賈永健

近年來，人民群眾在安全、環(huán)境等方面的公益需求日益高漲，我國(guó)公益訴訟特別是行政公益訴訟進(jìn)入了快速發(fā)展階段。2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)；2017年6月 27日，又修改《行政訴訟法》，正式在法律上確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度；2018年3月2日，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《兩高解釋》）正式實(shí)施，進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的諸多具體問題。

就試點(diǎn)情況來看，當(dāng)前我國(guó)行政公益訴訟模式還不能充分滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公益需求，行政公益訴訟與國(guó)家監(jiān)察體制改革存在諸多不協(xié)調(diào)之處。行政公益訴訟如何與監(jiān)察體制改革有效協(xié)調(diào)銜接，實(shí)現(xiàn)破局發(fā)展，是其在新時(shí)代必須思考的重大課題。

基于以上問題，本文首先提出國(guó)家監(jiān)察體制改革下行政公益訴訟面臨的挑戰(zhàn)與困境，然后分析當(dāng)前學(xué)界“擴(kuò)張檢察權(quán)”之傳統(tǒng)方案的困局，最后提出行政公益訴訟與國(guó)家監(jiān)察體制改革“化干戈為玉帛”、化挑戰(zhàn)為機(jī)遇的可行路徑，即構(gòu)建檢察與監(jiān)察協(xié)調(diào)銜接、協(xié)同推進(jìn)行政公益訴訟破局發(fā)展的近期與遠(yuǎn)期機(jī)制，重構(gòu)當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的模式。

一、行政公益訴訟面臨的現(xiàn)實(shí)與理論困境

本輪的國(guó)家監(jiān)察體制改革全面整合了反腐敗力量，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系。然而，它對(duì)檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆職能的剝離，在一定程度上影響了檢察權(quán)威。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟也因此面臨挑戰(zhàn)，陷入諸多現(xiàn)實(shí)與理論困境。

（一）檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督“違法行政行為”力不從心

根據(jù)最高人民檢察院和最高人民法院的相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)“行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”后，首要的工作就是調(diào)查核實(shí)違法行政行為是否存在；如果存在，還需進(jìn)一步收集調(diào)取相關(guān)證據(jù)，然后在此基礎(chǔ)上進(jìn)行訴前程序以及提起訴訟。其中，調(diào)查取證作為行政公益訴訟程序的前提和基礎(chǔ)，實(shí)際運(yùn)行并不順暢，以致成為行政公益訴訟試點(diǎn)中公認(rèn)的薄弱環(huán)節(jié)[1]（P87）。

一是調(diào)查取證的法定依據(jù)不足?！秲筛呓忉尅返?2條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)提交“被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料”。因此檢察機(jī)關(guān)必須進(jìn)行調(diào)查和收集證據(jù)，方能獲取上述證明材料。然而，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證并無明確的法律依據(jù)，只能依據(jù)一些法律位階效力較低的司法規(guī)范和司法解釋。其一是最高人民檢察院于2015年12月16日頒布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《最高檢實(shí)施辦法》）第33條，其規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的 7項(xiàng)調(diào)查核實(shí)權(quán)，并在第 3款規(guī)定：“人民檢察院調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，行政機(jī)關(guān)及其他有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合”；其二是2018年3月2日實(shí)施的《兩高解釋》第6條，該條規(guī)定：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合”。然而，這些司法文件并非法律，對(duì)行政機(jī)關(guān)有多少約束力，尚且存疑?！皺z察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)”條款有“自我授權(quán)”之嫌，“應(yīng)當(dāng)配合”條款實(shí)際規(guī)定了行政機(jī)關(guān)“配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查”的強(qiáng)制義務(wù)。以司法文件規(guī)定行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，顯得不倫不類。而無論是授權(quán)條款還是科加義務(wù)條款，都無法在《行政訴訟法》中找到十分明確的依據(jù)。若檢察機(jī)關(guān)僅憑此司法規(guī)定去調(diào)查核實(shí)違法的行政行為，要求行政機(jī)關(guān)予以配合，則法定權(quán)威明顯不足。若行政機(jī)關(guān)消極抵觸、不予配合，在法律層面并無不當(dāng)，而調(diào)查取證工作卻會(huì)因此陷入僵局，造成行政公益訴訟難以開展[1]（P87-89）。

二是專業(yè)調(diào)查力量不足。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益案件的機(jī)構(gòu)——民行檢察部門，不僅人員有限，而且還缺乏監(jiān)督行政行為的專業(yè)技能。例如，處理有關(guān)環(huán)境公益行政案件時(shí)，對(duì)土壤、大氣、水流污染等環(huán)境污染的調(diào)查工作（如采集樣品進(jìn)行檢測(cè)），就需要具備環(huán)境相關(guān)專業(yè)技能的人員，才能取得良好效果。但在這方面，檢察機(jī)關(guān)明顯缺乏專業(yè)調(diào)查力量，以致不得不向其他行政部門甚至是被調(diào)查對(duì)象借調(diào)相關(guān)力量。比如試點(diǎn)期間，吉林省伊通縣檢察院在調(diào)查伊通河污染案件時(shí)，為檢測(cè)伊通河的受污染狀況，就不得不從環(huán)保局、水利局邀請(qǐng)專業(yè)人員參與[2]。另外，與作為被調(diào)查對(duì)象的行政機(jī)關(guān)相比，相關(guān)檢察機(jī)關(guān)辦案人員的行政法規(guī)及行政規(guī)范文件知識(shí)儲(chǔ)備也明顯不足，這就造成檢察機(jī)關(guān)在認(rèn)定“行政主體違法或不作為”時(shí)存在知識(shí)困難。這方面，檢察人員明顯不如行政人員。比如，有試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)研報(bào)告就指出，許多被調(diào)查的行政機(jī)關(guān)就利用這種知識(shí)信息差距，“嫻熟”地找到規(guī)范依據(jù)論證自身不存在違法作為或不作為的情況，或者“專業(yè)”地援引相關(guān)法律法規(guī)為自己辯護(hù)，讓檢察機(jī)關(guān)無從反駁[3]（P42-44）。另外，調(diào)查取證機(jī)制也缺乏統(tǒng)一的工作程序，一些行政機(jī)關(guān)存在畏懼和抵觸情緒等問題[1]（P87）。

三是訴前檢察建議的剛性約束力不足?！秲筛呓忉尅吩诘?1條中規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)……行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)。”但這后兩個(gè)“應(yīng)當(dāng)”，是對(duì)行政機(jī)關(guān)義務(wù)的強(qiáng)制規(guī)定，其法律效力值得商榷，其實(shí)際執(zhí)行效果也讓人生疑。試點(diǎn)中，行政機(jī)關(guān)對(duì)督促履行職責(zé)的檢察建議愛答不理、將檢察文書束之高閣等現(xiàn)象，并不少見。所以檢察機(jī)關(guān)常常抱怨對(duì)行政機(jī)關(guān)的檢察建議剛性約束力不足，缺少法律責(zé)任的有力保障[4]（P49）。

此外，因缺乏有力的督促力量和監(jiān)督機(jī)制，行政公益訴訟也存在起訴后行政機(jī)關(guān)履行訴訟職責(zé)和執(zhí)行判決不力的問題[1]（P91）。

（二）國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)檢察權(quán)威的客觀影響

行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)的基本思路是由檢察權(quán)主導(dǎo)、以司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，保護(hù)公共利益，其核心的關(guān)系是檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督關(guān)系，其實(shí)際效果，根本上取決于檢察權(quán)與行政權(quán)的力量對(duì)比。

國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)檢察權(quán)威的弱化首先影響檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證效果。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證工作需要行政機(jī)關(guān)的積極配合，否則必定效果不佳。而當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)要求行政機(jī)關(guān)配合的規(guī)范依據(jù)，只有最高檢和最高法的司法文件，并無直接的法律規(guī)定。故而，行政機(jī)關(guān)是否配合，就取決于檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于行政機(jī)關(guān)的權(quán)威大小。試點(diǎn)之時(shí)，檢察機(jī)關(guān)尚擁有反貪反瀆大權(quán)，一定程度上對(duì)行政機(jī)關(guān)構(gòu)成潛在威懾，所以檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證工作總體上取得良好效果。同樣的道理，訴前程序中檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的檢察建議執(zhí)行效果總體也呈現(xiàn)良好的態(tài)勢(shì)。如今對(duì)檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆職能的剝離，一定程度上弱化了檢察權(quán)威，加劇了檢察權(quán)與行政權(quán)力量對(duì)比的不平衡，必然會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)調(diào)查違法行政行為的實(shí)效，制約行政公益訴訟的功能發(fā)揮。

另外，檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆職能的剝離還直接影響行政公益訴訟案件的線索獲取。試點(diǎn)情況實(shí)證調(diào)研表明，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件線索絕大部分來自其內(nèi)部反貪反瀆部門的移交[1]（P90）。無論是新修改的《行政訴訟法》還是剛剛實(shí)施的《兩高解釋》，都將行政公益訴訟的線索來源限定于檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)中的發(fā)現(xiàn)”，而《最高檢實(shí)施辦法》以及試點(diǎn)實(shí)踐表明，這里履行的“職責(zé)”主要是職務(wù)犯罪偵查職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆職能的剝離，對(duì)行政公益訴訟來說意味著喪失了一個(gè)重要案件線索來源[5]（P68）。

（三）檢察機(jī)關(guān)身份定位捍格難理

當(dāng)前行政公益訴訟模式下檢察機(jī)關(guān)還面臨身份定位不清之理論困擾。如何定位檢察機(jī)關(guān)？檢察權(quán)到底是一種什么性質(zhì)的權(quán)力？圍繞這一命題，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界都展開過廣泛討論，主要分為三類觀點(diǎn)，第一類是行政權(quán)說[6]（P4）；第二類是司法權(quán)說[7]（P7）；第三類是折中說，它認(rèn)為檢察權(quán)兼具行政、司法雙重屬性，檢察機(jī)關(guān)的法律定位就是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。該說逐漸成為主流[8]（P89）。但這些觀點(diǎn)都未獲得充分一致的認(rèn)同，都或多或少地存在邏輯不自洽的問題，因而面臨諸多質(zhì)疑。新近的《兩高解釋》雖然明確檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份定位是公益訴訟起訴人，但檢察機(jī)關(guān)司法性與行政性的關(guān)系并未根本理順，行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的“司法機(jī)關(guān)”定位也未完全確立。當(dāng)前行政公益訴訟模式下，檢察機(jī)關(guān)并不局限于提起（訴訟）的職能，還承擔(dān)著調(diào)查職能。對(duì)違法行政行為和行政公益訴訟案件的調(diào)查，無疑具有突出的行政色彩，這會(huì)使檢察機(jī)關(guān)的司法屬性更加模糊，身份定位捍格難理。

總而言之，目前檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟模式，既面臨著現(xiàn)實(shí)問題，又存在著理論困局；既有外部挑戰(zhàn)，也有內(nèi)部困難。那么，在國(guó)家監(jiān)察體制大改革的背景下，我國(guó)行政公益行政訴訟制度將如何破局前行？

二、行政公益訴訟中檢察權(quán)再擴(kuò)張的困局

面對(duì)前述問題，學(xué)界就有觀點(diǎn)主張將檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的“監(jiān)督權(quán)”“調(diào)查權(quán)”寫入《檢察院組織法》甚至憲法中，上升為有更高權(quán)威的法定職權(quán)，從而有力破解檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政監(jiān)督難、調(diào)查難等問題[9]（P62-64）。長(zhǎng)期以來，這種觀點(diǎn)在檢察理論界非常具有代表性，形成了一個(gè)解決檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐問題的循環(huán)套路：挾問題求擴(kuò)權(quán)，以擴(kuò)權(quán)解問題。這實(shí)質(zhì)上是一條檢察權(quán)擴(kuò)張之路，但無論從現(xiàn)實(shí)還是學(xué)理來看，都已經(jīng)走到盡頭。

（一）法律監(jiān)督之名的理論困局

檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督之名擴(kuò)權(quán)求解之路，其最根本的理論困局就是法律監(jiān)督或法律監(jiān)督機(jī)關(guān)概念的不確定性。法律監(jiān)督這一表述在學(xué)界一直備受質(zhì)疑，曾有人指出：法律監(jiān)督一詞，邏輯欠妥不通。因?yàn)?，法律本身不需要監(jiān)督，需要監(jiān)督的是法律的制定和實(shí)施。那么，以此定位檢察機(jī)關(guān)，并不清晰準(zhǔn)確[10]（P57）。在某種意義上，所有黨政機(jī)關(guān)都可以說是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。

現(xiàn)代檢察制度誕生之初，其核心事務(wù)本是公訴。不管是從一開始代表國(guó)王參加訴訟，還是近代以后代表國(guó)家和社會(huì)公共利益參與和提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)職權(quán)即使有所擴(kuò)張，但始終以公訴職能為中心[11]（P381）。俄國(guó)十月革命勝利后，列寧在《論“雙重”領(lǐng)導(dǎo)和法制》中提出，“檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督為專職專責(zé)，不執(zhí)行任何行政職能，受中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，行使中央檢察權(quán)”[12]（P701-702）。在這一觀點(diǎn)指導(dǎo)下，蘇俄及后來的蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)被賦予一個(gè)全新的中心職能：法律監(jiān)督，即維護(hù)國(guó)家法制在各個(gè)地方的統(tǒng)一實(shí)施。由此，檢察機(jī)關(guān)被定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)而非單純的司法訴訟機(jī)關(guān)。受此影響，我國(guó)憲法、檢察院組織法和三大訴訟法都將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。于是，有論者就不斷擴(kuò)大解釋法律監(jiān)督之內(nèi)涵和外延，以法律監(jiān)督之名，為檢察權(quán)擴(kuò)張辯護(hù)。

其實(shí)，曾有學(xué)者質(zhì)疑：法律監(jiān)督職能與公訴職能從法理上來說是相沖突的，檢察機(jī)關(guān)以公訴為核心職能，應(yīng)當(dāng)是被監(jiān)督對(duì)象，不應(yīng)成為監(jiān)督主體，承擔(dān)公訴職能的檢察機(jī)關(guān)完全不具備“專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的主體資格[13]（P74）。而且，檢察機(jī)關(guān)每一次擴(kuò)權(quán)都以實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能為理由，這是一條“不歸路”。通過擴(kuò)大解釋法律監(jiān)督，理論上能使檢察權(quán)無限擴(kuò)張，無限循環(huán)，永無止境。這種模式充滿風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)使檢察權(quán)納入更多行政性的權(quán)能，加劇檢察機(jī)關(guān)兼具行政權(quán)和司法權(quán)的不合理局面，亦違背了權(quán)力分工制約的法治原則。所以，主張“修改法律、將行政公益案件調(diào)查權(quán)依法賦予檢察機(jī)關(guān)”的觀點(diǎn)，客觀上會(huì)造成檢察權(quán)“行政屬性”的強(qiáng)化。因?yàn)檎{(diào)查權(quán)本質(zhì)上不屬于司法權(quán)，而屬于行政性權(quán)能。司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)，調(diào)查權(quán)本質(zhì)并非自由心證活動(dòng)[14]（P36）。若將調(diào)查權(quán)這種行政性突出的權(quán)能以法律形式賦予檢察機(jī)關(guān)，會(huì)更加模糊檢察機(jī)關(guān)的司法屬性，混淆檢察機(jī)關(guān)的法理定位。

蓋言之，解決當(dāng)前行政公益訴訟問題，檢察機(jī)關(guān)擴(kuò)權(quán)之路雖可能一時(shí)有效，但學(xué)理上面臨困局，亦終非長(zhǎng)久的法治之路。進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家監(jiān)察改革背景下檢察權(quán)總體已呈現(xiàn)收縮之勢(shì)。這構(gòu)成擴(kuò)權(quán)之路的最大現(xiàn)實(shí)不能。

（二）檢察權(quán)在新時(shí)代全面改革中呈收縮之勢(shì)

新時(shí)代對(duì)檢察權(quán)有重大影響的改革有兩項(xiàng)：一是國(guó)家監(jiān)察體制改革，二是公益訴訟制度改革。前者對(duì)檢察權(quán)作了減法，后者又對(duì)檢察權(quán)作了加法，這一減一加，頗有深意。

第一，國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)的“削權(quán)”。2016年12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)正式通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，將檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪的預(yù)防、監(jiān)督和偵查等權(quán)限轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機(jī)關(guān)[15]。檢察機(jī)關(guān)被劃出的反貪反瀆等職務(wù)犯罪偵查預(yù)防權(quán)，一直以來被視為是行政性突出的權(quán)能。這次全部剝離出去，意味著檢察權(quán)行政屬性的減弱，暗示著國(guó)家弱化檢察機(jī)關(guān)行政屬性的長(zhǎng)遠(yuǎn)意圖。這實(shí)際也是國(guó)家對(duì)“檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督之名擴(kuò)權(quán)老路”發(fā)出的終止信號(hào)。正當(dāng)有人感嘆檢察權(quán)面臨重大調(diào)整或削減之際，國(guó)家已在另一領(lǐng)域?qū)z察權(quán)作起了加法。

第二，公益訴訟制度改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)的“加權(quán)”。十八大以來國(guó)家深入推進(jìn)司法體制改革，積極探索建立公益訴訟制度。在此改革中，檢察機(jī)關(guān)又被賦予了支持和提起公益訴訟的新職權(quán)。筆者認(rèn)為，國(guó)家對(duì)檢察權(quán)的這一加法，透露出強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)司法屬性的預(yù)期，折射出檢察機(jī)關(guān)“須著眼司法機(jī)關(guān)定位和以訴訟為中心”的未來發(fā)展方向。但若總體上折合前述權(quán)限加減變化，檢察權(quán)在本輪改革中實(shí)際呈現(xiàn)收縮之勢(shì)。這表明，檢察權(quán)大幅擴(kuò)張、積極能動(dòng)介入國(guó)家社會(huì)生活已不符合改革大勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)回歸司法機(jī)關(guān)“消極性”“保守性”的趨向，已經(jīng)顯現(xiàn)。

所以，檢察理論研究者應(yīng)勇于打破觀念束縛，跳出部門利益羈絆，來思考和探討如何推動(dòng)行政公益訴訟的深入發(fā)展。若如此，那么行政公益訴訟的改革可謀思如何借助國(guó)家監(jiān)察體制改革之東風(fēng)，實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟破局發(fā)展。

三、推動(dòng)行政公益訴訟與國(guó)家監(jiān)察制度協(xié)調(diào)銜接

無論從現(xiàn)實(shí)角度還是從理論角度來看，行政公益訴訟與國(guó)家監(jiān)察制度構(gòu)建銜接機(jī)制的“借權(quán)”之路都有充分的必要性和正當(dāng)性。

（一）行政公益訴訟與國(guó)家監(jiān)察制度銜接的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，人員腐敗是機(jī)關(guān)行為違法的一大誘因[5]（P74）。行政公益訴訟試點(diǎn)實(shí)證調(diào)研也表明，危害公益的違法行政行為往往與行政人員違紀(jì)違法問題交織糾纏甚至受其主導(dǎo)。行政機(jī)關(guān)侵害公共利益以及拒不配合甚至阻撓行政公益訴訟等違法行政行為，往往是由于行政人員（負(fù)責(zé)人）失職、瀆職及濫用職權(quán)等違紀(jì)違法行為所致[3]（P45）。

圖1 行政機(jī)關(guān)違法與行政人員違法的關(guān)聯(lián)關(guān)系圖

行政機(jī)關(guān)運(yùn)行原理表明，行政人員特別是行政負(fù)責(zé)人的意志和行動(dòng)潛在影響甚至主導(dǎo)著行政機(jī)關(guān)的行為。比如有試點(diǎn)情況的實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因擔(dān)憂檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟會(huì)引起對(duì)行政機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人追究職務(wù)違法犯罪的法律責(zé)任，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證工作不予配合、故意隱瞞證據(jù)。這就是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人意志（擔(dān)憂情緒）主導(dǎo)行政機(jī)關(guān)作出違法行為的典型例子[1]（P94）。所以，“機(jī)關(guān)違法”往往是一個(gè)面紗，刺破該面紗就會(huì)發(fā)現(xiàn)總有“人員違法”隱藏于內(nèi)；行政機(jī)關(guān)違法行為（不管是侵害公益還是阻礙抵制行政公益訴訟）之下，總是有行政人員違紀(jì)違法問題作祟。行政公益訴訟的直接案由，一般是行政機(jī)關(guān)存在不當(dāng)作為或不作為；其下的深層原因，則可能是行政人員違紀(jì)違法行為。后者實(shí)際是當(dāng)前行政公益案件的更深層原因，還構(gòu)成了阻礙行政公益訴訟的深層因素。它可能構(gòu)成犯罪，亦可能僅是違法而并未達(dá)到犯罪標(biāo)準(zhǔn)，還有可能僅僅是違紀(jì)問題，但卻確定無疑地都屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。

這是行政公益訴訟銜接國(guó)家監(jiān)察制度的重要現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。行政公益訴訟的實(shí)踐問題迫切要求與國(guó)家監(jiān)察制度協(xié)調(diào)銜接，刺破“機(jī)關(guān)違法”的面紗，深挖背后的“人員違紀(jì)違法”，協(xié)同保護(hù)社會(huì)主義公益。

（二）行政公益訴訟與國(guó)家監(jiān)察制度相銜接的必要性分析

從現(xiàn)實(shí)需要來看，行政公益訴訟迫切需要與國(guó)家監(jiān)察制度銜接；同樣，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)也有著充分的理由接受銜接之要約、協(xié)助發(fā)展行政公益訴訟。

第一，保護(hù)國(guó)家和人民利益的需要。首先，行政公益訴訟與國(guó)家監(jiān)察制度在價(jià)值目標(biāo)上高度契合，都是保護(hù)國(guó)家人民利益和社會(huì)公共利益。國(guó)家監(jiān)察體制改革的一個(gè)動(dòng)因就是治理公職人員腐敗問題。腐敗問題極大損害國(guó)家與人民利益，新設(shè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)就是以捍衛(wèi)人民利益為宗旨。行政公益訴訟直接保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。公共利益是人民利益的基礎(chǔ)內(nèi)容或者核心內(nèi)容，保護(hù)公共利益也是保護(hù)人民利益。其次，二者的治理對(duì)象存在交叉重疊。行政公益訴訟試點(diǎn)情況表明，行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)（行政機(jī)關(guān)不作為），是我國(guó)當(dāng)前行政公益案件的最主要案由[16]（P20-21）。李克強(qiáng)曾援引《左傳》的話指出：仕而廢其事，罪也；為政不廉是腐敗，為官不為也是變相腐敗[17]。行政人員不作為與亂作為一樣，都是嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和人民公益的腐敗問題。它們既是行政公益案件的深層案由，還是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的重點(diǎn)監(jiān)督事項(xiàng)。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)違法（不作為）與行政人員違法（不作為）問題交織雜糅，共同造成公益受害案件。人民群眾對(duì)此最關(guān)注、反應(yīng)最強(qiáng)烈，非?？释麌?guó)家機(jī)關(guān)強(qiáng)力介入，徹底調(diào)查，切實(shí)治理。監(jiān)察機(jī)關(guān)的利益立場(chǎng)本就是人民公益，人民群眾最關(guān)注哪里，哪里的公職人員損害公益最甚，監(jiān)察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)監(jiān)察哪里。監(jiān)察機(jī)關(guān)查處行政公益案件背后的公職人員不履行或不當(dāng)履行公職問題，協(xié)助檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公益，名正言順且義不容辭。

第二，服務(wù)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的需要。國(guó)家監(jiān)察制度的人民性與公益性高度統(tǒng)一于服務(wù)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的宏偉目標(biāo)。新時(shí)代公共利益與行政公益訴訟對(duì)社會(huì)主義事業(yè)具有突出的重要意義。保護(hù)公共利益的公共精神可以說是共產(chǎn)主義偉大理想的重要標(biāo)志和主要構(gòu)成。共產(chǎn)黨執(zhí)政要管好公共資產(chǎn)，不僅要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料公有制，還要增加公共產(chǎn)品，發(fā)展公共事業(yè)，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善公共選舉，厲行公共決策，加強(qiáng)公共管理，嚴(yán)密公共監(jiān)督，提高公共理性，弘揚(yáng)公共精神，等等。一言蔽之，就是要造福公共大眾[18]（P7）。

行政公益訴訟所保護(hù)的公共利益涉及國(guó)計(jì)民生的重要基礎(chǔ)，近年來尤其受到人民群眾的高度關(guān)注。它與反腐問題一樣都是緊迫的問題。若在行政公益訴訟遭遇阻力之時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠予以有力協(xié)助，將督促行政機(jī)關(guān)履職與打擊腐敗結(jié)合起來，必能深入推動(dòng)社會(huì)主義公共事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。

第三，全面查處腐敗的需要。與行政公益訴訟銜接，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的最大益處，是可以發(fā)現(xiàn)深藏于公益案件而對(duì)國(guó)家人民利益危害更大的職務(wù)違紀(jì)違法行為。二者銜接協(xié)同應(yīng)對(duì)危害國(guó)家和社會(huì)公共利益的行為，就是在服務(wù)國(guó)家治理，將有利于社會(huì)矛盾有效疏解，優(yōu)化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，有利于發(fā)現(xiàn)瀆職腐敗案件線索，全面治理腐敗問題。

第四，強(qiáng)力助推行政公益訴訟發(fā)展的需要。從目前試點(diǎn)情況來看，行政公益訴訟深入發(fā)展亟須引入強(qiáng)力權(quán)威，破解行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)障礙。否則，若再延宕已久，這一優(yōu)良制度會(huì)走向效率低下、幾同空轉(zhuǎn)之困境，恐有被社會(huì)公眾拋棄之虞。若如此，幾代法學(xué)人推進(jìn)行政公益訴訟的心血和努力豈不付諸東流？若由擁有強(qiáng)大權(quán)威的監(jiān)察機(jī)關(guān)去協(xié)助行政公益訴訟，就如同對(duì)其注入了強(qiáng)大生命動(dòng)力。這對(duì)我國(guó)行政公益訴訟的未來而言，可謂是生死攸關(guān)的重要契機(jī)。

（三）行政公益訴訟與國(guó)家監(jiān)察制度銜接的機(jī)制構(gòu)劃

行政公益訴訟與國(guó)家監(jiān)察制度建立銜接機(jī)制的總體思路是：監(jiān)察機(jī)關(guān)在査辦腐敗案件的過程中，發(fā)現(xiàn)因人員腐敗引起的機(jī)關(guān)違法行為侵害公共利益的，通過建立信息反饋機(jī)制，交由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟過程中，發(fā)現(xiàn)相關(guān)公職人員涉嫌以權(quán)謀私、失職瀆職的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)全面介入，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員展開廉潔性審査和調(diào)查。

第一，訴前銜接機(jī)制構(gòu)建要注意以下幾個(gè)方面。首先，建立檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)信息互通與線索移送機(jī)制，并以此為基礎(chǔ)建立行政危害公益的事前監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政公益案件線索，及時(shí)移送通報(bào)檢察機(jī)關(guān)；檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益案件中發(fā)現(xiàn)人員違紀(jì)違法線索與廉潔風(fēng)險(xiǎn)的，及時(shí)移送通報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)。監(jiān)察與檢察兩機(jī)關(guān)協(xié)同防范因人員廉潔風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的違法行政侵害公益，盡早制止糾正行政機(jī)關(guān)及人員的違紀(jì)違法行為。通過糾處行政人員的不當(dāng)行為，促使行政機(jī)關(guān)主動(dòng)整改、規(guī)范行為，震懾其他機(jī)關(guān)積極履職，從根源上減少公益案件的發(fā)生。其次，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)調(diào)查行政公益案件與監(jiān)察機(jī)關(guān)查處違紀(jì)違法的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化二者在調(diào)查、調(diào)卷、詢問、證據(jù)收集、勘驗(yàn)等環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)證據(jù)共查共享，增強(qiáng)公益案件調(diào)查實(shí)效。再次，探索建立“督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)”的檢察建議與“糾正行政機(jī)關(guān)廉政建設(shè)和履職問題”的監(jiān)察建議聯(lián)合簽發(fā)與監(jiān)督機(jī)制，將訴前檢察建議的執(zhí)行效果納入行政效能監(jiān)察范圍，增強(qiáng)訴前程序權(quán)威與實(shí)效。

第二，訴后銜接機(jī)制構(gòu)建要注意以下幾個(gè)方面。首先，檢察機(jī)關(guān)決定起訴后，探索建立行政機(jī)關(guān)違法侵害公益情況通報(bào)機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)要將行政機(jī)關(guān)違法侵害公益且拒不改正的情況及時(shí)通報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)，尤其要審查背后是否存在相關(guān)人員失職瀆職、濫用職權(quán)等問題，增強(qiáng)被告行政機(jī)關(guān)主動(dòng)盡早依法履職的內(nèi)在動(dòng)力。其次，建立訴中不當(dāng)行政行為反饋機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)決定起訴后，將被告損害公益的違法情況報(bào)送監(jiān)察機(jī)關(guān)，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人查處追責(zé)；案件審理中被告違法干預(yù)起訴、威脅檢察機(jī)關(guān)撤訴和變更訴訟請(qǐng)求的、拒不出庭應(yīng)訴或拒不履行訴訟職責(zé)的，反饋到監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)失職瀆職行政人員追責(zé)，探索建立公益訴訟的監(jiān)察保障制度。再次，構(gòu)建法院、檢察院、監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合監(jiān)督裁判執(zhí)行機(jī)制。建立檢察和監(jiān)察機(jī)關(guān)動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)行訴訟裁判的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，行政機(jī)關(guān)消極執(zhí)行法院裁判的，先由監(jiān)察機(jī)關(guān)查處失職瀆職責(zé)任人，構(gòu)成犯罪的再移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，以此構(gòu)建公益訴訟裁判執(zhí)行的聯(lián)合保障機(jī)制。

四、以查、訴、審分立為原則重構(gòu)行政公益訴訟模式

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角展望，行政公益訴訟與國(guó)家監(jiān)察制度建立銜接機(jī)制并運(yùn)行成熟之后，可以構(gòu)想一種查、訴、審分立的行政公益訴訟模式，即對(duì)行政公益案件的調(diào)查，逐漸交由監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)，進(jìn)一步弱化檢察權(quán)的行政屬性；檢察機(jī)關(guān)作為專門公益起訴機(jī)關(guān)，專職承擔(dān)起訴職能，更加突出檢察機(jī)關(guān)的司法屬性，然后，由法院負(fù)責(zé)審理行政公益訴訟案件。三機(jī)關(guān)形成分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的良性關(guān)系。這不僅可以大大提高行政公益案件的調(diào)查實(shí)效，還可以徹底解決檢察機(jī)關(guān)法理定位不清的問題。

（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)逐步承擔(dān)行政公益訴訟案件的調(diào)查

檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆職能被剝離出去后，其監(jiān)督和調(diào)查行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，已經(jīng)從根本上受到削弱。長(zhǎng)久來看，即使通過與國(guó)家監(jiān)察制度進(jìn)行銜接，檢察機(jī)關(guān)基本能夠展開對(duì)行政公益案件的調(diào)查，但調(diào)查實(shí)效也難以達(dá)到一個(gè)理想狀態(tài)。另外，對(duì)試點(diǎn)情況的實(shí)證調(diào)研表明，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件線索絕大部分來自其內(nèi)部反貪反瀆部門的移交。職務(wù)犯罪偵查職能的剝離，意味著檢察機(jī)關(guān)喪失了一個(gè)重要線索來源，其調(diào)查行政公益案件職能也失去重要的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。從未來著眼，監(jiān)察機(jī)關(guān)可謂是調(diào)查行政公益案件的最佳適格主體，這主要是因?yàn)椋?/p>

其一，監(jiān)察機(jī)關(guān)承接了反貪反瀆工作，也意味著承接了行政公益訴訟的主要線索資源。有線索，才能啟動(dòng)案件調(diào)查。監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)行政公益案件的調(diào)查，可謂是順監(jiān)察體制改革之水，推行政公益訴訟改革之舟，順理成章，理所當(dāng)然。

其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大權(quán)威，銳不可當(dāng)。行政公益案件的調(diào)查對(duì)象主要是握有實(shí)權(quán)的行政機(jī)關(guān)。調(diào)查主體與調(diào)查對(duì)象之間權(quán)力對(duì)比關(guān)系，直接決定著案件調(diào)查效果。調(diào)查主體的權(quán)威越強(qiáng)，調(diào)查效率也就越高。這恰是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)行政公益訴訟模式的最大困局。新設(shè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，擁有較高的法律權(quán)威和來自執(zhí)政黨的強(qiáng)大權(quán)威。這一權(quán)威優(yōu)勢(shì)是檢察機(jī)關(guān)所沒有的，所無法比擬的。

其三，監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)充分，力量充足。監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅擁有采用談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等具體措施的權(quán)限，還擁有較為齊全的專業(yè)調(diào)查力量，調(diào)查力量包含原來政府的行政監(jiān)察部門和原來檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門人員，而且專業(yè)行政信息儲(chǔ)備也比檢察機(jī)關(guān)更完整齊備。監(jiān)察機(jī)關(guān)能覆蓋所有行使行政權(quán)的公職人員，尤其是那些并非國(guó)家機(jī)關(guān)卻擁有行政權(quán)的社會(huì)組織、企事業(yè)單位等組織中的公職人員。這種全覆蓋的優(yōu)勢(shì)能促使相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和單位積極配合支持行政公益案件的調(diào)查工作，大幅提高行政公益案件的辦案效率。

當(dāng)然，或有學(xué)者質(zhì)疑，監(jiān)察機(jī)關(guān)是反腐機(jī)關(guān)，并非訴訟機(jī)關(guān)，若被賦予行政公益案件的調(diào)查職能，會(huì)不會(huì)分散其精力和資源，甚至影響其反腐職能？其實(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)察一切公職人員的獨(dú)立國(guó)家機(jī)關(guān)，發(fā)現(xiàn)行政公益案件線索不過是其履行監(jiān)察職權(quán)的附屬產(chǎn)物，行政公益案件的調(diào)查也不過是其監(jiān)察監(jiān)督職能的附屬職能。在充分履行監(jiān)察職責(zé)過程中，行政公益案件就能獲得徹底的調(diào)查。因此，只需構(gòu)建相關(guān)機(jī)制，在對(duì)相關(guān)違法人員行為進(jìn)行監(jiān)察處置后，由相應(yīng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)（即對(duì)調(diào)查終結(jié)移送的案件進(jìn)行審查的部門）將相關(guān)機(jī)關(guān)違法的證據(jù)材料整理移送檢察院起訴即可。總之，未來若監(jiān)察機(jī)關(guān)承接行政公益案件的調(diào)查，則可有力地破解行政公益訴訟的阻力和障礙，長(zhǎng)期以來困擾檢察機(jī)關(guān)的身份定位困惑亦有可能一并釋解。

（二）檢察機(jī)關(guān)回歸“提起”（訴訟）的司法機(jī)關(guān)定位

2014年10月，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》首次正式在最高層面提出探索建立行政公益訴訟時(shí)，就明確指出要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。“提起”二字，從字面理解就是檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)行政公益訴訟的起訴職能。2018年3月2日實(shí)施的《兩高司法解釋》明確了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴人的身份。這一身份定位，彰顯了檢察機(jī)關(guān)“司法（訴訟）機(jī)關(guān)”的法理定位及其提起訴訟的核心職能。

將調(diào)查職能轉(zhuǎn)交監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)，就是正本清源，是順應(yīng)并推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人的大趨勢(shì)。這將使檢察機(jī)關(guān)真正回歸公益訴訟的提起機(jī)關(guān)的角色定位，具有重大意義。

第一，公訴權(quán)回歸檢察權(quán)的中心位置。長(zhǎng)期以來，檢察職能從立案、偵查、批捕、公訴到執(zhí)行監(jiān)督，全流程分段負(fù)責(zé)、分散作業(yè)、分頭發(fā)力，呈現(xiàn)一種線性分布、分段管理、多點(diǎn)開花的檢察職權(quán)配置模式。這種模式缺乏突出的工作重心和中心職能，使有限檢察資源更加分散，本應(yīng)成為核心業(yè)務(wù)的訴訟職能無法獲得長(zhǎng)足的發(fā)展。如今，檢察院已有被邊緣化的趨勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)。隨著反腐職能的移轉(zhuǎn)，檢察機(jī)關(guān)工作重心也應(yīng)隨之改變，檢察機(jī)關(guān)需要更為著力發(fā)揮其公訴職能以及其他訴訟監(jiān)督職能，來構(gòu)建新時(shí)代的身份定位。

公訴權(quán)是檢察制度的源頭和依歸。從歷史起源看，檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生之初的古老身份，就是國(guó)家公訴人。代表公共利益提起公訴，是檢察機(jī)關(guān)的本原職能[19]（P11）。當(dāng)前檢察權(quán)必須進(jìn)一步去行政化，以公訴為核心重新配置檢察資源，以公訴為龍頭重構(gòu)檢察業(yè)務(wù)體系，將以往分散用力的檢察布局向公訴權(quán)方向集中。以審判為中心已經(jīng)成為司法改革共識(shí)。公訴權(quán)作為檢察制度的核心，就是檢察機(jī)關(guān)依托于“以審判為中心”的司法改革大勢(shì)的積極作為。

第二，檢察機(jī)關(guān)的“司法機(jī)關(guān)”定位更加明晰。公訴權(quán)是一項(xiàng)重要司法權(quán)?！八痉?quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)”[14]（P35），而公訴權(quán)就是適用法律對(duì)案件是否提起公訴進(jìn)行判定和處置的司法權(quán)力[20]（P291-295）。以公訴權(quán)為核心職能重塑的檢察機(jī)關(guān)，順理成章地被定位為司法機(jī)關(guān)，再無違和感。檢察機(jī)關(guān)一直以來都為身份定位所困惑，長(zhǎng)久遭受“既做運(yùn)動(dòng)員又兼裁判員”的質(zhì)疑和非議。如今，面臨國(guó)家監(jiān)察體制改革的挑戰(zhàn)，檢察機(jī)關(guān)只有牢牢扣住司法機(jī)關(guān)這個(gè)定位，勇于弱化行政性色彩，凸顯司法屬性，才可破解這一難題。

第三，法律監(jiān)督之內(nèi)涵得以明晰厘定。長(zhǎng)期以來，檢察理論界和實(shí)務(wù)界一直傾向于對(duì)法律監(jiān)督進(jìn)行擴(kuò)展解釋，卻造成許多困擾檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)憂外患。內(nèi)憂在于檢察機(jī)關(guān)各職權(quán)間相互捍格，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，地位尷尬；外患在于主業(yè)不突出，檢察工作特別是其反貪賄工作總體不盡人意，沒有達(dá)到法律目標(biāo)以及國(guó)家社會(huì)期待，終至今天反貪大權(quán)被剝離的局面[21]（P178）。之所以檢察機(jī)關(guān)沒能做好法律監(jiān)督，就是因?yàn)榉杀O(jiān)督一直被泛化，沒有最終確定的邊限。檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，其法律監(jiān)督應(yīng)主要理解為司法訴訟監(jiān)督，專司提起公訴與訴訟監(jiān)督。那么，檢察機(jī)關(guān)的憲法定位也就是國(guó)家公訴機(jī)關(guān)和司法監(jiān)督機(jī)關(guān)[22]（P27）。

（三）行政公益訴訟查、訴、審各職能相互分立制約

權(quán)力分離是分立的前提，權(quán)力分離之后，權(quán)力分立方能形成互相制約之勢(shì)。將來當(dāng)行政公益案件的調(diào)查職能從檢察機(jī)關(guān)分離出來，交由更為適格的監(jiān)察機(jī)關(guān)行使，那么行政公益訴訟的調(diào)查、起訴、審理三大職能環(huán)節(jié)就實(shí)現(xiàn)了完全的分離和分立。如果再輔之以相關(guān)制度設(shè)計(jì)，三者之間就可以達(dá)到一個(gè)分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的理想格局。

首先，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約。監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)了行政公益案件的立案和調(diào)查，無疑其長(zhǎng)處也得到了充分的發(fā)揮。然而，有權(quán)力就有濫用的可能，必須重視對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)立案權(quán)和調(diào)查權(quán)的監(jiān)督制約，否則可能損害行政公益訴訟的目的。正是因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的權(quán)力，最適合承擔(dān)行政公益案件的調(diào)查，所以最需要監(jiān)督制約。這一點(diǎn)與當(dāng)下學(xué)界對(duì)監(jiān)督制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的重視相契合[23]（P6-7）。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)正可運(yùn)用其公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，制約監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的立案權(quán)和調(diào)查權(quán)。這不僅充分發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行司法監(jiān)督的功能，還可大幅提升檢察監(jiān)督的社會(huì)認(rèn)同度。所以，未來相關(guān)立法可以借鑒刑事訴訟的監(jiān)督機(jī)制規(guī)定：國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)違法侵害公共利益的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立案調(diào)查；調(diào)查完畢后，移交檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)訴前程序。訴前檢察建議與監(jiān)察建議一并發(fā)出，由監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢察建議與監(jiān)察建議的落實(shí)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為具有監(jiān)督權(quán)：其一，對(duì)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的，檢察機(jī)關(guān)可以通知立案或者自己立案。其二，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查中的不當(dāng)行為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)通知其糾正。其三，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查的行政公益案件，經(jīng)審查認(rèn)為需要補(bǔ)充調(diào)查的，可以退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查；認(rèn)為不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)作出不起訴的決定；認(rèn)為符合起訴條件，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定，并將案件移送人民法院。

其次，行政公益訴訟中法院對(duì)檢察院的監(jiān)督、檢察院對(duì)審判過程的監(jiān)督以及檢察院對(duì)法院判決執(zhí)行的監(jiān)督，都可借鑒刑事訴訟的成熟立法?？傊灰獙?shí)現(xiàn)了調(diào)查與起訴職能的分離，行政公益訴訟就可以形成高效、公正、科學(xué)的分工制約關(guān)系。

黨的十九大報(bào)告指出：中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新時(shí)代社會(huì)主要矛盾發(fā)生深刻變化，推動(dòng)人民群眾的公益需求日益增長(zhǎng)，使得行政公益訴訟的價(jià)值和地位更加凸顯。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的公益保護(hù)問題，是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問題。當(dāng)前行政公益訴訟制度若能借勢(shì)而為，探索與國(guó)家監(jiān)察制度建立銜接協(xié)同機(jī)制，使檢察與監(jiān)察機(jī)關(guān)合力維護(hù)公益，將會(huì)形成一條化挑戰(zhàn)為機(jī)遇的破局之路。同時(shí)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，可以以“調(diào)查—起訴—審判分立”為指導(dǎo)原則，重構(gòu)行政公益訴訟模式，最終構(gòu)建一種查、訴、審分立的新模式。這不僅有利于解決檢察機(jī)關(guān)定位不清的問題，使檢察機(jī)關(guān)加快回歸司法機(jī)關(guān)的角色，實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟模式的科學(xué)化，還能推動(dòng)公益訴訟加速發(fā)展，充分滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公益需求。