廖進(jìn)球 黃青青

內(nèi)容提要：沿著“農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)-農(nóng)業(yè)制度設(shè)計(jì)-糧價(jià)政策安排-政策效應(yīng)-下一階段農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)……”的邏輯思路，論文梳理了改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)糧食收購(gòu)價(jià)格政策的演進(jìn)軌跡，發(fā)現(xiàn)糧食收購(gòu)價(jià)格政策演進(jìn)形態(tài)為漸進(jìn)市場(chǎng)化與動(dòng)態(tài)反復(fù)并存，且糧價(jià)政策與糧食產(chǎn)量存在緊密的雙向互動(dòng)關(guān)系，原因是糧價(jià)政策往往內(nèi)生于當(dāng)期農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和制度設(shè)計(jì)，并直接改變糧食供給總量與結(jié)構(gòu)，糧食供需格局又是決定下期農(nóng)業(yè)政策及制度的關(guān)鍵變量。立足“實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興”總目標(biāo)，堅(jiān)持糧食價(jià)格市場(chǎng)化及多種支農(nóng)政策協(xié)調(diào)配合，是未來(lái)糧食收購(gòu)價(jià)格政策改革的基本取向。

回顧中國(guó)糧食發(fā)展歷程，一個(gè)常見(jiàn)現(xiàn)象，便是在連續(xù)數(shù)年豐收之后，伴隨而來(lái)往往是產(chǎn)量下降，即所謂“兩豐一欠一平”(孔祥智，2016)。探其原因，除自然條件變化等外部因素外，主要還是“谷賤傷農(nóng)”規(guī)律使然。連年豐產(chǎn)容易造成糧價(jià)大跌，農(nóng)民收益受損，種糧積極性受挫，引起下一輪減產(chǎn)，久而形成豐年歉年交替循環(huán)現(xiàn)象。為防止“賣糧難”和糧價(jià)劇烈波動(dòng)，保障國(guó)家糧食安全，中央政府歷來(lái)重視對(duì)糧食生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的干預(yù)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，針對(duì)糧食收購(gòu)價(jià)格政策進(jìn)行過(guò)多輪調(diào)整，促進(jìn)了國(guó)內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力空前發(fā)展，但也帶來(lái)一系列問(wèn)題，對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)成不利影響。黨的十九大報(bào)告提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要求完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。作為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性措施，糧食收購(gòu)價(jià)格政策正面臨重大調(diào)整。這里對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)糧食收購(gòu)價(jià)格政策進(jìn)行梳理，探索不同階段糧價(jià)政策調(diào)整變化所蘊(yùn)含的機(jī)理邏輯，并對(duì)未來(lái)糧食收購(gòu)價(jià)格政策改革思路與對(duì)策提出建議。

一、 糧食收購(gòu)價(jià)格政策的回顧與評(píng)價(jià)：1978-2018年

1978-2018年，中國(guó)糧食生產(chǎn)能力實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，由總量絕對(duì)不足，發(fā)展到階段性供過(guò)于求與供給不足并存，期間糧食供需形勢(shì)轉(zhuǎn)換頻繁，既有多數(shù)時(shí)期供給不足或偏緊，又有階段性大范圍供過(guò)于求。與之對(duì)應(yīng)，中央政府歷次調(diào)整創(chuàng)新糧食收購(gòu)價(jià)格政策的階段性特征亦十分明顯。

1. 1978-1984年的糧食收購(gòu)價(jià)格政策：延續(xù)統(tǒng)購(gòu)計(jì)劃定價(jià)，糧食市場(chǎng)初步放開(kāi)

改革開(kāi)放初期，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)供應(yīng)處于絕對(duì)短缺狀態(tài)，為鼓勵(lì)農(nóng)民積極種糧，中央政府啟動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制改革，以家庭承包經(jīng)營(yíng)替代集體生產(chǎn)體制。這一階段的糧食價(jià)格形成機(jī)制，雖然總體上仍延續(xù)1953年以來(lái)政府統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷與計(jì)劃定價(jià)的框架，但局部已出現(xiàn)市場(chǎng)化改革苗頭。這一苗頭主要在量與質(zhì)變化上體現(xiàn)。量變表現(xiàn)為“減量提價(jià)”，即大幅減少糧食統(tǒng)購(gòu)量，1982年國(guó)家糧食統(tǒng)購(gòu)量比1979年減少734萬(wàn)噸，減幅19.49%；大幅提高糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)，1979年起統(tǒng)購(gòu)價(jià)提高20%，超購(gòu)加價(jià)幅度由30%提高到按新統(tǒng)購(gòu)價(jià)加50%。質(zhì)變則體現(xiàn)在對(duì)糧食購(gòu)銷的管控開(kāi)始放松，如允許國(guó)有糧食部門按市場(chǎng)價(jià)經(jīng)營(yíng)部分糧油，放開(kāi)糧食集貿(mào)市場(chǎng)，允許機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)等主體進(jìn)入糧食市場(chǎng)，農(nóng)民完成統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)任務(wù)后余糧可自由上市交易等(見(jiàn)表1)。

表1 1978-1984年糧食收購(gòu)價(jià)格政策梳理

資料來(lái)源：作者整理。下同。

2. 1985-1997年的糧食收購(gòu)價(jià)格政策：實(shí)行價(jià)格雙軌運(yùn)行，穩(wěn)步提高定購(gòu)價(jià)格

1985年，中央政府決定放松對(duì)糧食生產(chǎn)流通的管控，將統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)改為合同定購(gòu)，定購(gòu)價(jià)格由中央政府決定，合同以外的糧食實(shí)行議購(gòu)，價(jià)格由市場(chǎng)決定，即“定購(gòu)價(jià)+市場(chǎng)價(jià)”雙軌制。此后的1988- 1996年間，因市場(chǎng)糧價(jià)一度高于定購(gòu)價(jià)，農(nóng)民交售定購(gòu)糧意愿不強(qiáng)，中央政府先后4次大幅度提高定購(gòu)價(jià)格，并要求在完成定購(gòu)任務(wù)基礎(chǔ)上，按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民議購(gòu)糧，對(duì)農(nóng)民種糧和交售定購(gòu)糧實(shí)施激勵(lì)。為強(qiáng)化糧食供給宏觀調(diào)控，中央政府還逐步建立起糧食專項(xiàng)儲(chǔ)備制度、風(fēng)險(xiǎn)基金制度、“米袋子省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”、糧食收購(gòu)資金封閉式管理等長(zhǎng)效機(jī)制。為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中央政府加快糧價(jià)市場(chǎng)化改革進(jìn)程，于1993年出臺(tái)“保量放價(jià)”(保留定購(gòu)糧量，價(jià)格放開(kāi))政策，并建立糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)格制度。遺憾的是，政策確定的“兩三年內(nèi)全部放開(kāi)糧價(jià)”目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)，保護(hù)價(jià)發(fā)揮的作用也較為有限，反映出此次改革的條件與時(shí)機(jī)尚不成熟(見(jiàn)表2)。

表2 1985-1997年糧食收購(gòu)價(jià)格政策梳理

3. 1998-2003年的糧食收購(gòu)價(jià)格政策：政府調(diào)控下市場(chǎng)定價(jià)，價(jià)格保護(hù)逐步弱化

1998年，國(guó)內(nèi)糧食供給總量問(wèn)題得到有效解決，但“大鍋飯”式糧食流通體制、財(cái)政不堪重負(fù)和品種結(jié)構(gòu)供需脫節(jié)等問(wèn)題凸顯，中央政府把推進(jìn)糧食收儲(chǔ)企業(yè)改革作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作，出臺(tái)了“四分開(kāi)、一完善”*政企分開(kāi)、專項(xiàng)儲(chǔ)備與銷售經(jīng)營(yíng)分開(kāi)、中央和地方權(quán)責(zé)分開(kāi)、新糧陳糧財(cái)務(wù)賬目分開(kāi)，進(jìn)一步完善糧食價(jià)格形成機(jī)制。改革原則和“三項(xiàng)政策、一項(xiàng)改革”*按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧、糧企實(shí)行順價(jià)銷售、收購(gòu)資金封閉運(yùn)行與推進(jìn)國(guó)有糧企自身改革。具體舉措，目的是改善國(guó)有糧企經(jīng)營(yíng)效益，提高糧食價(jià)格政策執(zhí)行效率，緩解國(guó)家財(cái)政壓力。這一階段糧食價(jià)格形成機(jī)制逐步轉(zhuǎn)為政府調(diào)控下市場(chǎng)形成價(jià)格，中央政府雖維持了糧食定購(gòu)與按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧的制度，但從1999年起多次調(diào)整縮減保護(hù)價(jià)實(shí)施的地域和品種范圍，降低保護(hù)價(jià)水平，實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，季節(jié)差價(jià)、地區(qū)差價(jià)，逐步放松對(duì)糧價(jià)的管控與保護(hù)(見(jiàn)表3)。

表3 1998-2003年糧食收購(gòu)價(jià)格政策梳理

4. 2004-2013年的糧食收購(gòu)價(jià)格政策：重點(diǎn)品種托市收購(gòu)，持續(xù)提高托市價(jià)格

2004年起，國(guó)務(wù)院全面放開(kāi)國(guó)內(nèi)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)購(gòu)銷市場(chǎng)化和市場(chǎng)主體多元化，一般情況下糧食收購(gòu)價(jià)格由市場(chǎng)供求形成，但也提出“當(dāng)糧食供求發(fā)生重大變化，必要時(shí)可由國(guó)務(wù)院決定對(duì)短缺的重點(diǎn)糧食品種，在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格”。按照這一規(guī)定，2004年中央政府首先出臺(tái)早秈稻最低收購(gòu)價(jià)政策，隨后兩年內(nèi)擴(kuò)大至中晚秈稻、粳稻及小麥，對(duì)基本口糧全面覆蓋。最低收購(gòu)價(jià)政策下，中央政府每年在作物播種前公布當(dāng)年各品種最低收購(gòu)價(jià)水平并出臺(tái)執(zhí)行預(yù)案。到收獲季節(jié)，如果市場(chǎng)糧價(jià)高于最低收購(gòu)價(jià)，執(zhí)行預(yù)案不啟動(dòng)，各類市場(chǎng)主體自行購(gòu)銷。若市場(chǎng)糧價(jià)低于最低收購(gòu)價(jià)，由中央政府決定啟動(dòng)執(zhí)行預(yù)案，在特定地區(qū)特定時(shí)段內(nèi)委托符合一定資質(zhì)條件的市場(chǎng)主體按最低收購(gòu)價(jià)入市敞開(kāi)收購(gòu)糧食，達(dá)到“保供穩(wěn)價(jià)”目的。2007和2008 年，中央政府針對(duì)玉米和大豆出臺(tái)了類似最低收購(gòu)價(jià)的臨時(shí)收儲(chǔ)政策。臨時(shí)收儲(chǔ)政策的不同之處在于，臨儲(chǔ)價(jià)在作物即將收獲時(shí)公布，政策思路是按照臨儲(chǔ)價(jià)收購(gòu)儲(chǔ)存一定數(shù)量特定品種的糧食，減少市場(chǎng)上該品種糧食的流通量，達(dá)到“穩(wěn)價(jià)暢銷”目的。最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策同屬于托市收購(gòu)政策，價(jià)格制定原則都是“生產(chǎn)成本+合理利潤(rùn)”。這一階段，中央政府持續(xù)提高托市收購(gòu)價(jià)格，至2013年，稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)累計(jì)提高92%和60%，玉米和大豆臨儲(chǔ)價(jià)累計(jì)提高60%和24%，托市收購(gòu)價(jià)成為國(guó)內(nèi)市場(chǎng)最高價(jià)，國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)演變?yōu)椤罢呤小?，并全面高于?guó)際市場(chǎng)水平(見(jiàn)表4)。

表4 2004-2013年糧食收購(gòu)價(jià)格政策梳理

5. 2014-2018年的糧食收購(gòu)價(jià)格政策：推進(jìn)“價(jià)補(bǔ)分離”改革，價(jià)格回歸市場(chǎng)決定

2014 年起，國(guó)家開(kāi)始調(diào)整糧食托市收購(gòu)政策，啟動(dòng)“價(jià)補(bǔ)分離”市場(chǎng)化改革。稻谷和小麥雖然維持最低收購(gòu)價(jià)政策，但最低收購(gòu)價(jià)水平一改過(guò)去只升不降的做法，或平或降進(jìn)行調(diào)整，并于2018年在大幅降低最低收購(gòu)價(jià)的基礎(chǔ)上，著手配套建立稻谷生產(chǎn)者補(bǔ)貼機(jī)制，推動(dòng)“價(jià)補(bǔ)合一”的最低收購(gòu)價(jià)政策向“最低收購(gòu)價(jià)+補(bǔ)貼”制度轉(zhuǎn)型。玉米2015年臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格同比下降10.91%，并于2016年退出，調(diào)整為“市場(chǎng)化收購(gòu)+補(bǔ)貼”的生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。啟動(dòng)大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革三年(2014-2016年)試點(diǎn)，試點(diǎn)結(jié)束后于2017年調(diào)整為與玉米相同的生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度?！白畹褪召?gòu)價(jià)+補(bǔ)貼”、“市場(chǎng)化收購(gòu)+補(bǔ)貼”與目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼都屬于“價(jià)補(bǔ)分離”改革，具有價(jià)格市場(chǎng)化、補(bǔ)貼顯性化特征，主要區(qū)別是目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)需要依據(jù)市場(chǎng)價(jià)與目標(biāo)價(jià)之間差價(jià)確定，算是“價(jià)補(bǔ)半脫鉤”，而“最低收購(gòu)價(jià)+補(bǔ)貼”與“市場(chǎng)化收購(gòu)+補(bǔ)貼”兩種生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定更為靈活，可以兼顧市場(chǎng)糧價(jià)高低、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及政府財(cái)力等多方面因素(見(jiàn)表5)。

表5 2014-2018年糧食收購(gòu)價(jià)格政策梳理

續(xù)表

二、 糧食收購(gòu)價(jià)格政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯

中國(guó)糧食收購(gòu)價(jià)格政策為何不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整，既堅(jiān)持了市場(chǎng)化基本取向，又不乏頻繁的“逆市場(chǎng)化”行為？回答這一問(wèn)題，需要關(guān)注一個(gè)典型事實(shí)：歷次糧食收購(gòu)價(jià)格政策重大調(diào)整，都發(fā)生在糧食產(chǎn)量與價(jià)格出現(xiàn)異常波動(dòng)的時(shí)段；而政策的調(diào)整，總能引致糧食產(chǎn)量和價(jià)格相應(yīng)變動(dòng)(如圖1)。既存在“松時(shí)放、緊時(shí)收”的被動(dòng)調(diào)整特征(盧鋒，2002)，又在調(diào)控生產(chǎn)過(guò)程中顯現(xiàn)出“收則增、放則減”的直接性和快速見(jiàn)效性優(yōu)勢(shì)。

圖1 1978-2016年全國(guó)糧食產(chǎn)量、價(jià)格變化 與糧食收購(gòu)價(jià)格政策調(diào)整關(guān)系

注：資料源于作者自制；圓圈處為歷次糧食收購(gòu)價(jià)格政策重大調(diào)整年份。

圖2 改革開(kāi)放以來(lái)糧食收購(gòu)價(jià)格政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯資料來(lái)源：作者自制。

進(jìn)一步研究糧食產(chǎn)量、價(jià)格變化與糧食收購(gòu)價(jià)格政策調(diào)整之間的邏輯關(guān)系，還應(yīng)看到，糧食收購(gòu)價(jià)格政策與當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)制度設(shè)計(jì)緊密關(guān)聯(lián)，后者往往內(nèi)生于該階段國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的總體目標(biāo)，而農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)又與上期及當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r息息相關(guān)。因此，這里遵循“農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)——農(nóng)業(yè)制度設(shè)計(jì)——糧價(jià)政策安排——政策效應(yīng)——下一階段農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)……”的思路，揭示改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)糧食收購(gòu)價(jià)格政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯(如圖2)。

1978年，中國(guó)糧食生產(chǎn)能力十分落后，總產(chǎn)量雖比過(guò)去取得一定增長(zhǎng)，但人均糧食占有量?jī)H318.7公斤，相當(dāng)于1956年水平，處于絕對(duì)短缺狀態(tài)，農(nóng)民收入微薄，不少甚至難以維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。為解決全國(guó)人民的溫飽問(wèn)題，1979年《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》提出要“改變農(nóng)業(yè)落后狀況，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民減負(fù)增收”。在當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)以糧為綱的背景下，政策目標(biāo)亦可理解為提高糧食產(chǎn)量，增加農(nóng)民收入。受此目標(biāo)指引，國(guó)家著手農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度改革，全面推廣家庭承包經(jīng)營(yíng)，引入分配激勵(lì)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。在糧食流通領(lǐng)域，由于當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的方針未變，工農(nóng)產(chǎn)品需保持一定比價(jià)，國(guó)家仍延續(xù)1953年以來(lái)的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度和計(jì)劃定價(jià)，但針對(duì)“文革”期間糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)未作調(diào)整而生產(chǎn)成本已上升的狀況，于1979年大幅提高統(tǒng)購(gòu)價(jià)格，通過(guò)價(jià)格激勵(lì)促進(jìn)糧食生產(chǎn)。關(guān)于農(nóng)民增收，1982年中央“一號(hào)文件”《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》提出通過(guò)發(fā)展商品生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)多產(chǎn)暢銷的途徑來(lái)解決，先后放開(kāi)了糧食集貿(mào)市場(chǎng)、糧食部門議購(gòu)議銷業(yè)務(wù)以及用糧主體自行采購(gòu)自用糧。家庭承包經(jīng)營(yíng)全面推行、統(tǒng)購(gòu)價(jià)格大幅提高、農(nóng)民余糧多渠道經(jīng)營(yíng)等多重政策紅利疊加，極大釋放了糧食生產(chǎn)活力。至1984年，全國(guó)糧食產(chǎn)量創(chuàng)當(dāng)時(shí)歷史新高；城鄉(xiāng)居民人均收入比例1.71∶1，相比1978年縮小0.86；農(nóng)民人均純收入扣除價(jià)格變動(dòng)因素后，年增幅達(dá)20.3% (如圖3)。然而，由于統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷價(jià)格倒掛，價(jià)差一直由財(cái)政補(bǔ)貼，糧食增產(chǎn)使國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)，加上糧庫(kù)倉(cāng)容不足，1984年秋季起，多地首次出現(xiàn)“賣糧難”問(wèn)題。

圖3 1978-2016年全國(guó)農(nóng)民人均純收入、三種糧食畝均現(xiàn)金收益及城鄉(xiāng)居民收入比例注：資料源于作者自制；農(nóng)民人均純收入和三種糧食畝均現(xiàn)金收益為扣除價(jià)格變動(dòng)因素后的實(shí)際值，單位為元；城鄉(xiāng)居民收入比例為城市居民人均可支配收入名義值與農(nóng)民人均純收入名義值之比。

糧食總量不足問(wèn)題初步解決后，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)，表現(xiàn)為“一糧獨(dú)大”，糧食相對(duì)過(guò)剩而其他農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)不足需。1985年中央“一號(hào)文件”《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》提出“促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更具活力”的政策目標(biāo)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)內(nèi)容生產(chǎn)結(jié)構(gòu)成為此后10余年國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)工作主線，即在促進(jìn)糧食生產(chǎn)能力達(dá)到新水平的同時(shí)，支持經(jīng)濟(jì)作物、畜禽牧、漁業(yè)、林業(yè)等“菜籃子”產(chǎn)業(yè)發(fā)展(孔祥智，2016)。這一階段糧食收購(gòu)價(jià)格政策雖然“改改停停、循環(huán)漸進(jìn)”(黃季焜等，2002)，但總體以收為主，強(qiáng)化價(jià)格激勵(lì)，多次提高定購(gòu)價(jià)格，要求按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民議價(jià)糧，建立糧食宏觀調(diào)控體系，穩(wěn)定了糧食增產(chǎn)勢(shì)頭。1985-1997年，全國(guó)糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)30.4%，非糧農(nóng)產(chǎn)品油料、水果、豬牛羊肉及水產(chǎn)品產(chǎn)量分別增長(zhǎng)36.7%、337.3%、132.3%、410.8%；城鄉(xiāng)居民人均收入比例由1.86∶1拉大至2.47∶1，扣除價(jià)格變動(dòng)因素后農(nóng)村居民人均純收入年增幅5.3%，三種糧食畝均現(xiàn)金收益年增幅2.0%。糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，非糧農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，表明農(nóng)業(yè)內(nèi)容結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。雖然城鄉(xiāng)收入差距有所拉大，但糧價(jià)上漲和種糧效益提升對(duì)農(nóng)民增收的促進(jìn)效應(yīng)值得肯定。

上世紀(jì)九十年代中后期，全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量連年增長(zhǎng)，供需格局由長(zhǎng)期短缺轉(zhuǎn)為總量大體平衡、豐年有余。然而，糧食流通環(huán)節(jié)一些累積性問(wèn)題日益凸顯，比如，保護(hù)價(jià)政策扭曲市場(chǎng)信號(hào)，導(dǎo)致糧食品種結(jié)構(gòu)供需脫節(jié)，優(yōu)質(zhì)品種相對(duì)不足，一些不適銷低質(zhì)品種庫(kù)存積壓，農(nóng)民仍在大量生產(chǎn)；針對(duì)國(guó)有糧食企業(yè)的超儲(chǔ)補(bǔ)貼辦法不盡合理，一些糧企坐享巨額超儲(chǔ)利息、保管費(fèi)用等補(bǔ)貼，缺乏順價(jià)銷售庫(kù)存糧的動(dòng)力。從1998年起，國(guó)家開(kāi)始農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，以各地資源稟賦為基礎(chǔ)，以國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，涉及空間結(jié)構(gòu)、品質(zhì)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)等多個(gè)領(lǐng)域(黃祖輝等，2016)。由于當(dāng)時(shí)糧食內(nèi)部結(jié)構(gòu)問(wèn)題最為突出，“減糧增效”成為此輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心內(nèi)容(孔祥智，2016)。相關(guān)制度安排中，“減糧”主要有退耕還林還草還湖、發(fā)展畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖、擴(kuò)大糧食出口等，著力引導(dǎo)劣勢(shì)地區(qū)適當(dāng)退出糧食生產(chǎn)，減少低端低效供給；“增效”既包含擴(kuò)大專用和優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)，提高糧食供給有效性，還包括推進(jìn)國(guó)有糧食企業(yè)改革，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和財(cái)政資金補(bǔ)貼效能。這一階段糧食收購(gòu)價(jià)格政策以放為主，多次縮減保護(hù)價(jià)實(shí)施的地域和品種范圍，降低定購(gòu)價(jià)和保護(hù)價(jià)水平，并要求落實(shí)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、品種差價(jià)和等級(jí)差價(jià)，從而優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造有利于儲(chǔ)備糧順價(jià)銷售的價(jià)格環(huán)境。相比1998年，2003年全國(guó)糧食減產(chǎn)8160萬(wàn)噸，減幅15.9%，當(dāng)年糧食缺口達(dá)5500萬(wàn)噸；城鄉(xiāng)居民人均收入比例由2.51∶1進(jìn)一步拉大至3.23∶1，扣除價(jià)格變動(dòng)因素后農(nóng)村居民人均純收入年增幅4.2%， 三種糧食每畝現(xiàn)金收益年均下降3.3%。一系列農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，雖然一定程度優(yōu)化了糧食品種結(jié)構(gòu)，但種糧效益下降，糧食過(guò)度減產(chǎn)，對(duì)國(guó)家糧食安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，并對(duì)農(nóng)民增收形成抑制效應(yīng)。

2004年起，中國(guó)由食物凈出口國(guó)轉(zhuǎn)為凈進(jìn)口國(guó)，“提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、增加農(nóng)民收入”成為這一階段的政策目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)創(chuàng)新。國(guó)家發(fā)改委2008年發(fā)布《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要(2008-2020年)》,明確提出糧食自給率不得低于95%。同時(shí)，中央政府深化戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元體制障礙，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但囿于城市相關(guān)保障措施尚不完備，許多農(nóng)民工離鄉(xiāng)不離土，農(nóng)戶兼業(yè)化和企業(yè)“用工難、用工貴”現(xiàn)象普遍，反映出農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不徹底，“劉易斯第一拐點(diǎn)”過(guò)早出現(xiàn)，導(dǎo)致二三產(chǎn)業(yè)部門工資水平快速上漲，進(jìn)而波及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，帶動(dòng)務(wù)農(nóng)人工成本上升。此外，中央政府還作出了兩項(xiàng)新的制度安排：全面取消農(nóng)業(yè)稅，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；分步設(shè)立糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等生產(chǎn)性補(bǔ)貼。減負(fù)與補(bǔ)貼屬于普惠性政策，一定程度增加了農(nóng)民收入，卻也抬高了土地價(jià)格，土地流轉(zhuǎn)中經(jīng)營(yíng)者需要支付越來(lái)越高的土地租金。為兼顧糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收雙重目標(biāo)，中央政府雖然全面放開(kāi)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)，但針對(duì)特定重要緊缺品種出臺(tái)了最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)兩項(xiàng)托市政策，對(duì)糧價(jià)實(shí)施間接干預(yù)，且干預(yù)力度持續(xù)加大。由于糧食最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)都是“價(jià)補(bǔ)合一”，需兼顧“保成本”與“保收益”，在人工、土地等要素價(jià)格上漲情況下，中央政府不斷提高最低收購(gòu)價(jià)和臨儲(chǔ)價(jià)。托市收購(gòu)的基本邏輯，是在市場(chǎng)糧價(jià)低迷時(shí)入市收購(gòu)以起到托市作用，市場(chǎng)糧價(jià)大漲時(shí)拍賣庫(kù)存糧以平抑價(jià)格，隱含的一種效應(yīng)是糧價(jià)中軸緩慢提升。在糧食國(guó)際貿(mào)易日益開(kāi)放背景下，政策實(shí)施初期，由于國(guó)內(nèi)糧價(jià)普遍低于國(guó)際市場(chǎng)，托市收購(gòu)對(duì)保障國(guó)家糧食安全和保護(hù)農(nóng)民收益的效果顯著，但2010年國(guó)際大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格開(kāi)始全面下跌后，國(guó)內(nèi)托市收購(gòu)政策未適當(dāng)調(diào)整，繼續(xù)提高收購(gòu)價(jià)格，雖然保障了糧食總量供給，卻也抑制了市場(chǎng)決定價(jià)格和資源配置功能的發(fā)揮，引起一些主要糧食品種供需錯(cuò)配，國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛，2013年稻谷、小麥、玉米國(guó)內(nèi)批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格與進(jìn)口完稅后價(jià)格比例分別為137.2%、115.9%、122.1%，比2004年分別高出46.7、19.8、51.9個(gè)百分點(diǎn)。國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛最直接的后果，是國(guó)內(nèi)庫(kù)存高企與進(jìn)口激增并存，2013年稻谷、小麥、玉米期末庫(kù)存相比2004年分別增加154.5%、26.6%、127.7%，同期進(jìn)口量除小麥略有下降外，稻谷由77萬(wàn)噸升至475萬(wàn)噸，玉米由1萬(wàn)噸升至330萬(wàn)噸。2013年城鄉(xiāng)居民人均收入比3.03∶1，比2004年縮小0.18，扣除漲價(jià)因素后農(nóng)民人均純收入年增幅26.0%，三種糧食畝均現(xiàn)金收益年增幅2.5%；糧食播種面積擴(kuò)大10.2%，化肥施用量增加27.5%。托市收購(gòu)等政策的實(shí)施，激發(fā)了農(nóng)民種糧積極性，糧食生產(chǎn)得到空前發(fā)展，負(fù)效應(yīng)是國(guó)產(chǎn)糧價(jià)格劣勢(shì)凸顯、糧食庫(kù)存積壓嚴(yán)重以及農(nóng)業(yè)資源環(huán)境透支，價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力和持續(xù)發(fā)展力不斷弱化。此外，糧價(jià)倒掛形成的“天花板效應(yīng)”限制了國(guó)內(nèi)糧價(jià)進(jìn)一步上漲空間，種糧收益增長(zhǎng)乏力并開(kāi)始下降與農(nóng)民增收渠道多元化形成鮮明反差，依靠提高糧價(jià)來(lái)促進(jìn)農(nóng)民增收的辦法顯然不可持續(xù)。

2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議明確今后一段時(shí)期要以全面深化農(nóng)村改革為動(dòng)力推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。2017年黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村全面振興”成為2014年至今及未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)國(guó)家農(nóng)業(yè)政策主要目標(biāo)。為完成這一目標(biāo)，中央政府作出了完善國(guó)家糧食安全保障體系、完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”并穩(wěn)定承包關(guān)系長(zhǎng)久不變、建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制等制度安排。完善國(guó)家糧食安全保障體系，核心是實(shí)施新形勢(shì)下“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，既要不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保證“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”，又要統(tǒng)籌利用好“國(guó)內(nèi)外兩個(gè)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)、兩種農(nóng)業(yè)資源”，減輕國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)壓力。完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”并穩(wěn)定承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，有利于運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源再配置，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織化、產(chǎn)業(yè)化水平，增強(qiáng)“隨需而變”的柔性生產(chǎn)能力，提高土地產(chǎn)出效益。建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，重點(diǎn)是實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，促進(jìn)耕地休養(yǎng)生息，減少低端低效供給，提高農(nóng)業(yè)資源利用效率。這些制度安排共同的導(dǎo)向是弱化糧食增產(chǎn)激勵(lì)，突出糧食競(jìng)爭(zhēng)力的重要性，依托市場(chǎng)機(jī)制更好地優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(葉興慶，2017)。相應(yīng)地，糧食收購(gòu)價(jià)格政策再次轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化，糧價(jià)主要由市場(chǎng)決定，實(shí)行“價(jià)補(bǔ)分離”。大幅調(diào)低稻谷和小麥最低收購(gòu)價(jià)水平，分離原本暗含于最低收購(gòu)價(jià)中的補(bǔ)貼收益功能，價(jià)格水平只起到“托底”作用，并輔以生產(chǎn)者補(bǔ)貼對(duì)糧農(nóng)進(jìn)行“明補(bǔ)”，從而理順國(guó)內(nèi)外糧食比價(jià)關(guān)系，增強(qiáng)國(guó)產(chǎn)糧國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革和玉米“市場(chǎng)化收購(gòu)+補(bǔ)貼”機(jī)制，旨在使收購(gòu)價(jià)格與收益補(bǔ)貼脫鉤，既發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)價(jià)格形成和資源配置的決定性作用，優(yōu)化品種間比價(jià)，縮小國(guó)內(nèi)外差價(jià)，又使補(bǔ)貼更具針對(duì)性和靈活性，農(nóng)民能夠更直接獲得實(shí)惠。數(shù)據(jù)顯示，2017年全國(guó)稻谷和小麥播種面積相比2014年分別減少0.4%和0.3%，玉米播種面積和產(chǎn)量相比2015年分別下降3. 9%和7.0%，大豆播種面積和產(chǎn)量相比2014年分別上升20.6%和22.6%；2017年玉米、大麥、高粱進(jìn)口量相比2015年分別減少40.2%、17.4%、52.7%；2016年城鄉(xiāng)居民人均收入比2.72∶1，比2014年縮小0.25，扣除漲價(jià)因素后農(nóng)民人均純收入年增幅10.5%，三種糧食每畝現(xiàn)金收益年均下降15.1%?？梢?jiàn)，此輪糧價(jià)改革啟動(dòng)以來(lái)，糧食產(chǎn)量分化趨勢(shì)顯著，稻谷、小麥播種面積穩(wěn)中略降，產(chǎn)量基本穩(wěn)定，有利于保證口糧安全；玉米減產(chǎn)明顯，大豆恢復(fù)性增產(chǎn)，符合推進(jìn)“糧改飼”和糧豆輪作的結(jié)構(gòu)調(diào)整方向。還應(yīng)關(guān)注的是，改革也導(dǎo)致農(nóng)民種糧需直接承擔(dān)越來(lái)越大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)別主糧品種出現(xiàn)較嚴(yán)重的滯銷和價(jià)格下跌問(wèn)題，種糧效益整體明顯下降，如果配套的生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低或發(fā)放不到位，農(nóng)民種糧勢(shì)必承受更大損失。

三、 結(jié) 語(yǔ)

沿著“農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)-農(nóng)業(yè)制度設(shè)計(jì)-糧價(jià)政策安排-政策效應(yīng)-下一階段農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)……”的邏輯思路，通過(guò)梳理中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)糧食收購(gòu)價(jià)格政策的演進(jìn)軌跡，可以發(fā)現(xiàn)，糧食收購(gòu)價(jià)格政策的頻繁調(diào)整，既存在明顯的“外部倒逼”特征，是糧食供需形勢(shì)、農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)及制度安排等多重因素疊加的產(chǎn)物，又會(huì)通過(guò)種糧收益調(diào)整，影響農(nóng)民種糧決策，改變糧食供需總量和結(jié)構(gòu)格局，進(jìn)而對(duì)未來(lái)農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和制度安排構(gòu)成影響，總體呈現(xiàn)出漸進(jìn)市場(chǎng)化與動(dòng)態(tài)反復(fù)并存的形態(tài)。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和居民收入水平上升，糧食需求總量可能保持穩(wěn)定，但那些高品質(zhì)、綠色安全品種的需求必然擴(kuò)大，這恰是當(dāng)前國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的短板。過(guò)去的實(shí)踐已表明，單純依靠行政手段難以實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有必要進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。從這一角度看，深化糧食價(jià)格形成機(jī)制的市場(chǎng)化改革成為必然選項(xiàng)。

從另一角度，未來(lái)左右國(guó)際糧食市場(chǎng)價(jià)格的力量呈多元化、復(fù)雜化演變趨勢(shì)，如果推進(jìn)糧食收購(gòu)價(jià)格市場(chǎng)化改革只是簡(jiǎn)單的“一放了之”，任其隨國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)，很可能造成國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)能力破壞，危及國(guó)家糧食安全(童雨，2015)。糧食托市收購(gòu)政策固然存在一些不足，但仍不失為促進(jìn)糧食快速增產(chǎn)、保障國(guó)家糧食安全的有效工具?？紤]到中國(guó)“人多地少水缺”的基本國(guó)情，國(guó)家糧食安全壓力長(zhǎng)期存在，糧食托市收購(gòu)政策在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)仍有存在的必要性。

推進(jìn)糧食收購(gòu)價(jià)格政策市場(chǎng)化改革，應(yīng)當(dāng)立足“鄉(xiāng)村振興”這個(gè)大戰(zhàn)略、總目標(biāo)，落實(shí)新形勢(shì)下國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，以“保供給、穩(wěn)收益”為底線，按照“橋歸橋”、“路歸路”原則，不賦予單一政策工具過(guò)多職能，定向施策，發(fā)揮糧食收購(gòu)價(jià)格政策與直接補(bǔ)貼制度、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度及其他支農(nóng)政策的互補(bǔ)效應(yīng)(程國(guó)強(qiáng)，2016)。一是推動(dòng)國(guó)內(nèi)糧價(jià)由“政策市”向“市場(chǎng)市”轉(zhuǎn)變。稻谷和小麥兩種基本口糧不急于退出最低收購(gòu)價(jià)政策，但收購(gòu)價(jià)格應(yīng)逐步調(diào)低至生產(chǎn)成本略高水平，發(fā)揮“保成本”功能，主要通過(guò)糧食提質(zhì)增效和直接補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)種糧獲利。玉米和大豆繼續(xù)執(zhí)行“市場(chǎng)化收購(gòu)+補(bǔ)貼”制度，結(jié)合種植結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，合理確定各品種的生產(chǎn)者補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。二是引入更具市場(chǎng)化特性的完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)制度。提高政府對(duì)自然災(zāi)害保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，理賠范圍由“物化成本”擴(kuò)大至“完全成本”。針對(duì)市場(chǎng)發(fā)展目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，減少糧價(jià)過(guò)度下跌時(shí)對(duì)糧農(nóng)收入的不利沖擊。三是糧食收購(gòu)價(jià)格政策改革應(yīng)與各項(xiàng)支農(nóng)政策協(xié)調(diào)配合。嚴(yán)守耕地紅線，完善耕地輪作休耕制度，繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投入，依靠生產(chǎn)條件改進(jìn)和技術(shù)創(chuàng)新，穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，防范價(jià)格改革可能引起的糧食產(chǎn)量滑坡風(fēng)險(xiǎn)。創(chuàng)新糧食儲(chǔ)備制度，探索“訂單生產(chǎn)、合同收儲(chǔ)”辦法，使生產(chǎn)者按照收儲(chǔ)需求安排生產(chǎn)，促進(jìn)生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)與市場(chǎng)需求緊密對(duì)接。加快農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)市場(chǎng)消化轉(zhuǎn)化糧食的能力，避免政策性收購(gòu)減少后可能出現(xiàn)的“賣糧難”問(wèn)題。