趙春珍 龔 偉

內(nèi)容提要：文章認(rèn)為本世紀(jì)以來，作為阿富汗最主要的援助國之一，印度對阿富汗的發(fā)展援助政策具有鮮明的兩重性：一方面，印度長期大量的發(fā)展援助推動了阿富汗經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，具有利他性和互惠性；另一方面，印度對阿富汗的發(fā)展援助在很大程度上也具有自利性。盡管印度的發(fā)展援助在客觀上促進(jìn)了阿富汗的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但未來也存在著較大的制約和挑戰(zhàn)。

阿富汗是印度在南亞的主要援助國之一。上世紀(jì)70年代，阿富汗就是印度對外技術(shù)和經(jīng)濟(jì)合作援助的最大發(fā)展伙伴。*Anwesha Ghosh,A Leap Forward:Capacity Building,Education and India-Afghanistan Cooperation,New Delhi:Knowledge World,2013.作為聯(lián)合國認(rèn)定的48個最不發(fā)達(dá)國家，塔利班倒臺之后的阿富汗新政府更加依賴印度提供的發(fā)展援助。除了不丹，阿富汗是目前印度援助最多的國家。2001～2016年印度已經(jīng)對阿富汗援助了20億美元，在所有對阿援助國家中居于第五位。*Mullen,Rani D.,India's Development Assistance:Will It Change the Global Development Finance Paradigm?http://www.iilj.org/newsandevents/documents/mullen.pdf.與此同時(shí)，雖然印度近年來經(jīng)濟(jì)增長迅速、國民生產(chǎn)總值(購買平價(jià)力計(jì)算)僅次于美國和中國，然而，2017年亞洲發(fā)展銀行數(shù)據(jù)顯示，截至2015年印度還有21.9%的人口生活在貧困線之下，絕對貧困人口數(shù)量居世界第一。*Poverty in India,Asian Development Bank,https://www.adb.org/countries/india/poverty.為何印度在自身發(fā)展仍需克服諸多困難時(shí)仍要向“曾經(jīng)受過西方社會多年的援助而沒有多大改善”*Geoffrey Swenson,Why U.S.Efforts to Promote the Rule of Law in Afghanistan Failed,International Security,p.114.Summer,2017,Vol. 42 No.1.的阿富汗提供大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施和能力建設(shè)援助？其動機(jī)和目標(biāo)是什么？

一、文獻(xiàn)綜述

國際社會目前對“政府發(fā)展援助” (Official Development Assistance，簡稱ODA)的內(nèi)涵和外延缺乏一致見解。對外援助剛開始出現(xiàn)時(shí)，受冷戰(zhàn)思維影響，援助國主要是從戰(zhàn)略和外交視角為盟國提供援助。20世紀(jì)60年代開始，西方國家提供的援助越來越多地被冠以“發(fā)展”之名，“發(fā)展援助”的概念隨即產(chǎn)生。1969年，經(jīng)合組織 (Organization for Economic Co-operation and Development，簡稱OECD)下屬的發(fā)展援助委員會(Development Assistance Committee，簡稱DAC)對“發(fā)展援助”做了具體界定，強(qiáng)調(diào)“援助是由官方機(jī)構(gòu)提供、以促進(jìn)受援國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高社會生活為主要目的、且比例不低于25%”、排除軍事用途的贈款與信貸等。*Stephan Klingebiel,Development Cooperation:Challenges of the New Aid Architecture,New York:Palgrave Macmillan,2014,pp.2-3.

不過，隨著近年來中國、印度等新興援助國家的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的發(fā)展援助概念越來越難以適應(yīng)多樣化的發(fā)展合作實(shí)踐。例如，印度的海外發(fā)展援助項(xiàng)目往往包括了一系列由印度政府提供的援助形式，如進(jìn)口補(bǔ)貼、信貸額度，等等。*Agrawal,Subhash,Emerging Donors in International Development Assistance:The India Case,2007,http://www.idrc.ca/uploads/userS/12441474461Case_of_India.pdf.針對這種新情況，2016年聯(lián)合國經(jīng)社理事會發(fā)布的《國際發(fā)展合作的趨勢與進(jìn)展》報(bào)告中采用了阿隆索(José Antonio Alonso)等學(xué)者提出的有別于ODA的發(fā)展援助新概念，即一種旨在明確支持國家或國際發(fā)展優(yōu)先事項(xiàng)的活動，它并非由利潤驅(qū)動，而是優(yōu)待發(fā)展中國家，且力求強(qiáng)化發(fā)展中國家“自主權(quán)”的合作關(guān)系。報(bào)告列舉了發(fā)展援助的主要方式：能力建設(shè)、技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓等。*2016 Report of the Secretary-General on"Trends and Progress in International Development Cooperation",United Nations Economic and Social Council,10 May,2016,http: / /www. un. org/ga/search/view_doc. asp? symbol = E/2016/65.從印度對外援助的實(shí)踐來看，與此新概念較為接近，但在外延上仍存在一定差異，如其短期軍事培訓(xùn)課程也被列入發(fā)展合作的范疇。*Annual Report ( 2015-2016),Ministry of External Affairs，Government of India,2016,p.19.

與針對西方發(fā)達(dá)國家發(fā)展援助的研究狀況相比，學(xué)術(shù)界對于印度等新興援助國的研究尚處于發(fā)展階段。近年來一些學(xué)者，如理查德·曼寧(Richard Manning)、*Manning,Richard,Will Emerging Donors Change the Face of International Co-operation?Development Policy Review,24,2006,4:pp.371-85.彼得·克拉厄隆(Peter Kragelund)*Kragelund,Peter,The Potential Role of Non-Traditional Donors' Aid in Africa,ICTSD Issue Paper,No.11,Geneva:International Centre for Trade and Sustainable Development,2010.對包括印度在內(nèi)的新興發(fā)展援助者的援助活動進(jìn)行了研究。

這些文獻(xiàn)通常將印度等新興發(fā)展援助者的援助宗旨分為三大類：一是受援助國的需求。由提供援助的國家為貧窮國家提供援助預(yù)算以促進(jìn)減貧，即人道主義因素。二是有效的政策需求。援助國通過發(fā)展援助支持受援國完善政策和健全機(jī)構(gòu)。三是援助國自身的政治和商業(yè)利益。援助國在提供發(fā)展援助貸款的同時(shí)，謀劃自己的利益，增加自身的政治和經(jīng)濟(jì)影響力。

二、 印度對阿富汗發(fā)展援助政策的演變

印度對阿富汗的發(fā)展援助大體可分為三個階段，從中可以窺見其援助政策的演變特點(diǎn)：

第一階段，2001年之前的起伏跌宕時(shí)期。印度與阿富汗之間的緊密文化聯(lián)系可以追溯到印巴分治之后，雖然印度不再與阿富汗領(lǐng)土接壤，但是與巴基斯坦均有領(lǐng)土爭端的印阿兩國在蘇聯(lián)入侵之前一直保持著友好關(guān)系。這一時(shí)期印度對阿富汗的援助主要是為阿富汗官僚培訓(xùn)的技術(shù)援助項(xiàng)目。蘇聯(lián)的入侵以及此后塔利班的掌權(quán)導(dǎo)致了當(dāng)時(shí)的印阿政府關(guān)系陷于停滯。在塔利班政權(quán)時(shí)期，印度向阿富汗北部聯(lián)盟提供了一些后勤、安全和人道主義援助。

第二階段，2001～2014年印度對阿富汗援助資金的迅猛增長、援助領(lǐng)域的全面展開時(shí)期。2001年之后，印度再次與阿富汗建立外交關(guān)系，發(fā)展援助也得以重新開始。2011年兩國簽署戰(zhàn)略伙伴關(guān)系協(xié)議，印度承諾支持剛組建的民主阿富汗政府?！坝《葘⒃诎⒏缓谷嗣竦闹С窒拢瑴?zhǔn)備在2014年國際部隊(duì)撤出后承擔(dān)其治理和安全的責(zé)任。(簽訂的)協(xié)議將使印度與阿富汗長期友好。(我們)通過發(fā)展援助，重建阿富汗的基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展教育和技術(shù)等，旨在幫助阿富汗實(shí)現(xiàn)全方位的自給自足。”*Kashyap Arora and Rani D.,Mullen,Indian Development Cooperation with Afghanistan and the"Afghan-India Friendship Dam",Indian Development Cooperation Research,Centre for Policy Research,June 2016.隨著兩國關(guān)系的迅猛發(fā)展，印度援助金額也不斷增加(參見圖1)。

圖 1 印度承諾對阿富汗的援助(捐贈與貸款)*圖1～3數(shù)據(jù)來源：印度發(fā)展合作研究中心(時(shí)間分別為：2006年7月至2016年、2006～2017、2010年11月至2016年)，新德里。 單位：百萬美元

與援助資金迅速增長相對應(yīng)，印度對阿富汗的援助領(lǐng)域也拓展到多個方面。2002年以來，印度對阿富汗的發(fā)展援助涵蓋了醫(yī)療保健、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會福利及軍警部門培訓(xùn)等多個領(lǐng)域(參見圖2)。*Shanthie Mariet D.Souza,India's Role in the Economic Stabilisation of Afghanistan,www.fes-asia.org.除了大項(xiàng)目之外，印度還通過眾多中小型項(xiàng)目計(jì)劃對阿富汗進(jìn)行援助。

圖2 印度援助阿富汗的主要領(lǐng)域占比 單位：%

除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大型項(xiàng)目外，印度在阿富汗的重建中采取“軟實(shí)力”*Shanthie Mariet D.Souza,India's Evolving Policy Contours towards Post 2014 Afghanistan,The Journal of South Asian Development,pp.185-207,(New Delhi:Sage,2013).提升其影響力。受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，印度對外援助最初主要集中于技術(shù)援助等“知識和經(jīng)驗(yàn)的分享”。近年來，以文化、交流、培訓(xùn)為載體的柔性援助方式越來越凸顯(參見圖3)。

圖3 印度政府向阿富汗提供的獎學(xué)金類別與數(shù)量 單位：個

第三階段，2014年之后的調(diào)整時(shí)期。2014年之后，自身安全需求給阿富汗政府帶來了與塔利班談判的壓力。阿富汗新領(lǐng)導(dǎo)人加強(qiáng)了與巴基斯坦的關(guān)系，希望在印巴兩國之間取得平衡。在此階段，雖然印度領(lǐng)導(dǎo)人多次宣稱要長期支持阿富汗的發(fā)展，*Government of India,Ministry of External Affairs,India- Afghanistan Relations,February 17, 2016. http://www.mea.gov.in/Portal/ForeignRelation/Afghanistan_17_02_2016.pdf; Prakash Nanda, “Soft Power”not Enough to Serve India’s Foreign Policy Goal in Afghanistan,FirstPost India,June 5,2016, http://www.firstpost.com/politics/indias-soft-power-in-afghanistan-has-reached-its-limits-time-to-develop-smart-power-approach-2817608.html.但對阿富汗的援助仍出現(xiàn)了下滑。根據(jù)《阿富汗每日瞭望報(bào)》報(bào)導(dǎo)，2016年印度共向阿富汗提供22.1億印度盧比發(fā)展援助，相比2015年的88億盧比減少了66億盧比，而2014年這一數(shù)字為72.3億盧比。*《2016年印度向阿富汗提供發(fā)展援助大幅下降》，2017年4月10日，中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201704/20170402554212.shtml。

三、印度對阿富汗發(fā)展援助政策的兩面性

就印度對阿富汗的發(fā)展援助政策而言，一方面，其具有利他性和互利性；另一方面，這種發(fā)展援助政策在很大程度上是為印度特殊的地緣戰(zhàn)略服務(wù)的，有著其自身的政治和經(jīng)濟(jì)意圖。

(一)利他性和互惠性的人道主義動機(jī)目標(biāo)

毋庸置疑，印度的發(fā)展援助政策從一開始就帶有一定的利他性理想主義因素。從歷史上看，很難用一種簡單的解釋回答印度對阿富汗等鄰國提供發(fā)展援助的動機(jī)。印度的對外援助政策長期以來缺乏一個具體的管理部門，有時(shí)候援助政策可能由領(lǐng)導(dǎo)人依據(jù)外交需要臨時(shí)決定，但也有一些常規(guī)性的固定援助活動，特別是一些潛在的文化傳統(tǒng)和原則成為印度援助鄰國的主要動機(jī)。

印度教、佛教和伊斯蘭教都是印度的主要宗教，都提倡幫助窮人和促進(jìn)慈善事業(yè)。利他性或者說幫助他人是印度哲學(xué)和文化價(jià)值觀的核心。如印度教的《薄伽梵歌》認(rèn)為“慈善不應(yīng)有動機(jī)”*《薄伽梵歌》，周賓凰，譯，第167頁，http://www.mgt.ncu.edu.tw/～chou/ge/Gitab5c.pdf。。尼赫魯在1946年8月22日以發(fā)展中國家合作為主題的會議上發(fā)表演講，認(rèn)為“印度的使命是終結(jié)貧窮、無知、疾病和機(jī)會不平等……這些夢想是印度的，也是全世界的”*Sachin Chaturvedi,Anuradha M.Chenoy,Deepta Chopra,Anuradha Joshi and Khush Hal S.Lagdhyan,Indian Development Cooperation:The State of the Debate,p.6.。印度外交部也一直強(qiáng)調(diào)印度的對外發(fā)展援助是對其他國家“善意的姿態(tài)”*Ministry of External Affairs (2011), --India's Foreign Relations-2011 Documents,http://www.mea.gov.in/Images/pdf/Indiaforeign-relation-2011.pdf.。

冷戰(zhàn)期間，印度與南亞鄰國之間關(guān)系緊張。1997年，印度總理古杰拉爾提出被稱為“古杰拉爾主義”的睦鄰政策，其中第1條就是印度放棄與南亞鄰國之間的互惠原則，主張“印度對南亞鄰國給予力所能及的幫助但不尋求對方相應(yīng)的回報(bào)”*Bhabani Sen Gupta,Indian Journalist,1997.。然而，也有學(xué)者對這一理論提出異議。埃爾塔夫·高哈爾(Altaf Gauhar)指出：“古吉拉爾主義不是睦鄰關(guān)系學(xué)說，而是和平地攫取鄰國的巴提計(jì)劃(Bharti Plan)。”*Gauhar,Altaf (1997),Gujral Doctrine,The Times of India,15 June 1997.

但印度對阿富汗發(fā)展援助政策的利他性與互惠性得到了阿富汗的認(rèn)同。阿富汗領(lǐng)導(dǎo)人曾多次公開感謝印度對阿富汗的援助，認(rèn)為“印度是阿富汗的好朋友”。2017年，阿富汗總統(tǒng)加尼就印度提供的援助及與阿富汗開展合作特別表示了感謝。*《印度要援助阿富汗建項(xiàng)目提高影響力，巴基斯坦表示不接受》，澎拜新聞網(wǎng)，2017年9月21日，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1802755。此外，印度對阿富汗的民生援助、特別是面向農(nóng)村地區(qū)的“小型發(fā)展項(xiàng)目”，改善了當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件，受到了阿富汗民間的歡迎。

(二)自利性的政治與經(jīng)濟(jì)動機(jī)目標(biāo)

除了人道主義的利他因素外，印度的發(fā)展援助也具有兩方面的特征：一方面是有效的政策需求。另一方面，印度對阿富汗的發(fā)展援助政策也不可避免地有著自身的政治和商業(yè)利益。

1.印度對阿富汗發(fā)展援助的政治動機(jī)

分析印度與阿富汗的關(guān)系，印度正在尋求建立雙邊和地區(qū)層面的戰(zhàn)略性政治和經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，這將有望帶來豐厚的安全紅利。*Bava,Ummu Salma,New Powers for Global Change:India's Role in the Emerging World Order,FES Briefing Paper,4/2007,FES:New Delhi.因此，阿富汗的局勢對印度穩(wěn)定南亞地區(qū)的安全有重要的政治意義。

第一，防止阿富汗的武裝人員滲透蔓延至印控克什米爾地區(qū)，對印度的國家核心利益造成影響。印度一直認(rèn)為阿富汗境內(nèi)存在的塔利班勢力對印度的核心利益形成了重大沖擊?！霸谟《瓤磥? 塔利班在克什米爾問題上的態(tài)度及與克什米爾人、巴基斯坦人和外國武裝人員來往過密均觸及了印度的核心利益?！?J.N.Dix it,External Affairs:Cross-Border Relations,New Delhi Roli Books,2004:p.83.在阿富汗新政府建立之后，印度仍舊對阿富汗動亂的局勢很有可能會蔓延到克什米爾地區(qū)存在憂慮。這不僅由于克什米爾地區(qū)與阿富汗毗鄰，很容易受阿富汗局勢的影響，還因?yàn)榛亟M織殘余分子曾多次揚(yáng)言要在克什米爾地區(qū)建立武裝訓(xùn)練營。*Rohan Gunaratna,Terrorism Outlook for 2004,Singapore:Institute of Defense and Strategic Studies,2004,p.1.因此，確保阿富汗不再成為恐怖主義和極端主義的溫床和“庇護(hù)所”、力爭減少其“溢出”效應(yīng)，*Ja da Silva Reis,THE SCO and Post-War Afghantion:New Challenges to Regional Cooperation, https://www.ufrgs.br/ufrgsmun/2013/wp-content/uploads/2013/10/The-SCO-and-Post-War-Afghanistan-New-Challenges-to-Regional-Cooperation.pdf.對印度國家安全有著至關(guān)重要的作用。顯然，印度援助阿富汗、謀求重建、穩(wěn)定秩序，使兩國在雙邊和區(qū)域?qū)用娼?zhàn)略性的政治和經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，維護(hù)印度的安全環(huán)境需要是主要出發(fā)點(diǎn)。

第二，印度利用對阿富汗的重建援助取得對巴基斯坦和中亞地區(qū)的地緣政治優(yōu)勢。對阿富汗政策是印度對巴基斯坦及中亞政策的一部分。印度與巴基斯坦兩國幾乎在各個方面都存在著長達(dá)幾十年的競爭與對峙, 在阿富汗問題上亦是如此。冷戰(zhàn)期間，巴基斯坦利用自己反蘇前線地位，使其在阿富汗的影響力不斷增長；到了塔利班時(shí)期, 巴基斯坦在阿富汗的勢力不降反升，影響力更是達(dá)到了鼎盛。這讓印度非常擔(dān)憂。印度認(rèn)為,巴基斯坦通過承認(rèn)塔利班政權(quán)逐漸擴(kuò)大在阿富汗的影響，壓制了印度在阿富汗的存在,對印度的安全構(gòu)成了威脅；不僅如此，巴基斯坦還有可能憑借其伊斯蘭屬性和地緣優(yōu)勢，將其勢力向中亞推進(jìn)，從而將印度變成穆斯林海洋中的一座孤島。*Anita InderSingh,India's Relations with Russia and Central Asia,International Affairs,1995,71(1)p.78.為了應(yīng)對這種情況, 印度需要藉助援助發(fā)展與阿富汗的關(guān)系，既打壓、抵消巴基斯坦在阿富汗和中亞地區(qū)的影響，又使印度在中亞地區(qū)產(chǎn)生向心力，以掌握對該地區(qū)能源等戰(zhàn)略資源使用的主動權(quán)，提高印度在該地區(qū)的影響力。

事實(shí)上，印度歷來認(rèn)為中亞地區(qū)對其有著重要的戰(zhàn)略意義。地緣上，中亞地位顯要，歷來為兵家必爭之地；安全上，克什米爾的暴力活動與中亞地區(qū)的恐怖主義組織有著千絲萬縷的聯(lián)系；經(jīng)濟(jì)上，中亞地區(qū)油氣資源異常豐富，而印度進(jìn)口能源需求巨大；同時(shí)，中亞地區(qū)還是個潛力較大的消費(fèi)市場?！皩τ谟《葋碚f, 中亞具有巨大的戰(zhàn)略重要性?！p方的合作將有利于實(shí)現(xiàn)印度在這一地區(qū)短期和長期的外交政策目標(biāo)?！?Meena Sing Roy,India's Interests in Central Asia,Strategic Analysis,2001(2),p.89.然而，印度與中亞之間還隔著阿富汗和巴基斯坦,這在一定程度上增加了其與中亞發(fā)展關(guān)系的難度。為了克服這個問題，印度希望阿富汗充當(dāng)連接自己與中亞的陸路交通橋梁。阿富汗新政府也樂于如此：一方面，這樣可以使阿富汗與印度和中亞都保持一種友好關(guān)系；另一方面，又能促進(jìn)阿富汗經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2006年卡爾扎伊在訪問印度時(shí)說：“印度在阿富汗的公司都將阿富汗作為中轉(zhuǎn)站, 通過阿富汗將其物品輸送到中亞。對此, 我們感到非常高興。”*Khaleej Times,2006-04-10.為此，印度不惜耗費(fèi)巨資援助阿富汗修建戰(zhàn)略公路，聯(lián)通中亞地區(qū)。

第三，對阿富汗發(fā)展援助也是印度塑造其全球大國形象、追求大國地位戰(zhàn)略的一部分。從戰(zhàn)略角度來看，印度對外發(fā)展援助的目標(biāo)就是提高其地緣政治和全球事務(wù)的影響力，力圖增強(qiáng)受援國主要決策者的“親印度”意識。正如克里斯汀·費(fèi)爾(C.Christine Fair)所指出的：“印度的阿富汗政策應(yīng)通過將印度視為新興國家和全球大國加以理解，印度與阿加強(qiáng)接觸是為了獲得全球大國地位。”*C．Christine Fair,Securing Indian Interests in Afghanistan Beyond 2014,Asia Policy,January 2014，No.17,p.28．印度的全球大國夢就是要建設(shè)一個在國際社會發(fā)揮重要作用、有聲有色的世界大國。此觀點(diǎn)的最典型代表就是印度前副總理、人民黨創(chuàng)始人之一的阿德瓦尼(Shri L.K.Advani)：“把印度建設(shè)成為發(fā)達(dá)國家和超級大國的思想是非常振奮人心的思想，它能夠激發(fā)每一位印度人——不分種姓、信仰、宗教、性別和階層——的愛國情懷，它將釋放出十億人民建設(shè)國家的巨大能量，以實(shí)現(xiàn)這一偉大思想。”*History Has Elected the BJP to Lead India's March towards Becoming a Superpower,Statement by Deputy Prime Minister Shri L.K.Advani,a Press Conference in New Delhi,March 2,2004,http://www.bjp.org/press/mar-0204.htm.

印度外交部的多項(xiàng)文件亦證明了這一點(diǎn)。2009年印度外交部表示：其援助是“幫助印度公司獲得項(xiàng)目合同和貨物供應(yīng)訂單”，“信貸額度對于促進(jìn)這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，從而為該國創(chuàng)造了可觀的聲譽(yù)”*ITEC,Official Website of Technical Cooperation Division,Ministry of External Affairs,Government of India,2011,http://itec.mea.gov.in/.。2011年，印度技術(shù)和經(jīng)濟(jì)合作部的援助方案“在發(fā)展中國家之間產(chǎn)生了巨大的影響和實(shí)質(zhì)性的合作”，它是“印度的南南合作努力的組成部分，而南南合作一直是印度外交政策和外交的傳統(tǒng)支柱”*MEA,2009-2010,Annual Report,Ministry of External Affairs,Government of India, http://www.mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/171_Annual-Report-2009-2010.pdf.。 部分學(xué)者的研究也證明了這一點(diǎn)。阿格拉瓦爾(Agrawal S.)的研究表明，印度發(fā)展援助計(jì)劃將其地緣政治和經(jīng)濟(jì)影響擴(kuò)大到南亞之外，并在海外發(fā)展軍事聯(lián)盟。*Agrawal Subhash,Emerging Donors in International Development Assistance:The India Case.這表明，印度確實(shí)將援助計(jì)劃看作是提高其國際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域聲譽(yù)的工具。

2.印度對阿富汗發(fā)展援助的經(jīng)濟(jì)動機(jī)

根據(jù)現(xiàn)實(shí)主義觀點(diǎn)，印度作為一個崛起的大國，有將其影響力擴(kuò)大到鄰近地區(qū)的野心?！坝《仁艿阶鹬夭⒉皇且?yàn)樗鼡碛邪l(fā)射火箭或衛(wèi)星的能力，也不是因?yàn)樗娜丝谝?guī)模，而是因?yàn)樗趤喼拚贾鲗?dǎo)地位。世界尊重印度是因?yàn)樗心芰Τ蔀橐粋€經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國?！?Chidambaram,P.,India Empowered to Me is,in A View from the Outside:Why Good Economics Works for Everyone,Penguin:New Delhi,2007.因此，印度對阿富汗增加的援助也需要在較大的區(qū)域和經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)加以考察。

自上世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)開放以來，作為一個急需能源和礦產(chǎn)資源支撐、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的國家，印度一直致力于恢復(fù)阿富汗作為連接南亞和中亞“陸橋”的作用。這種聯(lián)系將有可能為印度不斷增長的能源需求提供一個新的能源供應(yīng)地，并擴(kuò)大印度的對外貿(mào)易。

在過去的十多年，伴隨著印度經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的是能源消費(fèi)的急劇上升。據(jù)國際能源機(jī)構(gòu)估計(jì)，2025年印度能源需求將翻一番，且90%的石油供應(yīng)將依賴于進(jìn)口。因此，能源資源稟賦豐富的中亞地區(qū)就成為印度的主要目標(biāo)。為了能夠更安全、更便捷地獲取阿富汗與中亞地區(qū)的能源，印度希望以阿富汗為通道，鋪設(shè)通往西亞和中亞的能源管道。2010年，土庫曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦和印度簽署框架協(xié)定，*陳志新、牟宗琮、廖政軍：《土庫曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度，四國簽署天然氣管道框架協(xié)議》，《人民日報(bào)》2010年12月13日。并于2015年12月獲得批準(zhǔn)。阿富汗的穩(wěn)定直接關(guān)系到印度能否實(shí)現(xiàn)在中亞地區(qū)的戰(zhàn)略利益。為此，印度試圖利用援助實(shí)現(xiàn)阿富汗的穩(wěn)定與秩序重建。

從狹義的安全中心角度來看，印度是以援助阿富汗為介入點(diǎn)，著重建立區(qū)域信任，通過貿(mào)易和投資增強(qiáng)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)阿富汗以至于該地區(qū)的秩序穩(wěn)定。按照地理經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的援建將為印度在阿富汗提高知名度，成為促進(jìn)受援國與印度貿(mào)易的杠桿。印度試圖利用經(jīng)濟(jì)外交服務(wù)于利益的一種方式就是建設(shè)伊朗的沙巴爾港，并修建扎拉尼—德拉拉姆公路以便使阿富汗聯(lián)通沙巴爾港，增加印度與阿富汗之間的貿(mào)易。在印度的持續(xù)努力下，印度和阿富汗近年來的雙邊貿(mào)易大幅增加，2014～2015年為68.447億美元，比2010～2011年的56.844億美元高出20.41%。*5 Things to Know about the India Afghanistan Relationship,Business Standard,4 January 2016, http://www.business-standard.com/article/economy-policy/5-things-to-know-about-the-india-afghanistanrelationship-116010400230_1.html.

印度外交部宣稱其發(fā)展援助植根于“互惠互利”*ITEC,Official Website of Technical Cooperation Division,Ministry of External Affairs,Government of India,2011,http://itec.mea.gov.in/.，間接證明了印度達(dá)到了自身利益目標(biāo)。也就是說，印度把發(fā)展援助作為一種政策工具，宗旨是為了更有利于自己的產(chǎn)品進(jìn)入國外市場，并為本國商人海外投資提供幫助。由此，印度的發(fā)展援助也更多地針對那些擁有經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的石油及其他自然資源的發(fā)展中國家。

3.應(yīng)對其他關(guān)鍵國家在阿富汗影響力的需要

印度加強(qiáng)對阿富汗的援助除了上述動機(jī)之外，還有一個原因就是應(yīng)對其他關(guān)鍵國家在阿富汗的影響力，尤其是要應(yīng)對中國在南亞和中亞影響力日漸上升的局勢。在南亞地區(qū)創(chuàng)造至高無上的地位是印度鄰里政策的重要組成部分。*Raja Mohan,C.,India's Regional Security Cooperation:The Nehru Raj legacy,ISAS Working Paper,no.168-7,March 2013,ISAS:Singapore.

出于冷戰(zhàn)的地緣政治思維，印度對中國在阿富汗重建進(jìn)程中發(fā)揮的較關(guān)鍵作用存有疑慮，且對長期以來的中巴全天候戰(zhàn)略伙伴關(guān)系頗有微詞；尤其是隨著中國國力的迅速增長，印度更加擔(dān)憂自身對阿富汗的影響力會因應(yīng)對中巴在阿富汗重建進(jìn)程中的合作而削弱。因此，加大對阿富汗的援助是印度應(yīng)對中國在阿富汗的影響力、遏制巴基斯坦，從而為國家利益服務(wù)的重要手段。如為應(yīng)對“一帶一路”倡議中的重要項(xiàng)目——“中巴經(jīng)濟(jì)走廊”，印度推出了指向性很強(qiáng)的印度、阿富汗和伊朗三方的經(jīng)濟(jì)走廊計(jì)劃，*《印度、伊朗建港口與華競爭，伙同阿富汗打造經(jīng)濟(jì)走廊、角逐中南亞控制權(quán)》，《香港明報(bào)》2016年5月23日，https://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20160525/s00014/1464113379790。以抵消、應(yīng)對中國在巴基斯坦瓜達(dá)爾港建設(shè)的影響。

四、印度對阿富汗發(fā)展援助政策的前景展望

客觀而言，2001年以來印度對阿富汗的援助政策在一定程度上推動了阿富汗國內(nèi)秩序的重建進(jìn)程，也在一定程度上有助于維護(hù)南亞地區(qū)的和平與穩(wěn)定。印度在阿富汗事務(wù)中日漸增長的戰(zhàn)略作用使得美國更加注重印度在地區(qū)及全球的戰(zhàn)略價(jià)值。美國總統(tǒng)特朗普在其阿富汗新戰(zhàn)略中要求印度承擔(dān)更多的責(zé)任：“印度……未來可以在阿富汗問題，特別是重建和發(fā)展領(lǐng)域扮演更大角色。”*《特朗普出臺阿富汗新戰(zhàn)略》，《北京周報(bào)》2017年9月8日，http://www.beijingreview.com.cn/shishi/201709/t20170908_800104300.html。但未來印度通過發(fā)展援助進(jìn)一步強(qiáng)化在阿富汗的存在將會受到以下因素的制約與挑戰(zhàn)。

(一)嚴(yán)峻的阿富汗安全環(huán)境所帶來的挑戰(zhàn)

雖然國際社會投入了大量的援助資源致力于重建阿富汗的國內(nèi)安全秩序，但是阿富汗國內(nèi)安全形勢仍然十分嚴(yán)峻。2017年8月，美國發(fā)布的報(bào)告列舉了目前阿富汗安全問題中面臨的重大挑戰(zhàn)，*Kenneth Katzman and Clayton Thomas,Afghanistan:Post-Taliban Governance,Security,and U.S.Policy,August 22,2017,Congressional Research Service,https://fas.org/sgp/crs/row/RL30588.pdf.尤其是有著千絲萬縷聯(lián)系的武裝組織，包括基地組織、“ISIS”、塔利班勢力都對安全造成了極大壓力。*Matthew Rosenberg,Obama Loosens Restrictions on U.S.Forces Fighting Taliban in Afghanistan,New York Times,June 10, 2016.在此情況下，印度對阿富汗的援助項(xiàng)目、尤其是具有高知名度的項(xiàng)目受到了嚴(yán)重威脅，這些項(xiàng)目成為武裝分子襲擊的高價(jià)值目標(biāo)并已經(jīng)造成了傷亡。*2006年4月，扎布爾省印度電信工程師卡蘇拉·蘇里亞納拉亞被殺害就是其中一個例子。目前，在阿富汗各地的私營和公共部門重建項(xiàng)目中，有大約3 500～4 000名印度籍國民。隨著塔利班襲擊行動的加劇以及在喀布爾越來越多的“自殺性爆炸事件”，對印度的下一步援助行動將造成很大影響。

事實(shí)上，在印度項(xiàng)目與人員安全保障較為脆弱的背景下，印度已經(jīng)討論是否應(yīng)該將援助重點(diǎn)從大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到由當(dāng)?shù)厝藞?zhí)行的小規(guī)模民生項(xiàng)目；*Saurabh Kumar,Aparna Sharma,India's Neighbourhood Aid Policy:Opportunities and Challenges,CUTS International,2015,p.11.同時(shí)，由于討論中更多地側(cè)重于經(jīng)濟(jì)援助的數(shù)字，而不是真正落實(shí)了多少，再加上缺乏有效的執(zhí)行力，因而使得援助的落實(shí)大打折扣。從印度對外援助管理機(jī)構(gòu)的資料統(tǒng)計(jì)來看，印度官方對外援助實(shí)際數(shù)量呈現(xiàn)下降的趨勢(參見圖4)，與承諾的援助數(shù)量增多的趨勢相悖；另外，由于阿富汗監(jiān)管法律面臨困難和安全局勢脆弱，私營部門對投資阿富汗的興趣也已經(jīng)下降。

圖4 2011～2016年印度對外援助實(shí)際支出情況*資料來源：援助管理平臺, http://www.mof.gov.np/ieccd/newsbook/20170416160028.pdf。 單位：百萬美元

需要特別注意的是，由于“地區(qū)敏感性”，印度政府在是否向阿富汗提供大規(guī)模軍事援助的問題上、尤其是在直接派遣地面部隊(duì)的問題上還存在諸多顧慮。*《印度要援助阿富汗建項(xiàng)目提高影響力，巴基斯坦表示不接受》，《印度斯坦時(shí)報(bào)》2017年9月21日，http://www.sohu.com/a/193924593_99901645。但印度迄今尚未成為阿富汗安全領(lǐng)域的主要參與者，不過這種狀況在未來有可能被更進(jìn)一步的戰(zhàn)略所替代。

與重建和經(jīng)濟(jì)援助數(shù)額有所下降的趨勢不同，印度近年來對阿富汗軍事領(lǐng)域的援助日漸增多。2011年以來兩國簽署戰(zhàn)略合作伙伴協(xié)議，允許雙方擴(kuò)大軍事訓(xùn)練方面的合作。印度已經(jīng)培訓(xùn)了4 000多名阿富汗軍官。但近年來，借助第三國對阿富汗的軍事援助進(jìn)一步加大，主要體現(xiàn)在印度和俄羅斯合作共同為阿富汗提供武器裝備和建立后勤基地。2014年5月，印俄簽訂協(xié)議，印度出資為阿富汗購買俄制重型武器，包括武裝直升機(jī)、坦克以及火炮等；*Afghans Push India for More Arms, Despite Pakistan's Wary Eye,https://www.reuters.com/article/us-afghanistan-india-defence/afghans-push-india-for-more-arms-despite-pakistans-wary-eye-idUSKCN10X29W.同時(shí)，印俄雙方合作為阿富汗建設(shè)一處存放俄制武器的倉庫，并重啟一家位于喀布爾附近的軍工廠。*Niharika Betkerur,India Stepping Up to the Plate in Afghanistan,http://thediplomat.com/2014/05/india-stepping-up-to-the-plate-in-afghanistan/．盡管如此，印度在目前的狀況下，對阿富汗軍事援助的底線是尚不考慮在阿富汗駐軍。印度國防部長明確表示，印度打算加大對阿富汗安全部隊(duì)的培訓(xùn)力度，同時(shí)在學(xué)校和醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施方面多為阿方提供幫助，“如有必要，我們會擴(kuò)大規(guī)模，但印度不會向阿富汗派出地面部隊(duì)”*《印度明確拒絕出兵阿富汗，美防長訪印收獲有限》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/world/2017-09/28/c_129713318.htm。。因?yàn)檫@會引起阿富汗、特別是巴基斯坦及相關(guān)利益國的關(guān)切。雖然官方政策如此宣示，但實(shí)際上印度國內(nèi)已經(jīng)在考慮不同的方案。印度國防研究與分析研究所的報(bào)告聲稱：如果再次發(fā)生對印度外交使團(tuán)或重建項(xiàng)目的重大攻擊，印度可能不得不認(rèn)真考慮派遣至少一個小型的準(zhǔn)軍事部隊(duì)，確保資產(chǎn)和人員安全。*⑥ S.D. Muni Vivek Chadha,India as a Security Provider,Asian Strategic Review 2015,Delhi,p.104,http://www.idsa.in/system/files/book/book_ASR2015.pdf#page=239.除了派駐軍隊(duì)之外，印度還可能通過包括衛(wèi)星數(shù)據(jù)共享的情報(bào)合作、與區(qū)域國家和組織合作，對阿富汗部隊(duì)專業(yè)能力和培訓(xùn)的定期升級，提供諸如夜視裝置、電子戰(zhàn)套裝、爆炸檢測設(shè)備甚至輕型直升機(jī)等設(shè)備，與阿富汗部隊(duì)進(jìn)行定期的軍事演習(xí)等方式加深與阿富汗的軍事合作。⑥

在軍事援助的方式上，與周邊國家合作將是印度參與阿富汗安全行動的一個可行選擇。印度認(rèn)為與塔吉克斯坦、伊朗、俄羅斯和中國等周邊國家，以及像上海合作組織(SCO)或南亞區(qū)域合作聯(lián)盟(SAARC)這樣區(qū)域性國際組織的安全合作可能是確保安全利益的重要途徑。在塔吉克斯坦，印度已經(jīng)駐扎了一個空軍訓(xùn)練小組，不僅可以用于訓(xùn)練阿富汗空軍，而且可以作為對阿富汗任何安全局勢的應(yīng)急反應(yīng)基地，用以訓(xùn)練阿富汗和塔吉克斯坦士兵。印度也將同伊朗合作應(yīng)對阿富汗安全局勢。俄羅斯和印度已經(jīng)就向阿富汗提供軍事裝備達(dá)成協(xié)議，這種安排也可以擴(kuò)大到上合組織內(nèi)的合作。印度認(rèn)為，在嚴(yán)重的安全形勢下，阿富汗可以應(yīng)聯(lián)合國安理會的要求和批準(zhǔn)，未來可以探索在聯(lián)合國名義下部署上合組織維和部隊(duì)的可能性，印度也可以參加。

一位分析人士指出：“在所有參與阿富汗的區(qū)域行動中，印度是最大受益者，因此對2014年以后阿富汗安全狀況的惡化極度擔(dān)憂?！?Shashak Joshi, India's Role in a Changing Afghanistan,The Washington Quarterly,37 (2), Summer 2014, p. 92.基地組織呼吁全球圣戰(zhàn)者進(jìn)入克什米爾也是一個令人擔(dān)憂的跡象。因此，印度必須對阿富汗的事態(tài)發(fā)展保持警惕。除了經(jīng)濟(jì)援助之外，在特殊情況下，印度可以在現(xiàn)場“放下靴子”(派駐軍隊(duì))或提供致命的軍事裝備，印度可以探索一切選項(xiàng)來滿足阿富汗的安全需要。*S.D. Muni Vivek Chadha,India as a Security Provider.

(二)錯綜復(fù)雜的阿富汗鄰國關(guān)系也制約著印度的援助行動

阿富汗的重建離不開周邊國家的參與，尤其是印度、阿富汗與巴基斯坦之間的三角關(guān)系對阿富汗的秩序穩(wěn)定有著重要影響。從印度的角度來說，巴基斯坦在阿富汗和中亞的政策行為都是針對印度的。一方面，巴基斯坦積極配合中國“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”、支持“中巴經(jīng)濟(jì)走廊”、中國參與修建瓜達(dá)爾港，讓印度備感壓力。另一方面，印度與阿富汗之間的親密關(guān)系一直是巴基斯坦感到緊張的態(tài)勢。巴基斯坦認(rèn)為，印度在阿富汗的作用越來越大，對其自身的政治、安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成威脅；巴基斯坦希望將阿富汗和中亞作為其戰(zhàn)略縱深地帶，在與印度競爭過程中有較為穩(wěn)定的后方。如何打破印巴在阿富汗的安全困境，也是印度必須面臨的挑戰(zhàn)。

(三)援助效率與匹配問題的制約

從目前國際社會對阿富汗的援助來看，在很大程度上存在著彼此不協(xié)調(diào)或者效率低下的問題。大部分針對不安全區(qū)域 “贏得心靈”的戰(zhàn)略援助被貪污浪費(fèi)，尤其是部分國家把援助當(dāng)作“影響力工具”，造成了援助有名無實(shí)；還有很多項(xiàng)目存在延遲現(xiàn)象，沒有建立任何質(zhì)量管理機(jī)制，最終成為半拉子工程。*③ Kenneth Katzman and Clayton Thomas,Afghanistan:Post-Taliban Governance,Security,and U.S. Policy.有證據(jù)表明，在部分省份和地區(qū)，由于國際援助項(xiàng)目已經(jīng)結(jié)束或突然倒閉或尚未投入使用，在當(dāng)?shù)孛癖娭性斐傻钠毡榻^望情緒、失業(yè)、犯罪和移民正在上升。③

盡管印度對阿富汗的發(fā)展援助及效率受到上述多重因素的制約，但從長期的角度來看，這些制約因素將會逐漸得到改善。一是由于美、中、俄等大國都不希望阿富汗局勢繼續(xù)惡化，會加大援助或者促進(jìn)阿富汗國內(nèi)各派勢力和談。阿富汗大多數(shù)民眾也希望國家盡快恢復(fù)和平，對政府支持度較高。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，92%的阿富汗民眾支持政府，僅有4%的人支持塔利班。*Afghans Broadly Support New Government,Setting Aside Suspicions of Election Fraud,http://acsor-surveys.com/wp-content/uploads/2015/01/Afghan-Futures-Wave-6-Analysis_FINAL-v2.pdf.隨著軍隊(duì)武器裝備以及軍事訓(xùn)練的加強(qiáng)，阿富汗維護(hù)國家安全的能力也將不斷增強(qiáng)，盡管國際社會對于阿富汗軍隊(duì)的實(shí)力存在很多疑慮，*Giuliano Battiston,Limits and Sustainability Challenges for the Afghan National Security Forces,ISPI Analysis,No.270,July 2014,p.1.但從長期來看，阿富汗局勢將會走向相對穩(wěn)定。二是由于意識到印巴兩國在阿富汗有著共同的利益，印巴之間在阿富汗的爭斗將有可能減緩。三是援助所出現(xiàn)的效率與匹配技術(shù)問題也將隨著阿富汗政府治理能力的提升，定有樂觀的改善。

在可預(yù)見的期限內(nèi)，印度將繼續(xù)堅(jiān)定地援助、支持阿富汗政府，這符合印度的政治意圖、也有益于印度的經(jīng)濟(jì)利益。但是鑒于目前印度對阿富汗援助的絕對數(shù)量已經(jīng)不低，所以經(jīng)過近期調(diào)整后將在未來保持相對穩(wěn)定的狀態(tài)；大型項(xiàng)目的援建將會因?yàn)榘踩珕栴}趨于減少，而由當(dāng)?shù)厝诉\(yùn)營的小型民生項(xiàng)目將會增多，柔性援助仍將占據(jù)主導(dǎo)地位；同時(shí)，軍事援助將在印度對阿富汗的發(fā)展援助中占據(jù)更加突出的地位。