孟 祺

內(nèi)容提要：美國利用“301條款”對(duì)中國進(jìn)行調(diào)查并采取貿(mào)易措施，核心是以美國市場(chǎng)為武器，迫使其他國家接受美國的國際貿(mào)易準(zhǔn)則，以此維護(hù)美國的利益。從實(shí)踐來看，美國共發(fā)起123起“301調(diào)查”，大部分是以簽訂雙邊協(xié)議告終。美國協(xié)調(diào)利用“301條款”和WTO爭端解決機(jī)制共同維護(hù)了美國的貿(mào)易利益。美國基于“超級(jí)301條款”調(diào)查發(fā)起的貿(mào)易爭端將降低中國對(duì)美國的出口，導(dǎo)致“中國制造2025”的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生改變。文章認(rèn)為，為應(yīng)對(duì)美國“301條款”引起的限制措施，中國應(yīng)該積極但謹(jǐn)慎利用WTO爭端解決機(jī)制，進(jìn)一步加快開放步伐，加強(qiáng)自主創(chuàng)新的力度，學(xué)習(xí)“301條款”構(gòu)建中國的貿(mào)易壁壘制度。

一、引言和文獻(xiàn)綜述

2018年，美國依據(jù)“301條款”的調(diào)查結(jié)果，認(rèn)定中國有關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的法律或政策對(duì)美國企業(yè)造成歧視，對(duì)中國出口美國的產(chǎn)品進(jìn)行大規(guī)模征收關(guān)稅，并限制中國企業(yè)對(duì)美的投資并購。中國隨之提出反制措施，中美貿(mào)易摩擦加劇，貿(mào)易戰(zhàn)一觸即發(fā)。*張超：《對(duì)于貿(mào)易戰(zhàn)，中國不想打、不怕打》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月24日。美國發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)的原因有很多：一是美國對(duì)本土企業(yè)大規(guī)模減稅造成財(cái)政赤字增加，需要通過關(guān)稅來彌補(bǔ)；二是為了給“制造業(yè)回流”創(chuàng)造市場(chǎng)，需要通過貿(mào)易手段加強(qiáng)對(duì)美國市場(chǎng)的保護(hù)和加大海外市場(chǎng)的開拓；三是美國長期的貿(mào)易赤字不利于美元霸權(quán)地位，為了保護(hù)美元的強(qiáng)勢(shì)地位也需要實(shí)施貿(mào)易保護(hù)，改善貿(mào)易赤字。美國之所以選擇中國作為貿(mào)易戰(zhàn)的目標(biāo)，原因在于中國是美國貿(mào)易逆差的主要來源，中美之間的貿(mào)易結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)較強(qiáng)的競爭性。一般情況下，如果一國認(rèn)定貿(mào)易對(duì)象違反了WTO規(guī)定，應(yīng)該交由WTO爭端解決機(jī)構(gòu)處理，但是美國僅依據(jù)本國貿(mào)易法律的“301條款”，就對(duì)從中國進(jìn)口的產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅。那么，美國為什么可以憑借“301條款”發(fā)起貿(mào)易爭端，與WTO爭端解決機(jī)制是否抵觸，中國又如何應(yīng)對(duì)因“301條款”而起的貿(mào)易爭端？

楊國華(2002)發(fā)現(xiàn)，美國常常使用“301條款”對(duì)其他國家的貿(mào)易措施進(jìn)行調(diào)查，繼而與其他國家進(jìn)行談判，并威脅談判不成就進(jìn)行報(bào)復(fù)，美國的主要貿(mào)易伙伴都經(jīng)常遭受調(diào)查?；旧厦绹恍枰浴?01條款”進(jìn)行調(diào)查為威脅，其他國家就會(huì)接受美國的條件。攻守全能的“301條款”是美國用來拓展國外市場(chǎng)、堅(jiān)守國內(nèi)陣地的強(qiáng)有力的法律武器，具有明顯的域外法律效力特點(diǎn)。喬檀(2006)、齊愛民和雷朝霞(2012)認(rèn)為，“301條款”本身是違反國際法基本原則的。何力(2017)也持有相同的觀點(diǎn)，“301條款”是美國在WTO成立之前對(duì)美國實(shí)行不公正貿(mào)易行為的國家實(shí)行貿(mào)易報(bào)復(fù)的措施，具有濃厚的保護(hù)主義色彩和單邊主義性質(zhì)。它顯然與WTO的多邊主義格格不入，在WTO時(shí)代遭受了WTO合規(guī)性挑戰(zhàn)。但WTO的爭端解決機(jī)構(gòu)及其專家組在歐盟訴美國“301條款”案中進(jìn)行妥協(xié)，以不對(duì)抗WTO及爭端解決機(jī)構(gòu)的規(guī)則為前提容忍其繼續(xù)存在，為“301條款”的復(fù)活留下了后患。靳也(2018)認(rèn)為WTO多邊法律規(guī)則曾有效制約了美國對(duì)其貿(mào)易法中“301條款”的使用，然而“301條款”在WTO多邊體制之外仍然具有廣闊的適用空間。因此，整體上看，美國“301條款”在長期內(nèi)必將一直存在而且有效，中國如何應(yīng)對(duì)因?yàn)椤?01條款”發(fā)起的貿(mào)易調(diào)查甚至是貿(mào)易爭端成為重要課題。

二、“301條款”調(diào)查的歷史演變和實(shí)踐

(一)“301”條款的歷史演變

從性質(zhì)上看，美國“301”條款屬于美國國內(nèi)對(duì)于貿(mào)易不公平的貿(mào)易救濟(jì)條款。美國一直是以公平貿(mào)易為由在關(guān)稅減讓時(shí)要求對(duì)方付出同等代價(jià)。在二戰(zhàn)以后的國際貿(mào)易體制中，美國是世界第一經(jīng)濟(jì)大國和貿(mào)易大國，為推動(dòng)全球化，美國讓渡了部分貿(mào)易利益，對(duì)待發(fā)展中國家和部分最不發(fā)達(dá)國家以最優(yōu)惠的待遇，這在關(guān)貿(mào)總協(xié)定的歷次談判中均有體現(xiàn)。但是上世紀(jì)60年代以后，隨著美國經(jīng)濟(jì)增長逐漸放緩、歐盟一體化進(jìn)程的加快，美國立法層面認(rèn)為美國在關(guān)稅談判中減讓太多，沒有獲得對(duì)等待遇，美國行政當(dāng)局為了部分利益，在關(guān)稅和投資等方面做出了超出對(duì)等權(quán)力的減讓。1962年，美國國會(huì)通過了《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》，第252節(jié)規(guī)定，當(dāng)外國實(shí)施不公正的或不合理的進(jìn)口限制、給美國的貿(mào)易造成了負(fù)擔(dān)或歧視時(shí)，總統(tǒng)有權(quán)撤回對(duì)該國的減讓，或者對(duì)該國的產(chǎn)品增加關(guān)稅或其他進(jìn)口限制。此規(guī)定并沒有在法律層面要求對(duì)等待遇，只是要求總統(tǒng)在利益相關(guān)團(tuán)體的請(qǐng)求下，可以采取某些措施，但總統(tǒng)的報(bào)復(fù)權(quán)在形式上和范圍上都是有限制的，在范圍上體現(xiàn)為總統(tǒng)只能按照規(guī)定的比例提高關(guān)稅?？梢哉f《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第252節(jié)開啟了美國總統(tǒng)可以以提高關(guān)稅的形式對(duì)不對(duì)等的行為進(jìn)行報(bào)復(fù)，但是該報(bào)復(fù)是否可以采取違反關(guān)貿(mào)總協(xié)定規(guī)定的措施，此法律中沒有涉及，也沒有對(duì)“不合理的行為”進(jìn)行清晰界定。

《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》實(shí)施以后，美國在關(guān)貿(mào)總協(xié)定內(nèi)提起了數(shù)次訴訟，由于關(guān)貿(mào)總協(xié)定本身的不完善性，在貿(mào)易爭端解決方面存在限制，爭端解決機(jī)制無效，特別是隨著歐共體及其一體化程度的加深，其在關(guān)稅、物資流動(dòng)、要素流動(dòng)等方面逐漸地自由化，與關(guān)貿(mào)總協(xié)定的有關(guān)規(guī)定不協(xié)調(diào)。1963年，美國與歐盟的雞肉貿(mào)易爭端開啟了美歐之間的貿(mào)易問題，1969～1973年美國發(fā)起了10項(xiàng)訴訟，雖然爭端結(jié)果基本都是判定美國獲得支持，但這種支持不是由于貿(mào)易爭端解決機(jī)制的功勞，主要在于美國強(qiáng)大的政治和經(jīng)濟(jì)力量，其他國家不得不接受美國的條件。因此，美國認(rèn)為關(guān)貿(mào)總協(xié)定的爭端解決機(jī)制難以解決貿(mào)易爭端，而對(duì)爭端解決機(jī)制的修改和完善難以達(dá)成一致意見， 1974年美國國會(huì)對(duì)貿(mào)易法律進(jìn)行再修訂，出臺(tái)了《1974年貿(mào)易法》，特別是第301節(jié)，“301條款”由此得來。這項(xiàng)條款一方面可以要求其他參與國進(jìn)行公平貿(mào)易，另一方面也是為了在即將到來的關(guān)貿(mào)總協(xié)定東京回合談判中提高美國的談判力量，迫使其他國家遵從美國的貿(mào)易規(guī)則。“301條款”規(guī)定：總統(tǒng)可以采取不符合關(guān)貿(mào)總協(xié)定規(guī)則的措施，加強(qiáng)了總統(tǒng)對(duì)貿(mào)易的管制力量，而且在程序上簡單化，在利益團(tuán)體向特別貿(mào)易代表申請(qǐng)后可以由總統(tǒng)自由裁量。而且“301條款”取消了美國政府必須遵循的國際義務(wù)、擴(kuò)大了總統(tǒng)權(quán)力，只是為限制總統(tǒng)權(quán)力不贊成“輕率地、無理地”采取報(bào)復(fù)行動(dòng)。東京回合談判全面削減關(guān)稅，使進(jìn)口關(guān)稅水平下降了35%、美國制成品加權(quán)平均關(guān)稅率降為4%。整體上看，這輪談判基本達(dá)成了美國在爭端解決機(jī)制上的主張。東京回合談判結(jié)束以后，美國總結(jié)了期間的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，繼續(xù)對(duì)《1974年貿(mào)易法》進(jìn)行修訂，繼而出臺(tái)了《1979年貿(mào)易協(xié)定法》，其更加強(qiáng)調(diào)申訴以及磋商等作用，授權(quán)總統(tǒng)有權(quán)對(duì)依據(jù)不管是否得到國會(huì)批準(zhǔn)的任何貿(mào)易協(xié)定實(shí)施美國的權(quán)利，當(dāng)美國覺得受到不公平對(duì)待時(shí)，可以由特別貿(mào)易代表與有關(guān)外國政府進(jìn)行磋商，在磋商無果的情況下可以援引關(guān)貿(mào)總協(xié)定的爭端解決機(jī)制。

在關(guān)貿(mào)總協(xié)定的前面幾輪談判中，主要是針對(duì)貨物貿(mào)易的關(guān)稅及非關(guān)稅壁壘，由于國際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加緊密，不僅僅涉及貨物貿(mào)易，還有服務(wù)貿(mào)易和直接投資等，但是關(guān)貿(mào)總協(xié)定的爭端解決機(jī)制沒有涉及這些內(nèi)容。在對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系實(shí)踐基礎(chǔ)上，為推動(dòng)有關(guān)服務(wù)貿(mào)易和與貿(mào)易有關(guān)的投資的新一輪國際談判，《1984年貿(mào)易與關(guān)稅法》對(duì)“301條款”作了進(jìn)一步修訂，范圍包括了服務(wù)貿(mào)易和外國直接投資等。此項(xiàng)法規(guī)進(jìn)一步簡化了對(duì)于不公平貿(mào)易的報(bào)復(fù)手續(xù)，授權(quán)總統(tǒng)特別貿(mào)易代表可以對(duì)“不公正的”“不合理的”和“歧視性的做法”等詞作出法定的解釋，在雙邊磋商中有90天的延期，而且更加明確了美國可以根據(jù)每年度的國家貿(mào)易評(píng)估報(bào)告，對(duì)不公平的貿(mào)易伙伴進(jìn)行單邊報(bào)復(fù)。

經(jīng)過歷次對(duì)“301條款”的修改，美國認(rèn)為“301條款”可以更有效地打開對(duì)方市場(chǎng)，迫使貿(mào)易對(duì)象做出更大讓步，即使是在不使用進(jìn)口限制而僅僅是依據(jù)“301條款”進(jìn)行威脅的情況下，從歷次“301條款”的使用也可以看出這一點(diǎn)。1975～1985年，美國總共援用“301條款”53次，但是沒有一次落實(shí)采取提高關(guān)稅或者消除貿(mào)易壁壘的措施，大部分貿(mào)易對(duì)象國與美國達(dá)成協(xié)議。上世紀(jì)80年代中期以后，美國出現(xiàn)了巨額貿(mào)易逆差，國內(nèi)失業(yè)嚴(yán)重，迫使政府采取保護(hù)主義的貿(mào)易措施，而國會(huì)認(rèn)為最主要的原因還是美國的貿(mào)易伙伴采取不公平的做法，同時(shí)對(duì)政府沒有落實(shí)“301條款”感到失望，因此，1988年出臺(tái)了《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》，以減少貿(mào)易逆差，提升美國產(chǎn)品國際競爭力。此次對(duì)“301條款”的修改體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，權(quán)力由總統(tǒng)向特別貿(mào)易代表轉(zhuǎn)移，國會(huì)議員認(rèn)為特別貿(mào)易代表可以公正地對(duì)待貿(mào)易本身而不是國際義務(wù)；二是，認(rèn)為“301條款”的報(bào)復(fù)是強(qiáng)制性的而不是選擇性的，不能由總統(tǒng)行使自由裁量權(quán)。這次修改的明確性使作為貿(mào)易救濟(jì)方式的“301條款”具有系統(tǒng)性和可預(yù)見性，鼓勵(lì)商業(yè)界更多地針對(duì)不公平貿(mào)易行為申請(qǐng)發(fā)起調(diào)查，而且能夠更好地促進(jìn)自由貿(mào)易。

(二)“301條款”的實(shí)踐

自1974年立法以來，美國政府共開展123次“301調(diào)查”，其中大多數(shù)是在上世紀(jì)70年代末期和80年代發(fā)生的，針對(duì)對(duì)象為歐共體和日本等國家和地區(qū)。日本是美國發(fā)起“301調(diào)查”最密集的國家之一，截至2017年底，美國向日本發(fā)起16起“301調(diào)查”，占總調(diào)查數(shù)量的13%。二戰(zhàn)后，美國經(jīng)歷了一段輕松實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的領(lǐng)跑期，隨著歐洲經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和日本經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形勢(shì)發(fā)生了改變，到1971年美國的貿(mào)易收支轉(zhuǎn)為赤字，即成為總體貿(mào)易逆差國家。而日本在1955年加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)之后制造業(yè)迅速崛起，出口增長迅速。上世紀(jì)60年代日本開始與美國就紡織品產(chǎn)生貿(mào)易爭議，70年代鋼鐵和汽車成為雙邊貿(mào)易摩擦的焦點(diǎn)。雖然上述問題基本以協(xié)議方式解決，但美日貿(mào)易不平衡的問題并沒有得到改善。至1985年，美日間的貿(mào)易逆差已經(jīng)超過460億美元。當(dāng)年，美國采取了多項(xiàng)措施(比如通過態(tài)度強(qiáng)硬的談判逼迫日本就范)以期控制不斷增大的對(duì)日貿(mào)易逆差。比較有代表性的事件包括1985年7月美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)對(duì)日本發(fā)起針對(duì)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的“301調(diào)查”，同年9月廣場(chǎng)協(xié)議簽訂直接導(dǎo)致日元大幅升值，最終以日本做出較大讓步結(jié)束(該案和解協(xié)議因支持證據(jù)薄弱且條件苛刻而極富爭議)。即便如此，美國對(duì)日本的貨物貿(mào)易逆差仍在繼續(xù)擴(kuò)大，至1987年超過560億美元。兩國還經(jīng)常在同一產(chǎn)業(yè)中面臨著削減過剩產(chǎn)能的問題。在此背景下，1989年6月，美國在同一日對(duì)日本發(fā)起了3起“301調(diào)查”，分別是關(guān)于衛(wèi)星政府采購、巨型計(jì)算機(jī)政府采購和木材產(chǎn)品的技術(shù)歧視性使用；三項(xiàng)調(diào)查全部與市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)，日本的相關(guān)政策均采用限制政府采購和設(shè)立間接性準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的方式。1994年，克林頓總統(tǒng)簽署行政命令，再次啟用“超級(jí)301條款”，對(duì)日本產(chǎn)品進(jìn)入美國征收懲罰性關(guān)稅，并將貿(mào)易制裁措施延長至1997年。

WTO成立以來，美國盡量減少使用“301條款”，轉(zhuǎn)向利用WTO爭端解決機(jī)制。但是1998年，歐盟(包括原歐共體)在WTO起訴美國“301條款”的合理性，巴拿馬、墨西哥、日本等國要求作為有利害關(guān)系的第三方參加磋商。最終裁定“301 條款”“沒有違反協(xié)定”，但明確強(qiáng)調(diào)了美國的“301條款”必須服從WTO多邊爭端解決的原則。

圖1 美國對(duì)全球各國和地區(qū)進(jìn)行“301調(diào)查”的次數(shù)分布*數(shù)據(jù)來源：美國國際貿(mào)易委員會(huì)。

三、“301條款”與WTO爭端解決機(jī)制

世貿(mào)組織禁止任何世貿(mào)成員單邊認(rèn)定其他成員的有關(guān)措施違反世貿(mào)規(guī)則，未經(jīng)世貿(mào)組織授權(quán)，任何世貿(mào)成員不得單邊終止世貿(mào)項(xiàng)下的減讓或其他義務(wù)。1994年美國承諾，美貿(mào)易代表如作出美國在世貿(mào)規(guī)則項(xiàng)下權(quán)利受損的決定必須基于世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制的裁決，承諾不能通過“301調(diào)查”單邊認(rèn)定其他國家的做法是否違反WTO規(guī)則；如果處理與WTO相關(guān)的糾紛，美國必須依據(jù)世貿(mào)規(guī)則和爭端解決機(jī)構(gòu)的最終裁決來處理；如果沒有世貿(mào)組織的授權(quán)，美國政府無權(quán)終止其在世貿(mào)組織項(xiàng)下的義務(wù)，也不能進(jìn)行交叉報(bào)復(fù)。但是，從美國的實(shí)踐來看，美國不可能放棄“301條款”這一法律，特別是在全球經(jīng)濟(jì)放緩和貿(mào)易保護(hù)主義盛行的背景下。美國在WTO成立后已修改了“301”相關(guān)法律，但是某些措辭可以有多種解釋。1998年，歐盟就“301條款”向世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)(DSB)起訴，WTO專家組報(bào)告判定美國“301條款”調(diào)查與WTO規(guī)則不相符。在此案件的審理過程中，美國多次公開保證“301調(diào)查”如涉及WTO管轄事務(wù)會(huì)通過WTO多邊機(jī)制來解決爭議，并承諾不在無WTO授權(quán)下采取單邊報(bào)復(fù)措施。WTO專家組認(rèn)定美國“301條款”相關(guān)法律僅在此前提下與WTO規(guī)則相吻合，否則構(gòu)成違規(guī)。 雖然“301條款”相關(guān)法律沒有被WTO裁定違規(guī)，這份WTO專家組報(bào)告對(duì)“301調(diào)查”影響很大，導(dǎo)致其后新增“301調(diào)查”驟然下降，并且鞏固了“301調(diào)查”結(jié)果由采取或威脅使用單邊報(bào)復(fù)措施逐漸轉(zhuǎn)為提起WTO訴訟的趨勢(shì)。實(shí)踐中，2005年之后美國產(chǎn)業(yè)界遞交“301條款”調(diào)查申請(qǐng)書都是將其視為正式向美國政府申請(qǐng)啟動(dòng)WTO訴訟。

整體來看，美國“301條款”與WTO爭端解決機(jī)制之間存在沖突，但是美國不會(huì)放棄“301條款”，反而會(huì)在不斷修訂該條款的基礎(chǔ)上使之更有利于美國的貿(mào)易利益。

第一，WTO并沒有判定美國“301條款”違反規(guī)定，WTO專家組裁決的結(jié)果是美國不可以在WTO爭端解決機(jī)構(gòu)作出決定之前單方面確定制裁措施，也就是說美國可以繼續(xù)運(yùn)用“301條款”，可以在調(diào)查前進(jìn)行威脅、也可以在WTO專家小組裁定美國勝訴之后進(jìn)行報(bào)復(fù)。而且WTO的爭端解決機(jī)制是各方妥協(xié)的產(chǎn)物，既體現(xiàn)了為促進(jìn)全球貿(mào)易的各項(xiàng)規(guī)則，也保護(hù)了美國在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家的利益。世界貿(mào)易組織的各項(xiàng)規(guī)定不能制約和影響美國的貿(mào)易利益。

第二，WTO爭端解決機(jī)制與“301條款”相互協(xié)調(diào)，共同保護(hù)美國的貿(mào)易利益。一般認(rèn)為，WTO爭端解決機(jī)制是“301條款”的國際化及延伸，體現(xiàn)了美國對(duì)于不公平貿(mào)易的態(tài)度。經(jīng)過多次修訂，“301條款”在發(fā)起、調(diào)查、措施、權(quán)利和義務(wù)等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，具有較高的透明性和公平性。美國企業(yè)、公民、團(tuán)體等可以根據(jù)“301條款”要求發(fā)起調(diào)查，特別貿(mào)易代表依據(jù)授權(quán)進(jìn)行調(diào)查，如果調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)由于貿(mào)易對(duì)象的不公平行為導(dǎo)致美國受損，美國可以訴諸WTO爭端解決機(jī)制，一旦專家小組判定美國勝訴，美國可以依據(jù)WTO爭端解決機(jī)制的授權(quán)采取報(bào)復(fù)措施，這就是利益團(tuán)體投訴—政府間貿(mào)易爭端—多邊爭端解決機(jī)制的爭端解決路徑。即使判決美國敗訴、或者美國認(rèn)為判決并不能有效減少或者彌補(bǔ)損失，美國就采取單邊報(bào)復(fù)的措施。兩者相互協(xié)調(diào)，共同維護(hù)美國的貿(mào)易利益。

四、“301條款”調(diào)查對(duì)中國的影響

(一)歷次美國 “301條款”對(duì)中國的調(diào)查

針對(duì)中國的“301調(diào)查”，截至目前共發(fā)生了6次。其中，針對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的有2次，分別是1991年10月，這次調(diào)查為一般“301條款”；1992年，美國首先公布了報(bào)復(fù)清單，中美之間如果達(dá)不成協(xié)議就征收懲罰性關(guān)稅，最終中美達(dá)成了協(xié)議，中國削減大量進(jìn)口貿(mào)易壁壘。另一次是2010年9月針對(duì)中國清潔能源補(bǔ)貼問題的調(diào)查。2010年10月，美國對(duì)華清潔能源有關(guān)政策和措施啟動(dòng)“301調(diào)查”，并決定在不超過90天內(nèi)向中國提出磋商要求，調(diào)查涵蓋了中國風(fēng)能、太陽能、高效電池和新能源汽車行業(yè)的154家企業(yè)，以查明美國相關(guān)企業(yè)的利益是否受到了損害。調(diào)查結(jié)果顯示中國的風(fēng)能補(bǔ)貼計(jì)劃違反了世貿(mào)規(guī)則。這次美國沒有直接提出懲罰性措施，而是在WTO爭端解決機(jī)制下進(jìn)行磋商，雙方磋商結(jié)果以中國取消禁止性補(bǔ)貼為最終結(jié)果。針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的有4次，分別是1990、1994、1996和2017年。第一次是對(duì)中國知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的調(diào)查，1990年美國將中國升級(jí)為“重點(diǎn)觀察國家”，對(duì)中國首次發(fā)起“301調(diào)查”。經(jīng)過6個(gè)月的調(diào)查，美國貿(mào)易代表的調(diào)查結(jié)論為“中國的知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法行為不合理，為美國商業(yè)帶來負(fù)擔(dān)和限制”，中國在1992年1月對(duì)改進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律作出承諾。1994年6月針對(duì)中國知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的第二次調(diào)查，美國要求中國對(duì)其知識(shí)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品開放，在1995年2月雙方達(dá)成第二個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議。1996年4月中國再次被美國確定為重點(diǎn)國家，1996年6月達(dá)成第三個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議。這3次美國對(duì)中國知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)施的“301調(diào)查”，最終以簽訂中美知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議告終，中國加大了知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的立法和執(zhí)法力度。

最近的一次為2017年8月，美國貿(mào)易代表辦公室開始調(diào)查判斷中國有關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的法律或政策是否對(duì)美國企業(yè)造成歧視。調(diào)查結(jié)果認(rèn)定，中國政府有關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的法律、政策和做法是不合理的或者具有歧視性的，且給美國商業(yè)造成負(fù)擔(dān)或者限制。中國的上述做法給美國經(jīng)濟(jì)造成的損失至少為每年500億美元。因此，擬采取的行動(dòng)包括：(1)WTO訴訟。USTR將在WTO起訴中國的歧視性的技術(shù)許可做法。(2)25%的從價(jià)稅。擬議中的加征關(guān)稅產(chǎn)品清單將包括：航空航天、信息通訊技術(shù)、機(jī)械。(3)投資限制。財(cái)政部將會(huì)同相關(guān)部門提出措施，以應(yīng)對(duì)中國收購敏感技術(shù)的投資行為。

(二)“301調(diào)查”引起的貿(mào)易戰(zhàn)對(duì)中國的影響

1.阻礙中美雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展?；谶@次“超級(jí)301調(diào)查”，美國于2018年3月23日宣布，對(duì)從中國進(jìn)口約600億美元商品大規(guī)模加征關(guān)稅，并限制中國企業(yè)對(duì)美方企業(yè)投資并購，未來有可能增加1 000億美元的中國商品對(duì)此加征關(guān)稅。*孫鷗夢(mèng)：《財(cái)經(jīng)觀察：美國貿(mào)易霸凌會(huì)造“十種傷”》，新華網(wǎng)，2018年4月4日。此前美國已經(jīng)宣布將對(duì)進(jìn)口太陽能電池和太陽能板以及大型家用洗衣機(jī)征收臨時(shí)性關(guān)稅，將對(duì)進(jìn)口鋼鐵和鋁分別課以25%和10%的重稅。其首要目的就是要降低美國對(duì)中國的貿(mào)易逆差，按照美方的統(tǒng)計(jì)，美國對(duì)華貿(mào)易逆差2017年達(dá)到3 750億美元，占美國全球貿(mào)易逆差5 660億美元的三分之二。因此，在貿(mào)易談判中美方提出要求在一年內(nèi)中國削減不平衡1 000億美元、兩年內(nèi)削減2 000億美元，削減的途徑在于增加從美國的進(jìn)口和減少對(duì)美國的出口。中美兩國之間的貿(mào)易不平衡并非是由于兩國貿(mào)易政策制定導(dǎo)致的，而是兩國要素稟賦的差異，是美元與黃金脫鉤后保持主要國際貨幣地位、全球價(jià)值鏈分工、美國對(duì)華高新技術(shù)出口限制以及美國過度消費(fèi)的低儲(chǔ)蓄模式等的必然結(jié)果。但是，美方把貿(mào)易保護(hù)作為重要議題挑起中美貿(mào)易戰(zhàn)，不管雙方談判結(jié)果如何，必將減少中國對(duì)美國的出口，加速中國與周邊國家的貿(mào)易經(jīng)濟(jì)一體化，降低對(duì)美國市場(chǎng)的依賴程度。

表1 2000年以來中國對(duì)美國的貿(mào)易數(shù)據(jù)表*數(shù)據(jù)來源：中國海關(guān)。 單位：億美元

2.打壓“中國制造2025”的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。美國此次“特殊301調(diào)查”挑起的貿(mào)易爭端不僅僅是表面上中美之間的貿(mào)易不平衡，最重要的是針對(duì)代表高端制造業(yè)發(fā)展方向的“中國制造2025”發(fā)展的核心產(chǎn)業(yè)，美國希望通過貿(mào)易壁壘和其他限制措施打壓中國未來發(fā)展的高端制造業(yè)。美國宣布征稅25%的中國產(chǎn)品基本上就是中國七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的高科技產(chǎn)品，也是“中國制造2025”的重點(diǎn)方向，其中并不涉及中國絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的紡織、服裝、皮革等傳統(tǒng)制造業(yè)。美國對(duì)中興通訊的出口禁令更是凸顯了中國在發(fā)展高科技的基礎(chǔ)科技方面比較薄弱，大多受制于美國等發(fā)達(dá)國家，雖然在“中國制造2025”提到國家科技重大專項(xiàng)“核心電子器件、高端通用芯片及基礎(chǔ)軟件產(chǎn)品”(“核高基重大專項(xiàng)”)到2020年要取得突破，攻克關(guān)鍵技術(shù)，擁有完全自主創(chuàng)新體系，并在全球電子信息技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮重要作用，但從目前的實(shí)踐看還有一定的差距。在基礎(chǔ)元器件方面受制于人，一旦來源受到限制，其下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展猶如空中樓閣。

五、針對(duì)“301條款”的應(yīng)對(duì)措施

“301條款”作為美國對(duì)貿(mào)易伙伴不公平貿(mào)易的單邊措施，不符合WTO爭端解決機(jī)制的原則。因此，中國在面對(duì)“301”調(diào)查時(shí)，需要從以下方面進(jìn)行應(yīng)對(duì)：

(一)利用WTO爭端解決機(jī)制

《關(guān)于爭端解決的規(guī)則與程序的諒解》(DSU)指出：“世貿(mào)組織的爭端解決制度是保障多邊貿(mào)易體制的可靠性和可預(yù)見性的核心因素?！?1995年WTO成立以來，共受理538起貿(mào)易爭端，相比較關(guān)貿(mào)總協(xié)定近50年間僅處理了300多起貿(mào)易爭端，WTO爭端解決機(jī)制確實(shí)起到了緩解貿(mào)易摩擦的作用。因此，當(dāng)發(fā)生貿(mào)易爭端的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)積極利用WTO的爭端解決機(jī)制。而美國“301條款”也不是直接抗辯WTO爭端解決機(jī)制，只是在其無法保證美國利益的情況下才采取的單邊措施。此次美國發(fā)起“301條款”調(diào)查之后，繞開WTO爭端解決機(jī)制，直接對(duì)中國發(fā)起貿(mào)易報(bào)復(fù)，是不符合WTO相關(guān)規(guī)定的。中國可以在WTO爭端解決機(jī)制下起訴美國的單邊做法，同時(shí)聯(lián)合歐盟以及其他WTO成員，以集體道德力量的支持和總理事會(huì)的介入，共同反對(duì)美國的單邊做法，以爭取最大程度的支持。

當(dāng)然，對(duì)于WTO爭端解決機(jī)制也不應(yīng)該抱有很大期待。即使經(jīng)過了20多年的發(fā)展，WTO爭端解決機(jī)制仍然存在很多亟待解決的問題，包括專家小組的公平性和公正性、專家小組的常設(shè)性、第三方如何參與更有效透明地促進(jìn)案件的解決、爭端解決的期限過長、如何在力量不對(duì)等的情況下保護(hù)弱貿(mào)易方的權(quán)利等。這些問題對(duì)于中國來說也仍然沒有有效的解決方法，特別是爭端解決機(jī)制的話語權(quán)還是由西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)、中美之間貿(mào)易力量的不對(duì)等(中國對(duì)美國出口近5 000億美元，而美國對(duì)中國出口1 500多億美元)，使得WTO爭端解決機(jī)制的裁決還不能從根本上保護(hù)中國的貿(mào)易利益。

(二)加快改革開放的步伐

目前中國面臨新的開放局面，需要以更大的力度、更開放的心態(tài)參與經(jīng)濟(jì)全球化。作為經(jīng)濟(jì)全球化的重要參與者和受益者，在“逆全球化”和貿(mào)易保護(hù)主義盛行的背景下，中國應(yīng)該在以下方面加大對(duì)外開放的力度：

1.擴(kuò)大對(duì)外直接投資。由于國際分工，中國成為“世界工廠”，貿(mào)易格局為進(jìn)口原材料和中間產(chǎn)品，出口制成品，整體上為“大進(jìn)大出”，積累了大量的貿(mào)易順差，而貿(mào)易順差部分又以美國國債的方式轉(zhuǎn)移到美國。根據(jù)貿(mào)易附加值相關(guān)理論，中國的貿(mào)易獲益比較少，特別是在高科技產(chǎn)業(yè)只占50%左右，隨著中國勞動(dòng)力成本的上升和環(huán)保規(guī)制的加強(qiáng)，這種貿(mào)易模式是不可持續(xù)的。中國積極擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到東南亞和非洲等地區(qū)，中國對(duì)美國的出口就會(huì)轉(zhuǎn)移到其他國家對(duì)美國的出口，以減少中美之間貿(mào)易摩擦的可能性。

2.降低關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘。中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到國外，國內(nèi)不斷擴(kuò)大的需求需要滿足，這就需要削減關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，積極擴(kuò)大進(jìn)口。擴(kuò)大進(jìn)口既是國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的客觀結(jié)果，也是滿足中國居民高質(zhì)量生活的客觀需要。近年來，中國在旅游服務(wù)貿(mào)易上呈現(xiàn)較大的貿(mào)易逆差，購物旅游成為旅游的主要目的，這反映出國內(nèi)產(chǎn)品供給端難以滿足需求，需要從國外進(jìn)口，但是由于高關(guān)稅限制了其在國內(nèi)的銷售，以旅游購物和代購的形式替代了進(jìn)口，這部分產(chǎn)品包括化妝品、包、奶粉等，后續(xù)應(yīng)該進(jìn)一步降低服裝、箱包、鞋靴、特色食品、藥品、保健品、日化用品、家用設(shè)備、文化娛樂、日雜百貨等各類消費(fèi)品的關(guān)稅，將這些類別平均稅率進(jìn)一步降低到5%以下，部分產(chǎn)品可以零關(guān)稅。目前，中國的加權(quán)平均關(guān)稅率為3.5%，高于加拿大(0.8%)、美國(1.6%)等國，還有較大的減稅空間。

3.放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入?！?01調(diào)查”報(bào)告指出中國的外資政策存在外國所有權(quán)限制，如合資公司會(huì)被通過股權(quán)限制和行政許可審批程序?qū)γ婪狡髽I(yè)施壓，強(qiáng)制實(shí)施美方技術(shù)轉(zhuǎn)讓。為此，美國在WTO爭端解決機(jī)制中提出了磋商要求，歐盟、日本等國家也加入其中。雖然中國在完成《加入WTO議定書》市場(chǎng)準(zhǔn)入方面表現(xiàn)優(yōu)秀，但相比較發(fā)達(dá)國家存在一定的差距。而且，目前中國有必要也有條件進(jìn)一步加快改革開放和放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入有助于國內(nèi)外資本的投資與創(chuàng)新激勵(lì)，滿足國內(nèi)消費(fèi)者多樣化的需求，提升競爭水平和國內(nèi)企業(yè)競爭能力，保護(hù)只能帶來落后。當(dāng)然，中國的市場(chǎng)準(zhǔn)入應(yīng)該按照自身的條件設(shè)立開放表，不能因?yàn)橥獠繅毫Ρ黄乳_放不適合條件的行業(yè)；同時(shí)，加快對(duì)國內(nèi)民營企業(yè)的開放步伐。

(三)加大自主創(chuàng)新的力度

隨著中國技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展，部分行業(yè)已經(jīng)可以與美國相競爭，但是在核心元器件和基礎(chǔ)材料等方面還有很大差距。習(xí)近平總書記指出：“核心技術(shù)是國之重器。要下定決心、保持恒心、找準(zhǔn)重心，加速推動(dòng)信息領(lǐng)域核心技術(shù)突破?！?李建廣：《核心技術(shù)是國之重器！建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國，習(xí)近平提出新要求》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年4月21日。不能認(rèn)為參與全球價(jià)值鏈就可以獲得所有需要的技術(shù)和產(chǎn)品，一旦供應(yīng)鏈?zhǔn)茏杈蜁?huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻。在遵循技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律的情況下，優(yōu)化技術(shù)布局、選準(zhǔn)方向、重點(diǎn)突破。在金融、財(cái)稅、國際貿(mào)易、人才、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面優(yōu)化政策環(huán)境，吸收各種創(chuàng)新要素，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵技術(shù)取得較強(qiáng)的國際競爭優(yōu)勢(shì)。

(四)研究和利用“301條款”，建立中國的貿(mào)易壁壘制度

“301條款”開創(chuàng)了國內(nèi)法律應(yīng)用于國際法的先例，而且WTO爭端解決機(jī)制也認(rèn)可了相關(guān)做法，這要求中國在進(jìn)一步加快改革開放的情況下，一方面，需要適應(yīng)美國的做法，只有積極學(xué)習(xí)研究美國“301條款”、利用“301條款”的相關(guān)規(guī)定，在合理的程序范圍內(nèi)抗辯，以爭取調(diào)查有利于中國。同時(shí)研究好“301條款”中美國國家貿(mào)易評(píng)估報(bào)告里有關(guān)貿(mào)易障礙的行為，評(píng)估國內(nèi)的相關(guān)做法是否合適，做好防范措施，避免下一次“301條款”調(diào)查的發(fā)生。另一方面，隨著未來中國消費(fèi)水平的提升，進(jìn)口規(guī)模必將大幅增加，貿(mào)易順差會(huì)進(jìn)一步減少，甚至?xí)霈F(xiàn)貿(mào)易逆差的情況。為保護(hù)中國貿(mào)易利益，有必要在學(xué)習(xí)借鑒 “301條款”的基礎(chǔ)上建立中國的貿(mào)易壁壘制度，在進(jìn)口規(guī)模沒有表現(xiàn)得非常重要的情況下不會(huì)引起國外的強(qiáng)烈反制。