張成河

摘 要：隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）這種形式已得到社會(huì)各界的廣泛支持以及應(yīng)用。然而，在PPP項(xiàng)目大規(guī)模推廣的同時(shí)，PPP項(xiàng)目受限于投資規(guī)模龐大、投資周期長(zhǎng)、不穩(wěn)定因素多等條件，使得PPP項(xiàng)目面臨著較為復(fù)雜的融資困境。本文從當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目存在的融資困境出發(fā)，論述了針對(duì)PPP項(xiàng)目存在的融資困境應(yīng)當(dāng)有哪些相應(yīng)的對(duì)策建議，希望能夠?yàn)槲覈?guó)PPP項(xiàng)目解決融資困境提供一定的參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目 融資困境 對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2018）03（c）-025-02

所謂的PPP項(xiàng)目是英語(yǔ)Public、Private、Partnership的縮略語(yǔ)，直譯過(guò)來(lái)指的是政府職能部門和社會(huì)資本之間建立一個(gè)較為穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，利用這種合作伙伴關(guān)系為新型城市化基礎(chǔ)建設(shè)提供良好的合作服務(wù)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)以及收益共享的理念，讓社會(huì)公共產(chǎn)品以及社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù)能夠滿足廣大人民群眾需要的同時(shí)，減輕我國(guó)政府職能部門在承擔(dān)社會(huì)公共產(chǎn)品以及社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的工作壓力。PPP項(xiàng)目最早的應(yīng)用開(kāi)始于20世紀(jì)90年代，我國(guó)發(fā)改委于1995年正式批準(zhǔn)第一個(gè)PPP項(xiàng)目試點(diǎn)，自此意味著我國(guó)PPP項(xiàng)目邁出了第一步。截至到2017年，我國(guó)目前實(shí)施的PPP項(xiàng)目累計(jì)超過(guò)1000個(gè)，這些項(xiàng)目涵蓋能源、通信、水利以及高速公路等多個(gè)社會(huì)公共產(chǎn)品以及社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域，讓越來(lái)越多的廣大人民群眾享受到我國(guó)改革開(kāi)放帶來(lái)的服務(wù)紅利?？深A(yù)見(jiàn)，雖然當(dāng)前PPP項(xiàng)目仍然存在著諸如待解決的融資困境，但這并不意味著PPP項(xiàng)目面臨著發(fā)展瓶頸，未來(lái)PPP項(xiàng)目仍是提供社會(huì)公共產(chǎn)品以及社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù)的主要形式。

1 當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目存在的融資困境簡(jiǎn)述

1.1 PPP項(xiàng)目有限追索實(shí)施難度較大

PPP項(xiàng)目在融資方面所呈現(xiàn)出的核心優(yōu)勢(shì)在于利用無(wú)限追索或者有限追索的形式開(kāi)展PPP項(xiàng)目融資，從而將PPP項(xiàng)目投資人的投資風(fēng)險(xiǎn)鎖定在PPP項(xiàng)目的本身，對(duì)PPP項(xiàng)目投資人的其他資產(chǎn)提供相應(yīng)的保障。PPP項(xiàng)目中的另一方合作者，即社會(huì)資本通常以一般普通合伙人（GP）或者是劣后級(jí)有限合伙人（劣后級(jí)LP）的身份參與，雖然金融機(jī)構(gòu)身為優(yōu)先級(jí)有限合伙（優(yōu)先級(jí)LP）享受PPP項(xiàng)目收益的優(yōu)先追索權(quán)，出于PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的考慮金融機(jī)構(gòu)往往會(huì)在PPP項(xiàng)目合同中提出對(duì)投資人實(shí)行完全追索。較高的PPP項(xiàng)目融資成本以及強(qiáng)制性的PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)使得PPP項(xiàng)目中的一般普通合伙人（GP）或者是劣后級(jí)有限合伙人（劣后級(jí)LP）對(duì)此存在顧慮。但是在實(shí)際的PPP項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，一部分的PPP項(xiàng)目以債務(wù)資金的形式解決PPP項(xiàng)目融資需求，并將該債權(quán)的順序放置于普通債權(quán)之后以此來(lái)繞開(kāi)PPP項(xiàng)目對(duì)于資金性質(zhì)的約束。然而，根據(jù)我國(guó)合同法的規(guī)定，無(wú)擔(dān)保債權(quán)順位取決于該合同約定，這就使得PPP項(xiàng)目的投資人的合法權(quán)益難以得到切實(shí)有效的保障。除此之外，近年來(lái)受到我國(guó)央行降準(zhǔn)降息政策的影響，銀行基準(zhǔn)利率以及發(fā)債利率均進(jìn)入到了底部區(qū)域，在這一利好的刺激之下社會(huì)資金仍未放松對(duì)于PPP項(xiàng)目投資收益的要求，金融機(jī)構(gòu)等融資渠道的成本難以同步下降，使得PPP項(xiàng)目有限追索實(shí)施難度仍維持原狀。

1.2 PPP項(xiàng)目普遍存在融資悖論

由于PPP項(xiàng)目具備投資規(guī)模龐大、投資周期長(zhǎng)以及不穩(wěn)定因素多所謂特征，使得PPP項(xiàng)目中的合作雙方，即政府職能部門和社會(huì)資本需要付出大量的精力，無(wú)形中進(jìn)一步增加了PPP項(xiàng)目的融資成本。如果政府職能部門想要順利的推動(dòng)PPP項(xiàng)目正常有序的開(kāi)展，就需要與社會(huì)資本之間搭建利益共同體這一關(guān)系橋梁，一旦利益共同體橋梁建成，那么融資悖論不可避免的就產(chǎn)生了。PPP項(xiàng)目的融資悖論主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面，一方面由于政府職能部門在PPP項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中主要以政府購(gòu)買服務(wù)的形式加入其中，這種政府購(gòu)買服務(wù)的形式最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁到當(dāng)?shù)刎?cái)政支出中，然而由于PPP項(xiàng)目屬于表外融資，難以受到當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算的約束，這就使得當(dāng)?shù)氐恼毮懿块T在PPP項(xiàng)目融資需求的壓力下，盲目進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資，進(jìn)一步地加大了當(dāng)?shù)刎?cái)政壓力大，使得當(dāng)?shù)刎?cái)政體系變得異常的脆弱。另一方面是由于PPP項(xiàng)目主要以當(dāng)?shù)卣毮懿块T作為主導(dǎo)方進(jìn)行開(kāi)展的，一旦當(dāng)?shù)卣毮懿块T的領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)生更迭，很容易出現(xiàn)新上任的政府職能部門的領(lǐng)導(dǎo)者不認(rèn)舊賬的問(wèn)題，使得PPP項(xiàng)目的信用風(fēng)險(xiǎn)被無(wú)形中放大的同時(shí)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目正常工作進(jìn)程被打斷。

2 當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目存在的融資困境的解決對(duì)策簡(jiǎn)述

2.1 推動(dòng)PPP項(xiàng)目融資渠道的創(chuàng)新

PPP項(xiàng)目融資渠道的創(chuàng)新，將有助于提升PPP項(xiàng)目的融資能力，有效地打破PPP項(xiàng)目當(dāng)前的融資困境，然而PPP項(xiàng)目融資渠道的創(chuàng)新離不開(kāi)政府有關(guān)監(jiān)管部門以及金融機(jī)構(gòu)共同的努力。對(duì)此，一方面政府相關(guān)職能部門需要增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的融資力度，在完善當(dāng)前PPP項(xiàng)目融資債務(wù)體系的基礎(chǔ)上，認(rèn)真做好PPP項(xiàng)目融資規(guī)劃，積極主動(dòng)的發(fā)行長(zhǎng)期債券，有計(jì)劃的放松對(duì)于當(dāng)前PPP項(xiàng)目融資債券發(fā)放窗口的約束，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)融資的形式創(chuàng)新PPP項(xiàng)目融資債券的發(fā)債類型。另一方面，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，對(duì)于符合融資條件的PPP項(xiàng)目提供多樣化的融資形式支持，指導(dǎo)符合條件社會(huì)資本投資方通過(guò)發(fā)行債券融資以及再融資等形式順利的解決PPP項(xiàng)目融資困境的問(wèn)題。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮出自身原有的大數(shù)據(jù)融資評(píng)估機(jī)制，不斷的完善PPP項(xiàng)目融資授信管理制度，主動(dòng)的加入到PPP項(xiàng)目的開(kāi)展進(jìn)程中，通過(guò)提供PPP項(xiàng)目循環(huán) 貸款以及賬戶透支等相關(guān)業(yè)務(wù)，不斷增強(qiáng)政府相關(guān)職能部門的長(zhǎng)期償債能力。除此之外，政府相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)與我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，加快國(guó)家PPP項(xiàng)目融資擔(dān)?；鸬慕ㄔO(shè)腳步，為PPP項(xiàng)目的再融資等融資風(fēng)險(xiǎn)提供擔(dān)保服務(wù)，打造大數(shù)據(jù)境外PPP項(xiàng)目融資平臺(tái)，為我國(guó)的金融機(jī)構(gòu)與外匯融資牽線搭橋，為PPP項(xiàng)目提供多元化的融資服務(wù)以及融資支持，讓PPP項(xiàng)目走得更遠(yuǎn)。

2.2 用常態(tài)化制度的形式來(lái)約束PPP項(xiàng)目的合作雙方

對(duì)于政府相關(guān)職能部門而言，一方面應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變社會(huì)公眾認(rèn)為“領(lǐng)導(dǎo)一動(dòng)，項(xiàng)目重弄”就是PPP項(xiàng)目特點(diǎn)的印象，為此政府相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向金融機(jī)構(gòu)尋求PPP項(xiàng)目規(guī)劃咨詢以及融資顧問(wèn)等相關(guān)服務(wù)。政府相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)積極介入到PPP項(xiàng)目，在PPP項(xiàng)目策劃、PPP項(xiàng)目融資方案規(guī)劃、PPP項(xiàng)目后續(xù)融資風(fēng)險(xiǎn)把控以及社會(huì)資本推介等方面認(rèn)真傾聽(tīng)金融機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的PPP項(xiàng)目顧問(wèn)服務(wù)常態(tài)化機(jī)制的形成，從而增強(qiáng)社會(huì)資本的投資者對(duì)于政府相關(guān)職能部門的新人程度。與此同時(shí)，政府相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)開(kāi)展中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算規(guī)劃、政務(wù)信息公開(kāi)以及財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理等方式，將PPP項(xiàng)目與政府相關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)者的業(yè)績(jī)考核掛鉤，從而增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的持續(xù)性。對(duì)于社會(huì)資本的投資者而言，政府相關(guān)職能部門作為PPP項(xiàng)目的發(fā)起者以及監(jiān)督者，需要立足于我國(guó)的國(guó)情的基礎(chǔ)上通過(guò)制定相關(guān)制度以及政策來(lái)切實(shí)保障社會(huì)資本投資者的合法權(quán)益。與此同時(shí)，社會(huì)資本的投資者不能純粹的從盈利的角度來(lái)評(píng)估PPP項(xiàng)目的可行性，而是應(yīng)當(dāng)以PPP項(xiàng)目前期目標(biāo)作為投資導(dǎo)向，積極主動(dòng)的與政府相關(guān)職能部門建立互利合作伙伴關(guān)系。

3 結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目作為我國(guó)未來(lái)城市發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中的重要內(nèi)容之一，PPP項(xiàng)目的發(fā)展能夠?qū)⑽覈?guó)未來(lái)城市發(fā)展和社會(huì)資本完美的結(jié)合在一起，為廣大人民群眾提供更多更豐富的社會(huì)公共產(chǎn)品以及社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù)。然而需要注意的是，當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目存在著諸如有限追索實(shí)施難度較大以及普遍存在融資悖論等問(wèn)題，這些PPP項(xiàng)目融資問(wèn)題的存在造成了融資困境的產(chǎn)生，為此我們需要以更積極努力的姿態(tài)來(lái)解決PPP項(xiàng)目融資困境，從而讓我國(guó)的PPP項(xiàng)目走的更遠(yuǎn)。

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