徐 建

(浙江大學(xué)光華法學(xué)院,浙江杭州310008)

一、問題的提出

法律的任務(wù)在于幫助人類將正義實(shí)現(xiàn)到其共同生活中[1]442。法律適用的任務(wù)則在于探討法律的意旨,并將之適用到具體的案件,以將正義實(shí)現(xiàn)到人類的共同生活上來。在行政法領(lǐng)域,行政法適用的本質(zhì)是法規(guī)范在個(gè)案中的具體化,在理論上可以將其提煉為“個(gè)案規(guī)范”的適用框架[2]93-94。在法律適用“眼光流轉(zhuǎn)往返于事實(shí)與規(guī)范之間”的過程中,無論是行政主體對行政法律規(guī)范的含義進(jìn)行探求和說明,還是法院進(jìn)行司法審查,法律方法都是一個(gè)關(guān)鍵而備受爭議的問題。時(shí)常有學(xué)者發(fā)出警示,認(rèn)為過度強(qiáng)調(diào)法律方法會(huì)有與法治形成緊張關(guān)系的可能[3]。亦有學(xué)者研究指出,對于以上這種憂慮的核心主張?jiān)谟?法律方法是價(jià)值上中立的工具,如果擁有不同價(jià)值傾向的主體過度使用它,就會(huì)銷蝕法治的支柱——法的安定性[4]。果真如此嗎?對此,本文并非要通過學(xué)理的討論來直接回應(yīng)這種觀點(diǎn),而是嘗試通過更具象的視角來觀察與分析,透過目的性擴(kuò)張這一方法在個(gè)案中適用的邏輯與限度的討論來說明其作為具有實(shí)現(xiàn)規(guī)范意旨價(jià)值取向的技術(shù)手段所具有的價(jià)值。

目的性擴(kuò)張,系指對法律文義所未涵蓋的某一類型,由于立法者之疏忽,未將之包括在內(nèi),為貫徹規(guī)范意旨,乃將該類型包括在該法律適用范圍內(nèi)之漏洞補(bǔ)充方法而言[5]203。其得以適用的背景在于變化快捷的社會(huì)不斷出現(xiàn)亟待解決的新的法律問題,而其中有許多都是法律沒有做出規(guī)定的[6]357。長期以來這一點(diǎn)已成為公認(rèn)的事實(shí)。處于轉(zhuǎn)型期的中國亦正處于這一背景,社會(huì)深刻變革、技術(shù)飛速發(fā)展,特別是在行政法領(lǐng)域,沒有作出規(guī)定的法律問題大量存在且不斷涌現(xiàn),法律適用中難免出現(xiàn)漏洞。然而,傳統(tǒng)行政法上并不承認(rèn)行政機(jī)關(guān)、法院有法的漏洞補(bǔ)充權(quán)。但是,如果簡單地否定行政機(jī)關(guān)、法院法律漏洞補(bǔ)充的權(quán)限,又有何種更好的方法解決行政機(jī)關(guān)和法院面對的個(gè)案?又何以應(yīng)對在社會(huì)轉(zhuǎn)型期相關(guān)利益格局變動(dòng)調(diào)整、立法相對滯后的情況下,迫切需要依據(jù)現(xiàn)有規(guī)范來處理矛盾糾紛的現(xiàn)實(shí)需求?顯然,學(xué)理的齟齬與制度的踟躇并不能阻止實(shí)踐先行給出答案。本文的討論與分析,是基于理論與實(shí)踐的進(jìn)一步探索。

本文所分析的案例樣本是上海市首例“順風(fēng)車”行政處罰案件*筆者在“中國裁判文書網(wǎng)”以“順風(fēng)車”“私人小客車合乘”“出租汽車”等為全文檢索關(guān)鍵詞,在行政案件中進(jìn)行檢索,裁判日期最早的終審案件即是本文所討論的案件,案號(hào)為上海市第二中級人民法院(2017)滬2行終29號(hào);此案件一審案號(hào)為上海市寶山區(qū)人民法院(2016)滬113行初170號(hào)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2016〕58號(hào))中這樣表述:“私人小客車合乘,也稱為拼車、順風(fēng)車,是由合乘服務(wù)提供者事先發(fā)布出行信息,出行線路相同的人選擇乘坐合乘服務(wù)提供者的小客車、分?jǐn)偛糠殖鲂谐杀净蛎赓M(fèi)互助的共享出行方式?！辫b于國務(wù)院文件的表述以及大眾普遍使用和接受的概念,且為了表達(dá)的簡便,本文均以“順風(fēng)車”來表述“私人小客車合乘”,與“網(wǎng)約車”“巡游車”并列使用。。之所以選擇這個(gè)案件,是因?yàn)槠浠谌缦虑榫爸?(1)社會(huì)中出現(xiàn)一種新生事物,并且這一新生事物已為普通大眾所接受;(2)現(xiàn)有法律中沒有針對這一新生事物的規(guī)范,并且針對該新生事物的規(guī)范尚未出臺(tái)或尚在醞釀制定之中;(3)因行政機(jī)關(guān)對這一新生事物的管理而引發(fā)爭議和糾紛,法院要對行政機(jī)關(guān)被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查并依法作出正義的裁判。與本文所討論的順風(fēng)車第一案相比,早在2015年發(fā)生的全國“專車第一案”情景類似但卻引發(fā)了更為廣泛的輿論影響*濟(jì)南滴滴專車司機(jī)陳超被認(rèn)定開黑車罰款2萬元后,因不服起訴客運(yùn)管理中心。2015年4月15日,這起被稱為“專車第一案”的案件在濟(jì)南法院開庭審理,其中被告的行政主體資格和行政權(quán)限成為雙方爭議焦點(diǎn)。專車是非之爭由來已久,上升到訴訟層面的尚此一例,盡管此案是專車處罰行政訴訟之個(gè)案,但這極有可能成為專車之爭的分水嶺,也是“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)模式迎接挑戰(zhàn)的一塊試金石。也正因如此,它廣受關(guān)注。參見百度百科詞條“全國專車第一案”:https:∥baike.baidu.com/item/%E5%85%A8%E5%9B%BD%E4%B8%93%E8%BD%A6%E7%AC%AC%E4%B8%80%E6%A1%88/17516270?fr=aladdin。相關(guān)媒體報(bào)道可見人民網(wǎng):《“專車第一案”車主:這是一次撞擊》,http:∥legal.people.com.cn/n/2015/0317/c188502-26702685.html;《“專車第一案”車主陳超勝訴曾歷經(jīng)四次延期》,http:∥news.sohu.com/20161231/n477446757.shtml。以上網(wǎng)頁最后訪問時(shí)間均為2018年1月15日。?！皩＼嚨谝话浮睔v時(shí)一年多,經(jīng)歷四度延期后,法院最終在一審判決中考慮“網(wǎng)約車”這種共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的背景,撤銷被告濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理服務(wù)中心作出的行政處罰決定,而此時(shí)交通運(yùn)輸部聯(lián)合七部門聯(lián)合制定的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》已經(jīng)頒布實(shí)施*該案一審判決中,法院認(rèn)為:“在本案當(dāng)中,我們既要依據(jù)現(xiàn)行有效的法律規(guī)定審查被訴行政行為的合法性,以體現(xiàn)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性,同時(shí)也要充分考慮科技進(jìn)步激發(fā)的社會(huì)需求、市場創(chuàng)新等相關(guān)因素,作出既符合依法行政的當(dāng)下要求,又為未來的社會(huì)發(fā)展和法律變化留有適度空間的司法判斷?！眳⒁婈惓c濟(jì)南市城市公共客運(yùn)管理服務(wù)中心行政其他一審行政判決書,案號(hào):山東省濟(jì)南市市中區(qū)人民法院(2015)市行初字第29號(hào)。。有學(xué)者評價(jià)其體現(xiàn)了我國“立法型的法律適用”特點(diǎn),不難看出其中法院的尷尬與困境。面對同樣的情形,在本文討論的案件中,是否意味著法院除了等待針對新生事物的法律規(guī)范的誕生之外,不具有有效的工具或技術(shù)手段來實(shí)現(xiàn)個(gè)案的公正裁判?

鑒于上述問題的思考,本文以近年來“互聯(lián)網(wǎng)+”與傳統(tǒng)行業(yè)融合產(chǎn)生的新生事物——順風(fēng)車為考察場域,通過對上海市首例“順風(fēng)車”行政處罰案件的分析來呈現(xiàn)目的性擴(kuò)張適用的邏輯。適用空間、適用條件、適用技術(shù)構(gòu)成其適用邏輯的三個(gè)普遍性問題。目的性擴(kuò)張的適用能夠?yàn)椤绊橈L(fēng)車”案提供更妥當(dāng)?shù)牟门新窂?。同時(shí),沿著目的性擴(kuò)張的適用邏輯過程,其適用必須具有限度,應(yīng)受法律保留原則以及法安定性原則等的限制,本文嘗試從依法行政的合法性限度和個(gè)案取向的效果限度加以觀察。作為法律適用中的一種方法或技術(shù)手段,目的性擴(kuò)張是一種基于實(shí)在法平臺(tái)和個(gè)案展開方式,在立法目的實(shí)現(xiàn)價(jià)值導(dǎo)控下,通過精致化和可操作的方式去逐步實(shí)現(xiàn)正義的理性論證手段。這是其價(jià)值與意義所在。

二、“順風(fēng)車”案的審視

(一)案情概要

2016年7月18日,被告上海市寶山區(qū)建設(shè)和交通委員會(huì)交通執(zhí)法大隊(duì)(以下簡稱“寶山交通執(zhí)法大隊(duì)”)在本區(qū)同濟(jì)路水產(chǎn)路北側(cè)檢查時(shí),發(fā)現(xiàn)原告謝金國駕駛浙F牌號(hào)的小客車(該車輛無上海市出租車汽車營運(yùn)證)搭載一名不相識(shí)男性乘客,隨即依法立案進(jìn)行詢問、調(diào)查。經(jīng)查,乘客與原告謝金國均系通過嘀嗒拼車平臺(tái)發(fā)布出行信息與承接業(yè)務(wù)。2016年9月13日,被告寶山交通執(zhí)法大隊(duì)對原告謝金國作出行政處罰聽證告知,謝金國未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)要求聽證。2016年9月22日,被告寶山交通執(zhí)法大隊(duì)根據(jù)查明的事實(shí),作出行政處罰決定,認(rèn)定謝金國于2016年7月18日在寶山區(qū)同濟(jì)路水產(chǎn)路北側(cè)實(shí)施了擅自從事非法客運(yùn)活動(dòng)被查獲且有存在安全隱患(第2次)的行為,違反了《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)第14條第4款的規(guī)定,根據(jù)《條例》第49條第1款的規(guī)定,決定給予謝金國罰款人民幣3萬元的行政處罰。2016年1月13日,謝金國不服,遂訴至法院,請求判令撤銷上述行政處罰決定。2016年11月28日一審法院認(rèn)定該行政處罰認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確,量罰適當(dāng),駁回謝金國的訴訟請求。2017年3月17日,二審法院判決維持一審原判。

本案中原告與被告的爭議焦點(diǎn)主要在于,原告謝金國的行為是否構(gòu)成出租汽車非法客運(yùn)(擅自從事出租汽車經(jīng)營)活動(dòng)?；卮疬@一爭議焦點(diǎn)的關(guān)鍵問題是:原告辯稱的其行為“屬于《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2016〕58號(hào),以下簡稱“58號(hào)文”)中的私人小客車合乘,也稱拼車、順風(fēng)車”是否成立,對該行為性質(zhì)如何評價(jià),能否以《條例》作為依據(jù)對其作出行政處罰。

(二)裁判思路及評釋

針對案件的爭議焦點(diǎn),一審、二審法院分別作出裁判說理*一審法院認(rèn)為,“謝金國的上述行為屬于按照乘客意愿提供運(yùn)送服務(wù)并收取費(fèi)用,構(gòu)成擅自從事出租汽車經(jīng)營活動(dòng),違反了《條例》第14條第4款的規(guī)定”,“本案系由乘客率先發(fā)布出行需求,謝金國再根據(jù)出行線路等選擇承接載客業(yè)務(wù),并非58號(hào)文規(guī)定的私人小客車合乘,故對謝金國的該訴稱意見,不予采納”;二審法院認(rèn)為,“本案的主要爭議在于上訴人非法客運(yùn)的事實(shí)是否成立。根據(jù)被上訴人提供的證據(jù)來看,與上訴人并不相識(shí)的乘客通過嘀嗒叫車平臺(tái)發(fā)布出行需求,上訴人與乘客取得聯(lián)系,接送其前往目的地并收取費(fèi)用,該行為符合《條例》第2條第2款的定義,屬于客運(yùn)服務(wù)”,“即使依據(jù)被訴行政處罰決定作出后出臺(tái)的58號(hào)文以及本市有關(guān)私人小客車合乘出行的規(guī)定,上訴人的行為也不符合‘合乘出行’的要求”。。細(xì)酌法院的裁判說理,可以對其做出以下整理:

首先,法院裁判說理中蘊(yùn)含的整體邏輯構(gòu)成是法律—事實(shí)—法律,整體上這是一個(gè)演繹的邏輯思路。法院對被告做出處罰決定的依據(jù)是以《條例》的第2條作為邏輯起點(diǎn),也是其邏輯結(jié)構(gòu)的大前提,進(jìn)而在對具體案件事實(shí)認(rèn)定的基礎(chǔ)上,將事實(shí)對應(yīng)法條中的構(gòu)成要素(小前提),通過法律解釋完成該法條的適用任務(wù),推導(dǎo)出原告行為屬于《條例》的規(guī)范范圍,從而得出原告行為違反《條例》第14條第4款的結(jié)論。

其次,一審、二審法院均將論證重點(diǎn)放在其邏輯結(jié)構(gòu)的小前提上,即《條例》第2條第2款的適用。這是裁判論證成立的邏輯基礎(chǔ)。法院的論證分為兩步。第一步,《條例》第2條第2款規(guī)定:“客運(yùn)服務(wù)是指按照乘客意愿提供運(yùn)送服務(wù),并且按照里程和時(shí)間收費(fèi)的出租汽車經(jīng)營活動(dòng)?！贝丝罘l是對《條例》第2條第1款中“出租汽車”定義條款中“客運(yùn)服務(wù)”的解釋條款。法院從該款中提取兩個(gè)關(guān)鍵構(gòu)成要件:(1)“按照乘客意愿提供運(yùn)送服務(wù)”;(2)“按照里程和時(shí)間收費(fèi)”。對于這兩個(gè)構(gòu)成要件,通過法律解釋,既有認(rèn)定的事實(shí)已經(jīng)能夠滿足要求。結(jié)合第1款的規(guī)定,“本條例所稱的出租汽車,是指按照乘客和用戶意愿提供客運(yùn)服務(wù)或者車輛租賃服務(wù)的客車”,由此,法院完成第一步論證,得出一個(gè)隱含的結(jié)論:原告行為屬于“客運(yùn)服務(wù)”,其行為屬于《條例》規(guī)范范圍。第二步,法院則結(jié)合58號(hào)文關(guān)于順風(fēng)車的定義,認(rèn)定原告行為不符合“合乘出行”的要求。

基于以上裁判思路,法院認(rèn)定被告作出的行政處罰“適用法律正確”。然而,通過對法院裁判思路和邏輯的進(jìn)一步剖析,可以發(fā)現(xiàn)其中存在諸多值得商榷之處。首先,行政機(jī)關(guān)作出行政處罰合法的基礎(chǔ)是正確適用法律,即原告行為屬于《條例》的規(guī)范違反,然而無論是行政機(jī)關(guān)還是法院,對《條例》第2條的適用均無法充分論證這一點(diǎn)?！稐l例》第2條是整部法規(guī)位于“總則”部分的對“出租汽車”的定義條款,其效力應(yīng)及于整部法規(guī)。結(jié)合《條例》的各章和全部條文體系解釋,可以確定第2條第1款是描述性定義條款,重在提示概念的外延,第2條第2、3款是規(guī)定性定義條款,重在確定概念的內(nèi)涵[7]。即第1款在于明確《條例》規(guī)范“出租汽車”的“客運(yùn)服務(wù)”與“車輛租賃服務(wù)”兩種類型,第2、3款在于明確反映“出租汽車”本質(zhì)屬性的內(nèi)涵性特征。結(jié)合本案,如果針對“客運(yùn)服務(wù)”這一規(guī)范類型,將第1、2款合二為一,則會(huì)得出“本條例所稱的出租汽車,是指進(jìn)行按照乘客和用戶意愿提供運(yùn)送服務(wù)并且按照里程和時(shí)間收費(fèi)的出租汽車經(jīng)營活動(dòng)的客車”的定義表述?？梢园l(fā)現(xiàn)其中存在循環(huán)定義的現(xiàn)象,犯了同語反復(fù)[8]35的邏輯錯(cuò)誤。由此,可以得出兩個(gè)結(jié)論:(1)《條例》中“出租汽車”定義不周延*《現(xiàn)代漢語大詞典》中關(guān)于“出租汽車”的定義:供人臨時(shí)雇用的汽車,一般按時(shí)間或里程收費(fèi)。《交通大詞典》中關(guān)于“出租汽車”的定義:又稱“計(jì)程車”,一種無固定線路、無固定班次,為公眾提供租乘服務(wù)的汽車。其車型主要是營業(yè)性轎車或微型客車,也有普通客車、旅游客車,一般車上有專門的標(biāo)記和“出租”字樣,以便識(shí)別。營業(yè)特點(diǎn)是:(1)租車手續(xù)簡單,可隨時(shí)上車、定點(diǎn)上車或電話預(yù)約訂車;(2)租用方式用包乘與合乘;(3)乘客可任選行車路線或下車地點(diǎn),并提供“門到門”的全程服務(wù);(4)除載客外可載運(yùn)乘客隨身攜帶的行李或貨物;(5)收費(fèi)方式有計(jì)程和計(jì)時(shí)兩種,且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于其他道路客運(yùn)工具。出租汽車最早于1903年出現(xiàn)在英國倫敦。;(2)法院在審查時(shí),忽略了第2條“出租汽車”定義條款所明確的“按照乘客意愿提供運(yùn)送服務(wù)”和“按照里程和時(shí)間收費(fèi)”這兩個(gè)構(gòu)成要件以外的第三個(gè)構(gòu)成要件 ——“經(jīng)營活動(dòng)”。其次,58號(hào)文明確“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)出租汽車行業(yè)改革,鼓勵(lì)創(chuàng)新,促進(jìn)轉(zhuǎn)型,更好地滿足人民群眾出行需求”,區(qū)分出租汽車服務(wù)的不同業(yè)態(tài)和模式,對“巡游車”(傳統(tǒng)出租汽車客運(yùn)服務(wù)業(yè)態(tài))與“網(wǎng)約車”(新興網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車)實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展和差異化經(jīng)營*《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2016〕58號(hào))中這樣表述:“出租汽車服務(wù)主要包括巡游、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約等方式?！y(tǒng)籌發(fā)展巡游出租汽車(以下簡稱巡游車)和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(以下簡稱網(wǎng)約車),實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展和差異化經(jīng)營,為社會(huì)公眾提供品質(zhì)化、多樣化的運(yùn)輸服務(wù)”;“私人小客車合乘有利于緩解交通擁堵和減少空氣污染,城市人民政府應(yīng)鼓勵(lì)并規(guī)范其發(fā)展,制定相應(yīng)規(guī)定,明確合乘服務(wù)提供者、合乘者及合乘信息服務(wù)平臺(tái)等三方的權(quán)利和義務(wù)?！?并且從事物性質(zhì)上區(qū)分了相伴“網(wǎng)約車”誕生的“順風(fēng)車”(私人小客車合乘)。原告通過“嘀嗒拼車”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的順風(fēng)車、拼車系統(tǒng)搭載乘客,提供運(yùn)送服務(wù),根據(jù)平臺(tái)計(jì)費(fèi)規(guī)則收費(fèi)分?jǐn)偝鲂谐杀?事實(shí)上,實(shí)踐中已經(jīng)有案例對順風(fēng)車的司法判斷進(jìn)行了探索。當(dāng)事人擅自從事網(wǎng)約車經(jīng)營而主張其行為屬于順風(fēng)車,法院針對順風(fēng)車“分?jǐn)偛糠殖鲂谐杀净蛎赓M(fèi)互助”的“共享”特征的判斷,在個(gè)案中嘗試通過有無利潤來進(jìn)行判斷?！霸瓕彿ㄔ赫J(rèn)為,被告蘭西縣道路運(yùn)輸管理站是蘭西縣區(qū)域內(nèi)道路運(yùn)輸車輛主管部門,具有管理區(qū)域內(nèi)各種道路運(yùn)輸車輛的行政管理職能,具備本案的行政執(zhí)法主體資格。原告從蘭西縣客運(yùn)站到哈爾濱市松北區(qū)學(xué)院路行程約57公里,原告搭乘三名乘客,約定收取乘車費(fèi)93元,按照車主的燃料費(fèi)和過路過橋成本分?jǐn)偟脑瓌t,原告收取的費(fèi)用已明顯超出了行駛該段路程的燃料成本和通行成本費(fèi)用,此費(fèi)用中包含了利潤,不具備順風(fēng)車的特定條件,被告對其作出行政處罰符合法律規(guī)定?！痹斠姾邶埥〗椈兄屑壢嗣穹ㄔ?2017)黑12行終51號(hào)行政判決書。,其行為模式是否完全符合“順風(fēng)車”要求雖尚待相關(guān)法律規(guī)范的進(jìn)一步明確,但其與《條例》所規(guī)范的巡游車性質(zhì)上的不同并非沒有解釋空間。再者,從國家道路運(yùn)輸相關(guān)法律制度體系來看,在道路運(yùn)輸領(lǐng)域已確立了一般性的道路運(yùn)輸許可經(jīng)營制度,未獲得經(jīng)營許可的道路運(yùn)輸經(jīng)營行為均屬于違法。順風(fēng)車是在“互聯(lián)網(wǎng)+”理念下形成的一種新型的共享經(jīng)濟(jì)模式,這種模式下的司機(jī)通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)獲取服務(wù)信息,并且在提供合乘運(yùn)輸服務(wù)后通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)分配收取費(fèi)用、獲得合理的出行成本分?jǐn)偸找?。在這種模式下,司機(jī)雖然也沒有取得相應(yīng)的旅客運(yùn)輸行政許可,但是其與傳統(tǒng)的未取得旅客運(yùn)輸行政許可而從事旅客運(yùn)輸活動(dòng)的單個(gè)非法營運(yùn)行為(俗稱“黑車”)存在重要區(qū)別:對于后者,早已有相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章予以約束和規(guī)范;而對于前者這種新型的共享出行服務(wù)模式,本案被告的行政行為當(dāng)時(shí)并沒有任何相應(yīng)的法律、法規(guī)、規(guī)章,甚至是規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范。58號(hào)文實(shí)際上已經(jīng)在制度頂層設(shè)計(jì)層面預(yù)先為“順風(fēng)車”劃定了一個(gè)范圍,這個(gè)范圍即是道路運(yùn)輸許可制度的例外,只是范圍的邊界尚有待新的法律規(guī)范予以明確界定*除了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2016]58號(hào))中明確的內(nèi)容以外,《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第38條規(guī)定:“私人小客車合乘,也稱為拼車、順風(fēng)車,按城市人民政府有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！薄蛾P(guān)于本市深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見》(滬府發(fā)〔2016〕98號(hào))中規(guī)定:“規(guī)范私人小客車合乘。在本市為私人小客車合乘提供信息服務(wù)的平臺(tái)應(yīng)向市交通行政管理部門備案,合乘車輛、駕駛員和合乘者必須在平臺(tái)注冊。合乘出行應(yīng)滿足駕駛員事先發(fā)布出行信息、出行線路相同、日接單數(shù)不超過規(guī)定要求、僅分?jǐn)偛糠殖鲂谐杀净蛎赓M(fèi)互助等條件,不滿足條件以合乘名義從事經(jīng)營性客運(yùn)服務(wù)的,按照本市相關(guān)法規(guī)予以處罰?！?。

在本案中,一方面,將法律性質(zhì)并不明確的“順風(fēng)車”這一新生事物定性為“非法客運(yùn)”,并根據(jù)《條例》第2條,作出其違反《條例》第14條的認(rèn)定,并根據(jù)《條例》第49條的規(guī)定,將原告的行為混同為“擅自從事出租汽車經(jīng)營”的行為作出處罰,存在依據(jù)不足,并不符合法治之于公眾“法無禁止即可為”的基本原則和依法行政原理之于行政機(jī)關(guān)“無法授權(quán)不可為”的基本要求。另一方面,面對尚無法律、法規(guī)或者規(guī)章、文件規(guī)范的新生事物,行政機(jī)關(guān)固然可以從提供服務(wù)或者指引的角度,引導(dǎo)公民、法人或者其他組織的行為,但“順風(fēng)車”這種合乘客運(yùn)行為與“巡游車”“網(wǎng)約車”客運(yùn)經(jīng)營一樣,關(guān)系公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和政府對公共服務(wù)領(lǐng)域的管理,其應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范的框架內(nèi)依法、有序進(jìn)行。并且,如不對其進(jìn)行嚴(yán)格依法規(guī)范管理,將出現(xiàn)以“順風(fēng)車”之名擅自從事“網(wǎng)約車”“巡游車”經(jīng)營活動(dòng)的肆意發(fā)展,導(dǎo)致在現(xiàn)有法律規(guī)范體系之內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重的價(jià)值判斷矛盾。從本案作為被上訴人的行政機(jī)關(guān)二審答辯意見可以看出其陷入了上述兩難境地,而通過法院的審查和裁判思路亦可以認(rèn)為其沒有找到更為妥當(dāng)?shù)牟门兴悸穪硗黄七@一困境。至此,本案呈現(xiàn)出目的性擴(kuò)張這一方法適用的必要情形,下文將進(jìn)一步結(jié)合案例就目的性擴(kuò)張適用邏輯展開討論。

三、目的性擴(kuò)張適用的邏輯——基于“順風(fēng)車”案的分析

(一)適用空間

目的性擴(kuò)張適用的性質(zhì)屬于法律漏洞補(bǔ)充*法律漏洞補(bǔ)充在學(xué)理上又有稱法律續(xù)造,在其內(nèi)部又可以根據(jù)補(bǔ)充方法和運(yùn)用素材的不同,分為法律漏洞補(bǔ)充(法律內(nèi)的法律續(xù)造)和創(chuàng)設(shè)型法律續(xù)造(超越法律的法律續(xù)造)。法律漏洞補(bǔ)充,即是運(yùn)用類推適用、目的性擴(kuò)張、目的性限縮等方法,根據(jù)法律目的、歷史材料等素材對法律漏洞進(jìn)行彌補(bǔ);創(chuàng)設(shè)型法律續(xù)造,則是運(yùn)用利益平衡的方法,根據(jù)法理念、習(xí)慣法等素材對法律未規(guī)定情形進(jìn)行創(chuàng)造。創(chuàng)設(shè)型法律續(xù)造所運(yùn)用的素材不能找到已具構(gòu)成要件之形式的規(guī)范以供攀附援引。,法律文義所涵蓋的情形,衡諸該規(guī)定的立法意旨,顯然過狹,以致不能貫徹該規(guī)范的意旨,因此顯有超越該規(guī)定的文義并將其適用范圍擴(kuò)張至該文義所不包括之類型的必要[1]499。在某種程度上,適用目的性擴(kuò)張而為法律漏洞補(bǔ)充,可以視其為法律解釋活動(dòng)的繼續(xù),兩者之間的相同特征在于皆引用以自由的評價(jià)性選擇為基礎(chǔ)之意志因素[1]445,但以法律之“可能的文義”為界限,兩者存在重要的區(qū)別:法律解釋活動(dòng)只能在可能的文義范圍內(nèi)為之,而法律漏洞補(bǔ)充的活動(dòng)只在可能的文義范圍外為之。法律解釋所達(dá)空間是條文文義本身所蘊(yùn)含的可能空間;法律漏洞補(bǔ)充所達(dá)空間是攀附于條文文義,但處于文義之外的空間[9]。目的性擴(kuò)張的適用空間即在于法律條文文義本身所能及的空間之外且又不突破攀附于條文文義所至空間邊界的區(qū)域。適用目的性擴(kuò)張,基于系爭規(guī)定的立法意旨,其文義所能及的范圍過于狹隘,實(shí)有突破“可能的文義”的界限的必要,但是其適用又必須具有實(shí)證法上的具體的參考規(guī)定作為其出發(fā)點(diǎn)或依據(jù)。若沒有可以攀附援引的具體規(guī)定,則不再具有目的性擴(kuò)張適用的可能。此為目的性擴(kuò)張適用空間的形式表現(xiàn)。透過其形式表現(xiàn),從實(shí)質(zhì)層面看,目的性擴(kuò)張的適用空間在于價(jià)值判斷矛盾,或稱之為目的性擴(kuò)張式價(jià)值判斷矛盾。法律體系必須是無矛盾的[1]394。一有矛盾,即構(gòu)成法秩序中的“體系違反”,具體表現(xiàn)形態(tài)即為價(jià)值判斷矛盾。目的性擴(kuò)張式價(jià)值判斷矛盾即存在于兩個(gè)以上類似案型,訴諸既存規(guī)定的法律目的,將已規(guī)范的案型的規(guī)定適用到未規(guī)范的擬處理案型,否則法律目的在部分事件中不能完全實(shí)現(xiàn),將不可避免發(fā)生嚴(yán)重的評價(jià)矛盾或明顯的不公正。這是目的性擴(kuò)張適用空間的實(shí)質(zhì)表現(xiàn)。

我們將視線回到“順風(fēng)車”案中,前文已討論分析案件的裁判思路實(shí)際上并未有效破解行政機(jī)關(guān)所面臨的困境。何以本案的情形具有目的性擴(kuò)張的適用空間,可以從對本案法律適用中所面對的針對道路運(yùn)輸領(lǐng)域法律規(guī)范制度體系的變化中獲得答案。而在這一過程中,“順風(fēng)車”這一新生事物從被接受認(rèn)可再至明確規(guī)范界定的變化無疑是最為關(guān)鍵的。為便于分析,本文以原告行為發(fā)生、行政處罰決定、法院二審判決等三個(gè)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)作為界限,梳理與本案爭議焦點(diǎn)相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件,如表1所示。

表1 與三大關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)相關(guān)的法律規(guī)范

注:為了簡明,除第一個(gè)時(shí)點(diǎn)外,之后僅列出新增實(shí)施的法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件。

通過規(guī)范梳理,可以明確道路客運(yùn)的現(xiàn)有法律制度框架?！吨腥A人民共和國道路運(yùn)輸條例》確立了道路客運(yùn)經(jīng)營準(zhǔn)入許可制度,設(shè)定了從事客運(yùn)經(jīng)營從主體、車輛、駕駛?cè)藛T在內(nèi)的多方面的一般性禁止。其中第81條規(guī)定:“出租車客運(yùn)和城市公共汽車客運(yùn)的管理辦法由國務(wù)院另行規(guī)定?！奔闯鲎馄噷儆诳瓦\(yùn)經(jīng)營中的特殊類型,將單獨(dú)另行立法進(jìn)行規(guī)范。實(shí)踐中,對于出租汽車尚無國務(wù)院制定的行政法規(guī),而是由地方根據(jù)實(shí)際情況自行制定地方性法規(guī)或規(guī)章予以規(guī)范。本案適用的《條例》對出租汽車的管理作出了結(jié)合本市實(shí)際的規(guī)定,同時(shí)《上海市道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》《上海市查處車輛非法客運(yùn)若干規(guī)定》《上海市查處車輛非法客運(yùn)辦法》等幾部法規(guī)、規(guī)章則進(jìn)一步完善了上述基本法律制度框架?；谏罨母锪⒁獾?8號(hào)文的頒布和實(shí)施,明確了“巡游車”“網(wǎng)約車”和“順風(fēng)車”的法政策導(dǎo)向開始改變這一法律制度框架內(nèi)的既有格局,將“順風(fēng)車”視為行業(yè)準(zhǔn)入的例外。最終,《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理若干規(guī)定》《關(guān)于本市深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見》(滬府發(fā)〔2016〕98號(hào))、《關(guān)于規(guī)范本市私人小客車合乘出行的實(shí)施意見》(滬交運(yùn)〔2016〕1343號(hào))等規(guī)章、規(guī)范性文件的出臺(tái)與實(shí)施,從法律制度層面規(guī)范了“網(wǎng)約車”“順風(fēng)車”的界限,確定了其在客運(yùn)經(jīng)營法律制度框架中的位置。這一法律制度框架變化的過程可以簡化為圖1所示。本案在法律適用中的時(shí)點(diǎn)恰好位于圖1中從左至右的過渡之中。作為新生事物的“順風(fēng)車”已經(jīng)得以在規(guī)范層面上得以認(rèn)可,然而其范圍邊界不清晰,由此可能帶來對既有法律制度框架內(nèi)存在的法秩序形成沖擊?！绊橈L(fēng)車”案使沖擊真實(shí)發(fā)生,目的性擴(kuò)張的適用將能夠更加有效應(yīng)對其中的價(jià)值判斷矛盾。

圖1 法律制度框架變化過程

(二)適用前提

目的性擴(kuò)張的適用空間在于目的性擴(kuò)張是價(jià)值判斷矛盾所帶來的困境,這種困境并非只存在于“順風(fēng)車”案中,可以說其廣泛存在于我國的行政審判實(shí)踐之中,并且隨著轉(zhuǎn)型期社會(huì)各項(xiàng)改革的深化和法律制度的調(diào)整變化,類似的困境還將不斷產(chǎn)生。其實(shí),在學(xué)理上已有“規(guī)則空缺”這一概念作為這種現(xiàn)象的分析工具。所謂規(guī)則空缺,是指依法律的立法計(jì)劃或其整體脈絡(luò),對于系爭個(gè)案,法律應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范卻沒有規(guī)范,或者說有若干指示,但欠缺期待中的具體規(guī)則的情形[10]。首先,此處所言規(guī)則空缺必須具備不容否定的前提條件,即系爭個(gè)案中的生活事實(shí)(類型)須通過價(jià)值評價(jià)被認(rèn)定為不屬于法外空間。其次,規(guī)則體系存在開放的漏洞[11]22,并不意味著法律適用可以進(jìn)行適用目的性擴(kuò)張的方法。因?yàn)樵谝?guī)則缺位的場合,尚可基于“類似案件類似處理”的準(zhǔn)則,以類推適用的方式將個(gè)案歸攝于一條最接近的規(guī)則之下。兩者的不同在于:經(jīng)目的性擴(kuò)張擬予處理的類型與法律所明文規(guī)定者不同。造成法律規(guī)定帶有這種缺失的原因在于衡諸法律的立法意旨,法律所明文選取的類型太過具體[1]499。再者,如果相關(guān)規(guī)則完全處于空白狀態(tài),那也就超出了目的性擴(kuò)張適用的范疇而進(jìn)入“超越法律的法律續(xù)造”。由于規(guī)則空缺的消解依賴于文義之外的“期待中的具體規(guī)則”,所以其實(shí)非定法本身(即法律解釋)所能解決,而須引入其他要素(即法律續(xù)造)予以分析。因此,在規(guī)則空缺的前提下,目的性擴(kuò)張的適用唯有在法律解釋*所謂通常的法律解釋方法,即文義解釋、體系解釋、法意解釋、比較解釋、目的解釋、合憲解釋等法律解釋方法,后五種又稱為論理解釋。這些解釋方法是在法律文義發(fā)生爭議時(shí),以其探究立法意旨的方法。如法條文義明確,無復(fù)數(shù)解釋(即多種解釋)之可能性時(shí),僅能為文義解釋,即使有復(fù)數(shù)解釋可能性時(shí)進(jìn)行論理解釋,亦不能超過可能之文義。窮盡的情況下才得以適用,并且其主要以立法意旨作為其漏洞補(bǔ)充的法理基礎(chǔ),對既有規(guī)則的適用范圍進(jìn)行擴(kuò)張以兼容其他適當(dāng)?shù)陌感汀?/p>

當(dāng)我們將目光回到“順風(fēng)車”案上,即可發(fā)現(xiàn)作為新生事物的“順風(fēng)車”與《條例》所規(guī)范的出租汽車具有相似性但性質(zhì)不同。在原告行為發(fā)生之時(shí),現(xiàn)有法律規(guī)范中沒有相應(yīng)的規(guī)則加以規(guī)范。并且,“順風(fēng)車”行為所帶來的對既有法秩序的沖擊也意味著法律不適合放任不管而應(yīng)當(dāng)有所規(guī)范。這一規(guī)則空缺是由于技術(shù)、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)關(guān)系發(fā)展而立法當(dāng)時(shí)無法預(yù)見的結(jié)果。針對《條例》第2條中的“出租汽車”,可先考慮對其進(jìn)行擴(kuò)張解釋[12]222,以最大限度擴(kuò)張其文義所可能涵蓋的范圍。換言之,擴(kuò)張解釋的原因是法條原文的文義過于狹窄,需要擴(kuò)大語詞的邊緣地帶,但是無論如何擴(kuò)張也不能超出語詞詞義的“射程范圍”。比對出租汽車與“順風(fēng)車”的核心特征,“順風(fēng)車”本質(zhì)是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的共享出行方式,具有非營利性;而出租汽車本質(zhì)上是一種供人臨時(shí)雇用、按照時(shí)間或里程收費(fèi)的汽車。兩者雖然均是交通出行的方式之一,具有關(guān)聯(lián)且行為模式具有相似性,但性質(zhì)完全不同。不論如何對出租汽車的內(nèi)涵和外延進(jìn)行擴(kuò)張,也無法將“順風(fēng)車”納入其文義范圍。這也意味著本案中規(guī)則空缺情況下,法律解釋的窮盡無法完成提供期待的具體規(guī)則的任務(wù)。然而,針對《條例》第1條立法目的的規(guī)定,可以從中解讀《條例》的立法目的的兩個(gè)層次:“加強(qiáng)本市出租汽車的管理,提高出租汽車服務(wù)質(zhì)量”與“保障乘客、用戶和出租汽車經(jīng)營企業(yè)、個(gè)體工商戶(以下簡稱經(jīng)營者)及其從業(yè)人員的合法權(quán)益,適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的需要”。前者是直接目的,后者是間接目的,也可以理解為前者是手段,后者是目的。綜合考量,《條例》的內(nèi)存目的是保障出租汽車客運(yùn)經(jīng)營各方主體的合法權(quán)益,以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的需要。這里的立法目的,即規(guī)范意旨,恰好為本案中規(guī)則空缺的消解提供了指示。因此,從實(shí)現(xiàn)《條例》的立法目的而言,“順風(fēng)車”雖不屬于出租汽車的范疇,但能夠?qū)Τ鲎馄嚳瓦\(yùn)經(jīng)營各方主體的合法權(quán)益產(chǎn)生影響。這是本案中目的性擴(kuò)張適用的前提所在。

(三)適用技術(shù)

目的性擴(kuò)張的適用需要明確適用空間對其正當(dāng)性作必要考量,亦需要以認(rèn)定規(guī)則空缺及立法目的實(shí)現(xiàn)的指示為前提。法律補(bǔ)充的任務(wù)要求在法律漏洞補(bǔ)充的技術(shù)操作上,應(yīng)取向于價(jià)值及生活事實(shí),并符合價(jià)值與事理的要求。那么,目的性擴(kuò)張方法的操作過程應(yīng)具有為實(shí)現(xiàn)以上法律漏洞補(bǔ)充取向提供驗(yàn)證的可能性。目的性擴(kuò)張?jiān)谟谕高^其擴(kuò)張作用,將原須涵蓋的部分并入,使該法律無形中達(dá)到原規(guī)范意旨之目的。因此目的性擴(kuò)張補(bǔ)充時(shí),必須將原文義所未涵蓋的類型,訴諸同一規(guī)范意旨,即依擴(kuò)張作用,將該文義所未涵蓋而合乎規(guī)范意旨之部分類型,包括在該法律的適用范圍之內(nèi),以完成其漏洞補(bǔ)充[5]203。據(jù)此,可以將目的性擴(kuò)張的適用技術(shù)展開為操作上的兩步:立法目的探究和類型化特征升格。

1.立法目的探究

目的性擴(kuò)張的適用依據(jù)是法律目的[13]504。前文已述及目的性擴(kuò)張主要以立法意旨作為其補(bǔ)充的法理基礎(chǔ),其應(yīng)當(dāng)是以法律目的為要求而擴(kuò)大適用范圍,以充分實(shí)現(xiàn)法定規(guī)則的目的,并避免無法正當(dāng)化的評價(jià)矛盾。具體案件中的法律適用,其目標(biāo)一般指向兩個(gè)方向:規(guī)范維護(hù)或者規(guī)范目的(法的目的)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)法律適用以規(guī)范維護(hù)為目標(biāo)時(shí),規(guī)則的穩(wěn)定性或者權(quán)威性是司法者首先要考慮的因素。當(dāng)法律適用以規(guī)范目的(法的目的)的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)時(shí),特定時(shí)期的社會(huì)利益、國家利益或者社會(huì)公眾利益等,常常就轉(zhuǎn)義成法的目的而成為司法者優(yōu)先考慮的因素[14]。后一種情況下,法院經(jīng)?！安⒉痪心嘤诜蓷l文,而是受到已被認(rèn)識(shí)的立法的真正規(guī)范目的的約束”[6]402。這一判斷在深受成文法傳統(tǒng)影響并且處于轉(zhuǎn)型期的中國是基本成立的。從立法技術(shù)上看,法律文本中開宗明義的立法目的或任務(wù)宣告,就非常清晰地表達(dá)了立法者的以制定規(guī)范實(shí)現(xiàn)特定規(guī)范目的的意圖。法規(guī)范產(chǎn)生于它的目的,法規(guī)范的功能在于助成它的目的的實(shí)現(xiàn)[2]99。因此,唯有把握立法目的這一價(jià)值基點(diǎn),目的性擴(kuò)張方法的適用方有可能而不至于恣意。然而,探求立法目的的過程并非簡單的過程,按照通說,可經(jīng)如下步驟予以掌握:“法律目的,在于法律中予以明定者;有雖于法律中未規(guī)定,惟可直接從法律名稱中,覓其目的者;有法律未明目的,亦無從于法律名稱中覓其目的者,則必以‘逆推法’予以探求,蓋法律個(gè)別規(guī)定或多數(shù)規(guī)定所欲實(shí)現(xiàn)之‘基本價(jià)值判斷’,較為具體,易于覓致,以之加以分析、整合,不難理出多數(shù)個(gè)別規(guī)定所欲實(shí)現(xiàn)目的,斯即規(guī)范目的?！盵5]172鑒于行政法的特殊性,往往法律規(guī)范分散、立法主體多元,甚至一項(xiàng)行政法規(guī)范的目的往往也是二元或多元的,因此要特別重視體系性的思考以及多重目的之間的衡量[15]。

在“順風(fēng)車”案中,上文已述及《條例》第1條的規(guī)定明確了整部規(guī)范的立法目的。然而,對于目的性擴(kuò)張適用中的立法目的探究,實(shí)有做更為細(xì)致的分析的必要。此立法目的規(guī)定可展開為三個(gè)層次:(1)加強(qiáng)出租汽車管理,提高出租汽車服務(wù)質(zhì)量;(2)保障各方合法權(quán)益;(3)適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活需要。自1999年以來國務(wù)院歷次發(fā)布的規(guī)范、加強(qiáng)出租汽車行業(yè)管理的規(guī)范性文件中的重復(fù)表述都已明確“出租汽車是城市綜合交通運(yùn)輸體系的組成部分,是城市公共交通的補(bǔ)充,為社會(huì)公眾提供個(gè)性化運(yùn)輸服務(wù)”這一定位。也就是說,出租汽車具有公共屬性,因此便有必要通過行政權(quán)對其進(jìn)行規(guī)范和管理,以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。與這一目的相匹配,設(shè)定行業(yè)準(zhǔn)入,建立經(jīng)營許可制度并對非法經(jīng)營行為的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定是實(shí)現(xiàn)目的的手段。因此,《條例》第1條規(guī)定立法目的的第(1)層次是直接目的(手段),即明確規(guī)范對象、設(shè)定行業(yè)準(zhǔn)入、規(guī)范經(jīng)營行為;第(2)層次是規(guī)范所追求的間接目的(目的),即保障出租汽車經(jīng)營服務(wù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益從而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化;而第(3)層次則是實(shí)現(xiàn)第(1)與第(2)層次目的的結(jié)果?！稐l例》第2條的作用不僅在于明確“出租汽車”這一法律概念的內(nèi)涵與外延,更在于從正面明確整部法律規(guī)范的適用領(lǐng)域或調(diào)整對象。該條的規(guī)范功能直接關(guān)涉《條例》目的的實(shí)現(xiàn),其與《條例》關(guān)于經(jīng)營資質(zhì)和服務(wù)管理的相關(guān)條文共同劃定了行業(yè)準(zhǔn)入的邊界以及合法經(jīng)營行為與非法經(jīng)營行為的界限。同時(shí),考察《條例》的上位法《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》*《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》與《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》,一為行政法規(guī),一為地方性法規(guī),從法律效力位階而言,前者是后者的上位法。并且,《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》第81條規(guī)定:“出租車客運(yùn)和城市公共汽車客運(yùn)的管理辦法由國務(wù)院另行規(guī)定?！笨梢?出租車客運(yùn)屬于道路運(yùn)輸范疇,若非此排除性條文,出租車客運(yùn)也應(yīng)當(dāng)在《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》適用范圍內(nèi)。,其第1條規(guī)定:“為了維護(hù)道路運(yùn)輸市場秩序,保障道路運(yùn)輸安全,保護(hù)道路運(yùn)輸有關(guān)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益,促進(jìn)道路運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展,制定本條例?！逼淞⒎康牡囊?guī)定在邏輯層次上與《條例》相同,這說明在道路運(yùn)輸領(lǐng)域立法目的的實(shí)現(xiàn)均是依賴設(shè)定行業(yè)準(zhǔn)入和打擊非法經(jīng)營的規(guī)范制度。

2.類型化特征升格

掌握了法律意欲實(shí)現(xiàn)的目的,就具備了對法律擴(kuò)張適用的價(jià)值基點(diǎn)。基于此,再進(jìn)一步對擬擴(kuò)張適用的規(guī)定類型進(jìn)行類型化升格,以將新的類型納入該規(guī)定的范疇。該邏輯過程可以表述為:凡M是P(大前提),M1亦為M(小前提),故M1是P(結(jié)論)。需要說明的是,目的性擴(kuò)張的適用在邏輯上是演繹而非歸納的,是由一般到特殊的。這里的“一般到特殊”中的“一般”是規(guī)范目的,也就是推論的大前提,實(shí)際上在進(jìn)行這個(gè)一般到特殊的推論過程之前,還有一個(gè)得出規(guī)范目的的過程,也就是上文的立法目的探究的過程。學(xué)者黃茂榮曾言,目的性擴(kuò)張是因“立法上衡諸其立法意旨,乃放松其類型化,將之再予以抽象化,以兼容其他類型”[1]499。由此可見,所謂的目的性擴(kuò)張,實(shí)際是類型擴(kuò)張。此處最核心的工作乃是對法律明文規(guī)范的類型進(jìn)行類型化特征升格,而后將其再度抽象化,這一操作的依據(jù)在于其所指向的立法目的的實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)《條例》第2條,可以就出租汽車的概念進(jìn)行類型化特征處理,其由三個(gè)關(guān)鍵特征構(gòu)成:(1)按照乘客意愿提供運(yùn)送服務(wù);(2)按照里程和時(shí)間收費(fèi);(3)經(jīng)營活動(dòng)*所謂經(jīng)營活動(dòng),一般是指從事商品經(jīng)營或者營利性服務(wù)的活動(dòng)。此界定可參考《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》第2條第3款的規(guī)定。。而對于“順風(fēng)車”,參照58號(hào)文的定義及其提供出行服務(wù)的行為模式,其基本上符合《條例》規(guī)定的出租汽車的前兩個(gè)類型化特征。對比兩者,最大的差別在于是否具有營利性。而“營利性”標(biāo)準(zhǔn)不僅是出租汽車與順風(fēng)車的區(qū)別所在,也是“順風(fēng)車”之所以區(qū)別于一般非法客運(yùn)經(jīng)營行為的標(biāo)準(zhǔn)之一。然而,行為是否具有營利目的存在于行為人的主觀之中,對營利性的客觀判斷則依靠規(guī)范對具體行為標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定,通過行為進(jìn)行合理性推定?！稐l例》所規(guī)范的出租汽車經(jīng)營行為和非法經(jīng)營行為均基于行為的營利性前提。因此,《條例》立法目的的實(shí)現(xiàn)并不在于對行為營利性的關(guān)注,而在于行為是否破壞了蘊(yùn)于行業(yè)準(zhǔn)入、許可經(jīng)營制度中的法秩序。前文已說明《條例》第2條的規(guī)定是對《條例》適用范圍的界定,直接關(guān)乎其立法目的的實(shí)現(xiàn)?！绊橈L(fēng)車”是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展后出現(xiàn)的互助共享出行方式,其與出租汽車同樣在于滿足社會(huì)公眾個(gè)性化的出行需求,兩者存在許多利益沖突,應(yīng)當(dāng)按照類似出租汽車規(guī)范管理的要求對其進(jìn)行規(guī)范。并且,“順風(fēng)車”作為道路客運(yùn)服務(wù)領(lǐng)域的“例外”,其邊界的不明確將產(chǎn)生實(shí)踐中其侵入出租汽車經(jīng)營范圍,直接破壞既有的行業(yè)準(zhǔn)入和許可經(jīng)營制度,從而導(dǎo)致規(guī)范“保障各方當(dāng)事人合法權(quán)益”的目的無法實(shí)現(xiàn),對公共利益產(chǎn)生影響或損害。因此,基于《條例》第2條所指向立法目的充分實(shí)現(xiàn)的考量,對“順風(fēng)車”這一案型,應(yīng)將出租汽車“經(jīng)營活動(dòng)”的類型化特征加以放松,將所有按照乘客意愿提供運(yùn)送服務(wù)并且按照里程和時(shí)間收費(fèi)的活動(dòng)均視為出租汽車客運(yùn)服務(wù),從而將其納入《條例》的調(diào)整范圍。

(四)小結(jié)

本部分通過對相關(guān)理論的梳理以呈現(xiàn)目的性擴(kuò)張適用中確認(rèn)適用空間、判斷適用前提、展開適用技術(shù)的邏輯過程。確認(rèn)適用空間在于發(fā)現(xiàn)兩個(gè)或兩個(gè)以上類似案型在既存規(guī)范的意旨之下而存在的價(jià)值判斷矛盾;判斷適用前提在于規(guī)則空缺情形的認(rèn)定;展開適用技術(shù)在于立法目的探究與類型化特征升格。在對相關(guān)理論進(jìn)行梳理的同時(shí),還結(jié)合“順風(fēng)車”案進(jìn)行了演繹式的適用過程個(gè)案分析。在該案中,目的性擴(kuò)張方法的適用,雖然在適用結(jié)果上與法院的裁判結(jié)論一致,但是卻破解了原有裁判沒有解決的困境,提供具有“更強(qiáng)理由”的說理論證。也就是說,通過目的性擴(kuò)張方法的適用,法院能夠既依據(jù)現(xiàn)行有效的法律規(guī)定審查被訴行政行為的合法性,以體現(xiàn)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性,同時(shí)也能夠充分考慮科技進(jìn)步激發(fā)的社會(huì)需求、市場創(chuàng)新等相關(guān)因素,作出既符合依法行政的當(dāng)下要求,又為未來的社會(huì)發(fā)展和法律變化留有適度空間的司法判斷。沿著目的性擴(kuò)張方法適用邏輯過程的延伸,自然要對適用結(jié)果進(jìn)行反思,這就必須注意該方法適用的限度,尤其在行政審判中,這是一個(gè)必須認(rèn)真對待的問題。

四、目的性擴(kuò)張適用的限度——合法性與效果

從結(jié)果上來看,目的性擴(kuò)張方法的適用乃是超越法律規(guī)定可能的文義理解范圍,經(jīng)由立法目的的探究,擴(kuò)大法律規(guī)定適用的范圍,從而實(shí)現(xiàn)法律漏洞補(bǔ)充。法律漏洞既是一種應(yīng)存在而不存在,或不應(yīng)存在而存在的規(guī)范狀態(tài),則其應(yīng)予補(bǔ)充本是自明的道理[1]442。同時(shí),前文也已就目的性擴(kuò)張方法的適用空間的討論說明其正當(dāng)性在于能夠消除規(guī)范體系中存在的價(jià)值判斷矛盾。法律規(guī)范整體作為一個(gè)價(jià)值體系,其最根本的要求應(yīng)該是貫徹其外在的規(guī)范表現(xiàn)與內(nèi)存的規(guī)范目的在體系上的無矛盾性。這亦是貫徹平等原則的表現(xiàn),不僅可以防止恣意,而且可促進(jìn)公平正義的實(shí)現(xiàn)?；谶@樣的認(rèn)識(shí),可以基本上認(rèn)為法律適用的機(jī)關(guān)應(yīng)有適用目的性擴(kuò)張方法補(bǔ)充法律漏洞的權(quán)限。然而,在作為公法的行政法領(lǐng)域,與在民商法等私法領(lǐng)域上被廣泛承認(rèn)相比較,目的性擴(kuò)張適用具有一定的限度。這一限度來自于民主原則與法治國原則,要求其適用應(yīng)受法律保留原則以及法安定性原則等的限制[16]206。本文認(rèn)為,目的性擴(kuò)張適用的限度既是目的性擴(kuò)張適用權(quán)的限度,也是衡量因這一方法適用錯(cuò)誤導(dǎo)致法律適用錯(cuò)誤的判斷基準(zhǔn)。沿著目的性擴(kuò)張適用的邏輯,其限度可以從依法行政構(gòu)成的合法性限度與個(gè)案取向的效果限度來加以觀察。

(一)依法行政:合法性限度

1999—2010年的十余年間,國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳先后發(fā)布了四個(gè)推進(jìn)依法行政的文件,確立了“依法行政”作為支撐我國行政法學(xué)理和實(shí)踐的價(jià)值基點(diǎn)[12]46-47。依法行政的核心是行政權(quán)必須依法行使,否則它不具有合法性,其要求行政必須有法律依據(jù)[2]38-46。然而,目的性擴(kuò)張適用屬于法律漏洞補(bǔ)充,這一過程通常被認(rèn)為是法的創(chuàng)制,具有“造法”的屬性,這顯然與依法行政的要求存在緊張關(guān)系。然而,現(xiàn)代國家行政權(quán)必須有效率且有限制的雙重面向決定了依法行政內(nèi)涵的開放性。在現(xiàn)代行政法任務(wù)中,“一個(gè)主要的問題仍是要遏制專制行為,而另一個(gè)問題則是要促使行政機(jī)關(guān)更誠實(shí)、迅速和有效地行動(dòng);當(dāng)行政法作為一個(gè)制動(dòng)器時(shí),那些維護(hù)公正的原則可以保留,但當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)作為發(fā)動(dòng)機(jī)而行動(dòng)時(shí),這些原則就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了”[17]117。并且,由于“法”的多樣化和行政的政治化,依法行政邏輯所需要的前提條件已很難得到滿足,這導(dǎo)致其在當(dāng)代行政的現(xiàn)實(shí)情境中面臨合法化能力的匱乏[18]。這意味著那種在法律保留的基礎(chǔ)上,透過嚴(yán)格形式化的“依法行政”與“依法審判”原則,分別拘束行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)的權(quán)限在于執(zhí)行法律的努力方向必須調(diào)整。改革開放以來,中國社會(huì)進(jìn)入到高速發(fā)展的時(shí)代,新矛盾、新問題層出不窮,單純依靠既有規(guī)范無法滿足目前發(fā)展階段中對決策時(shí)限性的要求,在一些領(lǐng)域中即使創(chuàng)設(shè)規(guī)范也會(huì)很快落后于實(shí)踐的發(fā)展[19]。因而,在轉(zhuǎn)型期的中國,允許行政機(jī)關(guān)在一些情況下,在依法行政的拘束下能動(dòng)地進(jìn)行法律適用,相較于機(jī)械困守法律文義,是更接近實(shí)質(zhì)正義的追求,亦更具有現(xiàn)實(shí)合理性?！胺捎袝r(shí)給行政劃了一個(gè)圓,只要行政機(jī)關(guān)不越出邊界,在這個(gè)圓內(nèi)基于行政任務(wù)而創(chuàng)造性地從事行政活動(dòng),也是符合依法行政原理的?！盵20]

基于對依法行政內(nèi)涵面向?qū)嵸|(zhì)法治的詮釋,目的性擴(kuò)張與依法行政之間的緊張關(guān)系得以消解。同時(shí),依法行政作為目的性擴(kuò)張適用的合法性限度,在允許目的性擴(kuò)張適用合法化可以突破與法律的一致性的情況下,其必須訴諸理性,至少是一種手段理性。這一手段理性便是其必須基于承載行政任務(wù)目標(biāo)的立法目的實(shí)現(xiàn),突破立法目的適用不具有合法性。如果形式邏輯下的依法行政將法律規(guī)范視作目的,那么實(shí)質(zhì)邏輯下的依法行政則將法律規(guī)范視作手段?！笆侄伪仨毰c目的相稱,期望通過自己的作用達(dá)到任何目的的人,應(yīng)該具有用以達(dá)到目的的手段?！盵21]115因而,針對法律規(guī)范與規(guī)范目的的關(guān)系,從目的與手段的基本關(guān)系而論,“手段,不是自我規(guī)定的東西,它的規(guī)定性、職能,是依其所要實(shí)現(xiàn)的目的為依據(jù)的”[22]。法律實(shí)踐中目的性擴(kuò)張的適用同樣是由法律目的(或者說立法目的)決定的。因此,判斷目的性擴(kuò)張適用是否具有合法性的標(biāo)準(zhǔn)在于其適用是否以法律規(guī)范所要實(shí)現(xiàn)的立法目的為依據(jù)。當(dāng)然,允許目的性擴(kuò)張的適用并不意味著可以在任何情況下基于法律目的的實(shí)現(xiàn)而為法律漏洞的補(bǔ)充,其依然要在依法行政的限度下符合法律保留原則的要求。對于何種情況下可以進(jìn)行目的性擴(kuò)張,并不能一概而論。通說認(rèn)為,“法律保留”不是完全“保留”或絕對“保留”,而是相對“保留”[23]。對于限制私人權(quán)利和自由的行為,行政機(jī)關(guān)必須要有法律的明確授權(quán)才能實(shí)施。因此,如果特定事項(xiàng)屬于法律保留的范圍,那么法律適用者就不能以實(shí)現(xiàn)立法目的為由,在沒有法律規(guī)定授權(quán)的情形下通過目的性擴(kuò)張適用而限制私人權(quán)益。可以理解為,這里存在一個(gè)有利或至少?zèng)]有減損私人權(quán)利和自由保障的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

(二)個(gè)案取向:效果限度

魏德士曾經(jīng)指出:“任何法律適用者都應(yīng)該注意:方法問題是憲法問題?！盵6]315根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定,國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)(全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì))不僅享有立法權(quán),而且還享有對法律的解釋權(quán)。在此情況下,承認(rèn)行政機(jī)關(guān)和法院在法律適用中通過目的性擴(kuò)張的適用而進(jìn)行法律漏洞補(bǔ)充,可能會(huì)引起合憲性上的爭議。但是,實(shí)踐中已普遍存在兩種情形:(1)因及時(shí)具體制定適當(dāng)規(guī)范的需要,立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章,具體化相關(guān)法律的實(shí)體以及施行規(guī)定;(2)因法律的多義或漏洞引起的具體化其妥適內(nèi)容的需要,默許司法機(jī)關(guān)解釋法律或甚至補(bǔ)充法律。這些情況說明在一定程度上實(shí)踐理性的新發(fā)展。從法理角度來看,對其可以理解為行政機(jī)關(guān)和作為司法機(jī)關(guān)的法院取得了對于立法機(jī)關(guān)制定的法律的補(bǔ)充權(quán)。亦即使法律適用者(行政機(jī)關(guān)與法院)取得在法律補(bǔ)充意義下的候補(bǔ)的“立法”權(quán),以于必要時(shí),針對其正處理的個(gè)案的規(guī)范需要,建構(gòu)出一個(gè)立法機(jī)關(guān)所未制定的規(guī)范,并將其適用于該個(gè)案。因此,在這個(gè)意義上法律適用中享有的“法律的補(bǔ)充權(quán)”必須具備兩個(gè)特征,即它是“候補(bǔ)的”與“針對個(gè)案的”。這亦與行政機(jī)關(guān)法律適用的個(gè)案性和司法裁判的個(gè)案性相吻合。因此,目的性擴(kuò)張作為法律適用中的技術(shù)方法,其效果應(yīng)受到個(gè)案取向的限制?；趥€(gè)案取向,通過目的性擴(kuò)張適用而擴(kuò)張既有規(guī)范適用范圍而形成的“新規(guī)范”應(yīng)當(dāng)區(qū)別于具有一般性的法律規(guī)范,其效果限于基于立法目的實(shí)現(xiàn)的個(gè)案正義。綜上,目的性擴(kuò)張適用的個(gè)案取向限度在于,只有在個(gè)案取向限定下,基于實(shí)踐理想,在法律適用中所面對的具體情境中,以實(shí)證的基本規(guī)范性為前提,以立法目的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo),實(shí)現(xiàn)點(diǎn)滴而非一攬子式的彌補(bǔ)法律漏洞,增進(jìn)法律的圓滿性。

對于行政機(jī)關(guān)的法律適用,其個(gè)案特性自不必贅述,目的性擴(kuò)張適用的效力僅限于當(dāng)下手中的個(gè)案。對于司法裁判,其為目的性擴(kuò)張而補(bǔ)充法律的活動(dòng)充其量只是一種造法的嘗試。法院幾乎不可能通過它便一次地把一個(gè)從前未有的規(guī)定,一般地為一切類似的案件創(chuàng)作出來。理由是:法院所做的只是為了一件他正必須去裁判的案件,取向于法律的體系與價(jià)值,采取一個(gè)法律見解,并將之引為裁判的依據(jù),在該裁判中把它表現(xiàn)出來。所以,法院的所為,由司法實(shí)務(wù)觀之,只是作了一個(gè)裁判。這是司法權(quán)的行使。其功能本來即是指向于裁判存于該具體案件之爭議,而不在于為相同于該案件的案型補(bǔ)充地制定一個(gè)一般規(guī)范[1]448。所以說,無論是行政機(jī)關(guān)還是法院,基于目的性擴(kuò)張而實(shí)現(xiàn)法律補(bǔ)充的活動(dòng)都不是在終局性地制定法律,而是在個(gè)案中表示其法律見解,而非取代立法者的地位。因此,目的性擴(kuò)張適用的個(gè)案取向限度也能夠?qū)⑦@一法律方法的適用對法的安定性的影響限定在必要的程度,從而實(shí)現(xiàn)法的安定性與個(gè)案正義的平衡。需要說明的是,行政機(jī)關(guān)與法院在個(gè)案中適用目的性擴(kuò)張而形成的法律見解具有各自在內(nèi)部注意規(guī)定的意義,這些行政處理或司法裁判“先例”應(yīng)當(dāng)對往后類似案例具有事實(shí)上的拘束力。當(dāng)然,在行政法上,基于司法審查必要原則,行政機(jī)關(guān)的適用對法院無拘束力,而要受到法院的合法性審查。

五、結(jié)語

本文以上海首例“順風(fēng)車”案為例進(jìn)行目的性擴(kuò)張方法適用的分析,不僅要表明一個(gè)個(gè)案如何能夠找到更好的裁判路徑,更在于引發(fā)對法律適用中目的性擴(kuò)張這一法律漏洞補(bǔ)充方法的思考并發(fā)現(xiàn)其中的啟示。

法律的不周全與滯后性已經(jīng)一再地被歷史與實(shí)踐所證明,任何法律都不可能突破當(dāng)時(shí)歷史條件所限對今天或者明天的社會(huì)行為及其現(xiàn)象做出完全的預(yù)見和規(guī)范。法治再發(fā)達(dá)的國家,再完備的法律體系,都不可能做到無一疏漏,總會(huì)出現(xiàn)法律缺位的情況,或者有法律但法律又不明確。因而,補(bǔ)充法律漏洞的任務(wù)自然就落到了法律適用者身上?！胺傻目杖苯Y(jié)構(gòu)意味著的確存在這樣的行為領(lǐng)域,在那里很多東西需留待法院或官員去發(fā)展,他們根據(jù)具體情況在互相競爭的、從一個(gè)案件到另一個(gè)案件分量不等的利益之間做出平衡?！盵24]134-135因此,法律適用者不應(yīng)該是“自動(dòng)售貨機(jī)”,而是具有主觀能動(dòng)性的思考者和法律補(bǔ)充者。

回到中國語境。國家全面推進(jìn)依法治國協(xié)調(diào)推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的進(jìn)程中,法治政府建設(shè)與依法行政無疑最為關(guān)鍵。一方面,為了在行政機(jī)關(guān)樹立規(guī)則至上和尊重形式價(jià)值的理念,必須一再強(qiáng)調(diào)要“依法辦事”“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”;另一方面,在現(xiàn)代行政權(quán)兼具效率與限制雙重面向,以及行政任務(wù)日益多元和復(fù)雜的挑戰(zhàn)下,執(zhí)法依據(jù)的供給不足,又讓行政機(jī)關(guān)陷入一個(gè)法治的悖論。在這樣的情況下,或許將法治視為規(guī)則之治與良法之治,追求形式正義(法的安定性)與實(shí)質(zhì)正義的平衡,是更為符合中國國情與實(shí)際的選擇。本文所探討的目的性擴(kuò)張 ——作為法律適用中的一種方法或技術(shù)手段——是以一種基于實(shí)在法平臺(tái)和個(gè)案展開方式,通過精致化和可操作的方式去逐步實(shí)現(xiàn)正義。目的性擴(kuò)張的適用并非是一種“裁量余地很大的”法律漏洞補(bǔ)充方法,而是明確受到立法目的實(shí)現(xiàn)價(jià)值導(dǎo)控的理性法律論證方式。正如拉倫茨所言:“它所關(guān)心的不僅是明確性及法的安定性,同時(shí)也致力于:在具體的細(xì)節(jié)上,以逐步進(jìn)行的工作來實(shí)現(xiàn)‘更多的爭議’?！盵25]77可以說,目的性擴(kuò)張方法的適用,既是以“看得見”和“說得出”的方式去實(shí)現(xiàn)同時(shí)對形式法治與實(shí)質(zhì)法治的追求,也是為了及時(shí)解決行政與司法實(shí)踐中的迫切需要。同時(shí),在這一過程中,行政機(jī)關(guān)和法院基于目的性擴(kuò)張適用產(chǎn)生的法律見解本身也是法秩序的一部分,它能夠?yàn)樾碌牧⒎ǚe累必要的經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)。