程連升 劉學敏

摘要：通過梳理建國以來國家減貧的簡要歷程和減貧方略的嬗變，初步勾勒了中國特色的貧困治理之路。在此基礎上總結(jié)了中國減貧的經(jīng)驗：黨的領導政治優(yōu)勢和中國特色社會主義制度優(yōu)勢，是扶貧事業(yè)取得輝煌成就的根本保證；合理體制保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，是不斷推進扶貧脫貧的基礎條件；堅持政府主導、科學制定規(guī)劃，是穩(wěn)妥推進扶貧事業(yè)的基本方法；調(diào)整完善幫扶方式、激發(fā)內(nèi)生動力，是脫貧可持續(xù)的重要保障。進而結(jié)合突出業(yè)績和脫貧攻堅的經(jīng)驗，中國治貧之路對世界減貧事業(yè)具有三重啟示：選擇一條適合自己國情的道路；把發(fā)展基點放在“以人民為中心”；處理好改革開放與獨立自主的關系。

關鍵詞：減貧開發(fā)式扶貧精準扶貧中國特色減貧道路

作者簡介：

程連升，中共中央黨校中共黨史教研部教授；

劉學敏，北京師范大學地理科學學部教授。

貧困是人類社會面臨的共同挑戰(zhàn)，消除貧困、實現(xiàn)共同富裕是全世界人民的共同愿望，聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》把“減貧”作為17個目標之首。在中華人民共和國成立后，特別是經(jīng)過改革開放40年的努力，中國的減貧事業(yè)取得了令世界矚目的成就，成功走出了一條具有中國特色的貧困治理之路?；仡欀袊厣珳p貧道路的探索與發(fā)展，總結(jié)這條道路帶來的業(yè)績和經(jīng)驗，不僅對理解“中國道路”的豐富內(nèi)涵具有重要意義，而且對促進人類減貧深具啟發(fā)意義。

一、以社會主義公有制推進共同富裕（1949—1978年）

從中華人民共和國成立之初，面對貧窮和落后的基本國情，黨和國家領導人就開始分析中國落后的原因，思考并設計中國貧困治理的道路問題了。一方面，黨和國家領導人并未否認整個中國社會的貧窮，而是客觀承認“一窮二白”的面貌。例如，作為最高領導人的毛澤東，在1956 年初《中國農(nóng)村社會主義高潮》一書“按語”中指出，中國“現(xiàn)在還很窮，要使中國富起來，需要幾十年時間”；

中共中央文獻研究室：《毛澤東文集》第6 卷，人民出版社1999 年版，第447 頁。1957年2月，他在《關于正確處理人民內(nèi)部矛盾問題》的講話中也講，中國是個“很窮的國家”，經(jīng)濟、文化落后，農(nóng)民、工人和知識分子的生活水平都很低，“這是一個很大的矛盾”；

中共中央文獻研究室：《毛澤東文集》第7 卷，人民出版社1999 年版，第221、240 頁。1958年4月，他則直接提出“中國六億人口的顯著特點是一窮二白”

毛澤東：《介紹一個合作社》，《紅旗》1958年第1期。。直到他去世前一年會見泰國總理時，還在強調(diào)“中國真正可怕的是貧窮”。對于當時中國的貧窮，中央其他領導人也有相似的認識。周恩來在1954年9月所作的《政府工作報告》中指出，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后，耕地面積不足，農(nóng)民生活水平很低，強調(diào)“不建設起強大的現(xiàn)代化的工業(yè)、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化的交通運輸業(yè)和現(xiàn)代化的國防，我們就不能擺脫落后和貧困，我們的革命就不能達到目的”；

中共中央文獻研究室：《建國以來重要文獻選編》第5 冊，中央文獻出版社1993 年版，第584 頁。劉少奇也曾說，“應該承認，我們在經(jīng)濟方面有相當大的困難”“人民的吃穿用都不足”

中共中央文獻研究室：《建國以來重要文獻選編》第15 冊，中央文獻出版社1997 年版，第87～88 頁。。諸如此類的認識，不勝枚舉。

另一方面，面對貧窮落后的面貌，黨和國家領導人認真思考，形成了對于貧困成因及貧困治理的基本認識。在貧困形成原因上，毛澤東認為是落后的生產(chǎn)關系及生產(chǎn)力、嚴重的自然災害、人口過剩、政府提取過多、文化與技術(shù)落后等多重因素造成的。在貧困治理目標與路徑上，他提出工業(yè)化和現(xiàn)代化是實現(xiàn)反貧困的前提和基礎，合作化是反貧困的基本戰(zhàn)略，實現(xiàn)共同富裕是反貧困的終極目標。在生產(chǎn)關系方面，通過農(nóng)業(yè)社會主義改造實現(xiàn)集體化，從制度上保證農(nóng)民共同致富。毛澤東指出：“在逐步地實現(xiàn)社會主義工業(yè)化和逐步地實現(xiàn)對于手工業(yè)、對于資本主義工商業(yè)的社會主義改造，即實行合作化，在農(nóng)村中消滅富農(nóng)經(jīng)濟制度和個體經(jīng)濟制度，使全體農(nóng)村人民共同富裕起來?！?/p>

中共中央文獻編輯委員會：《毛澤東著作選讀》（甲種本），人民出版社1966年版，第313頁?！皩Υ蠖鄶?shù)農(nóng)民來說，為了擺脫貧困，改善生活，為了抵御災荒，只有聯(lián)合起來，向社會主義大道前進，才能達到目的”

中共中央文獻編輯委員會：《毛澤東著作選讀》（甲種本），人民出版社1966年版，第306頁。。在生產(chǎn)力方面，通過農(nóng)業(yè)機械化、電氣化和農(nóng)村工業(yè)化，推進農(nóng)村現(xiàn)代化，為實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕創(chuàng)造牢固的物質(zhì)基礎。

中共中央文獻研究室：《建國以來重要文獻選編》第15冊，中央文獻出版社1997年版，第602頁。

客觀地講，作為中共第一代集體領導核心的毛澤東，終其一生都是重視消除貧困的，在其心目中始終裝著發(fā)展生產(chǎn)力、實現(xiàn)現(xiàn)代化的宏偉目標。但是，作為一個傳統(tǒng)馬克思主義的思想家，他始終把生產(chǎn)力的發(fā)展同生產(chǎn)關系的變革聯(lián)系在一起，同廣大勞動人民擺脫剝削、走社會主義道路聯(lián)系在一起。在毛澤東看來，社會主義經(jīng)濟的發(fā)展不僅是財富的增長，而且是廣大人民的共同富裕，特別是窮苦人民的富裕。所以，毛澤東始終堅持消除貧困必須與走社會主義道路相聯(lián)系，堅持中國共產(chǎn)黨的領導以及反貧困工作中人民的主體地位，從而為中國反貧困建立了制度基礎和認識基礎。

在具體實踐中，1978年之前中國反貧困的政策與實踐大多具有基礎性、戰(zhàn)略性的意義。從總體看，確立社會主義基本制度，奠定現(xiàn)代工業(yè)化的基礎，建立完整的國民經(jīng)濟體系，發(fā)展各項社會事業(yè)，面向基層群眾發(fā)展基礎教育和建立醫(yī)療保障制度，提高人民文化素質(zhì)和身體素質(zhì)，加快農(nóng)業(yè)基礎設施建設和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，從而為緩解國家貧困奠定了物質(zhì)基礎、制度條件和人力資源，解決了許多長期制約經(jīng)濟社會發(fā)展、導致中國陷入貧困的難事和大事。此外，還建立了以平均分配制度和城鄉(xiāng)分割體制為顯著特征的救濟式扶貧。在城市，依托保障充分就業(yè)，公平享有住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務，嚴格價格控制和定量供應，以及相對完善的社會保險、社會福利和社會救助體系等手段，提高人們的生活水平；在農(nóng)村，通過三級所有的人民公社體制依托重新分配生產(chǎn)資料，實行農(nóng)業(yè)合作化，建立了“依賴于集體、依賴于群眾，通過生產(chǎn)來自給自足，國家提供必要的福利救助”的社會救助體系，為廣大農(nóng)民建構(gòu)了一個基本的安全網(wǎng)，來解決人們的基本生存問題。

到了1978年，中國是否解決了國人吃飯問題呢？這一時期由于中國采取了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，打破了國民經(jīng)濟各部門之間的“自然秩序”，使農(nóng)業(yè)的發(fā)展長期落后于工業(yè)的發(fā)展，加之人口數(shù)量的“井噴式”增長，造成主要農(nóng)產(chǎn)品的增長速度勉強趕上人口的增長速度。為此，中國采取了憑票限量供應、跨區(qū)域調(diào)配、從國外進口等措施，來保障人們最基本的口糧需求，避免了大多數(shù)發(fā)展中國家普遍出現(xiàn)的營養(yǎng)不良問題。據(jù)統(tǒng)計，1975—1977年中國居民每天攝取的營養(yǎng)成分包括：2439卡路里熱量、63.4克蛋白質(zhì)、38.9克脂肪，各項指標雖未達到世界平均水平，但卻超出發(fā)展中國家的平均水平，遠遠超過同屬于發(fā)展中大國印度的水平。

范慕韓編：《世界經(jīng)濟統(tǒng)計摘要》，人民出版社1985年版，第228～233頁。正如世界銀行考察團得出的結(jié)論：“實行中國制度的結(jié)果，許多發(fā)展中國家普遍存在的嚴重的營養(yǎng)不良情況（必然導致早死、體衰、其他的體質(zhì)缺陷和智力遲鈍）幾乎已經(jīng)消除?！?/p>

財政部外事財務司：《中國：社會主義經(jīng)濟的發(fā)展——世界銀行經(jīng)濟考察團對中國經(jīng)濟的考察報告（主報告）》，中國財政經(jīng)濟出版社1982年版，第126頁。可見，中國已經(jīng)在低水平上解決了人民群眾的吃飯問題，滿足了人們最基本的生活需求。

雖然毛澤東時代中國總體上擺脫了“馬爾薩斯陷阱”，基本解決了“吃飽飯”的初級目標，但根據(jù)世界銀行的標準，“改革開放前夕，76%的農(nóng)村人口和55%的城鎮(zhèn)人口仍然生活在貧困線以下”

Ravallion，M.and S.Chen.Chinas（Uneven）Progress against Poverty.Journal of Development Economics，2007.82（1），1～42.。以中國政府后來確定的貧困標準看，1978年農(nóng)村貧困人口為2.5億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0.7%，農(nóng)民的生存狀況依然堪憂。

二、用解放生產(chǎn)力消除普遍貧困（1979—1992年）

1978年黨的十一屆三中全會之后，對于占中國人口80%的農(nóng)民“普遍貧困化”現(xiàn)象，引起了社會各界的不滿和關注?！度嗣袢請蟆房闹赋觯骸?978 年全國農(nóng)業(yè)人口平均每人全年的收入只有70 多元，有近1/4 的生產(chǎn)隊社員收入在50元以下，平均每個生產(chǎn)大隊的集體積累不到1萬元，有的地方甚至不能維持簡單再生產(chǎn)”。

中共中央：《關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，《人民日報》1979 年10 月6 日。時任中共安徽省委第一書記的萬里觸景感慨：“農(nóng)民生活特別困難……吃不飽，穿不暖，住的房子不像個房子樣子，……解放幾十年了，不少農(nóng)村還這么窮！”

萬里：《農(nóng)村改革是怎么搞起來的》，《中國經(jīng)濟時報》1998 年4 月30 日。1979年初，重新當選中共中央副主席的陳云也憂心地指出：“革命勝利三十年了，人民要求改善生活。有沒有改善？有。但不少地方還有要飯的，這是一個大問題?！?/p>

中共中央文獻編輯委員會：《陳云文選》第3卷，人民出版社1995年版，第250頁。

面對這種嚴峻形勢，接力奮斗的第二代中央領導集體，認真總結(jié)了以往社會主義建設的經(jīng)驗教訓，重新思考什么是社會主義、怎樣建設社會主義、怎樣擺脫國家貧困面貌等重大理論與現(xiàn)實問題。在全黨“解放思想”的運動中，作為第二代領導核心的鄧小平，沖破以往黨內(nèi)對馬克思主義和社會主義的教條式理解，從理論和實踐的結(jié)合上對中國社會主義建設的道路和方法進行了全面反思，提出新的社會主義本質(zhì)觀，引領中國治貧開辟新的道路。

首先，表明“貧窮不是社會主義”的鮮明立場。從第三次政治上復出伊始，鄧小平就對人民生活貧困的問題表達了切膚之痛。1977年12月26日，在會見澳大利亞共產(chǎn)黨（馬列）主席希爾和夫人喬伊斯時，他尖銳地提出：“怎樣才能體現(xiàn)列寧講的社會主義的優(yōu)越性，什么叫優(yōu)越性？不勞動、不讀書叫優(yōu)越性嗎？人民生活水平不是改善而是后退叫優(yōu)越性嗎？如果這叫社會主義優(yōu)越性，這樣的社會主義我們也可以不要?！痹谒磥?，當時中國最大的社會現(xiàn)實，就是生產(chǎn)力落后，人民生活貧困。1978年9月，在東北三省視察期間，他指出“我們太窮了，太落后了，老實說對不起人民”“社會主義要表現(xiàn)出它的優(yōu)越性，哪能像現(xiàn)在這樣，搞了20多年還這么窮，那要社會主義干什么？”

順著這種治貧思路，工作重心一經(jīng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設，黨和國家就率先支持在農(nóng)村地區(qū)進行經(jīng)濟體制改革，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制逐步取代人民公社的集體經(jīng)營制度，生存救助為主的無償救濟開始轉(zhuǎn)向生產(chǎn)幫助兼有的部分有償救濟。體制變革徹底打破了平均分配主義，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。與此同時，大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品的價格，減輕農(nóng)民負擔，使農(nóng)民得以休養(yǎng)生息，并取消了實行多年的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”制度，相繼推出了改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展多種經(jīng)營和大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的重大決策，允許農(nóng)村集體和農(nóng)民個人創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事工商業(yè)經(jīng)濟活動，鼓勵一部分地區(qū)、一部分人先富起來等等。

上述一系列農(nóng)村配套改革的出臺，使中國初步跳出了計劃經(jīng)濟的陷阱，展現(xiàn)出由“分”字引發(fā)的“裂變”效應，大大激發(fā)了廣大農(nóng)民群眾創(chuàng)造物質(zhì)財富的積極性和主動性，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入了新的生機與活力，從而也釋放出巨大的減貧效應。從1978年至1985年的短短8年間，農(nóng)民人均純收入由133.6元增加到397.6元，增長2.98倍，年均遞增16.88%。農(nóng)村沒有解決溫飽問題的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，每年脫貧人數(shù)高達1786萬；貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?，也?0.7%下降到14.8%。

王朝明：《中國農(nóng)村30年開發(fā)式扶貧：政策實踐與理論反思》，《貴州財經(jīng)學院學報》2008年第3期。

當然，由于各地資源稟賦的巨大差異，體制改革效益的表現(xiàn)也會參差不齊。針對國家區(qū)域性貧困和結(jié)構(gòu)性貧困的狀況，國家“七五計劃”把扶貧開發(fā)工作納入了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的整體布局，開始了生產(chǎn)救助與生活救助相結(jié)合的、以解決貧困人口溫飽問題為目標的開發(fā)式扶貧。1986年，國務院成立了“貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組”，第一次確定了國家貧困縣標準：1985年年人均純收入低于150元的縣和年人均純收入低于200元的少數(shù)民族自治縣；對民主革命做出過重大貢獻的老區(qū)縣放寬到300元。根據(jù)這一標準，全國確定了331個國家級貧困縣名單。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，當時全國農(nóng)村人均年純收入在200元以下的約有1.02億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.2%。

國家成立專門扶貧機構(gòu)，確定以“縣”為重點的開發(fā)式扶貧，安排專項資金和制定特殊的優(yōu)惠政策，致力于改造生產(chǎn)條件幫助貧困地區(qū)形成新的生產(chǎn)能力，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)分散扶貧向區(qū)域經(jīng)濟型扶貧的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過8年的努力，國家重點扶持貧困縣農(nóng)民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483.7元；農(nóng)村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6.2%；貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貜?4.8%下降到8.7%，

國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室：《中國扶貧開發(fā)的偉大歷史進程》，《人民日報》2000年10月16日。農(nóng)村人口貧困的深度和廣度大幅減輕。

三、以開發(fā)式扶貧減輕區(qū)域性貧困（1993—2002年）

進入20世紀90年代后，中國絕對貧困問題呈現(xiàn)出新的特征：一是受城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的影響，中國絕對貧困人口的絕大多數(shù)分布在農(nóng)村，占總數(shù)的87%；二是受自然地理因素的影響，絕對貧困人口相對集中地分布在若干個自然條件極為惡劣的生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，主要是西南喀斯特地區(qū)、南方紅壤丘陵區(qū)、北方黃土高原地區(qū)、西北荒漠化地區(qū)。這些地方不僅自然條件極為惡劣，基本不具備人類生活的條件，而且還是少數(shù)民族集中的地區(qū)。

日漸凸顯的地區(qū)性貧困問題，引起了中央領導人的關注。1990年12月，鄧小平在同江澤民等談話時說：“社會主義不是少數(shù)人富起來、大多數(shù)人窮，不是那個樣子。社會主義最大的優(yōu)越性就是共同富裕，這是體現(xiàn)社會主義本質(zhì)的一個東西。如果搞兩極分化，情況就不同了，民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級矛盾都會發(fā)展，相應地中央和地方的矛盾也會發(fā)展，就可能出亂子?！?/p>

中共中央文獻研究室：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第364頁。隨著1992年中共十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標后，以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體，就對社會主義市場經(jīng)濟條件下如何推進反貧困事業(yè)進行了理論思考和實踐探索。

在戰(zhàn)略認識上，將國家扶貧工作與國家整體發(fā)展戰(zhàn)略和市場體制建設相結(jié)合。第三代中央領導集體遵照鄧小平“發(fā)展才是硬道理”“抓住機遇加快發(fā)展”的教導，繼續(xù)“堅持鼓勵一部分地區(qū)一部分人通過誠實勞動和合法經(jīng)營先富起來的政策，提倡先富帶動和幫助后富，逐步實現(xiàn)共同富?！?。

中共中央文獻研究室：《改革開放三十年重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2008年版，第741頁。在黨的十四屆三中全會上，明確提出了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展方針，這與社會主義初級階段的國情和國內(nèi)外形勢緊密相關。在強調(diào)效率優(yōu)先的同時，有時也提“兼顧效率與公平”，

江澤民：《江澤民文選》第1卷，人民出版社2006年版，第227頁。但從根本上說，貧困地區(qū)要改變面貌還要依靠當?shù)馗刹咳罕娮詮姴幌?、艱苦創(chuàng)業(yè)。為此，20世紀90年代中央召開的幾次扶貧工作會議都強調(diào)：由救濟式扶貧轉(zhuǎn)向開發(fā)式扶貧，是扶貧工作的重大改革，也是扶貧工作的一項基本方針，堅持將解決貧困人口溫飽問題與貧困地區(qū)全面開發(fā)相結(jié)合，將政府主導作用與社會參與相結(jié)合，將政府扶貧開發(fā)責任與貧困群眾自力更生相結(jié)合。

在目標任務上，1994年中共中央、國務院通過了《國家“八七”扶貧攻堅計劃》，明確提出要集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，到2000年底基本解決8000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。該計劃是新中國歷史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動綱領，標志著中國的扶貧開發(fā)進入了攻堅階段。針對上述任務，在1996年9月召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上，時任中共中央總書記江澤民強調(diào)，“今后五年扶貧任務不管多么艱巨，時間多么緊迫，也要下決心打贏這場攻堅戰(zhàn)，啃下這塊硬骨頭，到本世紀末基本解決貧困人口溫飽問題的目標絕不能動搖”。

在機制模式上，建立以政府力量為主體的國家扶貧治理結(jié)構(gòu)，改變扶貧開發(fā)瞄準方式，建立以縣為對象的目標瞄準機制。1994年，把原來370個國家級貧困縣進一步調(diào)整為592個，并決定將70%的扶貧資金用于貧困縣?！柏毨Эh”因中國區(qū)域性發(fā)展差異而來，考慮當時貧困呈現(xiàn)出連片的地理特點，相當多的縣從整體上明顯落后于其他縣，縣又是政府行政計劃的最低一級單元，以縣為單位有利于政府政策和項目的計劃與管理。

“八七扶貧攻堅計劃”實施后，持續(xù)10年的實際扶貧資金下降局面得以扭轉(zhuǎn)，國家支持扶貧開發(fā)的力度越來越大。7年間，中央政府累計投入扶貧資金1240億元，相當于年度財政支出的5%～7%。同時，扶貧治理體系從體制改革向政府主導的公共治理力量轉(zhuǎn)變，以縣為單元的瞄準和執(zhí)行，這對扶貧工作起到積極的推動作用。這個時期，在扶貧投資效率總體下降的情況下，扶貧投資對國定貧困縣的發(fā)展產(chǎn)生了積極的作用，國定貧困縣的糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)戶純收入增長高于全國平均水平。從1993至2000年，農(nóng)村尚未解決溫飽問題的貧困人口由8000萬人減少到3200萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從10.4%下降到3.7%。

韓廣富：《當代中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的歷史進程》，《理論學刊》2005年第7期。為此，2001年5月召開的中央扶貧工作會議指出，國家“八七扶貧攻堅計劃”已基本完成，中央確定的在20世紀末基本解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的戰(zhàn)略目標已基本實現(xiàn)。

當然，上述戰(zhàn)略目標的“基本實現(xiàn)”很大程度上是拜貧困線低標準所賜。1990年，世界銀行公布了“1天1美元”的國際貧困線標準，而當年中國官方確定的貧困線標準是人均純收入低于300元，僅相當于國際貧困標準的66%，這是屬于低標準的貧困線。從縱向數(shù)據(jù)比較看，人均純收入300元相當于全國農(nóng)民人均純收入的水平是呈大幅度下降的趨勢，由1990年的43.7%下降至2004年的23.7%；相當于人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的水平也由1990年的18.4%下降至2004年的5.9%。

胡鞍鋼等：《中國經(jīng)濟增長與減少貧困（1978—2004）》，《清華大學學報（哲社版）》2006年第5期。因此，按當時中國的扶貧標準，官方統(tǒng)計的貧困人口數(shù)顯然低估了中國農(nóng)村實際貧困人口的數(shù)量，同樣也高估了反貧困取得的成績。

因此，2001年中央扶貧開發(fā)工作會議指出，已經(jīng)解決溫飽問題的群眾中，一部分生產(chǎn)和生活條件仍然相當差，鞏固扶貧成果、防止返貧的任務仍很繁重。鑒于貧困人口統(tǒng)計范圍過窄，覆蓋人群不夠等問題，2000年國內(nèi)首次出現(xiàn)了兩條貧困標準線并存局面：低收入線（880元）和貧困線（625元）。當時既有低收入人口，又有貧困人口，兩類都是扶貧對象。按照880元這一標準，低收入人群還有1億多人口。為此，2001年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》的主要任務，是要繼續(xù)解決“八七攻堅”沒有完全解決的問題，鞏固脫貧的成果。

1993—2003年期間，盡管中國經(jīng)濟保持快速增長，扶貧工作也實施了攻堅計劃，但減貧效果卻不理想。一方面，由于黨和國家中心工作放在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化方面，農(nóng)村發(fā)展問題受到嚴重忽視，財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務的投入減少，基層政權(quán)只能征收名目繁多的稅費來支撐，形成日益嚴重的三農(nóng)問題，導致“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”的局面。另一方面，由于國企改革加速推進，下崗職工、失業(yè)人員大量增加，以及在職職工工資和退休金發(fā)放大量拖欠，城鎮(zhèn)貧困率明顯上升。因此，這一時期雖然名義貧困率下降了，但實際貧困人口并未減少，社會貧困問題日益復雜化了。

四、以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展減輕農(nóng)村貧困（2003—2012年）

進入21世紀以后，全社會開始意識到“三農(nóng)”問題的嚴峻性，也意識到農(nóng)村面臨的不僅僅是收入貧困人群，而是相互影響的多維貧困，人類貧困、知識貧困等新型貧困問題日益突出。為此，中國貧困治理需要重視貧困人群的經(jīng)濟社會參與性，扶貧戰(zhàn)略的重點也要從解決溫飽為主，轉(zhuǎn)入提高發(fā)展能力、落實社會權(quán)利、縮小發(fā)展差距的新階段。

在此背景下，以胡錦濤為首的新一代黨和國家領導人，立足新世紀的廣闊視野、全球視角以及中國實際，結(jié)合科學發(fā)展觀、社會主義和諧社會及新農(nóng)村建設等理論思想，將扶貧開發(fā)的重要性和目標置于更廣闊、更深刻的歷史背景，對中國反貧困事業(yè)提出了更高要求和更細致的部署。

在理論認識上，立足科學發(fā)展觀“以人為本”的理念，胡錦濤系統(tǒng)地提出了社會主義和諧社會的建設理論，并闡述了扶貧開發(fā)與和諧社會的關系，即“扶貧開發(fā)是建設中國特色社會主義事業(yè)的一項歷史任務，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要內(nèi)容”。要求必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設和諧社會。這些認識賦予了中國反貧困新的內(nèi)涵，彰顯了新世紀反貧困新的戰(zhàn)略指導。

在戰(zhàn)略部署上，繼黨的十六大正式提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的方針后，2003年10月黨的十六屆三中全會將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在“五個統(tǒng)籌”之首。2004年中央一號文件以促進農(nóng)民增收為主題推出一系列惠農(nóng)政策，奠定了把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重的地位。黨的十六屆五中全會進一步提出“建設社會主義新農(nóng)村”戰(zhàn)略，要求按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設。黨的十七大報告中又提出了全面建設小康社會的新要求，從而為21世紀中國反貧困事業(yè)提供了新的目標和動力方向。

在行動策略上，堅持全方位扶貧開發(fā)的理念和政策，始終強調(diào)做好扶貧幫困工作是一項重大的政治任務，要求建立全方位幫扶體系，改善人民生活條件，堅持開發(fā)式扶貧和社會保障相結(jié)合，堅持外部支持與自力更生相結(jié)合，堅持專項扶貧與行業(yè)扶貧、社會扶貧相結(jié)合。這些是胡錦濤對馬克思主義貧困理論中國化、完善中國扶貧思想的重要貢獻，也是這一階段中國扶貧思想的主要內(nèi)容。

從具體實踐看，這個時期的扶貧工作仍以“扶貧開發(fā)”為重點，但隨著貧困地區(qū)分布和貧困人口構(gòu)成的變化，“扶貧開發(fā)”的實踐重心有了明顯變化。首先，聚焦“三農(nóng)”問題，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和構(gòu)建強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系。在時隔18年以后，從2004年開始，中央一號文件的主題再次回到三農(nóng)領域。2004年中央一號文件以《關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》為題，聚焦“農(nóng)民增收”，旨在通過有力的舉措盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的趨勢。文件提出了對種糧農(nóng)民的直接補貼、良種補貼、農(nóng)機補貼“三項補貼”，深化糧食流通體制改革，降低農(nóng)業(yè)稅負等最直接有效的促進農(nóng)民增收的系列措施，開啟了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“多予、少取、放活”的政策進程。

其次，注重貧困對象瞄準，調(diào)整貧困治理體系。一方面，貧困縣“國家隊”的分布和名稱發(fā)生了調(diào)整。盡管592個總數(shù)沒有變，但貧困縣指標全部調(diào)至中、西部地區(qū)，東部地區(qū)不再有名額，實現(xiàn)了區(qū)域聚焦。另一方面，治理重心向村級瞄準。鑒于農(nóng)村貧困人口分布出現(xiàn)了“大分散、小集中”特點，即貧困人口分布由以前集中在扶貧開發(fā)重點縣的區(qū)域集中向更低層次的村級社區(qū)集中。國務院扶貧辦開始將扶貧政策瞄準目標降低到村級，除了調(diào)整貧困縣之外還確定了15萬個貧困重點村，專門出臺了一項扶貧工作叫“整村推進”，重點以村為單位開展農(nóng)村扶貧綜合開發(fā)。這些重點村占全國行政村總數(shù)的21%，分布在全國1861個縣（區(qū)、市），覆蓋了全國80%的農(nóng)村貧困人口。

最后，著手“補短板”，空前重視農(nóng)村貧困地區(qū)基礎設施和社會事業(yè)發(fā)展。例如，2005年一號文件強調(diào)要加大“兩減免、三補貼”等政策實施力度，解決農(nóng)業(yè)投入不足、基礎脆弱等問題；2006年一號文件提出全面取消農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了中國延續(xù)數(shù)千年的農(nóng)業(yè)稅歷史；2007年一號文件強調(diào)把基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，要求在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度；2008年一號文件首次提出建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度；2010年一號文件明確要求推動資源要素向農(nóng)村配置，深化戶籍制度改革；2011年一號文件強調(diào)加大水利建設，扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”的問題?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》則提出了“義務教育、基本醫(yī)療、住房三保障”的目標，農(nóng)村扶貧的重心逐漸從物質(zhì)幫助擴展到更廣泛的領域。

可以說，2004年一號文件既是三農(nóng)政策的一個歷史拐點，也是中國扶貧工作的一個轉(zhuǎn)折點。此后接連8年的中央一號文件都是積極貫徹“多予、少取、放活”的方針，實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。實踐表明，國家扶貧工作重心和扶貧資源下沉（進村入戶），并據(jù)此建立以貧困村為重點的“一體兩翼”扶貧治理體系獲得了較好的減貧效果。以2010年1274元的扶貧標準衡量，農(nóng)村貧困人口從2000年的9422萬人減少到2010年的2688萬人，農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重從10.2%下降到2.8%。

國務院新聞辦：《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展》，2011年11月16日。

在此基礎上，新頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》提出，到2020年要穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿（即“兩不愁”），保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房（即“三保障”）。2011年中央扶貧開發(fā)工作會議宣布，將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，這一標準比2009年提高了92%，高于世界銀行要求的每天1.9美元的國際貧困標準（2011年購買力平價每天1.9美元）。與之相對應，中國貧困人口規(guī)模也擴大到1.28億人，由此帶來中國扶貧工作的新挑戰(zhàn)。

五、用精準扶貧方略實現(xiàn)全民小康（2013年以來）

2011年，隨著第一個十年扶貧開發(fā)綱要的完成，中國農(nóng)村居民的生存和溫飽問題得到基本解決，貧困人口的生產(chǎn)生活條件明顯改善，中國成為全球首個實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標中貧困人口減半的國家。但是，區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，集中連片特困地區(qū)發(fā)展滯后，脫貧人口返貧率高，依然是中國扶貧工作面臨的新挑戰(zhàn)。黨的十八大之后，習近平總書記高度重視制約貧困地區(qū)發(fā)展的難點問題，在深入考察和系統(tǒng)思考后，就扶貧開發(fā)工作發(fā)表了一系列重要講話，深刻闡明了新時期中國貧困治理的重大理論和實踐問題，形成了內(nèi)涵豐富、思想深刻、體系完整的扶貧戰(zhàn)略思想。

首先，深刻闡述了新階段扶貧開發(fā)的極端重要性與緊迫性。習近平在多次考察中反復強調(diào)扶貧開發(fā)的重大意義，指出“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。全面建成小康社會，是我們對全國人民的莊嚴承諾”“我們不能一邊宣布全面建成了小康社會，另一邊還有幾千萬人口的生活水平處在扶貧標準線以下，這既影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度，也影響國際社會對我國全面建成小康社會的認可度”。

曾偉、劉雅萱：《習近平的“扶貧觀”：因地制宜“真扶貧，扶真貧”》，人民網(wǎng)，2014年10月17日。在此意義上，扶貧工作不是一般性的民生工作、經(jīng)濟工作，而是關乎我們黨和國家道路與命運的重大政治任務。為此，他在2015年中央扶貧工作會議上要求：“我們要立下愚公移山志，咬定目標、苦干實干，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會?！?/p>

彭訓文：《立下愚公移山志打贏脫貧攻堅戰(zhàn)》，《人民日報（海外版）》2015年11月29日01版。習近平把扶貧和脫貧上升到社會主義的本質(zhì)要求，提高到關系黨執(zhí)政的根本宗旨的重要體現(xiàn)，指明了新階段中國扶貧開發(fā)及脫貧攻堅的戰(zhàn)略定位。

其次，提出并系統(tǒng)闡述精準扶貧、精準脫貧的思想和方略。習近平在總結(jié)數(shù)十年扶貧工作經(jīng)驗、教訓的基礎上，根據(jù)新階段中國貧困群體狀況實際，有針對性地提出了“精準扶貧”重要思想，包括了精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，反對“一刀切”。他多次闡述“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”（“六個精準”）的工作要求，以及“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批”（“五個一批”）的扶貧路徑。2015年11月23日，習近平在參加中央政治局會議時進一步提出“把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略”。十八大后，“扶真貧、真扶貧”成為扶貧工作的核心要求，由“大水漫灌”轉(zhuǎn)向“精準滴灌”“整村推進”同步結(jié)合“精準到戶”，這是習近平扶貧思想的重大創(chuàng)新。

最后，強調(diào)精神脫貧理念是精準扶貧思想的戰(zhàn)略重點。在多次考察和講話中，習近平總書記深刻論述了“物質(zhì)貧困”“思路貧困”和“意識貧困”的內(nèi)在邏輯，指出擺脫物質(zhì)貧困必先擺脫思路貧困，擺脫思路貧困必先擺脫意識貧困。2016年，他在東西部扶貧協(xié)作座談會上深刻地指出，擺脫貧困首要并不是擺脫物質(zhì)的貧困，而是擺脫意識和思路的貧困；脫貧致富不僅要注意“富口袋”，更要注意“富腦袋”。2017年初在中央政治局第39次集體學習時，他進一步提出要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，把貧困群眾積極性和主動性充分調(diào)動起來。引導貧困群眾樹立主體意識，增強貧困人口內(nèi)生動力，激發(fā)改變貧困面貌的干勁和決心，變“要我脫貧”為“我要脫貧”，靠自己的努力改變命運。這些重要論述充分體現(xiàn)了以習近平為核心的黨中央對人民主體地位的深刻認識，是以人民為中心的發(fā)展思想在扶貧脫貧領域的集中反映。

回望歷史，過去在貧困問題比較普遍時，扶貧瞄準個人要花費大量人力財力物力，只能采取開發(fā)式區(qū)域性扶貧。經(jīng)過40年的努力，中國大部分貧困問題得以解決，在現(xiàn)行標準下的貧困人口從1978年的7.7億減少到2014年的7000萬人，精準扶貧的條件成熟了。為此，黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央，把脫貧攻堅擺到治國理政的重要位置，動員全黨全社會力量，打響了反貧困斗爭的攻堅戰(zhàn)。在2015年11月召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上，做出了到2020年全國所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會的莊嚴承諾，明確到2020年中國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問題。

為兌現(xiàn)這個承諾，近年中央出臺了一系列重大政策措施，制定了靶向集中、責任明確的工作機制，極大拓展了中國特色的扶貧道路。一是完善體制機制。中央出臺脫貧攻堅責任制實施辦法，強化“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的扶貧管理體制。中西部22個省份黨政主要負責同志向中央簽署脫貧攻堅責任書、立下軍令狀，各市、縣、鄉(xiāng)、村層層壓實責任，形成了五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的局面。二是開展駐村幫扶。開展抓黨建促脫貧攻堅工作，向貧困村和基層黨組織薄弱渙散村選派第一書記，向12.8萬個建檔立卡貧困村選派駐村干部，實現(xiàn)了每個貧困村都有駐村工作隊、每個貧困戶都有幫扶責任人。三是廣泛開展社會動員。中央出臺指導意見和考核辦法，完善東西部扶貧協(xié)作和定點扶貧工作，動員中央企業(yè)開展“百縣萬村”扶貧行動，動員民營企業(yè)開展“萬企幫萬村”行動。四是嚴格考核監(jiān)督。出臺省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法、脫貧攻堅督查巡查工作辦法，通過較真碰硬的考核樹導向、嚴規(guī)矩、壓責任，確保中央脫貧決策部署落到實處。

由于中央強推動、層層抓落實，扶貧工作收到了明顯成效。2013—2016年，中國現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口由9899萬人減少至4335萬人，年均減少1391萬人。農(nóng)村貧困發(fā)生率由10.2%下降至4.5%，年均下降1.4個百分點。2017年再減貧1000萬人以上，5年年均減貧1300萬人，這是從未有過的。

中共國務院扶貧辦黨組：《脫貧攻堅砥礪奮進的五年》，《人民日報》2017年10月17日。2017年，全國已有28個貧困縣順利通過國家第三方評估檢查，退出了貧困縣行列。這是自1986年國家設定貧困縣以來，首次實現(xiàn)貧困縣數(shù)量的凈減少。

截至目前，中國尚有804個貧困縣及4200萬人有待脫貧，其中大多是居住在自然條件差、經(jīng)濟基礎弱的地區(qū)，貧困程度深的貧困人口，脫貧的內(nèi)生能力嚴重不足。所以，人數(shù)雖然不多了，但脫貧攻堅的難度更大了，需要非常之力和非常手段才能拿下。為此，黨的十九大報告把脫貧攻堅作為全面建成小康社會決勝期必須堅決打好的三大攻堅戰(zhàn)之一，明確提出要動員全黨全國全社會力量，強化黨政一把手負總責的責任制，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，深入實施東西部扶貧協(xié)作，用繡花的功夫重點攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務，確保到2020年中國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，讓全國人民同享安穩(wěn)度日比較寬裕的小康生活。

到2020年，中國將在發(fā)展中國家率先全部消除絕對貧困人口。屆時，中國將提前10年實現(xiàn)聯(lián)合國《2030可持續(xù)發(fā)展議程》減貧目標，即貧困人口發(fā)生率降至3%以內(nèi)，在發(fā)展中國家中率先徹底告別貧困時代、徹底告別貧困人口。這意味著中國只用40年左右時間，將世界最大的貧困人口社會，轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜缱畲笠?guī)模的小康社會。

六、中國治貧道路的經(jīng)驗和啟示

回顧歷史，貧困一直是困擾中國的大問題。60多年來，中國貧困經(jīng)歷了普遍貧困、區(qū)域貧困、基本解決貧困、消除社會貧困等多個貧困變化形態(tài)，幾代中國領導人結(jié)合不同的歷史背景和國情實力提出了不同時期的治貧理論與主張，由此不斷創(chuàng)造、豐富和創(chuàng)新了具有中國特色的治貧思想體系。共同富裕是貫穿這個思想體系的核心。

與思想理論的探索相一致，中國政府治貧方略也經(jīng)歷了制度不斷變革、政策不斷改革、方式不斷創(chuàng)新的過程，扶貧的實踐從追求平等、公平的救濟式扶貧到促進區(qū)域發(fā)展、能力提升的開發(fā)式扶貧，再到嵌入國家發(fā)展戰(zhàn)略、推動小康社會建設的綜合性扶貧和攻堅階段精準扶貧、精準脫貧等理念方式的階段性演進。

毫無疑問，中國減貧事業(yè)迄今為止所取得的驕人業(yè)績，向世界證明了中國減貧道路的成功。就成功經(jīng)驗來說，主要是：黨的領導政治優(yōu)勢和中國特色社會主義制度優(yōu)勢，是扶貧事業(yè)取得輝煌成就的根本保證；合理體制保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，是不斷推進扶貧脫貧的基礎條件；堅持政府主導、科學制定規(guī)劃，是穩(wěn)妥推進扶貧事業(yè)的基本方法；調(diào)整完善幫扶方式、激發(fā)內(nèi)生動力，是脫貧可持續(xù)的重要保障。結(jié)合突出業(yè)績和脫貧攻堅的經(jīng)驗，中國治貧之路對世界減貧事業(yè)具有三重啟示。

啟示之一：選擇一條適合自己國情的道路。中國選擇的是中國特色社會主義道路，目標是消除貧困，走向共同富裕。堅持公有制為主體是社會主義的本質(zhì)特征之一，也是社會主義制度的一大優(yōu)勢，這是中國各族人民共享發(fā)展成果的制度性保證。中國共產(chǎn)黨領導的政治制度的特殊優(yōu)勢，就在于能把任務落實到基層，徹底根除貧困，這是中國之所以能取得舉世矚目減貧成就的根本保證。

啟示之二：把發(fā)展基點放在“以人民為中心”。僅有經(jīng)濟高增長并不能自動地解決收入不平等性和貧困問題，不公平的經(jīng)濟增長反而抑制了人們享受發(fā)展成果的機會。中國共產(chǎn)黨始終把實現(xiàn)全體人民共同富裕作為使命，有適時關切民瘼和回應社會矛盾的基因，能夠不斷沖破利益固化的藩籬，注重將發(fā)展成果與民眾共享，能夠使中國發(fā)展體現(xiàn)出效率與公平的兼顧，不斷減少貧困人口。

啟示之三：處理好改革開放與獨立自主的關系。中國是世界上最大的發(fā)展中國家，一度是貧困人口比重最高的國家之一。40年前我們堅持改革開放，既不閉關鎖國，亦不盲目照搬別國經(jīng)驗，保持經(jīng)濟快速增長，不斷出臺有利于貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策，從而為大規(guī)模減貧奠定了基礎、提供了條件。

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責任編輯：李蕊