官茂元 林少敏

內(nèi)容提要：文章認(rèn)為在日趨復(fù)雜多元的現(xiàn)代城市治理背景下，倚重傳統(tǒng)的官僚主導(dǎo)治理的行政化邏輯、依靠行政手段的管控治理，處理城市社會的公共治理問題面臨著治理績效低下和合法性沖突的雙重困境。但文章通過檢視弱行政化治理創(chuàng)新的個案發(fā)現(xiàn)，弱行政化社會治理創(chuàng)新主要是在行政力量的主導(dǎo)下開啟的，因而面臨著二次行政化的風(fēng)險，甚至可能成為行政力量擴(kuò)張的工具，并最終削弱社會治理創(chuàng)新的持續(xù)性和有效性。

社會治理創(chuàng)新是當(dāng)前中國城市基層治理中的普遍現(xiàn)象，基本上在每一個基層治理單元中都發(fā)展出相對獨(dú)特的社會治理創(chuàng)新話語和實(shí)施機(jī)制。概括地講，這些創(chuàng)新治理實(shí)踐目標(biāo)在于建立更為有效的社會治理格局、提升城市社會治理的總體績效?；谏鐣卫韯?chuàng)新的指向、目標(biāo)與形式，我們暫且把這些治理創(chuàng)新概括為“弱行政化社會治理”。本研究探討的是，能否對發(fā)生在城市基層治理中這些弱行政化社會治理創(chuàng)新案例進(jìn)行理論上的統(tǒng)一闡釋，這些治理創(chuàng)新活動在現(xiàn)代國家治理中是如何發(fā)生的，其具體的類型和實(shí)施機(jī)制是什么，作為一種治理創(chuàng)新行為是否會再次遭遇行政化主導(dǎo)的問題？回答這些問題并不簡單，通過歷史分析和現(xiàn)實(shí)考察有助于我們尋找答案，追溯“弱行政化社會治理創(chuàng)新”的發(fā)生機(jī)制，還原這一創(chuàng)新治理活動的時代情境。

一、行政邏輯的強(qiáng)化：城市社會治理機(jī)制的歷史演化

弱行政化社會治理創(chuàng)新是在基層社會治理行政化的背景下開啟的。因此，行政化是本文討論的原點(diǎn)。通常而言，行政化指的是政府行為，是政府部門運(yùn)用行政指令、行政控制等手段，對社會事務(wù)進(jìn)行的干預(yù)和管理。譬如，王滬寧就認(rèn)為，行政化是與政府有直接關(guān)聯(lián)的一種活動，是“政府為了實(shí)現(xiàn)政治目和既定政策展開的相關(guān)行政活動”*王滬寧：《行政學(xué)導(dǎo)論》, 上海：上海三聯(lián)書店，1988年，第3～4頁。。讓-皮埃爾·戈丹則認(rèn)為“行政化是與統(tǒng)治的思想與等級化的權(quán)力、垂直和自上而下的指揮關(guān)系，以及以整齊劃一的方式推行的意志等概念聯(lián)系在一起”*〔法〕讓-皮埃爾·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇，譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010 年，第14 頁。。作為一種對社會事務(wù)的管理行為，行政化具有五個特征：首先，行政化是對統(tǒng)治意志的執(zhí)行,突出行政行為的統(tǒng)一性和整體性。第二，行政化的權(quán)力主體是單一的，主要指政府的行政化行為。*對行政化這一特點(diǎn)的概述可以參考：孫發(fā)鋒：《國內(nèi)社會組織行政化研究述評》，《求實(shí)》2016年第2期；彭勃：《從行政邏輯到治理邏輯：城市社會治理的“逆行政化”改革》，《社會科學(xué)》2015年第5期。第三，“行政化強(qiáng)調(diào)以權(quán)力集中和等級制為核心的官僚組織制度，通過縱向多等級組織執(zhí)行統(tǒng)治意志”*彭勃：《從行政邏輯到治理邏輯：城市社會治理的“逆行政化”改革》。。第四，行政化治理的實(shí)質(zhì)是官僚治理，即由行政官僚負(fù)責(zé)組織實(shí)施具體的社會事務(wù)管理。第五，行政化的手段主要通過政府壟斷資源配置，對社會團(tuán)體、組織進(jìn)行控制和吸納，具有鮮明的工具理性特質(zhì)。

上世紀(jì)50年代初期，“中國共產(chǎn)黨就廢除了國民黨執(zhí)政時期的城市保甲制度，對城市內(nèi)部權(quán)力層級進(jìn)行了重構(gòu)，建立了市、區(qū)兩級管理體制”*秦冠宇：《建國初期中國共產(chǎn)黨的政治整合問題研究》，2014年山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，第47頁。。區(qū)級政府以下存在三種政府制度安排：第一種是街政府，第二種街公所或街道辦事處，第三種是“警政合一”工作組。*華偉：《單位制向社區(qū)制的回歸——中國城市基層管理體制50年變遷》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第1期。1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》則把街道辦事處正式變?yōu)檎患壟沙鰴C(jī)構(gòu)。在全國城市范圍內(nèi)普遍建立社會性自治組織的標(biāo)志是1954年頒布的《城市居民委員會組織條例》，該條例規(guī)定在全國大多數(shù)城市建立居委會。作為自治性質(zhì)的居委會由于事實(shí)上經(jīng)費(fèi)主要來源于管轄地政府，就相應(yīng)地需要承接大量行政事務(wù)，在很大程度上可以說是帶有“政權(quán)機(jī)構(gòu)”性質(zhì)的。在大躍進(jìn)時期，我國曾嘗試將農(nóng)村人民公社制度引入城市。有學(xué)者對此進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，“自1958年6月到1960年3月，全國共建立了598個城市人民公社”*張西勇、楊繼武：《歷史制度主義視域下我國城市街道辦事處的制度變遷》，《中國行政管理》2012年第12期。。在城市建立人民公社就是要讓城市社會完全單位化。作為政社合一的組織，人民公社在城市的普遍建立進(jìn)一步增強(qiáng)了官僚在城市管理中的地位?！拔幕蟾锩逼陂g，城市社區(qū)組織進(jìn)一步削弱，在此期間，街道辦事處和黨組織普遍被“奪權(quán)”，官僚隊(duì)伍受到嚴(yán)重削弱?！拔幕蟾锩痹炀土酥袊倭胖卫淼摹昂诎禃r代”。在“文革”結(jié)束后，“城市街道辦事處得到了恢復(fù)，官僚治理再一次成為城市基層社會的主要機(jī)制”*郭明：《國家政權(quán)建設(shè)視域中基層政權(quán)角色的變遷與重構(gòu)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2015年第11期。。

這種格局在改革開放后發(fā)生了結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，城市開始轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑卫淼年P(guān)鍵場域，城市社會治理體制也從1950年代之初的單位制逐漸朝向社區(qū)制發(fā)展和演進(jìn)。在此背景下，上世紀(jì)80～90年代中期，全國直轄市和10多個省會城市紛紛進(jìn)行了社會管理體制改革。這場改革重點(diǎn)瞄準(zhǔn)了行政放權(quán)，具體內(nèi)容包括打破條塊分割、建立街道財(cái)政和開展社區(qū)共建等。權(quán)力下放和自主財(cái)政建設(shè)的本質(zhì)是向?qū)嵤┗鶎庸芾淼男姓倭艡C(jī)構(gòu)賦權(quán)，目標(biāo)是建立組織完整、能力突出的基層行政機(jī)構(gòu)?？傮w而言，這一輪體制改革通過下放管理權(quán)和財(cái)權(quán)激活基層官僚的治理積極性和生命力。

上世紀(jì)80年代以來的街道管理體制主要延續(xù)了官僚治理模式，治理運(yùn)作的基本邏輯重在行政化的組織動員與行政控制。在強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”的政治環(huán)境下，新一輪城市社會管理體制改革將重點(diǎn)放在了維護(hù)社會穩(wěn)定上，在根本上依舊沒有擺脫官僚治理的基本特質(zhì)，并表現(xiàn)出增強(qiáng)基層政府管控力度的態(tài)勢。近年來，各地涌現(xiàn)的網(wǎng)格化管理充分說明了官僚治理增強(qiáng)的趨勢。

總體說來，官僚主導(dǎo)治理加深了當(dāng)前城市基層社會治理的行政化程度。一方面，“作為基層社會治理核心空間的社區(qū)在組織設(shè)置、組織功能、人事安排、工作方式、經(jīng)費(fèi)來源和考核機(jī)制等方面均呈現(xiàn)出濃厚的行政化色彩?！?彭勃：《從行政邏輯到治理邏輯：城市社會治理的“逆行政化”改革》。另一方面，基層官僚在處理社會沖突時依然重視強(qiáng)制管控方法的運(yùn)用，尤其倚重行政手段處理規(guī)模較大的社會抗?fàn)幒驼卧V求運(yùn)動。這種過分倚重行政管控和強(qiáng)制的城市基層官僚管理體制的弊端在日趨復(fù)雜多元的城市公共治理中日益顯現(xiàn)。

二、弱行政化社會治理創(chuàng)新在城市的興起

(一)官僚主導(dǎo)城市社會治理的行政化困境

1949年以來，經(jīng)過多次的政治動員和基層政權(quán)組織的再造，國家以強(qiáng)有力的權(quán)力滲透、組織建設(shè)等方式，壟斷了幾乎所有的社會公共資源，形成了“強(qiáng)國家—弱社會”的國家治理結(jié)構(gòu)。國家政治權(quán)力對于社會生活領(lǐng)域的滲透和擴(kuò)張, 使得“國家猶如一個巨大的‘蜂巢’一樣將一個個單位吸附于其中，而單位又如‘類蜂巢’將一個個社會成員吸附于其中”*徐勇：《論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第3期。。相對獨(dú)立的社會組織與網(wǎng)絡(luò)實(shí)際上已不復(fù)存在?？傮w而言，此后的很長一段時間，國家權(quán)力對于社會的管控是直接而全面的，社會治理被裹挾進(jìn)了行政化主導(dǎo)的治理邏輯中，“社會力量失去了自我發(fā)展的空間和動力，只能以依附和被組織的方式嵌入國家權(quán)力體系中，成為實(shí)現(xiàn)國家意志的工具”*③ 官茂元：《結(jié)構(gòu)、互動與共識——社會抗?fàn)幰暯窍碌闹卫頇C(jī)制創(chuàng)新》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期。。

改革開放以后，中國逐步擺脫了全能型的國家治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)入了新的國家形態(tài)。在此歷史進(jìn)程中，“國家對社會的全面控制轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢蘅刂疲苤髁x國家形態(tài)的色彩不斷淡化”③，在此背景下，起始于上世紀(jì)80年代的城市管理體制改革仍沒有破除行政官僚主導(dǎo)社會管理、負(fù)責(zé)城市基層治理的方式。具體來說，行政官僚主導(dǎo)治理的邏輯被重新嵌入城市社會治理中，按照行政組織的原則，在此次城市治理改革中，將社會組織和成員納入行政控制的序列當(dāng)中，并且通過向社會組織和成員復(fù)制組織形式、職能結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式的方式，擴(kuò)大行政權(quán)力的影響范圍，對城市基層治理領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題、新情況進(jìn)行整合和控制。但由于改革主要是在行政化治理邏輯結(jié)構(gòu)中進(jìn)行的，此次城市社會管理體制改革實(shí)際上并沒有突破行政官僚主導(dǎo)城市治理的邏輯。

盡管在特定歷史時期，這種行政化管控的城市治理體制在維護(hù)基層社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。但是，在改革開放30多年后，中國的利益分配結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻而徹底的變化，尋求國家同社會的合作治理、削弱官僚主導(dǎo)的行政化治理邏輯，成為新一輪城市社會治理改革的重要目標(biāo)。這一城市治理改革的興起主要是由于官僚主導(dǎo)城市社會治理的行政化管理體制，面臨著諸多的問題和挑戰(zhàn)，概括地說：一是官僚主導(dǎo)城市社會治理，造成了社會自組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)育的不足，特別是隨著改革的不斷深入，出現(xiàn)的新的(社)團(tuán)、社會組織、企業(yè)等利益相關(guān)者迫切需要獲得成長空間，但官僚主導(dǎo)治理的行政邏輯限制了他們的發(fā)展。二是官僚自身對日益變化、復(fù)雜多樣的城市治理局面缺乏必要的知識認(rèn)知和心理準(zhǔn)備，使得從事城市基層治理的官僚，在面對突如其來的公眾運(yùn)動和其他諸如環(huán)境治理等城市公共治理問題時不知所措，從而削弱了城市基層官僚治理的總體績效。三是官僚治理技術(shù)與現(xiàn)代城市社會的多元需求嚴(yán)重不符，城市公共治理的多元訴求，無法得到官僚治理的有效回應(yīng)與滿足，造成了城市基層治理合法性較低的問題。此外，行政化治理使得政府包攬了大多數(shù)本應(yīng)由社會負(fù)擔(dān)的公共事務(wù)，政府對于社會的職能越位造成了政府自身的冗雜，“其結(jié)果是城市政府難以從龐大復(fù)雜的社會治理中脫身，負(fù)擔(dān)過重”*彭勃：《從行政邏輯到治理邏輯：城市社會治理的“逆行政化”改革》。。四是官僚主導(dǎo)治理無法擺脫等級性、封閉性、“命令—控制”的行為邏輯。

(二)弱行政化社會治理：當(dāng)前城市社會治理創(chuàng)新改革的實(shí)質(zhì)

破解當(dāng)前城市社會治理困局的關(guān)鍵在于改變治理主體的單一特性。吸納多元的治理主體參與城市公共治理，一般來說，主要有三條路徑：一是對行政力量本身加以改造，例如通過改革，限制行政活動的范圍，建立清晰的行政行為清單，或者減少政府的層級、縮小政府的規(guī)模，避免行政機(jī)關(guān)職能重疊、角色錯亂、職責(zé)不清的問題，達(dá)到優(yōu)化政府治理的目的。二是將市場機(jī)制和市場邏輯引入社會治理，重點(diǎn)對公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給和反饋進(jìn)行市場化改造，例如公共服務(wù)外包、國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I企業(yè)等。三是“把社會組織引入社會治理，即社會參與”*劉福元：《公民參與行政決策的平衡性探尋》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。。鼓勵和引導(dǎo)社會組織參與社會公共事務(wù)的治理，利用多元化的社會組織力量配合或者承擔(dān)單一行政主體的公共治理責(zé)任，供給更為高效和完善的公共治理服務(wù)，提高社會治理的時效性和有效性。

根據(jù)中國政府創(chuàng)新網(wǎng)對歷年地方城市創(chuàng)新案例的統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)這些城市社會治理創(chuàng)新的類型大致可分為行政體制改革、公共服務(wù)民營化、公眾參與和社區(qū)治理體制變革四種。*四種城市社會治理創(chuàng)新類型的概括和總結(jié)，根據(jù)中國政府創(chuàng)新網(wǎng)的材料和數(shù)據(jù)整理，具體參考中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/，2017-06-27。

行政體制改革創(chuàng)新的內(nèi)容包括行政體制機(jī)制改革和部門體制改革等。具體的形式包括服務(wù)型政府建設(shè)、行政審批改革、行政層級扁平化等。上海市近年來探索的“社區(qū)共治”、廣東省佛山市順德區(qū)的大部門體制改革和海南省?？谑袑?shí)施的行政審批“三制”創(chuàng)新都屬于改造政府型的“弱行政化社會治理創(chuàng)新”的改革。公共服務(wù)民營化創(chuàng)新的核心是將公共服務(wù)的生產(chǎn)、提供和反饋交給市場主體，政府只扮演監(jiān)督和評價的角色。例如，上海市浦東新區(qū)公益服務(wù)園、四川省成都市社會組織孵化園、廣東省深圳市公用事業(yè)市場化改革和社會組織管理改革和浙江省寧波市購買居家養(yǎng)老服務(wù)等都屬于公共產(chǎn)品民營化型的“弱行政化社會治理創(chuàng)新”改革。

公眾參與創(chuàng)新則視公眾為治理主體和治理價值實(shí)現(xiàn)的歸宿，鼓勵和引導(dǎo)公眾有效地參與城市社會治理全過程。公眾參與的內(nèi)容具有很強(qiáng)的廣泛性，例如參與立法、政策制定實(shí)施和評估、官員考核、城市社區(qū)治理和城市規(guī)劃等。社區(qū)治理體制變革的基本內(nèi)容是改變既有的行政化管理模式、培育社區(qū)內(nèi)生性自治元素、構(gòu)建行政與社會的合作共治格局(詳見表1)。

表1 弱行政化社會治理創(chuàng)新的四種類型

比較上述四種城市治理創(chuàng)新類型，其共性都是試圖打破行政官僚主導(dǎo)城市治理的格局，實(shí)現(xiàn)行政與市場或行政與社會的合作共治。我們把這種試圖破除行政官僚主導(dǎo)城市基層社會治理的創(chuàng)新總結(jié)為“弱行政化社會治理”。因此，弱行政化社會治理創(chuàng)新是基于行政官僚主導(dǎo)城市基層社會治理，過分倚重行政強(qiáng)制和行政管控處理日趨多元復(fù)雜的城市基層公共事務(wù)出現(xiàn)的治理困境，進(jìn)行的治理創(chuàng)新活動。其基本目標(biāo)是在行政化邏輯主導(dǎo)城市社會治理的格局下，盡可能地縮減單一的官僚行政主體依靠行政手段治理城市社會所帶來的種種弊端，吸納多元城市治理主體參與城市公共治理，提高城市社會治理的總體績效。在此意義上，弱行政化社會治理創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)在于意圖實(shí)現(xiàn)國家力量和社會力量共同參與城市社會治理，通過重塑城市治理的主體發(fā)掘政府之外的治理主體力量，達(dá)成政府、社會組織、市場、公民個體在城市社會治理中共治共贏的局面，在日益繁雜和多元的城市公共治理中發(fā)展城市社會治理的新格局。

因此，從提升現(xiàn)代國家治理的水平來看，弱行政化社會治理創(chuàng)新對以行政強(qiáng)制和管控為主要手段的官僚治理模式進(jìn)行了積極探索和嘗試，在發(fā)展現(xiàn)代國家治理手段和方式的同時，也回應(yīng)了現(xiàn)代城市社會治理所要求的開放性、多元性和有效性訴求。更切確地講，弱行政化社會治理創(chuàng)新并不主張排斥或者替代社會治理的行政化模式，也不否認(rèn)行政官僚治理在維護(hù)公共秩序、分配和協(xié)調(diào)多元社會利益的積極作用，其更多地強(qiáng)調(diào)和重視實(shí)現(xiàn)行政官僚治理同多元社會治理主體的合作共治。在此意義上，弱行政化社會治理創(chuàng)新與傳統(tǒng)的社會治理在三個方面差異顯著：(1)在治理層級方面，弱行政化社會治理創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)的扁平化，注重各治理主體的平等地位，對于完善社會治理的重要作用，社會治理行政化則依賴結(jié)構(gòu)的多等級性，主要通過自上而下的行政指令和行政管控實(shí)施強(qiáng)制性的社會治理。(2)在治理方式方面，弱行政化社會治理創(chuàng)新倡導(dǎo)多元主體的合作共治，發(fā)揮多元主體對于優(yōu)化社會治理，提升社會治理績效的意義，社會治理行政化則主要依靠行政官僚的管控，注重強(qiáng)化行政主導(dǎo)與吸納對于處理社會治理問題的作用。(3)在治理資源方面，弱行政化社會治理創(chuàng)新試圖實(shí)現(xiàn)資源供給與社會治理的多元化，社會治理行政化則主要通過行政手段分配和調(diào)動資源、運(yùn)用行政指令或者命令的方式強(qiáng)制分配公共資源。

三、個案檢視：弱行政化社會治理創(chuàng)新中的科層邏輯

上述的討論，概述了弱行政化社會治理創(chuàng)新的特質(zhì)和目標(biāo)路徑。結(jié)合目前已有的弱行政化社會治理創(chuàng)新案例，我們可以做出一個基本假設(shè)，即弱行政化社會治理創(chuàng)新可能會遭遇二次行政化的風(fēng)險。在此，我們選擇上海市M鎮(zhèn)作為個案樣本，試圖透視經(jīng)驗(yàn)世界中弱行政化社會治理創(chuàng)新的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，展現(xiàn)弱行政化社會治理創(chuàng)新運(yùn)轉(zhuǎn)的圖景。

M鎮(zhèn)地處上海市西北部，總面積62.51平方千米，常住人口18萬，其中戶籍人口5.07萬，是一個典型的城郊大型鎮(zhèn)。M鎮(zhèn)進(jìn)行的弱行政化社會治理創(chuàng)新主要是推行鎮(zhèn)管社區(qū)治理改革。所謂鎮(zhèn)管社區(qū)治理改革，主要是指在鎮(zhèn)和居(村)委會之間設(shè)置社區(qū)一級作為中間治理層，由這個中間治理層承接具體的社會管理和服務(wù)職能。為何要進(jìn)行鎮(zhèn)管社區(qū)模式的改革呢？其中有兩個重要的背景因素：一是鎮(zhèn)域面積和人口的增加對既有的鎮(zhèn)政府管理能力提出了挑戰(zhàn)；二是“地處郊區(qū)的鎮(zhèn)政府所使用的治理傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的技術(shù)手段無法適應(yīng)城市社會的多元需求”*張敬芬：《創(chuàng)新“鎮(zhèn)管社區(qū)”加強(qiáng)基層治理——上海嘉定馬陸鎮(zhèn)的實(shí)踐與思考》，《上海黨史與黨建》2015年第11期。?；诖耍琈鎮(zhèn)進(jìn)行鎮(zhèn)管社區(qū)治理創(chuàng)新的目標(biāo)就是要構(gòu)建合作、參與、共享的社會管理服務(wù)新格局。

根據(jù)上海市委、市政府對城市社會治理改革的規(guī)劃，鎮(zhèn)管社區(qū)將成為上海新一輪城市社會治理改革的主要模式，其基本思路是在鎮(zhèn)和居(村)委之間設(shè)置一級非行政共治平臺，目的是通過整合原居(村)委內(nèi)各種行政、社會和市場資源實(shí)現(xiàn)社區(qū)共治。關(guān)于社區(qū)的性質(zhì)，上海市委、市政府也在2011年明確提出了不走行政化的改革要求。從這個角度看，鎮(zhèn)管社區(qū)模式屬于弱行政化社會治理創(chuàng)新的范疇?；氐組鎮(zhèn)這個案例。

1.空間環(huán)境。M鎮(zhèn)主要是從2012年開始在城鎮(zhèn)化水平高的鎮(zhèn)西區(qū)21平方千米的治理空間內(nèi)實(shí)施鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式。在治理創(chuàng)新結(jié)構(gòu)上，M鎮(zhèn)的鎮(zhèn)管社區(qū)治理創(chuàng)新首先整合了試驗(yàn)區(qū)內(nèi)4個行政村和18個居民區(qū)的資源，并在此基礎(chǔ)上建立了6大社區(qū)，將這些社區(qū)作為社會管理和服務(wù)的基本單元。在社區(qū)內(nèi)部，M鎮(zhèn)則建立起了分工較為明確的組織體系，包括黨組織工作體系、公共服務(wù)體系、社區(qū)共治體系、行政事務(wù)體系和自治事務(wù)體系(具體分工詳見表1)。

表2 M鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)各工作組織體系示意表

2.治理機(jī)制。在內(nèi)涵上M鎮(zhèn)的鎮(zhèn)管社區(qū)治理創(chuàng)新包括多種社區(qū)治理機(jī)制，其中具有代表性的機(jī)制是社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制和社區(qū)共治機(jī)制。所謂準(zhǔn)入，“主要是指屬于政府條線部門承擔(dān)的行政性職能和工作，均不能轉(zhuǎn)移給社區(qū)和居委會，不能以行政命令方式向社區(qū)和居委會直接分派任務(wù)和下達(dá)指標(biāo)，不能隨意在社區(qū)和居委會設(shè)機(jī)構(gòu)、掛牌子”*楊玉鴻：《建立工作“準(zhǔn)入制”，切實(shí)為社區(qū)減負(fù)》，《重慶行政》(公共論壇)2014年第1期。。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)《M鎮(zhèn)關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)共治作用的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，M鎮(zhèn)社區(qū)共治采取5+3共治結(jié)構(gòu)，即以社區(qū)黨組織、社區(qū)工作委員會、社區(qū)屬地單位、社區(qū)社會組織和社區(qū)自治組織為主體，以社區(qū)黨建聯(lián)席會議、社區(qū)代表大會和社區(qū)專業(yè)委員會為共治平臺。在三大共治平臺中，社區(qū)代表大會是核心。社區(qū)代表大會由政府派出機(jī)構(gòu)代表、屬地單位代表、自治組織代表、居民代表、社會組織代表等組成，每半年召開一次會議，對社區(qū)各項(xiàng)工作情況和重大事項(xiàng)進(jìn)行民主審議和評議。

3.組織層級。M鎮(zhèn)社區(qū)共治呈現(xiàn)出三級管理體制，黨委位于最上層、中間層是社區(qū)委員會、社區(qū)委員會下設(shè)各專門委員會，專門委員會接受社區(qū)委員會的領(lǐng)導(dǎo)；同時，社區(qū)委員會接受鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)委員會同居委會和村委會在業(yè)務(wù)上是上下級關(guān)系，并且中間層的社區(qū)委員會領(lǐng)導(dǎo)由鎮(zhèn)政府任命并具有一定的行政級別(副科級)。作為中間層的社區(qū)委員會既接受上級鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)、又對下級居委會和村委會實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，多等級組織的行政化邏輯重現(xiàn)、嵌入社區(qū)共治中。

4.治理資源。M鎮(zhèn)社區(qū)共治在制度上并沒有實(shí)現(xiàn)資源供給的多元性。M鎮(zhèn)政府承擔(dān)了中間層社區(qū)委員會運(yùn)行所需的經(jīng)費(fèi)，即M鎮(zhèn)社區(qū)委員會的經(jīng)費(fèi)由鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)，社會性資源——如個人、團(tuán)體資金輸入份額很小。同時，社區(qū)公共服務(wù)主要承接鎮(zhèn)一級的公共服務(wù)類型，對于居委會和村委會的公共服務(wù)主要通過資金撥付和項(xiàng)目購買進(jìn)行。

5.后果檢視。(1)創(chuàng)新擴(kuò)展。作為城市社會治理創(chuàng)新的案例，M鎮(zhèn)的鎮(zhèn)管社區(qū)實(shí)踐帶有豐富的弱行政化社會治理創(chuàng)新的治理基因。例如，社區(qū)代表大會的建設(shè)就是對行政主導(dǎo)社區(qū)治理的超越，“社區(qū)代表大會成員構(gòu)成的開放性保證了治理主體多元性的可能”*曹凡軍、譚周琴：《整體性治理視域下的城市社區(qū)管理研究》，《湖北社會科學(xué)》2013年第4期。。同時，M鎮(zhèn)對社區(qū)內(nèi)生性治理資源的挖掘和再造也改變了傳統(tǒng)行政配置資源的格局，在很大程度上實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理自我造血的功能。最后，社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入和社區(qū)共治機(jī)制的建設(shè)，為多元化的治理主體參與同自身利益密切的社區(qū)公共治理提供了新的渠道和方式。(2)對M鎮(zhèn)鎮(zhèn)管社區(qū)模式實(shí)踐進(jìn)行審視后不難發(fā)現(xiàn)，M鎮(zhèn)的鎮(zhèn)管社區(qū)模式在很多方面仍然延續(xù)著科層制或者說行政化治理邏輯。

首先，根據(jù)《M鎮(zhèn)關(guān)于進(jìn)一步理順社區(qū)建設(shè)管理關(guān)系的實(shí)施意見(試行)》，社區(qū)代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)——社區(qū)工作委員會被賦予了派出機(jī)構(gòu)的行政地位，“社區(qū)工作委員會在政府職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下開展工作”。社區(qū)工作委員會的性質(zhì)基本上改變了鎮(zhèn)管社區(qū)模式非行政化的改革思路。換句話說，一場旨在進(jìn)行共治改革的治理創(chuàng)新似乎演變成了行政官僚的擴(kuò)張運(yùn)動。

第二，鎮(zhèn)管社區(qū)內(nèi)部的治理體系仍然帶有濃厚的等級色彩。在現(xiàn)有的社區(qū)治理體系中，社區(qū)黨總支位于治理階梯的頂端，具有“決定社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、精神文明建設(shè)和社會治安綜合治理等重大問題”的權(quán)力。而社區(qū)共治委員會作為鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，也使得社區(qū)這一層級成為行政體系中的一員，其等級性可想而知。作為社區(qū)共治內(nèi)核的社區(qū)代表大會基本上處于社區(qū)治理決策的邊緣，僅僅具有審議和評議的權(quán)力。

第三，在M鎮(zhèn)的鎮(zhèn)管社區(qū)模式中，社區(qū)公共服務(wù)資源的提供仍然延續(xù)了行政主導(dǎo)的方式，即由鎮(zhèn)一級各公共服務(wù)單位在社區(qū)設(shè)置的各類服務(wù)中心統(tǒng)一提供。這種單向的資源輸送方式，一方面可能仍然無法提高公共服務(wù)的質(zhì)量，另一方面也不會有效提高社區(qū)居民的滿意度。

第四，M鎮(zhèn)對社區(qū)管理者個體(主要是社工，輔以樓組長、專委會)的使用依然延續(xù)了科層制的方法。一方面，M鎮(zhèn)社區(qū)中的社工基本上是通過公開招錄認(rèn)定或由組織統(tǒng)一調(diào)配產(chǎn)生的。從這個角度看，社區(qū)工作者基本上都是編制內(nèi)行政人員。另一方面，M鎮(zhèn)對社區(qū)工作者實(shí)行分級負(fù)責(zé)制的管理制度，即把社區(qū)工作者分為三個等級，社工的權(quán)限和薪酬與其等級直接掛鉤。比如，一級社工主要包括經(jīng)組織人事部門認(rèn)定的條線干部和在居委兼任黨政正職的社工，三級社工則主要是指從事社區(qū)一般性管理、服務(wù)工作的專職社工。

總而言之，雖然從外在形式上可以把M鎮(zhèn)的鎮(zhèn)管社區(qū)改革納入弱行政化社會治理創(chuàng)新范疇，但改革后的治理在很多方面仍然帶有等級性和封閉性特征。這與規(guī)范層面的弱行政化社會治理創(chuàng)新治理目標(biāo)有很大差距。M鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)表明，行政主導(dǎo)下的弱行政化社會治理的創(chuàng)新治理極易被二次行政化，科層制邏輯在弱行政化社會治理創(chuàng)新治理中仍然占據(jù)支配地位。

四、弱行政化社會治理創(chuàng)新中科層邏輯的影響

M鎮(zhèn)的鎮(zhèn)管社區(qū)改革表明，在行政基本固化的背景下，一方面，以追求有效治理為目標(biāo)的弱行政化社會治理創(chuàng)新活動基本上由行政主導(dǎo)；另一方面，行政主導(dǎo)使得這種弱行政化社會治理的運(yùn)作機(jī)制打上了鮮明的科層制烙印。即行政力量不僅開啟、而且把科層制邏輯重新嵌入弱行政化社會治理創(chuàng)新的治理實(shí)踐中。因此，行政化背景下的弱行政化治理變革并不是自發(fā)形成的，而是行政力量基于轉(zhuǎn)型危機(jī)驅(qū)動的結(jié)果，這種治理創(chuàng)新可能會給弱行政化社會治理創(chuàng)新帶來有效性與合法性雙重失效的風(fēng)險，導(dǎo)致“行政組織的膨脹，增強(qiáng)行政邏輯支配社會治理的組織基礎(chǔ)”*彭勃：《從行政邏輯到治理邏輯：城市社會治理的“逆行政化”改革》。。

首先，弱行政化社會治理創(chuàng)新可能會成為行政力量進(jìn)行擴(kuò)張的工具?！靶姓α勘旧砭哂欣硇宰岳c自我復(fù)制的特征?！?〔美〕威廉A.尼斯坎南：《官僚制和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，王浦劬，等譯，北京：中國青年出版社，2004年，第37頁。行政力量作為國家治理的重要工具，二者在理性主張上并非完全一致。國家理性主張改革、發(fā)展和穩(wěn)定，而行政理性則更關(guān)注權(quán)力、政績和自利。改革與控制、穩(wěn)定與自利在國家建構(gòu)和國家發(fā)展時期可以進(jìn)行良好的合作互動，因?yàn)樘幱诮?gòu)和發(fā)展時期的國家需要依賴行政力量。但在國家轉(zhuǎn)型時期，二者的理性主張就可能發(fā)生矛盾與摩擦。處于轉(zhuǎn)型期的國家更需要“問政于民、問需于民、問計(jì)于民”，在社會治理中更需要與公民合作，通過合作獲得治理的地方性知識、積累治理的合法性。而轉(zhuǎn)型期的行政力量則更為保守和自利，行政官僚基于自身利益的考量，在推動弱行政化社會治理創(chuàng)新實(shí)踐中，傾向于個體理性利益的算計(jì)。因此，盡管在國家理性與行政理性分野的宏觀政治背景下，現(xiàn)代國家迫切需要依賴行政力量推動國家治理革命，但行政力量會對治理改革創(chuàng)新作出消極回應(yīng)。本文考察的個案——M鎮(zhèn)可能就是其中一例。從表面上看M鎮(zhèn)對治理改革要求作出了積極回應(yīng)，并進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性嘗試。但事實(shí)上這種嘗試與國家倡導(dǎo)的改革精神可能是背道而馳的。

其次，行政的主導(dǎo)地位決定了行政力量的變動可能會深刻影響弱行政化社會治理創(chuàng)新的持續(xù)性和有效性。一方面，現(xiàn)有的政績驅(qū)動型官僚升遷機(jī)制不僅會激發(fā)官僚進(jìn)行大量創(chuàng)新實(shí)踐，而且會推倒前任創(chuàng)新的做法、重新創(chuàng)造一套做法。另一方面，官員通過創(chuàng)新增加了升遷流動的概率，卻間接削弱了創(chuàng)新實(shí)踐的持續(xù)性。同時，在“錦標(biāo)賽體制”*“錦標(biāo)賽體制”是指“將政治集權(quán)與強(qiáng)激勵兼容在一起的一種治理政府官員的模式，它的運(yùn)行不依賴于政治體制的重大變革，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定”。參見周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：上海人民出版社，2008年，第88頁；陳潭：《錦標(biāo)賽體制、晉升博弈與地方劇場政治》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第2期。下，官員的政績導(dǎo)向型治理創(chuàng)新也會影響實(shí)踐的持續(xù)性和有效性。由行政官僚主導(dǎo)推動的弱行政化社會治理創(chuàng)新活動不是以破除行政強(qiáng)制治理的種種問題為實(shí)質(zhì)指向，而是在治理創(chuàng)新活動中把官僚治理的邏輯復(fù)制并嵌入創(chuàng)新治理活動中，使得創(chuàng)新治理成為行政官僚擴(kuò)展的手段，甚至隱含著蛻變?yōu)樾姓倭?、彰顯個人政績的工具的風(fēng)險，最終可能導(dǎo)致弱行政化社會治理創(chuàng)新的內(nèi)卷化。

五、結(jié)語

歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，科層制邏輯根深蒂固于中國的社會治理之中?，F(xiàn)實(shí)的跡象也表明科層制邏輯大有烈火燎原之勢。在某種意義上說，這也是千百年來尤為強(qiáng)調(diào)官僚治理的歷史邏輯在現(xiàn)時代的延續(xù)。在行政驅(qū)動弱行政化社會治理創(chuàng)新的活動中，其注定無法肩負(fù)起突破科層制邏輯、實(shí)現(xiàn)平等治理、合作共治的重任。因此，社會治理的未來發(fā)展重心在于變行政驅(qū)動為社會驅(qū)動，這種治理創(chuàng)新的轉(zhuǎn)向依賴于一個前提要件，就是有一個強(qiáng)社會的存在。但變行政主導(dǎo)為政府、社會、市場的合作共治，形成多元治理主體平等參與的治理格局并不是一蹴而就的，尤其是在當(dāng)前多元共治的社會治理存量明顯不足的條件下轉(zhuǎn)型可能更為緩慢。因此，在當(dāng)前官僚治理居于主導(dǎo)地位的現(xiàn)實(shí)背景下，通過合作共治實(shí)現(xiàn)對行政化治理的社會化改造是改革城市社會治理的基本策略。在這個過程中，嘗試協(xié)商治理不失為一種可取之策。概括地講，協(xié)商治理將對城市弱行政化社會治理創(chuàng)新產(chǎn)生積極作用。一方面，弱行政化社會治理創(chuàng)新的治理主體和動力將從行政驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商共治。另一方面，協(xié)商治理的實(shí)體技術(shù)將推動弱行政化社會治理創(chuàng)新朝著制度化的方向發(fā)展。我們期待在當(dāng)前深化現(xiàn)代國家治理的時代背景下，這種旨在破除官僚主導(dǎo)的行政化治理模式，能夠?qū)崿F(xiàn)多元主體共治、協(xié)商對等的新的治理創(chuàng)新實(shí)踐的社會化變革。