盧憲英

2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳公布的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確提出，“在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，探索剝離村‘兩委’對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能，開(kāi)展實(shí)行‘政經(jīng)分開(kāi)’試驗(yàn)，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制?！边@是中央層面首次以文件形式鼓勵(lì)開(kāi)展“政經(jīng)分開(kāi)”探索。在此之前，廣東省佛山市南海區(qū)、江蘇省蘇州市高新區(qū)、浙江省溫州市等地已經(jīng)開(kāi)展了一些“政經(jīng)分開(kāi)”方面的改革試驗(yàn)。

“政經(jīng)分開(kāi)”是對(duì)當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村社區(qū)“政經(jīng)合一”體制存在的各類問(wèn)題進(jìn)行不斷反思后提出的一種新型鄉(xiāng)村社區(qū)治理改革方向。農(nóng)村黨組織、自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織“三位一體”的“政經(jīng)合一”模式，因機(jī)構(gòu)、職能混淆不清，在農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)踐中主要產(chǎn)生了以下問(wèn)題：一是“政經(jīng)合一”體制下，村“兩委”班子成員經(jīng)濟(jì)決策非專業(yè)化，資源整合和營(yíng)銷能力差，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公共支出負(fù)擔(dān)重，發(fā)展資金積累慢、效率低、模式單一、缺乏活力。二是農(nóng)村社區(qū)居民的民主自治權(quán)利無(wú)法有效發(fā)揮。農(nóng)村治理權(quán)利高度集中，民主選舉中賄選，宗族、黑勢(shì)力操控等現(xiàn)象普遍，村民和農(nóng)村社會(huì)組織參與村級(jí)事務(wù)的渠道狹窄。而且，本地村民因擔(dān)心外來(lái)人員參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分紅，普遍反對(duì)外來(lái)人員參與本村選舉和治理。三是農(nóng)村黨組織和自治組織開(kāi)展服務(wù)因依賴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供經(jīng)費(fèi)而被其綁架。而且，“自建自享”的公共服務(wù)提供模式無(wú)法滿足外來(lái)人員的訴求。四是農(nóng)民利益缺乏保障。農(nóng)村集體資產(chǎn)缺乏監(jiān)管，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺乏流動(dòng)性，阻礙了城市化進(jìn)程。

學(xué)術(shù)界對(duì)“政經(jīng)分開(kāi)”改革給予了較多關(guān)注（鄧偉根，2012；項(xiàng)繼權(quán)，2012；鄧麗霜，2012；王權(quán)典，2013；李棉管，2014；舒泰峰，2014；韓俊，2014；梁文君，2015；李曉燕，2015；楊兵，2015；陳亞輝，2016；鄭佳斯，2016；魏景榮等，2016）。目前，理論界對(duì)“政經(jīng)分開(kāi)”是不是未來(lái)農(nóng)村社區(qū)治理方式改革的方向認(rèn)識(shí)還不一致，對(duì)于其實(shí)際效果，未來(lái)發(fā)展方向和進(jìn)一步完善的方案，以及其是否適合在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣等都尚未形成較為一致和成熟的看法。本文以南海區(qū)的實(shí)踐做法為例，提出筆者對(duì)“政經(jīng)分開(kāi)”改革做法、成效及可推廣性的看法，提出進(jìn)一步完善改革的建議。

南海“政經(jīng)分開(kāi)”改革的主要做法

南海區(qū)“政經(jīng)分開(kāi)”改革自2011年開(kāi)始試點(diǎn)，目前全區(qū)224個(gè)行政村均已實(shí)行。改革的核心是對(duì)農(nóng)村黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織在選民資格、組織功能、干部管理、賬目資產(chǎn)、議事決策五方面進(jìn)行分離管理，從而試圖實(shí)現(xiàn)村“兩委”對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理職能的剝離，使三大組織回歸本位。（注：如無(wú)特殊說(shuō)明，本文所用資料和數(shù)據(jù)來(lái)源于廣東省佛山市南海區(qū)政府文件和政府網(wǎng)站）“政經(jīng)分開(kāi)”后，三大組織各自明確職能，劃分資產(chǎn)，分設(shè)賬簿，明確議事決策機(jī)制。

原村居黨組織與集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行剝離。原先各個(gè)行政村的黨組織直接過(guò)渡為社區(qū)黨組織，同時(shí)升級(jí)為社區(qū)黨總支或黨委，作為村（居）各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，負(fù)責(zé)農(nóng)村社區(qū)黨務(wù)工作。領(lǐng)導(dǎo)成員由所在黨組織的全體黨員選舉產(chǎn)生。其有權(quán)決定本村（居）經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題；領(lǐng)導(dǎo)自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織，負(fù)責(zé)其干部和工作人員的管理監(jiān)督。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，包括行政村一級(jí)的經(jīng)聯(lián)社，村民小組或自然村一級(jí)的股份經(jīng)濟(jì)合作社，以及村（居）民小組均成立黨支部，在村（居）黨總支或黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織黨支部由社委會(huì)（理事會(huì)）、民主理財(cái)監(jiān)督小組（監(jiān)事會(huì)）成員和其他工作人員中的黨員組成。村（居）黨組織建立黨建聯(lián)席會(huì)議制度，每季度組織各黨組織負(fù)責(zé)人進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。

自治組織在村（居）黨組織領(lǐng)導(dǎo)和支持下，負(fù)責(zé)強(qiáng)化社區(qū)公共服務(wù)、社會(huì)管理、協(xié)助行政、村民自治等事務(wù)性、具體性、監(jiān)管性工作。領(lǐng)導(dǎo)成員由具有選民資格的村民選舉產(chǎn)生。實(shí)行由村居黨委（總支）領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)參事會(huì)和理事會(huì)議事、村（居）民大會(huì)或村（居）民代表會(huì)議決策、村（居）委會(huì)執(zhí)行、群團(tuán)組織和社會(huì)組織協(xié)助、村居綜合事務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督，議事、決策、執(zhí)行三權(quán)分立的村居自治機(jī)制。其中，社區(qū)參理事會(huì)由社區(qū)干部、居民代表、企業(yè)代表、各行業(yè)精英組成，發(fā)揮“社區(qū)小政協(xié)”的作用。本村（居）發(fā)展規(guī)劃；村（居）管理人員的補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)，工作目標(biāo)和執(zhí)行情況；村（居）規(guī)章制度；村（居）民負(fù)擔(dān)、物資使用等重大事項(xiàng)的確定須報(bào)黨組織討論通過(guò)。村（居）書(shū)記、主任“一肩挑”和“兩委”班子成員實(shí)行“交叉任職”。村（居）“兩委”人員的工資收入和辦公經(jīng)費(fèi)，由區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)。

南海區(qū)建立社區(qū)服務(wù)中心，負(fù)責(zé)承接社區(qū)居委會(huì)（原村委會(huì)）原來(lái)承擔(dān)的全部行政職能，區(qū)和鎮(zhèn)街也將大部分行政服務(wù)職能向中心延伸。社區(qū)服務(wù)中心在村（居）黨組織和自治組織的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。社區(qū)服務(wù)中心主任由村（居）黨組織書(shū)記兼任，成員由村（居）“兩委”成員兼任或聘用。社區(qū)服務(wù)中心所需費(fèi)用基本由政府承擔(dān)。政府每年給予每個(gè)社區(qū)服務(wù)中心10萬(wàn)元的辦公和服務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，鎮(zhèn)（街道）財(cái)政也安排相應(yīng)的配套資金。區(qū)財(cái)政按照35萬(wàn)元/年的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社區(qū)服務(wù)中心予以補(bǔ)貼。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在村（居）黨組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，負(fù)責(zé)本級(jí)集體資產(chǎn)的發(fā)包工作。成員大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，成員代表大會(huì)為常設(shè)決策機(jī)構(gòu)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立3-7人的社委會(huì)（理事會(huì)）和3-5人的民主理財(cái)監(jiān)督小組（監(jiān)事會(huì)），班子成員由村（居）黨組織提名候選人，經(jīng)具有選舉資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法選舉產(chǎn)生?！罢?jīng)分開(kāi)”后，村（居）黨組織書(shū)記、自治組織領(lǐng)導(dǎo)成員不得兼任集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員。為避免干擾，南海區(qū)規(guī)定，村“兩委”班子三年換屆選舉一次，集體經(jīng)濟(jì)組織五年換屆選舉一次。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理運(yùn)營(yíng)情況每季度須向村（居）黨組織匯報(bào)一次。集體經(jīng)濟(jì)組織的重大事項(xiàng)必須報(bào)村（居）黨組織審批。村（居）黨組織領(lǐng)導(dǎo)和組織集體經(jīng)濟(jì)組織選舉工作。南海區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)實(shí)行了股份制改革，現(xiàn)所有涉農(nóng)村（居）、村民小組均已成立了股份合作經(jīng)濟(jì)組織，全區(qū)共設(shè)置2305個(gè)股份合作經(jīng)濟(jì)組織。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍負(fù)擔(dān)公共服務(wù)支出?！罢?jīng)分開(kāi)”后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在改制為公司制企業(yè)前，每年仍須按一定比例負(fù)擔(dān)原轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)開(kāi)支，改制為公司制企業(yè)后相關(guān)公共事務(wù)和公共事業(yè)開(kāi)支逐步由公共財(cái)政承擔(dān)，列入地方財(cái)政預(yù)算?，F(xiàn)階段，每年農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要向村（居）提供約16億元的公共費(fèi)用支出，約占農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可支配收入的22%。

“政經(jīng)分開(kāi)”改革的成效及問(wèn)題

“政經(jīng)分開(kāi)”改革的終極目標(biāo)是要把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的社區(qū)管理和公共服務(wù)職能剝離開(kāi)來(lái)。一旦農(nóng)村自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織之間脫離了經(jīng)濟(jì)依附關(guān)系，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就可以集中人力、財(cái)力專門負(fù)責(zé)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，村干部權(quán)力的含金量明顯收縮，民主選舉中的不法現(xiàn)象自然減少。此外，“政經(jīng)分開(kāi)”還讓社區(qū)成員與集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格脫鉤，外來(lái)人員就能和戶籍居民一視同仁地參與社區(qū)選舉和治理，享受社區(qū)公共服務(wù)。而農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不再和基層農(nóng)村的區(qū)域自治綁定在一起，農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)利可以繼承、變現(xiàn)、抵押、轉(zhuǎn)讓，可以隨遷徙等活動(dòng)而流動(dòng)，這無(wú)疑將進(jìn)一步促進(jìn)城市化進(jìn)程。

應(yīng)該說(shuō)，“政經(jīng)分開(kāi)”改革對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制的構(gòu)建是創(chuàng)新性的，對(duì)于解決“政經(jīng)合一”模式下存在的若干問(wèn)題的探索是非常值得肯定的，但當(dāng)前階段的改革仍不夠徹底，還存在一些問(wèn)題。

（一）農(nóng)村自治組織和黨組織對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的剝離不夠徹底

村“兩委”仍實(shí)際掌控著集體經(jīng)濟(jì)組織的人事、業(yè)務(wù)等多方面管理職能。

南海區(qū)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重大事項(xiàng)必須向農(nóng)村自治組織黨組織匯報(bào)，但事實(shí)上，這些重大事項(xiàng)幾乎包括了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的全部業(yè)務(wù)。包括其經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、年度財(cái)務(wù)計(jì)劃，財(cái)務(wù)預(yù)決算；集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，包括發(fā)包項(xiàng)目和方式、新上馬生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、對(duì)外投資、土地流轉(zhuǎn)、土地開(kāi)發(fā)；集體資產(chǎn)開(kāi)支，借貸款項(xiàng)，追收承包款項(xiàng)，應(yīng)收款項(xiàng)減免和聯(lián)營(yíng)；簽訂合同，對(duì)合同期滿且需承包、出租、出讓的集體資產(chǎn)制訂承包、出租、出讓方案；公共服務(wù)資金供給、村（居）民福利收益分配；管理人員的職務(wù)補(bǔ)貼、提成獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，聘用人員及其待遇等。

村“兩委”對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決策層的人員任命也具有一定的決定權(quán)。比如，《佛山市南海區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織選舉辦法》規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織的選舉工作要由所在村（居）黨組織負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施，村（居）黨組織負(fù)責(zé)人擔(dān)任選舉委員會(huì)主任?，F(xiàn)任村（居）“兩委會(huì)”成員自動(dòng)成為經(jīng)聯(lián)社成員代表。村黨組織書(shū)記、村委會(huì)成員不兼任村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員，但村黨組織副書(shū)記、委員可兼任村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員。在這一政策主導(dǎo)下，村（或社區(qū)）黨總支部（委）委員兼任經(jīng)聯(lián)社委員的比例達(dá)到87%。而“兩委”班子交叉任職率達(dá)到90%以上，也即除一肩挑的農(nóng)村社區(qū)黨總支（委）書(shū)記兼主任外，其余村“兩委”班子成員實(shí)際上也會(huì)擔(dān)任經(jīng)聯(lián)社委員。

南海區(qū)村（居）黨組織書(shū)記還是集體經(jīng)濟(jì)組織的直接責(zé)任人。換句話說(shuō)，在“兩委” 村（居）書(shū)記、主任“一肩挑”和“兩委”班子成員“交叉任職”比例均達(dá)到90%以上的要求下，90%以上的村（居）委會(huì)主任仍是村（居）級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的直接責(zé)任人。此外，南海區(qū)規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人由集體經(jīng)濟(jì)組織黨組織班子成員兼任比例達(dá)到80%以上，也就是說(shuō)，80%以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，作為集體經(jīng)濟(jì)組織黨組織班子成員，要無(wú)條件歸班子交叉任職率達(dá)90%以上的村（居）“兩委”領(lǐng)導(dǎo)。

圖/新華社

（二）農(nóng)村自治組織服務(wù)意識(shí)和自籌經(jīng)費(fèi)能力的提高缺乏機(jī)制創(chuàng)新

“政經(jīng)分開(kāi)”后，農(nóng)村自治組織自籌經(jīng)費(fèi)的能力和機(jī)制還沒(méi)有形成。比如，南海區(qū)農(nóng)村自治組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源與之前并無(wú)實(shí)質(zhì)改變，主要仍來(lái)源于政府撥款和集體經(jīng)濟(jì)組織劃撥的費(fèi)用。南海區(qū)規(guī)定，經(jīng)聯(lián)社（經(jīng)濟(jì)社）原則上按前三年村（居）行政運(yùn)作和公共服務(wù)支出總額減去上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼（助）資金余額的平均數(shù)作為基數(shù)，每年末在當(dāng)年可分配收益總額中提取資金作為村（居）行政運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)，具體由鎮(zhèn)（街道）、村（居）根據(jù)本地實(shí)際確定。經(jīng)聯(lián)社（經(jīng)濟(jì)社）應(yīng)當(dāng)將村（居）行政運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入下年度經(jīng)聯(lián)社（經(jīng)濟(jì)社）財(cái)務(wù)預(yù)算計(jì)劃，并依據(jù)財(cái)務(wù)預(yù)算計(jì)劃按季度將經(jīng)費(fèi)劃撥到村（居）銀行賬戶。年度村（居）行政運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)需增加時(shí)，由村（居）“兩委”會(huì)提出增撥方案，由經(jīng)聯(lián)社（經(jīng)濟(jì)社）召開(kāi)成員代表會(huì)議討論通過(guò)后執(zhí)行。經(jīng)聯(lián)社（經(jīng)濟(jì)社）不得拒絕或停止劃撥給村（居）行政運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)。

此外，由于社區(qū)居委會(huì)（社區(qū)服務(wù)中心）工作人員工資和辦公經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府還配套了相關(guān)的考核和評(píng)價(jià)措施，加之居委會(huì)工作人員較少，導(dǎo)致居委會(huì)人員的時(shí)間和精力實(shí)際上多被上級(jí)政府工作占據(jù)，淪為政府事實(shí)上的延伸機(jī)構(gòu)。而且工作方式也因工作內(nèi)容的關(guān)系趨于行政化，對(duì)基層自治工作缺乏內(nèi)在熱情。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展仍需更多配套改革和機(jī)制創(chuàng)新

“政經(jīng)分開(kāi)”改革能逐步減少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的行政和公共服務(wù)支出，增加發(fā)展資金，優(yōu)化內(nèi)部決策機(jī)制，增加發(fā)展活力，但不必然帶來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的快速、健康發(fā)展。改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍面臨很多現(xiàn)實(shí)困境，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)機(jī)制和對(duì)股東權(quán)益的保障機(jī)制尚不完善。

比如，“政經(jīng)分開(kāi)”改革后，南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)方式并無(wú)實(shí)質(zhì)改變，大都仍以簡(jiǎn)單的物業(yè)出租為主，引入職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的集體經(jīng)濟(jì)組織也不多，集體經(jīng)濟(jì)組織的創(chuàng)收能力并沒(méi)有真正激發(fā)出來(lái)。而且，改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參照企業(yè)化管理，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，同樣面臨虧損的危險(xiǎn)。此外，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)行股份制改革后，就面臨股東股權(quán)的轉(zhuǎn)移等問(wèn)題。比如，南海區(qū)正在探索村民“以股權(quán)換社?！薄耙怨煞輷Q貨幣”，引導(dǎo)農(nóng)民離土離股進(jìn)城、進(jìn)鎮(zhèn)、進(jìn)社區(qū)。在這一過(guò)程中，無(wú)論是股份社社員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，還是允許向股份社之外成員和組織流轉(zhuǎn)，其中都可能會(huì)損害部分股民的利益。一旦社員股權(quán)完全轉(zhuǎn)移后，很多社員就變成了真正的無(wú)產(chǎn)者。如果同時(shí)缺乏再就業(yè)渠道或者能力，非常不利于社會(huì)穩(wěn)定。此外，進(jìn)一步深化改革也需要配套政策和措施。比如，企業(yè)化改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要承擔(dān)較大的稅負(fù)，但政府配套的優(yōu)惠政策卻不到位；集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位尚未得到法律的確立和規(guī)范；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)量化改革中對(duì)集體組織成員的資格界定無(wú)法可依，基層政策缺乏法律的終極保護(hù)；農(nóng)村股權(quán)抵押擔(dān)保融資暫無(wú)政策支撐，金融機(jī)構(gòu)暫不予貸款，等等。

（四）社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村社區(qū)治理不足

社會(huì)組織及公民參與社會(huì)公共事務(wù)的潛力是巨大的。“政經(jīng)分開(kāi)”改革給政府和鄉(xiāng)村社區(qū)自治組織帶來(lái)的資金和服務(wù)供給壓力都很大。而調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的參與則是最經(jīng)濟(jì)高效而且合理的方式。但目前我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)育整體不足，公民自發(fā)參與社區(qū)公共事務(wù)的意識(shí)、能力和渠道都很不夠。

“政經(jīng)分開(kāi)”和鄉(xiāng)村社區(qū)治理機(jī)制的對(duì)策建議

本文認(rèn)為，當(dāng)前各地開(kāi)展的“政經(jīng)分開(kāi)”改革探索在完善和優(yōu)化鄉(xiāng)村社區(qū)治理機(jī)制方面是有效的，改革的方向和目標(biāo)是正確的。當(dāng)前存在的問(wèn)題，其實(shí)是改革的力度和決心問(wèn)題，是改革不夠徹底的問(wèn)題。進(jìn)一步深化改革，應(yīng)從以下方面著手。

（一）進(jìn)一步捋順鄉(xiāng)村社區(qū)各基層組織之間的關(guān)系

首先，進(jìn)一步剝離村“兩委”對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理職能。農(nóng)村社區(qū)“兩委”班子成員均不應(yīng)擔(dān)任村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員。自治組織不應(yīng)再依靠集體經(jīng)濟(jì)組織提供行政費(fèi)用和公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)，而是通過(guò)提供社區(qū)公共服務(wù)向享受服務(wù)的居民收費(fèi)來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

其次，要進(jìn)一步剝離農(nóng)村自治組織的行政職能和自治職能。在當(dāng)前全面精簡(jiǎn)政府行政職能的大背景下，由政府部門承攬農(nóng)村自治組織原來(lái)承擔(dān)的行政職能不現(xiàn)實(shí)，也沒(méi)有必要。筆者認(rèn)為，南海區(qū)設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)來(lái)承接農(nóng)村社區(qū)行政職能，由政府承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用的做法是可取的。但當(dāng)前階段，應(yīng)進(jìn)一步改變社區(qū)服務(wù)中心和農(nóng)村自治組織一套班子、兩塊牌子的局面。社區(qū)服務(wù)中心可以作為獨(dú)立于政府和農(nóng)村自治組織的社會(huì)組織，由政府采用購(gòu)買公共服務(wù)的方式來(lái)負(fù)責(zé)其運(yùn)作。但未來(lái)如果農(nóng)村自治組織充分發(fā)展，所提供的服務(wù)和業(yè)務(wù)日益多元，工作人員增加，自籌經(jīng)費(fèi)能力和良性發(fā)展能力提高后，社區(qū)服務(wù)中心的業(yè)務(wù)可以成為農(nóng)村自治組織的一部分，而且只是一小部分業(yè)務(wù)。

第三，要進(jìn)一步規(guī)范各類基層組織黨組織及其之間的關(guān)系。自治組織黨組織和集體經(jīng)濟(jì)組織黨組織之間是上下級(jí)關(guān)系，但應(yīng)避免自治組織通過(guò)基層黨組織關(guān)系對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行過(guò)多干涉。自治組織黨組織和集體經(jīng)濟(jì)組織黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員不應(yīng)該兼任，而且自治組織黨組織不應(yīng)該指定或操縱集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生。

（二）進(jìn)一步理清鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)供給責(zé)任

村莊公共服務(wù)實(shí)際上區(qū)分為兩部分。一部分是應(yīng)該像城鎮(zhèn)地區(qū)一樣，由政府提供的純公共物品，一部分則是歸屬于社區(qū)自治組織內(nèi)部的俱樂(lè)部產(chǎn)品。在理清鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)責(zé)任主體的基礎(chǔ)上，建立社區(qū)公共服務(wù)費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制。

政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生和就業(yè)等基本公共服務(wù)均等化，推進(jìn)公共財(cái)政向農(nóng)村覆蓋，增強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的財(cái)政支持力度，尤其是增加中央對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，緩解地方政府在“政經(jīng)分開(kāi)”改革中面臨的財(cái)政壓力。逐步提高基層自治組織公共服務(wù)提供能力。積極引導(dǎo)社會(huì)組織和市場(chǎng)機(jī)制參與社區(qū)公共服務(wù)。深化農(nóng)村金融體制改革，推動(dòng)社會(huì)資本投入農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。

探索基層自治組織提供俱樂(lè)部產(chǎn)品的費(fèi)用分擔(dān)方式，引導(dǎo)農(nóng)村從集體經(jīng)濟(jì)組織包攬社區(qū)公共服務(wù)費(fèi)用轉(zhuǎn)向由享受服務(wù)的居民，包括本地居民和外來(lái)居民共同承擔(dān)公共服務(wù)費(fèi)用。承擔(dān)自治組織行政和公共服務(wù)費(fèi)用不再成為集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)和義務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織將原本列支自治組織行政和公共服務(wù)費(fèi)用的支出列入可分配利潤(rùn)參與分紅。享受服務(wù)的居民自行支付公共服務(wù)費(fèi)用。為便于農(nóng)村自治組織對(duì)公共服務(wù)費(fèi)用的收取，經(jīng)享受服務(wù)的社員（股東）認(rèn)可后，可由集體經(jīng)濟(jì)組織代繳公共服務(wù)費(fèi)。代繳部分從付費(fèi)社員的分紅中扣除。

鼓勵(lì)但不強(qiáng)迫集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)狀況參與社區(qū)公共事務(wù)。集體經(jīng)濟(jì)組織社區(qū)公共服務(wù)支出視為參與公益事業(yè)，應(yīng)享受稅前抵扣。

社區(qū)自治組織應(yīng)該真正成長(zhǎng)為一個(gè)社區(qū)服務(wù)型群眾自治類社會(huì)組織，其運(yùn)作模式應(yīng)仿照行業(yè)協(xié)會(huì)，將工作重心放在如何服務(wù)社區(qū)成員，創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品，提高服務(wù)質(zhì)量上，通過(guò)提供多樣化、多層次的服務(wù)賺取收益，維持組織運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展。

（三）進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管機(jī)制

如何創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的重組和保值增值，提高資產(chǎn)的利用效率和盈利能力，努力保障社員股東的利益，才是“政經(jīng)分開(kāi)”后要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

在激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織活力，創(chuàng)新體制機(jī)制，保障其盈利能力方面，應(yīng)廣泛引入企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理制度，實(shí)行經(jīng)營(yíng)管理績(jī)效與經(jīng)營(yíng)者收入掛鉤，推廣經(jīng)營(yíng)班子年薪制、風(fēng)險(xiǎn)抵押金制、外聘職業(yè)經(jīng)理人、獨(dú)立董事等經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制。此外，要完善相關(guān)扶持政策和配套措施，盡快立法賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人身份和地位，明確規(guī)定其可享有的稅收優(yōu)惠政策，為集體經(jīng)濟(jì)組織土地開(kāi)發(fā)利用、股權(quán)抵押、融資、投資等方面提供便利和優(yōu)惠。

在加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)管，保障社員股東利益方面，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化、透明化、實(shí)時(shí)化管理，突出保障廣大社員股東在內(nèi)的相關(guān)利益群體對(duì)相關(guān)信息的知情權(quán)。強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用。進(jìn)一步規(guī)范黨組織對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)管責(zé)任。繼續(xù)完善股東股權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制、農(nóng)民的社會(huì)保障和就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。

（四）進(jìn)一步培育社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村治理的意識(shí)、能力和渠道

除繼續(xù)加大對(duì)社會(huì)組織培育的資金扶持力度，寬松登記注冊(cè)條件，提供稅收優(yōu)惠，完善社會(huì)組織人才培育體系和薪酬福利制度外，最重要的是通過(guò)學(xué)校教育、媒體宣傳等方式，持續(xù)不斷地培育公眾參與社會(huì)公共事務(wù)的主動(dòng)意識(shí)和能力。同時(shí)，大力推動(dòng)社會(huì)組織參與公共服務(wù)之外的社區(qū)治理內(nèi)容，推動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)民主議事、民主監(jiān)督和民主管理。

關(guān)于“政經(jīng)分開(kāi)”可復(fù)制性的思考

從南海的實(shí)踐看，“政經(jīng)分開(kāi)”改革將使鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)更為合理，但是否適合在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)，卻有待進(jìn)一步思考?！罢?jīng)分開(kāi)”改革實(shí)質(zhì)上是有條件的。首先，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須達(dá)到一定水平。在集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力很弱的村莊，如果在村委會(huì)之外強(qiáng)行要求另行設(shè)立一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織，只會(huì)增加管理成本。其次，“政經(jīng)分開(kāi)”對(duì)基層政府的財(cái)力提出較大挑戰(zhàn)，“政經(jīng)分開(kāi)”要求增加政府在社區(qū)行政和公共服務(wù)方面的開(kāi)支，要求其將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)從城市延伸到農(nóng)村。顯然，大多數(shù)地區(qū)還沒(méi)有這個(gè)能力。

筆者認(rèn)為，“政經(jīng)分開(kāi)”必須因地制宜，綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化水平、財(cái)政收入、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和農(nóng)村社情民意，綜合考慮改革成本與收益，在有條件的地區(qū)推進(jìn)這一改革，不能不顧現(xiàn)實(shí)條件和可能全面推開(kāi)。

（參考文獻(xiàn)略）