李曉光，郝生躍，任 旭

（北京交通大學經(jīng)濟管理學院，北京100044）

一、引 言

PPP項目實踐中出現(xiàn)公私雙方合作達不到預(yù)期目標甚至失敗[1]，其根本原因是控制權(quán)的配置問題[2]。PPP模式發(fā)揮優(yōu)勢要以項目控制權(quán)的讓渡為前提[3]，合理的控制權(quán)配置是提高合作效率進而改善項目績效的必要條件。PPP項目是臨時性的契約型組織[4]，政府通常通過契約條款向社會資本適度讓渡控制權(quán)，改善公私部門合作效率，提升項目績效。由此可見，契約治理、PPP項目公司控制權(quán)配置及項目績效之間存在關(guān)系，但其作用機理顯得隱晦不明，鮮有學者量化分析契約治理與控制權(quán)配置的關(guān)系[5]。而探究契約治理對PPP項目控制權(quán)的影響是對項目績效研究的極大補充[6]。鑒于此，本文試圖開發(fā)PPP項目控制權(quán)配置量表，構(gòu)建PPP項目的契約治理、控制權(quán)配置與項目績效三者之間的結(jié)構(gòu)方程模型，分析其相互作用關(guān)系。

二、理論基礎(chǔ)與研究假設(shè)

(一)概念框架

1.契約治理

契約是定義權(quán)、責、利的書面協(xié)議[7]，是限制機會主義和維護合作的治理機制。項目契約內(nèi)容涉及項目變更、支付、爭端處理及績效的條款，這些條款被稱之為契約治理。Schepker（2014）等人將契約治理的功能分為三個維度：控制性、協(xié)調(diào)性、柔性[8]。

契約控制通過澄清簽約各方的權(quán)利和義務(wù)以保障締約方之間的關(guān)系，通過監(jiān)督檢查和懲罰條款來遏制潛在的機會主義和控制交易風險。契約協(xié)調(diào)是管理締約方之間相互依賴和連接不同參與方完成集體目標的過程。由于預(yù)見環(huán)境突變的能力有限，且PPP項目通常具有復雜性和不確定性的特點，因此強調(diào)契約柔性在PPP項目中尤為重要[9]。

2.控制權(quán)

控制權(quán)是一個復雜的概念，具有多種解釋，情境依賴性強。周其仁認為，控制權(quán)是排它性地對企業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)營、決策的主導權(quán)[10]。不完全契約理論（GHM）[11-12]中將控制權(quán)劃分為：特定控制權(quán)和剩余控制權(quán)。特定控制權(quán)是指在合約中被明確規(guī)定的權(quán)利，而沒有被明確規(guī)定的權(quán)利就是剩余控制權(quán)。上述控制權(quán)的定義通常以一般意義上的企業(yè)控制權(quán)為研究主體，而PPP項目的控制權(quán)是企業(yè)控制權(quán)在項目中的具體表現(xiàn)[13]，伴隨PPP項目公司的成立而產(chǎn)生。PPP項目控制權(quán)是項目各方參與主體對為實現(xiàn)效益最大化而投入的資源（自然資源、社會資源、經(jīng)濟資源、人力資源和技術(shù)資源等）的控制權(quán)集合，其結(jié)構(gòu)包括契約中對投入的資源的實質(zhì)控制權(quán)（如資本所有權(quán)、經(jīng)營決策權(quán)、管理權(quán)等）和在項目實施中的剩余控制權(quán)（如經(jīng)營決策權(quán)、管理權(quán)、收益分配權(quán)）。

學術(shù)界在PPP項目控制權(quán)的維度研究方面仍處于探索階段，尚無成熟的劃分方法。多數(shù)研究仍停留在將控制權(quán)視為可配置的單一權(quán)力（束）[14]，通過增補和完善不完全契約理論博弈模型以貼合PPP項目特征[15]，或探究成功PPP項目案例來研究其在公私部門間的配置原則，但均未觸及實際PPP項目中的控制權(quán)，對管理實踐指導有限。近年來，隨著決策權(quán)利集合被描述為PPP項目的控制權(quán)，這為劃分PPP項目控制權(quán)維度提供了可能。

本文擬借鑒學界已識別出的PPP項目控制權(quán)決策權(quán)束，在考慮向社會資本讓渡控制權(quán)對項目績效影響程度及PPP項目獨有特征的前提下，將其控制權(quán)劃分為運營管理控制權(quán)、再談判控制權(quán)、產(chǎn)品（服務(wù)）定價控制權(quán)、特許經(jīng)營期控制權(quán)和收益分配控制權(quán)。

3.績效

早期項目績效的核心指標主要是工期、成本和質(zhì)量。隨著項目成功和項目成功關(guān)鍵因素（CSFs）的出現(xiàn)，學界開始認可衡量項目績效的目的是提高項目成功，試圖發(fā)現(xiàn)一套完善的項目成功評價指標體系[16]。雖然，學術(shù)界對項目成功的構(gòu)成尚未達成共識[17-18]，但項目成功的關(guān)注點已擴大到包含利益相關(guān)者的關(guān)系、影響項目成功的關(guān)鍵因素的過程行為[19]。由此，項目成功概念框架可概括為：用于判斷項目管理（運營）結(jié)果達到預(yù)定的標準和為了實現(xiàn)項目成功，而在項目實施的過程中針對項目成功關(guān)鍵因素（CSFs）做相應(yīng)努力。依據(jù)此概念，項目績效應(yīng)當是“結(jié)果”與“過程”的統(tǒng)一體。

PPP項目有著滿足多個利益相關(guān)者的動態(tài)發(fā)展長期過程，有效的過程管理是使利益相關(guān)者滿意的必要因素，同時也是PPP項目成功的必要因素。因此，PPP項目的績效評價不僅要關(guān)注反映項目結(jié)果成功的指標，還要關(guān)注反映過程管理成功的指標。

（二）研究假設(shè)

1.契約治理與PPP項目控制權(quán)配置關(guān)系

契約的控制功能通過在契約中簽訂詳細的監(jiān)督檢查和懲罰措施，來遏制公私雙方的機會主義，降低交易風險，保障投資的安全。例如，它涉及的契約條款有：終止權(quán)利、監(jiān)督檢查、制裁和懲罰[20]。這些條款強調(diào)那些能夠被客觀監(jiān)控和度量的結(jié)果，這使得檢測違約容易許多。因此，契約控制可能會激勵公私雙方的合規(guī)行為，并迫使公私雙方集中更多的時間和精力履行契約義務(wù)，以避免違約和貨幣賠償。契約嚴格的控制功能增加了公私雙方尋求單邊利益的機會主義成本，遏制了投機動機，促進雙方推動交易的行動動機，可以保證社會資本滿足企業(yè)的激勵相容條件，促使社會資本選擇較低的自利性投入和較高的公益性投入[21]，總體上增加項目的專用性投資，進而獲得更多的控制權(quán)。

契約的協(xié)調(diào)功能通過對各方權(quán)責利的劃分實現(xiàn)勞動分工，以及規(guī)定過程導向的監(jiān)督條款、安排項目進度計劃和簡化決策過程，并且防止達成目標的分歧。契約協(xié)調(diào)的目的是減少誤解，構(gòu)建高效協(xié)作方法以及明確各方的角色和責任。契約協(xié)調(diào)涉及的條款有：角色和責任描述、監(jiān)控過程而不是結(jié)果，任務(wù)分配、促進溝通的方法、信息共享。公私部門在契約談判期間通過公平、對等的溝通交流，了解并熟悉彼此的能力優(yōu)勢（如公共部門擅長政策調(diào)整，社會資本擅長融資、建設(shè)、運營管理等）及關(guān)注焦點（如公共部門強調(diào)項目的安全性、持續(xù)性和公眾滿意度，社會資本關(guān)心政策穩(wěn)定、融資成本、經(jīng)營現(xiàn)金流等），明確雙方在PPP項目中扮演的角色和承擔的責任，建立起穩(wěn)固的信賴和依賴關(guān)系，有利于公私雙方明確權(quán)利、義務(wù)邊界。契約的高協(xié)調(diào)性有助于減少相互誤解，激勵社會資本增加專用性投資，獲得更多的控制權(quán)并有效利用其專業(yè)特長進行決策。

契約的柔性功能是公私雙方在對未來項目環(huán)境變化預(yù)測的基礎(chǔ)上，通過在契約中設(shè)置或然條款規(guī)定雙方在未來可能情況下可以采取的行動方案。契約柔性描述了締約雙方認可的容忍區(qū)，并提供指導方針或程序來處理突發(fā)事件。例如，柔性條款涉及：處理分歧和市場、成本及法律變動的程序，應(yīng)對不可抗力的策略，或者風險分擔的途徑。契約柔性是至關(guān)重要的，因為缺乏應(yīng)急柔性，會使得契約過于僵硬，而無法發(fā)揮出有效治理機制的作用。不完全契約理論認為，契約中不單要明確界定特定控制權(quán)，還要對剩余控制權(quán)的分配機制進行安排?；蛴惺录l(fā)生在較長的經(jīng)營期，社會資本對或有事件的信息掌控更為全面，其管理和運營水平也較公共部門更為專業(yè)。在特許經(jīng)營契約中設(shè)置靈活合理的再談判、價格、特許經(jīng)營期及收益分配的動態(tài)調(diào)節(jié)措施，對減輕項目不確定性、保障風險在公私雙方之間的公平分擔有著重要意義。

基于上述分析，提出研究假設(shè)：

假設(shè)1：契約控制性對社會資本的控制權(quán)具有正向作用。

分假設(shè)1：契約控制性對社會資本的運營管理控制權(quán)（H1a）/再談判控制權(quán)（H1b）/產(chǎn)品(服務(wù))定價控制權(quán)（H1c）/特許經(jīng)營期控制權(quán)（H1d）/收益分配控制權(quán)（H1e）具有正向作用。

假設(shè)2：契約協(xié)調(diào)性對社會資本的控制權(quán)具有正向作用。

分假設(shè)2：契約協(xié)調(diào)性對社會資本的運營管理控制權(quán)（H2a）/再談判控制權(quán)（H2b）/產(chǎn)品(服務(wù))定價控制權(quán)（H2c）/特許經(jīng)營期控制權(quán)（H2d）/收益分配控制權(quán)（H2e）具有正向作用。

假設(shè)3：契約柔性對社會資本的控制權(quán)具有正向作用。

分假設(shè)3：契約柔性對社會資本的運營管理控制權(quán)（H3a）/再談判控制權(quán)（H3b）/產(chǎn)品(服務(wù))定價控制權(quán)（H3c）/特許經(jīng)營期控制權(quán)（H3d）/收益分配控制權(quán)（H3e）具有正向作用。

2.控制權(quán)配置與PPP項目績效關(guān)系

PPP契約中約定的控制權(quán)的配置結(jié)果，微觀上影響公私部門各自風險分擔的大小，宏觀上影響項目效率的高低。合理的控制權(quán)配置是PPP項目獲得成功的驅(qū)動因素，政府適當讓渡控制權(quán)將使私營部門獲得可以接受的利潤進而產(chǎn)生激勵作用，提高項目的績效。

在PPP項目中，運營期要比建設(shè)期長許多，雖然鮮有文獻研究運營期的風險，但它們要比傳統(tǒng)公共項目建設(shè)階段的風險重要的多。當PPP項目進入運營階段時，運營和設(shè)施管理至關(guān)重要，有效的運營和設(shè)備管理可以促進PPP項目的效率。社會資本相較于公共部門，其運營維護和風險管理的能力更強，而運營維護控制水平和風險管理水平則是影響控制權(quán)配置的重要因素。PPP項目控制權(quán)的配置應(yīng)該與主體承擔風險的能力相匹配，由社會資本掌握運營管理的控制權(quán)更有利于項目成功。許多有關(guān)公私合伙制的文獻都認為，由社會資本負責項目的運營和維護能有效縮減支出，提高項目績效。Martinez和Walton（2015）實證研究美國高速公路PPP項目表明，將運營管理權(quán)完整移交社會資本，會激勵社會資本通盤考慮項目的全生命周期來設(shè)計、建造和運營維護，從而使得高速公路在運營和維護階段的成本節(jié)約效率顯著提升，每英里支出平均下降60%，這無疑有效改善了PPP項目的績效[22]。

特許契約的天然不完備性和漫長的特許期中出現(xiàn)的不可預(yù)見事件，使得不可能設(shè)計出針對全部風險和不確定性的處理方案[23]。當項目運營中發(fā)生契約中未考慮的風險事件，并可能對項目未來持續(xù)穩(wěn)定地運營造成嚴重影響時，社會資本啟動再談判，重新調(diào)整風險分擔、特許經(jīng)營期、產(chǎn)品（服務(wù)）價格及收益分配的方案，有可能避免項目失敗的風險。

基于上述分析，提出假設(shè)4：社會資本的控制權(quán)對項目績效具有正向作用。

分假設(shè)4：社會資本的運營管理控制權(quán)（H4a）/再談判控制權(quán)（H4b）/產(chǎn)品(服務(wù))定價控制權(quán)（H4c）/特許經(jīng)營期控制權(quán)（H4d）/收益分配控制權(quán)（H4e）對項目績效具有正向作用。

基于研究假設(shè)的提出，本文的研究概念模型，如圖1所示。

圖1 PPP項目契約治理、控制權(quán)配置與項目績效概念模型

三、研究設(shè)計與研究方法

（一）樣本選擇與數(shù)據(jù)收集

本研究采用結(jié)構(gòu)方程模型的方法對所提假設(shè)進行驗證。本研究的調(diào)查問卷數(shù)據(jù)主要向大型建筑企業(yè)中參與過PPP項目的管理者、主流PPP項目咨詢機構(gòu)人員、國內(nèi)主要參與PPP項目投資的金融機構(gòu)人員發(fā)放，共發(fā)問卷337份，篩選后有效問卷248份，滿足模型檢驗條件，問卷內(nèi)容見表1。

表1 變量及信度效度檢驗

（二）變量及其度量

目前鮮有PPP項目控制權(quán)測量量表。本文借鑒王守清、伍迪[24-25]等學者識別出的PPP項目控制權(quán)決策權(quán)束，結(jié)合訪談，從運營管理、再談判、產(chǎn)品（服務(wù)）定價、特許經(jīng)營期和收益分配五個維度設(shè)計控制權(quán)的測量量表。初始測量量表形成后，本研究團隊就各變量的測量題項逐條研討其合理性、有效性、語言準確性等，經(jīng)過三輪研討，對初始量表做了冗余題項刪除和語言修改。為盡量避免因語言表述或?qū)I(yè)術(shù)語不易理解等情況導致誤答，向總承包商、金融機構(gòu)、運營單位、咨詢機構(gòu)等小規(guī)模發(fā)放問卷進行預(yù)答，進一步修改完善問卷，形成最終調(diào)查問卷。

對于PPP項目的契約治理和項目績效的測度，為確保測量量表的信度與效度，本文盡可能在借鑒已有成熟量表的基礎(chǔ)上，考慮PPP項目的獨特性，修改并完善了測量量表。契約治理量表主要參考Quanji Z（2017）[26]等人的研究成果，并根據(jù)PPP項目的管理實際，從契約控制、契約協(xié)調(diào)、契約柔性三個維度確定了適合PPP項目的契約治理量表。項目績效測量量表主要參考鄧嬌嬌[27]的研究成果，從過程管理和項目結(jié)果兩個維度確定了PPP項目的績效量表。本文采用Likert 5級量表衡量PPP項目的契約治理、控制權(quán)配置和項目績效三個變量，選項及分值依次為：“完全不認同”1分、“不認同”2分，“一般認同”3分、“比較認同”4分，“完全認同”5分。

本文以Cronbach'sα作為信度的測量指標，根據(jù)分析結(jié)果刪除了控制權(quán)量表中運營管理控制權(quán)維度下題項“OCR3：我們參與項目運營標準(如服務(wù)內(nèi)容、生產(chǎn)規(guī)模或服務(wù)能力、技術(shù)標準、質(zhì)量、安全等)的制定”，特許經(jīng)營期控制權(quán)維度下題項“TCR4：我們參與項目運營標準(如服務(wù)內(nèi)容、生產(chǎn)規(guī)模或服務(wù)能力、技術(shù)標準、質(zhì)量、安全等)的制定”，最終的量表Cronbach'sα值都顯著大于0.7(最小為0.866)，刪除該項后α值都小于原量表的α值，模型量表信度較高。

本文量表內(nèi)容經(jīng)過細致的文獻整理分析和專家反復研討，可視為其內(nèi)容效度和效標效度良好。本研究各潛變量的KMO值均大于判斷標準0.7，符合做因子分析的條件。根據(jù)Amos 21.0對結(jié)構(gòu)方程模型的分析結(jié)果，模型擬合優(yōu)度如表1所示，幾乎所有擬合指標均落入“良好”區(qū)間，模型擬合優(yōu)度可以接受。

四、模型的假設(shè)檢驗與結(jié)果討論

契約控制性和PPP項目控制權(quán)配置的作用關(guān)系。從表2可知：假設(shè)H1a、H1b、H1c、H1d及H1e的P值均顯著，通過驗證。這表明，契約控制性對社會資本的運營管理、再談判、產(chǎn)品(服務(wù))定價、特許經(jīng)營期及收益分配的控制權(quán)均具有正向作用。

契約協(xié)調(diào)性和PPP項目控制權(quán)配置的作用關(guān)系。從表2可知：假設(shè)H2a的P值顯著，通過驗證。這表明，契約協(xié)調(diào)性對社會資本的運營管理控制權(quán)具有正向作用。假設(shè)H2b、H2c、H2d及H2e的標準化路徑系數(shù)均為負值，與原假設(shè)的正向關(guān)系不符，不能通過假設(shè)檢驗。但值得注意的是，假設(shè)H2b、H2c、H2d及H2e的P值均顯著，這表明，契約協(xié)調(diào)性與再談判、產(chǎn)品(服務(wù))定價、特許經(jīng)營期及收益分配的控制權(quán)之間具有負向作用關(guān)系。

筆者與受訪者的后續(xù)訪談發(fā)現(xiàn)，實證結(jié)果與原假設(shè)相反的可能原因在于：在契約談判階段受制于公共部門的強勢，社會資本常懷有“秋后算賬”的機會主義思想，雙方溝通不夠充分，簽訂的契約漏洞較多。

因而，實際履約過程中往往會發(fā)生契約中未協(xié)調(diào)一致的事件，社會資本為了防止經(jīng)營損失，通常會向公共部門施加壓力發(fā)起再談判，爭取價格、特許經(jīng)營期及收益分配的調(diào)整，以修正其所簽署的不公平條款。

此外，目前大多數(shù)PPP項目都為準經(jīng)營性或非經(jīng)營性項目，很大程度上依賴于政府付費能力和意愿。在PPP項目法尚未訂立的情況下，地方政府在某些項目中的確存在一些履約瑕疵，這可能容易引發(fā)雙方目標的不一致，加強了社會資本爭奪利益調(diào)整控制權(quán)的意愿。

契約柔性和PPP項目控制權(quán)配置的作用關(guān)系。從表2可知：假設(shè)H3a、H3b、H3c、H3d及H3e的P值均顯著，通過驗證。這表明，契約柔性對社會資本的運營管理、再談判、產(chǎn)品（服務(wù)）定價、特許經(jīng)營期及收益分配的控制權(quán)均具有正向作用。

PPP項目控制權(quán)配置與項目績效的作用關(guān)系。從表2可知：假設(shè)H4a、H4b、H4c及H4e的 P值均顯著，通過驗證。這表明，公共部門向社會資本讓渡運營管理、再談判、產(chǎn)品（服務(wù)）定價及收益分配的控制權(quán)對PPP項目績效具有正向作用；假設(shè)H4d的P值大于0.05，不能通過假設(shè)驗證。該假設(shè)未通過的主要原因是：我國的PPP項目大部分由政府發(fā)起，投標前項目的特許經(jīng)營期就已確定，社會資本幾乎不參與特許經(jīng)營期的確定。后續(xù)跟蹤訪談發(fā)現(xiàn)，對于因變更（政策、法律、最低需求等）導致社會資本損失的，為避免因影響融資安排而發(fā)生額外融資成本，一般由政府直接予以補償，如涉及運營成本變化的則通過調(diào)整服務(wù)費（定價調(diào)整）實現(xiàn)，特許經(jīng)營期通常不做調(diào)整。對于不可抗力造成社會資本損失的，再談判時也常通過調(diào)整服務(wù)費或直接補償?shù)男问接枰匝a償。部分PPP契約中，雖然規(guī)定了政府對社會資本因發(fā)生上述事件而增加的融資成本通過延長運營期的方式補償，但對于社會資本而言，政府直接補償或調(diào)整產(chǎn)品（服務(wù)）定價的風險可控性更強，也更有利于社會資本按期實現(xiàn)預(yù)定利潤和償還融資成本，在實踐中并沒有嚴格按照契約規(guī)定執(zhí)行。

表2 結(jié)構(gòu)模型路徑分析結(jié)果

五、結(jié)論及建議

（一）結(jié)論

本研究設(shè)計了涵蓋運營管理、再談判、產(chǎn)品(服務(wù))定價、特許經(jīng)營期和收益分配的PPP項目控制權(quán)量表，并構(gòu)建“契約治理—控制權(quán)—項目績效”的結(jié)構(gòu)方程模型實證研究三者間作用關(guān)系。

契約控制性和契約柔性與社會資本的控制權(quán)存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，社會資本的控制權(quán)整體上與項目績效存有正相關(guān)關(guān)系。PPP項目契約中，懲罰、監(jiān)督檢查和控制締約方行為的規(guī)則越完善，公私雙方尋求單邊利益的機會主義成本就越高，則讓渡給社會資本的控制權(quán)越能得到保障；對處理未知事件或爭端的程序性條款越明確，再談判、價格、特許經(jīng)營期及收益分配的動態(tài)調(diào)節(jié)措施越靈活，對項目未來情況留有的容忍度越大，則社會資本獲得的控制權(quán)就越多，進而充分發(fā)揮其信息和專業(yè)優(yōu)勢，提升項目的績效。

契約協(xié)調(diào)性與社會資本的控制權(quán)之間則表現(xiàn)出多元化的作用關(guān)系。具體來說，契約協(xié)調(diào)性與社會資本的運營管理控制權(quán)之間是顯著的正相關(guān)關(guān)系，而與再談判、產(chǎn)品(服務(wù))定價、特許經(jīng)營期和收益分配的控制權(quán)之間均是顯著的負相關(guān)關(guān)系。這說明，PPP項目契約中對公私雙方的角色和責任描述越明晰，社會資本的運營管理控制權(quán)就越能得到保障。雙方在契約中構(gòu)建的協(xié)作機制越完備，雙方在合作中的相互依賴和連接度就越深入，在實現(xiàn)共同目標的過程中行為也越一致。為更有利于發(fā)揮社會資本的運營和管理優(yōu)勢，公共部門也更愿意向其讓渡運營管理控制權(quán)，從而提升了項目績效。相反，公私雙方的角色和責任越明晰、協(xié)作機制越完備，雙方在長期的合作中靈活應(yīng)對法律變更、成本變化的能力就越強，社會資本維護其合法權(quán)益、保障合理利潤的成本就越低。因而，社會資本主觀上同公共部門爭奪再談判、產(chǎn)品(服務(wù))定價、特許經(jīng)營期和收益分配控制權(quán)的意愿有所減弱。

（二）建議

綜合考慮本文的研究結(jié)論以及我國PPP項目的實踐現(xiàn)實，提出以下建議：

1.從“監(jiān)管金字塔”頂端著手，加快PPP立法進程

PPP項目發(fā)揮公私部門伙伴作用的關(guān)鍵在于構(gòu)建相互制衡、責任明晰、信息透明、監(jiān)管有效的體制機制。推進體制機制變革最根本的是要從“監(jiān)管金字塔”頂端著手，加快PPP立法進程。只有從頂層設(shè)計入手，從上至下地推動系統(tǒng)化體制機制革新，使公私部門間形成相互制衡和博弈的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，控制權(quán)得到公平合理的配置和法律保障，才能讓市場真正發(fā)揮出配置資源的決定性作用，才能實現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標，回歸PPP模式創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制的本源。

2.分類放松二次融資限制，充分讓渡運營管理控制權(quán)

鑒于PPP項目提供的產(chǎn)品具備社會公益性，為防止其與社會資本的商業(yè)利益沖突，契約中通常設(shè)置股權(quán)及其它權(quán)益轉(zhuǎn)讓限制條款。然而，中標的社會資本多以施工企業(yè)（施工企業(yè)+金融機構(gòu)）居多，鮮有運營商參與契約談判。因此，為避免項目暫?；蛱崆敖K止，政府應(yīng)放松經(jīng)營性及準經(jīng)營性PPP項目股權(quán)及其它權(quán)益的轉(zhuǎn)讓限制，向社會資本讓渡完整的運營管理控制權(quán)。在公共部門的監(jiān)管下，由社會資本在時機成熟時通過資產(chǎn)證券化、項目債或股權(quán)轉(zhuǎn)讓等結(jié)構(gòu)化融資安排實施二次融資，引入有實力的專業(yè)化運營商，紓解重建設(shè)輕運營可能帶來的公私雙方爭端問題，為公眾提供更專業(yè)化的公共服務(wù)。

3.明晰柔性契約條款，向社會資本方讓渡利益調(diào)整控制權(quán)

PPP項目持續(xù)時間長，當發(fā)生政策法律變更、不可抗力、最低需求等履約條件變化時，公私雙方應(yīng)就繼續(xù)履約條件進行再談判，對風險進行再分擔。而現(xiàn)有PPP項目雖有約定公私雙方共擔風險，但往往落實得不明顯。由于社會資本在建設(shè)和運營管理期持續(xù)投入人力、資金、物資等，對風險再分配更加敏感。如果風險再分配失當，社會資本的履約能力和意愿均會受到影響，最終導致項目無法履約。因此，公共部門應(yīng)當在契約中對不確定性風險留出足夠的彈性和調(diào)整空間，向社會資本適當讓渡利益調(diào)整的控制權(quán)，保障其依照契約合理分配風險和收益，促使PPP項目得以繼續(xù)履約。