楊雨佳

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

在一定的時(shí)間、空間和社會(huì)發(fā)展條件下，維持貧困者生存所需商品和勞務(wù)的最低費(fèi)用的貧困線定義與我國現(xiàn)階段各地實(shí)行的低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際保障水平吻合，但隨著時(shí)代發(fā)展，維生型低保標(biāo)準(zhǔn)已顯露諸多弊病，亟待改善。

作為社會(huì)兜底中流砥柱的低保制度歷來受學(xué)者關(guān)注。我國現(xiàn)行低保水平偏低已得到反復(fù)論證。低保標(biāo)準(zhǔn)絕對(duì)額雖逐年提高，但占人均可支配收入比值卻逐年下降，貧困人口實(shí)際利益受侵蝕，同時(shí)地區(qū)間差距甚至省內(nèi)差距也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷擴(kuò)大，并出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與低保保障水平不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。同時(shí)，扶貧任務(wù)已從“解決和鞏固溫飽”變?yōu)榱恕芭嘤吞嵘毨д咦晕野l(fā)展能力”。作為針對(duì)貧困者的兩大社會(huì)保障制度，社會(huì)提出了制度接軌要求，而現(xiàn)階段重生活保障、輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重基本需求、輕社會(huì)權(quán)利，消耗型而非投資型的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)顯然不能完成該任務(wù)。因此，建立一種更高保障水平的、注重分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利與貧困人口社會(huì)權(quán)利的發(fā)展型低保標(biāo)準(zhǔn)成為需求。

也有學(xué)者提出現(xiàn)階段我國低保標(biāo)準(zhǔn)已造成一定程度的福利依賴。但我國福利依賴是由于制度設(shè)計(jì)不合理，貧困人口“可維生難發(fā)展”，與主流社會(huì)文化脫節(jié)而造成的。同時(shí)，公益勞動(dòng)制度也抑制了有勞動(dòng)能力貧困人口就業(yè)積極性，家庭規(guī)模與家庭成員組成是貧困人口脫貧能力的重要影響因素。在此背景下設(shè)立最低生活保障線時(shí)，我們必須將對(duì)貧困人口的人力資源投資與家庭情況考慮在內(nèi)。

低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立受社會(huì)發(fā)展目標(biāo)等因素影響，意味著設(shè)立政府對(duì)社會(huì)救助的底線標(biāo)準(zhǔn)和最高保障責(zé)任。因此，我們應(yīng)在明確社會(huì)保障目標(biāo)的基礎(chǔ)上，考慮財(cái)政的可承受能力，兼顧貧困人口的生活發(fā)展需求來確定一個(gè)合適的城市貧困人口最低生活保障線。鑒于低保省際差距與省內(nèi)差距過大，本文選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與城市低保發(fā)展水平相對(duì)適應(yīng)良好的湖北武漢作為研究對(duì)象，以2010-2016年數(shù)據(jù)為分析基礎(chǔ)，結(jié)合需求層次理論探討政府承受能力下的適宜低保水平。

一、武漢市現(xiàn)有低保水平及城際比較

（一）武漢市現(xiàn)有低保水平

武漢地處中部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖不比一線城市，但也為中部崛起中堅(jiān)力量。自1996年正式實(shí)施城市居民最低生活保障制度以來，武漢市低保水平逐漸提升，2010至2016年間，低保標(biāo)準(zhǔn)年均增長13.1%，低于15.2%的人均可支配收入年均增長率，但高于8.8%的人均食品消費(fèi)支出的年均增長率，與13.9%的人均消費(fèi)支出年均增長率趨同。這表明武漢市城市低保基本保障了貧困人口消費(fèi)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，并在食品消費(fèi)之外能將更多的資金花費(fèi)在其余物品之上，但仍未達(dá)到與人均可支配收入同步提高，人民對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利分享程度偏低。

（二）與東西部典型城市的比較

本文參考李春根等的研究，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與低保水平將城市分為五類，在每一類中選取典型城市進(jìn)行對(duì)比分析。選取結(jié)果如下：

按國際通行做法，本文就各市低保實(shí)際水平以及與人均可支配收入、人均食品消費(fèi)支出的比例進(jìn)行對(duì)比，以探究我國低保標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際情況。

五城七年低保平均水平在3811（西寧）到7183（北京），武漢5695元／人／年位于中段，與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在各市間相對(duì)位置相適應(yīng)，京廣為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，低保標(biāo)準(zhǔn)絕對(duì)值較高，蘭州西寧則略低，但呈上漲趨勢(shì)。

與人均可支配收入相比，武漢仍處于中游，為18.8%，但京廣兩地，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，比值卻處于低位，僅有17.3%和16.8%，替代率低，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不適應(yīng)，政府重視程度不夠。反觀蘭州西寧，雖絕對(duì)值不高，但相對(duì)值卻處于前列，在2016年均高于22%，低保人群生活水平相對(duì)較高，其重要原因是中央政府的傾斜性補(bǔ)貼。

2013年前，武漢低保標(biāo)準(zhǔn)與人均食品消費(fèi)支出比例低于75%，未滿足基本溫飽，在2014年后有所改善。北京則一直處于足以解決貧困人口溫飽的較高水平。相反，廣州在2016年前一直低于67%。蘭州西寧則與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，比例逐年提高。

綜上，武漢市低保標(biāo)準(zhǔn)在全國各類城市中處于中游，有一定的穩(wěn)定性和發(fā)展性，是研究低保線調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)時(shí)較有代表性的范例。而另外幾市低保水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的脫節(jié)也值得關(guān)注。

二、適宜低保水平測(cè)定

武漢市城市低保水平雖處于中游，但整體水平仍偏低，在新時(shí)代新需求下亟需調(diào)整。低保線調(diào)整需理論指導(dǎo)與實(shí)證分析，本文擬采用ELES模型結(jié)合需求層次理論，對(duì)適宜低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算。

（一）模型構(gòu)建

1973年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家朗茨（C.Liuch）推出拓展性線性支出模型：

其中，PiXi為居民基本生活消費(fèi)需求，Pi、Pj為第 i、j種商品售價(jià)，Xi為第i種商品實(shí)際需求量,Xi0、Xj0為第i、j種商品基本消費(fèi)需求量，I為居民人均可支配收入，bi為除去基本消費(fèi)需求后剩余可支配收入在第i種商品上的邊際消費(fèi)傾向，在扣除邊際儲(chǔ)蓄率之后，∑bi＜1

將（1）式變形，并令

μi為隨機(jī)項(xiàng)。用（3）式回歸求解，再將各參數(shù)回代（2）式，兩邊求和變形得：

以上為國內(nèi)通用方法。ELES模型為診斷性保障線，存在高估貧困線的缺陷。因此，本文結(jié)合馬斯洛需求層次理論，將八類居民一般生活消費(fèi)品分為三層，測(cè)算出三層保障線：第一層生存型，僅含居住、食品、衣著三項(xiàng)維持居民生存權(quán)的項(xiàng)目；第二層基本型，在第一層基礎(chǔ)上增加教育文化娛樂與醫(yī)療保健兩項(xiàng)保障居民健康權(quán)和發(fā)展權(quán)的項(xiàng)目；第三層發(fā)展型，在第二層基礎(chǔ)上加上生活用品及服務(wù)，交通通信及其他三項(xiàng)。第三層即為一般意義上的ELES模型測(cè)算保障線，可以看出，其代表保障水平相對(duì)較高，保障內(nèi)容更為豐富。

（二）低保線測(cè)算

按上述方法，本文以2011-2017年《武漢市統(tǒng)計(jì)年鑒》中相關(guān)數(shù)據(jù)，以城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為解釋變量，以各類消費(fèi)支出為被解釋變量回歸。結(jié)果如下，大多數(shù)據(jù)通過了顯著性檢驗(yàn)，雖不甚理想，仍可嘗試作為參考測(cè)算理論低保線（見附表1）。

依模型計(jì)算的三層次低保線如附表2所示：

（三）結(jié)果分析

附表2顯示，武漢市低保水平雖逐年上升，但占各層次標(biāo)準(zhǔn)比例基本呈倒U型，在2012-2015年達(dá)高峰后回落，僅在2012-2014年勉強(qiáng)達(dá)到生存型低保標(biāo)準(zhǔn)，這幾年恰是扶貧攻堅(jiān)工作集中推進(jìn)之年，低保水平有一定改善可歸功于此。但據(jù)《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，除衣、食、住費(fèi)用外，低保還需考慮水電燃?xì)饧拔闯赡耆私逃M(fèi)用，武漢市低保標(biāo)準(zhǔn)顯然尚未達(dá)到。

現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)占人均食品消費(fèi)支出比例始終偏低，最低年份僅59.49%，最高年份也不到1，而模型測(cè)算的基本型和發(fā)展型則基本達(dá)到1及以上，保障水平較好。同時(shí)，低保標(biāo)準(zhǔn)占人民消費(fèi)總支出比例是反映人民生活質(zhì)量好壞的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),參考民政部規(guī)定低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于人均消費(fèi)性支出的35%，但現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)占比歷年最高不過30.5%，遠(yuǎn)低于規(guī)定。基本型低保線基本高于35%，2016年更是高達(dá)43.3%，發(fā)展型在39.57%-54.43%間，遠(yuǎn)超最低標(biāo)準(zhǔn)，是一種更高層次的保障。對(duì)于低保替代率，鄭功成教授在2008年提出低保標(biāo)準(zhǔn)占人均可支配收入適度比例在30%-35%間，“十三五”則提出2020年要達(dá)25%以上，但實(shí)際低保標(biāo)準(zhǔn)占比水平基本處于20%以下，在2011-2014年小幅上升后又呈下降趨勢(shì)，模型測(cè)算的基本型低保線也未達(dá)30%，但占比一直維持在25%左右，滿足“十三五”要求。僅發(fā)展線基本達(dá)到30%的底限，2016年更是達(dá)到36.35%，超出35%，但替代率是否越高越好仍需討論?？梢?，武漢市歷年低保線均未能保障人民基本生活，隨著人口老齡化加深，低保不能再局限于滿足人民最低生存需求，而應(yīng)將醫(yī)療保健考慮在內(nèi)以防因病致貧，因病返貧現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，加大教育投入，給予貧困人員接受基本教育的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可有效降低貧困人口比例，增強(qiáng)人口總體素質(zhì)?；拘突具_(dá)到我國現(xiàn)階段政策目標(biāo)，而發(fā)展型則是更高層次的保障標(biāo)準(zhǔn)。

在考慮低保線適宜標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，除滿足政策目標(biāo)外，還應(yīng)考慮財(cái)政承受能力。從我國整體情況看，經(jīng)濟(jì)與OECD國家的差距在減小，但仍低于OECD國家，因此我國社會(huì)救助占生產(chǎn)總值的比例不應(yīng)低于OECD國家一般標(biāo)準(zhǔn)，即平均比重在2.6%左右，最低標(biāo)準(zhǔn)為0.5%。經(jīng)折算，各測(cè)算值對(duì)應(yīng)比重如附表3所示。

可以看出，各水平比值遠(yuǎn)低于財(cái)政可承受能力，理論上財(cái)政完全可以支付。當(dāng)然，由于福利剛性，低保水平不宜大幅調(diào)整，可將基本達(dá)到現(xiàn)階段政策目標(biāo)的基本型作為階段性目標(biāo)，在全面達(dá)成該目標(biāo)后再考慮調(diào)整至發(fā)展型低保標(biāo)準(zhǔn)。

武漢市低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，主要原因除模型本身高估可能和政府制定低保線時(shí)，由于財(cái)政承受能力及中央傾向性補(bǔ)貼使地方財(cái)政難維持較高水平外，地方政府對(duì)低保制度保障目標(biāo)了解不夠，過分擔(dān)憂福利陷阱；政府規(guī)則模糊、地方自由裁量權(quán)過大以及低保完成水平與政績(jī)脫鉤等制度原因也是低保標(biāo)準(zhǔn)難以提高的根源之一。因此，在改善低保標(biāo)準(zhǔn)之時(shí)，除了要慎重考慮新標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政可承受能力之外，還要大力推進(jìn)低保體制改革，促進(jìn)制度接軌，明確低保目標(biāo)由“保生存”到“促發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，從制度到思想，根本上改變低保制度的實(shí)施環(huán)境。

三、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

通過將典型城市武漢市低保標(biāo)準(zhǔn)與其他典型城市比較及建模測(cè)算的理論值與實(shí)際值比較可得出以下結(jié)論：首先，我國各省市間低保標(biāo)準(zhǔn)差距過大，且部分省市低保水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極度不適應(yīng)；其次，現(xiàn)階段低保水平嚴(yán)重偏低，僅能勉強(qiáng)保障基本食品消費(fèi)支出，難以達(dá)到十三五規(guī)劃政策目標(biāo)，也無法實(shí)現(xiàn)制度對(duì)接；最后，依照模型測(cè)定的基本型低保標(biāo)準(zhǔn)能有效滿足現(xiàn)階段政策目標(biāo)且在財(cái)政可承受范圍之內(nèi)，可以作為現(xiàn)階段低保標(biāo)準(zhǔn)的適宜調(diào)整參考。

（二）政策建議

依據(jù)以上分析結(jié)論，提出以下建議：

首先，要加大財(cái)政投入，使低保標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展越落后的地區(qū)，貧困人口越多，低保支出越多，為使人民共享全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，中央財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)給予傾斜性補(bǔ)助。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府也不應(yīng)過度擔(dān)心福利陷阱，明確我國現(xiàn)階段低保水平尚不完全不充分，與適宜水平還有相當(dāng)距離，長時(shí)間內(nèi)不會(huì)造成福利陷阱。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)應(yīng)同步提高低保標(biāo)準(zhǔn)，加大低保支出在財(cái)政支出中的比重，使貧困者生活水平與全體居民平均水平一起提升而非維持在保生存水平，盡力控制貧富差距，在保障效率的同時(shí)維護(hù)公平。

其次，現(xiàn)階段低保標(biāo)準(zhǔn)偏低是不爭(zhēng)的事實(shí)，在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)行到關(guān)鍵點(diǎn)時(shí)，各地政府應(yīng)正視低保制度對(duì)貧困人口生活保障的正確內(nèi)涵，不僅要保障衣食住等基本生活支出，還要考慮未成年人教育支出，以教育防止貧困代際傳遞。同時(shí)，在人口老齡化背景下，注重貧困人口醫(yī)療保健支出，預(yù)防疾病的發(fā)生與加重，防止因病致貧，因病返貧發(fā)生，與精準(zhǔn)扶貧助人自助的觀念相銜接，為后期制度并軌提供可能。

最后，社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)政策應(yīng)向重視生產(chǎn)性和投資性的發(fā)展型社會(huì)政策轉(zhuǎn)變。隨著老齡化加深，人力資源逐漸成為短缺資源，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，將貧困人口中蘊(yùn)含的可利用人力資源調(diào)動(dòng)起來，加大人力資本投入，開辦免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)，設(shè)立合理激勵(lì)措施如收入豁免線與負(fù)所得稅政策，以期激發(fā)貧困人口中有勞動(dòng)能力者就業(yè)積極性，補(bǔ)充因人口老齡化而日益削弱的勞動(dòng)力隊(duì)伍，將消耗性社會(huì)救助投入轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展性人力資本投資。