guān)對發(fā)現(xiàn)的可能涉嫌犯罪的行政違法案件行政處罰信息不公開、情況不通報、文書不備案，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法信息不能準(zhǔn)確掌握，造成了信息不暢，情況不明，多數(shù)地方檢察機關(guān)對當(dāng)?shù)匦姓?zhí)法機關(guān)的執(zhí)法、處理情況不掌握，對于哪些案件應(yīng)當(dāng)移送而未移送底數(shù)不清、情況不明，在監(jiān)督手段上也不力，作為監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)實現(xiàn)追責(zé)程序啟動權(quán)的工具或載體，主要是檢察建議，其監(jiān)督手段比較軟弱，缺乏剛性和可執(zhí)行力。從而使對行政執(zhí)法的監(jiān)督流于形式，難以發(fā)揮有效作用。再者是檢察機關(guān)監(jiān)督法律依據(jù)不足，操作性不強。兩法銜接的法律依據(jù)主要是行政法規(guī)和高檢院自行下發(fā)或與有關(guān)部門會簽的規(guī)范性文件，剛性不足、操作性差，制約了“兩法銜接”工作的順利開展，也給檢察機關(guān)開展監(jiān)督工作帶來不少困難。最后檢察院在立案監(jiān)督的方式和途徑上缺乏具體和完善的措施和規(guī)范。雖然檢察機關(guān)有立案監(jiān)督權(quán)，但這種權(quán)力的行使卻沒有調(diào)查權(quán)和調(diào)卷權(quán)的保障，偵查監(jiān)督部門所能看到的材料只能是行政執(zhí)法機關(guān)愿意提供的材料。

參考文獻：

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