蘇 楊

建立國(guó)家公園體制是我國(guó)生態(tài)文明體制建設(shè)的重要內(nèi)容，也是近期高層決策的熱點(diǎn)：2017年 9月，中辦、國(guó)辦發(fā)布《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》）；十九大報(bào)告提出“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”；十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議指出要“深化國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)”。但從我們參與完成的國(guó)家公園體制試點(diǎn)第三方評(píng)估報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱(chēng)第三方報(bào)告）和對(duì)十一個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)試點(diǎn)區(qū)，包括最新的海南熱帶雨林國(guó)家公園）調(diào)研的情況看，在實(shí)踐中，《總體方案》和各試點(diǎn)區(qū)實(shí)施方案中提出的部分體制機(jī)制在有些地方很難落地。在中央機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)明確由國(guó)家公園管理局統(tǒng)一管理各類(lèi)自然保護(hù)地的情況下，應(yīng)從人地關(guān)系視角明晰不同試點(diǎn)區(qū)的主要矛盾，并有針對(duì)性地調(diào)整或優(yōu)化體制設(shè)計(jì)、加強(qiáng)“權(quán)、錢(qián)”方面的支持，使體制改革真正在實(shí)踐中“深化”。

人地關(guān)系復(fù)雜且管理機(jī)構(gòu)的上下、左右、里外的關(guān)系處理困難

加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性保護(hù)是《總體方案》中提出的國(guó)家公園體制試點(diǎn)的主要目標(biāo)，為此，要“整合設(shè)立一批國(guó)家公園”、形成統(tǒng)一管理，即“按照自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，對(duì)國(guó)家公園實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”。而且，試點(diǎn)區(qū)跨界現(xiàn)象普遍，有一半試點(diǎn)區(qū)（5個(gè)）跨越2個(gè)以上省份，這使統(tǒng)一管理更為重要。但現(xiàn)在有以下共性難題需要破解。

（一）管理上整合難“整”

國(guó)家《“十三五”規(guī)劃綱要》中對(duì)國(guó)家公園提出的工作任務(wù)是“建立國(guó)家公園體制，整合設(shè)立一批國(guó)家公園”。從具體的實(shí)現(xiàn)方式來(lái)看，整合就是要空間上連通、機(jī)構(gòu)上合并、職能上集權(quán)。目前，各試點(diǎn)區(qū)在統(tǒng)籌管理上探索了省代表中央政府行使所有權(quán)（三江源等）、國(guó)家林草局代表中央政府行使所有權(quán)（東北虎豹公園）、縣級(jí)地方政府主導(dǎo)（錢(qián)江源、神農(nóng)架、南山等）等不同模式。不管哪種模式，多數(shù)試點(diǎn)區(qū)存在范圍不全、劃而不合等“貌合神離”現(xiàn)象。

在范圍上，以東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)虎豹公園）為例：一方面沒(méi)有充分考慮東北虎豹的潛在棲息地和擴(kuò)散走廊，劃的范圍有偏小之處；另一方面也有偏大之處，沒(méi)有考慮這個(gè)區(qū)域的復(fù)雜性，將邊界有駐屯作用且沒(méi)有東北虎豹分布的村莊全部劃入，也沒(méi)有充分考慮將林場(chǎng)職工的替代生產(chǎn)發(fā)展區(qū)統(tǒng)籌進(jìn)來(lái)才可能真正緩解人、虎矛盾。又如，武夷山是橫跨福建、江西兩省的中亞熱帶森林生態(tài)系統(tǒng)（2017年世界自然遺產(chǎn)名錄已經(jīng)在福建武夷山的基礎(chǔ)上將江西武夷山擴(kuò)入其中，兩者的關(guān)系參見(jiàn)圖1、2），以生態(tài)系統(tǒng)完整保護(hù)為主要目標(biāo)的國(guó)家公園試點(diǎn)工作卻沒(méi)有跟進(jìn)跨省整合，這使武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)（以下均簡(jiǎn)稱(chēng)武夷山試點(diǎn)區(qū)）并不完整。而2018年“兩會(huì)”上，多名福建代表又提出武夷山試點(diǎn)區(qū)中夾在武夷山自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)之間的九曲溪兩岸人地矛盾突出、嚴(yán)格保護(hù)困難，建議劃出試點(diǎn)范圍。這些都說(shuō)明試點(diǎn)區(qū)的劃界考慮各方面因素并不充分。

圖1 左右側(cè)分別是福建、江西武夷山保護(hù)區(qū)所立碑

圖2 以碑頂延長(zhǎng)線(xiàn)為界劃分出的福建武夷山和江西武夷山完全不可分割卻因?yàn)閮傻毓芾硪l(fā)諸多矛盾

在機(jī)構(gòu)和職能上，缺乏權(quán)責(zé)匹配的機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)統(tǒng)一管理，上下、左右、里外的管理關(guān)系（即不同層級(jí)政府間、相關(guān)職能部門(mén)間、要合并的幾個(gè)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部及統(tǒng)一后的管理機(jī)構(gòu)和地方政府）難以理順。這方面的問(wèn)題在虎豹公園體現(xiàn)得較明顯：其試點(diǎn)工作由原國(guó)家林業(yè)局委托長(zhǎng)春專(zhuān)員辦（后“兼”東北虎豹國(guó)家公園管理局）推動(dòng)，但這個(gè)機(jī)構(gòu)較難調(diào)動(dòng)吉林省和延邊州的行政資源和地方的工作積極性，較難協(xié)調(diào)省、州、縣三級(jí)政府及其所屬林場(chǎng)。在武夷山試點(diǎn)區(qū)，則是原隸屬關(guān)系不同、體制差異明顯的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)難以真正合并，“貌合神離”，很多方面仍然有各行其是的情況。對(duì)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)而言最重要的“兩個(gè)統(tǒng)一行使”（自然資源資產(chǎn)管理和國(guó)土空間用途管制）權(quán)，許多試點(diǎn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)并未實(shí)現(xiàn)，有些試點(diǎn)省甚至連“兩個(gè)統(tǒng)一行使”統(tǒng)一到哪個(gè)“一”上也還存在意見(jiàn)分歧。

這些方面的問(wèn)題，國(guó)家主管部門(mén)已經(jīng)覺(jué)察，國(guó)家林草局列出的下半年工作重點(diǎn)就有“抓緊制訂?wèn)|北虎豹國(guó)家公園垂直管理方案，加快推進(jìn)規(guī)劃落界工作，推動(dòng)設(shè)立大熊貓和祁連山國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)”。范圍劃定、機(jī)構(gòu)賦權(quán)方面的整合工作，在深化國(guó)家公園體制試點(diǎn)中已成當(dāng)務(wù)之急。

另外，試點(diǎn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與既有各類(lèi)保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的上級(jí)在“條條”的關(guān)系上不夠明確，原有各類(lèi)保護(hù)地的管理規(guī)則、資金渠道仍然起著主導(dǎo)作用，這也使國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)難以真正整合。

（二）權(quán)屬上有地?zé)o權(quán)

《總體方案》針對(duì)全民所有和集體所有的土地提出了“分級(jí)行使所有權(quán)”、“構(gòu)建協(xié)同管理機(jī)制”、“集體土地……規(guī)范流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一有效管理”等規(guī)定。從三年試點(diǎn)情況來(lái)看，除三江源等少數(shù)試點(diǎn)區(qū)在整合相關(guān)部門(mén)職能、實(shí)施資源有效調(diào)配上較為有效以外，多數(shù)試點(diǎn)區(qū)尚未突破地權(quán)的約束。這種約束突出體現(xiàn)在南方集體林占比較高的試點(diǎn)區(qū)，尤其是武夷山、錢(qián)江源、南山等地，集體土地比例均超過(guò)50%，甚至接近80%。

例如，武夷山試點(diǎn)區(qū)盡管探索了多種土地流轉(zhuǎn)的方法，但因?yàn)榧w所有的土地產(chǎn)值高（茶山或旅游業(yè)發(fā)展條件較好）、人口密度高，不可能通過(guò)贖買(mǎi)等辦法消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響和移民，對(duì)集體土地的管理并沒(méi)有真正統(tǒng)一。又如，《開(kāi)化縣空間規(guī)劃》是全國(guó)唯一的多規(guī)整合成的“一張藍(lán)圖”，環(huán)保方面的法規(guī)和文件卻沒(méi)有及時(shí)調(diào)整成以這樣的規(guī)劃為依據(jù)，以致錢(qián)江源試點(diǎn)區(qū)的相關(guān)工作難以《開(kāi)化縣空間規(guī)劃》為依據(jù)報(bào)批。錢(qián)江源還嘗試了保護(hù)地役權(quán)等新方法，在滿(mǎn)足了細(xì)化的保護(hù)需求的情況下降低了征地和移民的高成本，并借助非政府組織嘗試啟動(dòng)跨省的統(tǒng)一管理，但這些改革舉措沒(méi)有獲得任何政策文件的支持，改革成果無(wú)法擴(kuò)展、無(wú)法固化。

除集體林以外，不同層級(jí)政府承擔(dān)事權(quán)的國(guó)有林也同樣存在問(wèn)題。仍以虎豹公園為例：與三江源的人地關(guān)系不同，《虎豹公園總體規(guī)劃》給出了移民搬遷的方案，卻沒(méi)有明晰不同層級(jí)政府所有的國(guó)有林之間產(chǎn)權(quán)如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，如何利用虎豹公園外的土地和產(chǎn)業(yè)來(lái)支撐公園內(nèi)“最嚴(yán)格的保護(hù)”？名義上約80%的面積屬于國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)的虎豹公園，其管理機(jī)構(gòu)實(shí)際上缺乏與土地權(quán)屬比例相應(yīng)的權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)一管理。

（三）問(wèn)題總結(jié)分類(lèi)

將這兩方面的問(wèn)題總結(jié)起來(lái)，目前試點(diǎn)工作中的體制機(jī)制改革突出難點(diǎn)可分三類(lèi)。

① 目前的方案與人地關(guān)系主要矛盾不相適應(yīng)。這類(lèi)以虎豹公園為典型，試點(diǎn)方案和規(guī)劃對(duì)當(dāng)?shù)貜?fù)雜的利益結(jié)構(gòu)和突出的人地矛盾考慮不夠，方案本身存在不合理性；②中央給予地方的支持不夠，使地方很難整合。這類(lèi)以武夷山試點(diǎn)區(qū)為典型，即管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有權(quán)、錢(qián)方面的力量來(lái)協(xié)調(diào)與地方的矛盾，原有的管理格局難以調(diào)整、土地難以統(tǒng)一管理；③地方改革有成效但中央沒(méi)有文件支持改革。這類(lèi)以錢(qián)江源試點(diǎn)區(qū)為典型，其在前期工作中已經(jīng)開(kāi)展了突破性的嘗試、取得了較有開(kāi)創(chuàng)性的初步成果，如多規(guī)合一、跨省管理等，但落地時(shí)依然存在障礙。這些方面政策法規(guī)調(diào)整的滯后給總體進(jìn)展較快的三江源試點(diǎn)區(qū)也帶來(lái)了困擾（如在處理三江源國(guó)家公園管理局與玉樹(shù)州的權(quán)責(zé)劃分上，若按照相關(guān)法規(guī)，則對(duì)土地、森林資源的管理仍然需要地方政府的職能部門(mén)來(lái)行使行政權(quán)力，三江源管理局難以實(shí)施自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)方面業(yè)主式的管理）。

試點(diǎn)工作需要分類(lèi)優(yōu)化試點(diǎn)方案或加大支持才可能真正得以深化

試點(diǎn)方案落地的過(guò)程中，之所以存在上述難點(diǎn)，可將原因歸結(jié)為兩方面：一為藥不對(duì)癥，二為支持不足?！犊傮w方案》給出了通用且配套的制度設(shè)計(jì)，而各試點(diǎn)區(qū)的試點(diǎn)實(shí)施方案應(yīng)該以其為基礎(chǔ)，針對(duì)試點(diǎn)區(qū)人地關(guān)系的進(jìn)行因地制宜的調(diào)整，以針對(duì)主要問(wèn)題。為此，應(yīng)借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，分類(lèi)施策，或優(yōu)化方案或加大支持。

（一）方案需要優(yōu)化：探索多元共治模式，強(qiáng)化地方政府角色

《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確了中央對(duì)部分國(guó)家公園直接行使所有權(quán)，虎豹公園就可歸于其中。但從目前試點(diǎn)工作進(jìn)展來(lái)看，直接行使所有權(quán)的方式還需要針對(duì)主要保護(hù)對(duì)象在人地關(guān)系上的特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整。以虎豹公園為代表的試點(diǎn)，人地關(guān)系矛盾的解決方案應(yīng)為公園內(nèi)人為虎騰地、公園外給人騰地，操作這樣的方案需要管理機(jī)構(gòu)有充分的社區(qū)信息和較強(qiáng)的統(tǒng)籌能力，而虎豹公園的試點(diǎn)方案和《總體規(guī)劃》顯然未能達(dá)到這一要求，原國(guó)家林業(yè)局長(zhǎng)春專(zhuān)員辦的行政資源調(diào)配能力也較難實(shí)現(xiàn)這樣的解決方案。結(jié)合同樣采用垂直管理模式的法國(guó)國(guó)家公園改革后“董事會(huì)+管委會(huì)”的雙重決策體系（圖3）、加盟區(qū)使完整生態(tài)系統(tǒng)形成生態(tài)共同體（圖4）的經(jīng)驗(yàn)，以及已經(jīng)明確試點(diǎn)結(jié)束后由中央垂直管理的三江源試點(diǎn)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，建議探索中央行使所有權(quán)的多元共治模式，由吉林省政府的相關(guān)廳局、延邊州政府和虎豹公園管理局組成管委會(huì)，用核心區(qū)和加盟區(qū)的理念對(duì)更完整的生態(tài)系統(tǒng)細(xì)化分區(qū)，在加盟區(qū)給予地方政府更多的管理參與權(quán)和決策權(quán)，尤其在規(guī)劃、林地權(quán)屬管理、資金分享等方面的權(quán)利，構(gòu)建更符合虎豹公園人地關(guān)系的管理體制。

圖3 法國(guó)國(guó)家公園體制改革后形成的治理結(jié)構(gòu)

圖4 法國(guó)國(guó)家公園的加盟區(qū)（其中包括了多個(gè)市鎮(zhèn)）使完整的生態(tài)系統(tǒng)得到統(tǒng)一保護(hù)

（二）支持需要加大：加強(qiáng)中央政策支持力度，緩解“權(quán)、錢(qián)”壓力，固化既有改革成果

《總體方案》指出，部分國(guó)家公園委托省級(jí)政府代理中央行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)。但在委托的同時(shí)，需要中央提供更加強(qiáng)有力的支持，包括“權(quán)、錢(qián)”支持和文件支持。

對(duì)于武夷山等跨省跨界、地權(quán)復(fù)雜、人地交融、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的試點(diǎn)區(qū)而言，中央一方面需要為地方的管理機(jī)構(gòu)高配統(tǒng)籌權(quán)限，確保管理機(jī)構(gòu)有足夠的能力及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)有足夠的動(dòng)力破解試點(diǎn)區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)邊界不科學(xué)、不同體制的保護(hù)地難以實(shí)現(xiàn)真正整合的難題；另一方面需為地方提供更充足的資金支持，為規(guī)范并整合高產(chǎn)值的產(chǎn)業(yè)、平衡原真性保護(hù)和社區(qū)綠色發(fā)展之間的矛盾提供資金保障。借鑒美國(guó)的保護(hù)地役權(quán)理念，可以鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)在細(xì)化保護(hù)需求的基礎(chǔ)上，以不改變土地所有權(quán)、不影響社區(qū)基本權(quán)益的模式分離土地權(quán)利束，以低成本、高效地實(shí)現(xiàn)土地治權(quán)在空間上的統(tǒng)一。

對(duì)于錢(qián)江源和三江源等已經(jīng)在體制改革中探索了一些行之有效的措施和路徑的試點(diǎn)而言，中央需要適時(shí)對(duì)其予以肯定，通過(guò)政策文件的形式將有益的探索予以固化，明確這些改革相對(duì)原有法規(guī)和規(guī)定的上位性，避免既有成果因現(xiàn)實(shí)約束而遭遇推行的障礙。

大部制改革后，在自然保護(hù)地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的情況下，各類(lèi)自然保護(hù)地原有的上下級(jí)行業(yè)指導(dǎo)關(guān)系和資金渠道都能統(tǒng)一，這使以上兩類(lèi)深化改革的措施更易于操作。建議由國(guó)家發(fā)改委（或自然資源部）和國(guó)家林草局（國(guó)家公園管理局）出臺(tái)文件，緊扣人地關(guān)系，明晰不同類(lèi)試點(diǎn)區(qū)統(tǒng)一管理的調(diào)整辦法，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)的深化。